Fernanda Paula Oliveira 1

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Validade/invalidade do ato

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Estrutura do ato administrativo

Correspondência entre a estrutura do ato administrativo e uma

teoria dos vícios do mesmo

Os elementos da estrutura do ato administrativo:

» sujeito (quem pratica o ato)

» objeto (o ente que sofre as transformações jurídicas visadas pelo ato e que pode ser uma coisa, uma pessoa ou outro ato administrativo)

» estatuição (a declaração que corresponde ao ato propriamente dito) » fim » conteúdo » procedimento » forma 3

Requisitos de validade do ato administrativo: elementos que têm de

estar verificados para que o ato seja válido. Caso falhe algum desses requisitos, isto é, se eles não estiverem presentes, surge um vício que gera invalidade do ato administrativo

Incumprimento do requisitos de validade = vícios

→

invalidade

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1. O sujeito

Elemento da estrutura Requisito de validade Sujeito

» Pessoa coletiva pública » Ministério

Atribuições

Órgão Competências

Legitimação

Titular do órgão Legitimação

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Situações de que depende a legitimação

Investidura do titular do órgão

Quórum nos órgãos colegiais

Autorização para a prática do ato

Ausência de impedimentos do agente ou do titular do órgão

 Decurso de um período de tempo dentro do qual o ato deve ser praticado ou passado o qual o ato deve ser praticado

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2. O objecto

Elemento da estrutura

Condição de validade

Objeto  Existência: possibilidade física e possibilidade

jurídica do objeto

Determinação: o objeto tem de estar determinado

(identificado e delimitado)

Idoneidade: relação do objeto e do conteúdo do

ato: um objeto que é juridicamente possível, mas que a lei não permite que ele sofra aquele tipo de transformação jurídica (v.g. alienação de bens do domínio público)

Legitimação: qualificação do objeto para receber

em concreto os efeitos do ato administrativo (determinação do concorrente num concurso público)

Estatuição

Aspetos substanciais

Fim

conteúdo

Aspetos formais

Procedimento

forma

3. Estatuição

3.1. o fim: as necessidades que o ato visa pacificar, que é obrigatoriamente um fim público tipificado na lei

A lei identifica o fim através dos pressupostos que são as circunstâncias histórico ambientais definidas pelo legislador na hipótese da norma (pressupostos abstratos ou hipotéticos) que, uma vez verificados em concreto (pressupostos reais ou concretos), mostram ao agente a ocorrência de um interesse público que ele deve servir (isto nas normas de estrutura condicional)

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Elemento da

estrutura

Condição de validade

fim



Verificação

dos

pressupostos

abstratos ou hipotéticos

Verificação dos pressupostos reais ou

concretos

Dificuldade

10



Quando os pressupostos estão identificados através de

conceitos indeterminados



O fim pode ter influência no conteúdo quando há

discricionariedade

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3.2. Conteúdo: transformações jurídicas que o ato visa produzir. É o

comando ou a estatuição jurídica propriamente dita

Conteúdo discricionário Conteúdo vinculado

Situações em que o agente tem a possibilidade de construir o conteúdo do ato administrativo através das chamadas cláusulas particulares

O conteúdo a dar ao ato está fixado com precisão na lei: uma vez verificados os pressupostos, a Administração terá de praticar o ato com o conteúdo especificado na lei

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Elemento da

estrutura

Condição de validade

Conteúdo

(discricionário)



possibilidade



compreensabilidade (não pode ser

contraditório, vago ou incompreensível)



licitude



Legitimidade (cumprimento dos

princípios ou normas que regem a

atividade administrativa)

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O conteúdo principal do ato administrativo e o conteúdo acessório

» O conteúdo principal do ato administrativo: aquele que abrange as suas determinações essenciais , que tanto pode decorrer de determinação legal (conteúdo típico) como introduzidas pela Administração em relação ao momento constitutivo do ato (cláusulas particulares no caso de haver discricionariedade)

»

agente, introduzindo uma qualificação acessória face ao conteúdo principal do ato

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Cláusulas acessórias: dizem respeito à eficácia do ato administrativo

(condição, termo e reserva de revogação) ou a uma alteração da posição relativa entre a Administração e os destinatários do ato (o modo e a reserva de modo): cfr. artigos 121º e 56º do CPA

