1961
CERTAS DESPESAS DAS NAÇÕES UNIDAS (artigo 17, parágrafo 2º DA CARTA)
(1961-1962) 13. Parecer Consultivo de 20 de julho de 1962
A questão de certas despesas das Nações Unidas (artigo 17, parágrafo 2º da Carta) foi apresentada à Corte pela Resolução adotada pela Assembléia Geral das Nações Unidas em 20 de dezembro de 1961, pedindo a elaboração de um parecer.
Por 9 votos a 5, a Corte declarou que os gastos autorizados por certas Resoluções da Assembléia Geral enumeradas na demanda por um parecer, relativas às operações das Nações Unidas no Congo e no Oriente Médio na execução das Resoluções do Conselho de Segurança e da Assembléia Geral, igualmente enumeradas na demanda, eram “despesas da Organização”, dentro do sentido do artigo 17, parágrafo 2º da Carta das Nações Unidas.
Os juízes Sir Percy Spender, Sir Gerald Fitzmaurice e Morelli anexaram ao parecer da Corte as suas opiniões individuais. O Presidente Winiarski e os juízes Basdevant, Moreno Quintana, Koretsky e Bustamante y Rivero anexaram ao parecer da Corte as suas opiniões dissidentes.
O Presidente da Corte, em consonância com o artigo 66, parágrafo 2º do Estatuto, tendo considerado que os Estados-membros das Nações Unidas poderiam estar interessados em fornecer informações acerca da questão, fixou 20 de fevereiro de 1962 como prazo final dentro do qual a Corte estaria recebendo as suas declarações escritas. Os seguintes membros das Nações Unidas enviaram declarações, notas ou cartas indicando a sua posição: Alto Volta1, África do Sul, Austrália, Bulgária, Bielorússia República Socialista Soviética, Canadá, Dinamarca, Espanha, Estados Unidos, França, Irlanda, Itália, Japão, Países Baixos, Portugal, Reino Unido da Grã Bretanha e Irlanda do Norte, Romênia, Tchecoslováquia, Ucrânia e União das Repúblicas Socialistas Soviéticas. Em audiências realizadas entre 14 e 21 de maio, a Corte conheceu das declarações orais de representantes da Austrália, Canadá, Estados Unidos da América, Irlanda, Itália, Noruega, Países Baixos, Reino Unido da Grã-Bretanha e Irlanda do Norte e União das Repúblicas Socialistas Soviéticas.
Em seu parecer a Corte abordou primeiramente o argumento de que deveria se recusar a dar um parecer, uma vez que a questão apresentada era de natureza política. No entanto, a Corte declarou que não poderia atribuir um caráter político a um pedido essencialmente jurídico, notoriamente, a interpretação de uma disposição convencional. Neste sentido a Corte recordou os princípios previamente declarados pela Corte Permanente de Justiça Internacional, em seu parecer sobre o Estatuto da Carélia Oriental, e pelos pareceres da presente Corte relacionados com a Interpretação dos Tratados de Paz entre a Bulgária, Hungria e Romênia (Primeira Fase) e Julgamentos do Tribunal Administrativo da OIT sobre Demandas contra a Unesco, e não encontrou nenhuma “razão decisiva” para que não pudesse conceder o parecer pedido pela Assembléia Geral.
A Corte então examinou a opinião de que deveria levar em consideração a rejeição de uma emenda francesa à demanda por parecer. A emenda pedia que a Corte fizesse uma análise sobre a questão de saber se as despesas relacionadas às operações indicadas tinham sido “decididas em conformidade com as disposições da Carta”.
Sobre este ponto a Corte observou que a rejeição da emenda francesa não constituía uma injunção para rejeitar o exame da questão de saber se certas despesas foram “decididas em conformidade com a Carta”, se ela acreditava ser tal exame oportuno. Nem poderia a Corte concordar que a rejeição da emenda francesa
1
tivesse qualquer influência sobre a questão de saber se a Assembléia Geral buscou impedir a Corte de interpretar o artigo 17 à luz de outros artigos da Carta, isto é, no contexto da totalidade do tratado.
Passando ao exame da questão, a Corte constatou que ela envolvia uma interpretação do artigo 17, parágrafo 2º da Carta, e que a primeira questão era a identificação do que seriam as “despesas da Organização”.
O texto do artigo 17, parágrafo 2º, menciona as “despesas da Organização” sem qualquer definição mais precisa. A interpretação da palavra “despesas” está relacionada à palavra “orçamento” do parágrafo 1º daquele artigo e sustentou-se que nos dois casos o adjetivo qualificativo “normal” e “administrativo” deveria estar subentendido. Segundo a Corte isso só seria possível se tal qualificação fosse necessariamente deduzida das disposições da Carta como um todo.
No que tange à palavra “orçamento” do parágrafo 1º do artigo 17, a Corte constatou que a distinção entre os “orçamentos administrativos” e os “orçamentos operacionais” não escaparam dos redatores da Carta, uma vez que no parágrafo 3º do mesmo artigo foi previsto que a Assembléia Geral “deverá analisar o orçamento administrativo” das instituições especializadas: caso os autores tivessem a intenção de que o parágrafo 1º se limitasse ao orçamento administrativo da Organização das Nações Unidas, a palavra “administrativo” teria sido inserida no texto do parágrafo 1º, bem como no parágrafo 3º. Na verdade, a prática da Organização foi, desde o seu início, a de incluir a definição dos seus itens orçamentários que não se encaixavam em nenhuma das definições propostas do “orçamento administrativo”. A Assembléia Geral constantemente incluiu nas Resoluções relativas ao orçamento anual disposições para “despesas não previstas e extraordinárias” surgidas da necessidade de “manutenção da paz e segurança”. Todos os anos, entre 1947 e 1959, as resoluções para estas despesas imprevistas e extraordinárias foram adotadas sem voto contrário, salvo em 1952, 1953 e 1954, devido ao fato de que naqueles anos a Resolução incluiu um ponto controvertido – condecorações para os combatentes da ONU na guerra da Coréia. Finalmente, em 1961, o relatório do Grupo de Trabalho dos Quinze para o Exame dos Processos Administrativos e Orçamentários das Nações Unidas constatou a adoção sem oposição de uma declaração segundo a qual “as investigações e operações de observação feitas pela Organização para impedir uma possível agressão deveriam ser financiada por meio do orçamento normal das Nações Unidas”. Levando em conta estes fatos, a Corte concluiu que não havia nada que pudesse subentender no artigo 17, parágrafo 1º, uma palavra limitativa ou qualificativa da palavra “orçamento”.
Examinando o parágrafo 2º do artigo 17, a Corte observou que o termo “despesas da Organização” significava todas as despesas e não apenas certos tipos de gastos que poderiam ser considerados como sendo “despesas normais”. Constatando que o estudo de outras partes da Carta demonstrava a variedade de despesas que inevitavelmente deveriam ser incluídas na categoria de “despesas da Organização”, a Corte não constatou qualquer base para contestar a legalidade da prática constante de incluir tais despesas dentro das somas inscritas no orçamento que a Assembléia Geral repartia entre os membros de acordo com a autoridade que o artigo 17, parágrafo 2º, a concedia.
Passando para a consideração do artigo 17, com relação ao lugar que ocupa na estrutura geral da Carta, a Corte determinou que o objetivo geral deste artigo era a atribuição do poder de controle sobre as finanças da Organização e a divisão das cotas-partes das despesas da mesma. Em resposta ao argumento de que as despesas resultantes de operações para a manutenção da paz e segurança internacional não eram “despesas da Organização” dentro do sentido do artigo 17, parágrafo 2º da Carta, visto que elas ficavam sob a responsabilidade exclusiva do Conselho de Segurança, especificamente por meio dos acordos negociados em consonância com o artigo 43 da Carta, a Corte determinou que sob o artigo 24 a responsabilidade do Conselho de Segurança nesta matéria era “principal”, e não exclusiva. A Carta deixa muito claro que a Assembléia Geral também deve lidar com a paz e a segurança internacional. Em virtude do parágrafo 2º do artigo 17 a Assembléia Geral recebia o poder de dividir as despesas entre os membros, o que criava a obrigação de que cada um arcasse com as cotas-partes das despesas a eles incumbidas. Quando aquelas despesas incluíam gastos com a manutenção da paz e segurança internacional, que não haviam sido cobertas por outros recursos, era a Assembléia Geral que detinha a autoridade para repartir estes gastos entre os membros. Nenhuma das disposições determinando as respectivas funções e poderes do Conselho de Segurança e da Assembléia Geral
justificam a opinião de que tal distribuição exclui os poderes da Assembléia Geral de providenciar o financiamento para medidas destinadas à manutenção da paz e da segurança.