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a) Condição: cláusula acessória que faz depender a eficácia do ato

administrativo de um evento futuro e incerto

a1) Suspensiva: o ato só produzirá efeitos se e quando o

evento se verificar

a2) Resolutiva: a verificação do evento determinará a cessação

dos efeitos do ato

Condição (suspensiva ou resolutiva) potestativa ou impura: quando

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b) Termo: cláusula acessória que faz depender a eficácia do ato

administrativo de um evento futuro e certo (data, período de tempo, acontecimento de verificação segura, mas cuja data exata não se conhece ainda)

b1) Inicial: o ato só produzirá efeitos quando o evento se

verifica

b2) Final: a verificação do evento determina a cessação da

eficácia do ato

O termo aposto a um ato administrativo pode ser simultaneamente inicial e final

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c) Modo: cláusula acessória aposta a um ato administrativo produtor de vantagens para o seu destinatário, implicando a imposição de um dever de fazer, não fazer ou suportar dirigido ao seu destinatário

O seu incumprimento não afeta a eficácia do ato, permitindo à Administração desencadear a execução (coativa ou judicial) tendente a obter o seu cumprimento

 Nos casos em que não seja possível a execução coativa o incumprimento da cláusula modal não confere ao órgão administrativo o poder de revogar o ato administrativo favorável, a não ser que tenha previamente incluído um reserva de revogação por incumprimento do modo. Caso tal não se tenha verificado, a Administração apenas poderá ressarcir-se dos prejuízos que o incumprimento do modo tenha acarretado para o interesse público

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A dificuldade da distinção entre o modo e a condição potestativa. O modo é mais vantajoso para o destinatário do ato, devendo, por isso, em caso de dúvida, concluir-se pela condição apenas se não se entender razoável a produção de efeitos do ato sem que a cláusula se tenha verificado.

O modo não pode ser visto como um ato autónomo: a comprovação da sua acessoriedade em relação ao ato está no facto de a invalidade deste determinar automaticamente a invalidade daquela.

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d) reserva: a Administração admite a possibilidade de influir futuramente

sobre o conteúdo do ato, seja pela aposição superveniente de um ou vários modos (reserva de modo) seja por se reservar a possibilidade de o revogar (reserva de revogação)

O problema específico dos limites à reserva de

revogação

20



o regime geral da revogação na parte em que estabelece excepções

ao regime da livre revogabilidade (artigo 140.º do CPA), não

exclui a possibilidade da reserva de revogação de atos favoráveis,

aplicando-se apenas aos atos de conteúdo irrevogável por

determinação legal e aos atos constitutivos de direitos e interesses

legalmente protegidos que tenham criado na esfera do particular

um efeito jurídico estável e consistente (que tenham gerado

confiança legítima digna de proteção) – a par dos atos provisórios e

precários, são revogáveis justamente os atos que tenham sido sujeitos

pelo autor a reserva de revogação (além, naturalmente, dos actos cuja

revogação esteja prevista

Os poderes e os limites da Administração

relativamente à aposição de cláusulas acessórias,

21



a) a existência de capacidade discricionária do órgão competente

(não se admite, em regra, a aposição em atos vinculados: atos

sobre status, em atos verificativos, e, relativamente a atos devidos, só

vale para assegurar a verificação futura de pressupostos legais);



b) a proibição de descaraterização do fim conteúdo principal do

ato;



c) a relação com o conteúdo típico;



d) o respeito pelos princípios jurídicos aplicáveis (designadamente,

a proibição do arbítrio e da desproporção, nos casos de

desfavorabilidade da cláusula).

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A relação fim-conteúdo como relevante no caso dos atos

discricionários: nestas casos cabe à Administração encontrar a adequação entre estes dois elementos da estrutura do ato administrativo 23 3.3. procedimento

Elemento da

estrutura

Condição de validade

procedimento



nos procedimentos necessários, tem

de se cumprir com a tramitação

desenhada na lei



nos procedimentos facultativos é

necessário que a tramitação seguida pela

Administração seja racional

24

3.4. Forma: modo como o o ato administrativo se exterioriza

» O artigo 122º do CPA e a exigência (como regra) da forma escrita para os atos administrativos. No caso dos atos colegiais, a forma normal é a oral, embora estes devam ser reduzidos a escrito (ato), mas apenas como condição de eficácia do ato

» O dever de fundamentação como requisito formal de validade dos acos administrativos

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» O dever de fundamentação abrange a grande maioria dos atos administrativos: cfr. artigos 124º CPA e 268º, n.º 3 CRP. Cfr. ainda as regras de fundamentação contidas no artigo 124º e 125º do CPA

» Fundamentação:

» justificação: indicação sobre o fim do ato, i.e., indicação dos pressupostos de facto (exigência em todos os atos administrativos)

» motivação: só tem lugar nos atos discricionários e consiste na indicação dos motivos, i.e., nos interesses que o agente considerou significativos para atribuir um determinado conteúdo ao ato 26 Vícios quanto ao sujeito Usurpação de poderes

 Falta de atribuições (ou in-competência absoluta)

Incompetência (relativa)

Falta de legitimação Investidura do titular do órgão

Quorum nos órgãos colegiais

Falta de convocatória Falta de reunião  Nulidade  Nulidade  