Em resposta ao argumento segundo o qual, em relação à manutenção da paz e segurança internacional, a competência orçamentária da Assembléia Geral estaria limitada pelo artigo 11, parágrafo 2º, segundo o qual “qualquer questão [referindo-se à manutenção da paz e segurança internacional] que demande uma ação deverá ser encaminhada ao Conselho de Segurança pela Assembléia Geral antes ou após discussão”, a Corte considera que a ação à qual se referia esta disposição era de natureza coercitiva. Neste contexto a palavra “ação” deveria significar a ação que é unicamente da competência do Conselho de Segurança, isto é, aquela indicada no Capítulo VII da Carta: “ação em caso de ameaças contra a paz, de ruptura da paz e de atos de agressão”. Se a interpretação da palavra “ação” do artigo 11, parágrafo 2º, fosse que a Assembléia Geral poderia fazer recomendações apenas de caráter geral que afetassem a paz e segurança em abstrato, e não em relação a casos específicos, o parágrafo não teria previsto que a Assembléia Geral poderia fazer recomendações sobre questões apresentadas por Estados ou pelo Conselho de Segurança. Da mesma forma, a última frase do artigo 11, parágrafo 2º, não tinha qualquer aplicação quando a ação em questão não era uma ação coercitiva.
A Corte determinou, assim, que o argumento deduzido do artigo 11, parágrafo 2º, para limitar a autoridade orçamentária da Assembléia Geral quanto a questões relacionadas à manutenção da paz e da segurança internacional, era infundado.
A Corte voltou-se então para o exame do argumento embasado no artigo 43 da Carta, que determina que os membros deverão negociar acordos com o Conselho de Segurança, por iniciativa deste último, com o objetivo de manter a paz e a segurança internacional. Estes acordos tinham a finalidade de enunciar especificações relativas à alocação dos custos das ações coercitivas que o Conselho de Segurança poderia prescrever e apenas este teria o poder de tomar as medidas com o objetivo de financiar estas despesas.
Depois de declarar que o artigo 43 não se aplicava, a Corte acrescentou que, mesmo que fosse aplicável, ela não poderia aceitar tal interpretação pelos seguintes motivos: um Estado-membro teria o direito, durante a negociação de tais acordos, de exigir que uma certa parte das despesas fosse arcada pela Organização; e o Conselho de Segurança tinha o direito de consentir com tal fato. Neste caso, esta parte dos gastos entraria nas despesas da Organização e deveria ser repartida pela Assembléia Geral conforme o artigo 17. Ademais, resultou do artigo 50 da Carta que o Conselho de Segurança poderia decidir que o Estado em que recaem pesadas despesas teria direito a uma assistência financeira. Esta assistência, se suportada pela Organização, como poderia ser o caso, iria claramente constituir parte das “despesas da Organização”. Além disso, a Corte considerou que não poderia ser dito que a Carta deixou o Conselho de Segurança impotente diante de uma situação de emergência, na ausência de acordos concluídos sob o artigo 43. Deve estar dentro da competência do Conselho de Segurança administrar uma situação, mesmo quando não recorra a uma ação coercitiva contra um Estado. Os custos das ações que o Conselho de Segurança estava autorizado a tomar constituíam, assim, “despesas da Organização, consoante o sentido do artigo 17, parágrafo 2º”.
Tendo considerado o problema geral de interpretação do artigo 17, parágrafo 2º, à luz da estrutura geral da Carta e das respectivas funções da Assembléia Geral e do Conselho de Segurança, de modo a determinar o sentido da frase “despesas da Organização”, a Corte procedeu à análise das despesas enumeradas na demanda por um parecer. Ela admitiu que estas despesas deveriam ser apreciadas com relação aos objetivos das Nações Unidas, no sentido de que, se uma despesa fosse feita com um objetivo estranho aos das Nações Unidas, ela não poderia ser considerada como uma “despesa da Organização”. Quando a Organização toma medidas que são apropriadas à implementação dos objetivos das Nações Unidas previstos no artigo 1º da Carta, presume-se que esta ação não ultrapassa os poderes da Organização. Se a ação foi tomada por um órgão não competente, trata-se de uma irregularidade, mas não significa, necessariamente, que as despesas contraídas não eram despesas da Organização. Tanto o direito nacional quanto o internacional contemplam casos em que uma pessoa jurídica ou um organismo político possa estar ligado pelo ato ultra vires de um Agente. Como a Carta das Nações Unidas não incluía qualquer procedimento para a determinação da validade dos atos dos órgãos das Nações Unidas, cada um deveria, em primeiro lugar, determinar a sua própria competência. Se o Conselho de Segurança adotasse uma resolução visando à manutenção da paz e da segurança internacional, e se, de acordo com tal resolução, o Secretário Geral contraísse obrigações
financeiras, presumir-se-ia que este montante constitui “despesas da Organização”. Recordando o seu parecer relativo aos Efeitos da Sentença de Compensação proferida pelo Tribunal Administrativo das Nações Unidas, a Corte declarou que certas obrigações da Organização poderiam ser contraídas pelo Secretário Geral atuando sob a autoridade do Conselho de Segurança ou da Assembléia Geral, e que a Organização “não tem outra alternativa senão honrar estes compromissos”.
Esta linha de raciocínio, aplicada para as resoluções que foram mencionadas na demanda por um parecer, seria suficiente para fundamentar o parecer da Corte. Seguiu-se então ao exame separado das despesas relacionadas às Forças de Urgência das Nações Unidas para o Oriente Médio (FUNU)2 e aquelas relacionadas às operações das Nações Unidas no Congo (ONUC).
No que concerne à FUNU, a Corte recordou que ela foi criada com o consentimento dos países envolvidos, o que descartava a idéia de que se tratava de medidas coercitivas. Por outro lado, era claro que as operações da FUNU eram desenvolvidas de modo a realizar um dos principais propósitos das Nações Unidas, isto é, promover e assegurar a solução pacífica da situação. Desta forma, o Secretário Geral exerceu corretamente os poderes que lhe foram investidos para contrair certas obrigações financeiras; as despesas previstas para estas obrigações deveriam ser consideradas como “despesas da Organização”. Em resposta ao argumento de que a Assembléia Geral nunca, nem direta nem indiretamente, considerou as despesas da FUNU como “despesas da Organização segundo o artigo 17, parágrafo 2º da Carta”, a Corte declarou que ela não poderia adotar esta interpretação. Analisando as resoluções relacionadas com o financiamento da FUNU, a Corte considerou que o estabelecimento de uma conta especial não significava, necessariamente, que os fundos ali inscritos não poderiam ser advindos das contribuições de membros conforme a repartição fixada pela Assembléia Geral. As resoluções sobre esta matéria, adotadas pela maioria requisitada de dois terços, deveriam ter como base a conclusão de que as despesas da FUNU eram “despesas da Organização”, pois de outro modo a Assembléia Geral não teria autoridade para decidir que elas seriam “arcadas pelas Nações Unidas” ou partilhada dentre seus membros. A Corte determinou, assim, que anualmente as despesas da FUNU foram tratadas como despesas da Organização consoante o sentido do artigo 17, parágrafo 2º.
Voltando-se então para as operações no Congo, a Corte recordou que foram originalmente autorizadas pelo Conselho de Segurança em sua Resolução de 14 de julho de 1960, adotada sem voto contrário. Esta Resolução, levando em conta a apelação feita pelo governo do Congo, o relatório do Secretário Geral e os debates no Conselho de Segurança, foi evidentemente adotada com o objetivo de manutenção da paz e segurança internacional. Revendo as resoluções e os relatórios do Secretário Geral em relação a estas operações, a Corte constatou que à luz de um tal dossiê contendo tanto exames, confirmações, aprovações e ratificações pelo Conselho de Segurança e Assembléia Geral das ações do Secretário Geral, não se poderia concluir que as operações no Congo violaram ou usurparam as prerrogativas conferidas pela Carta ao Conselho de Segurança. Estas operações não envolviam “medidas preventivas ou coercitivas” contra um Estado, como previsto no Capítulo VII e, portanto, não constituíam uma “ação” no sentido da palavra empregada no artigo 11. As obrigações financeiras contraídas pelo Secretário Geral, com o consentimento repetido e claramente expresso do Conselho de Segurança e da Assembléia Geral, constituíam obrigações da Organização, as quais a Assembléia Geral estava intitulada a prover, segundo o artigo 17, parágrafo 2º, da Carta.
Em relação ao financiamento das operações no Congo, a Corte, recordando as resoluções da Assembléia Geral que visavam a repartição dos gastos de acordo com a escala de cotas-parte adotada pelo orçamento normal, concluiu que a Assembléia Geral havia, por duas vezes, decidido que, mesmo se certas despesas foram “extraordinárias” e “essencialmente distintas” daquelas assumidas pelo “orçamento normal”, elas são, contudo, “despesas da Organização” que devem ser repartidas conforme o poder conferido à Assembléia Geral pelo artigo 17, parágrafo 2º.
Tendo então indicado que, por um lado, o texto do artigo 17, parágrafo 2º da Carta poderia levar à conclusão de que as despesas da Organização são as somas pagas para cobrir os gastos relativos à realização dos objetivos da Organização e, por outro, que do exame das resoluções autorizando as despesas mencionadas
2
na demanda por um parecer se extrai a constatação de que estas despesas foram feitas para este fim; tendo finalmente analisado e considerado infundados os argumentos contrários à conclusão de que as despesas em questão deveriam ser consideradas como despesas da Organização conforme o artigo 17, parágrafo 2º, da Carta das Nações Unidas, a Corte concluiu que deveria responder afirmativamente à questão a ela submetida pela Assembléia Geral.
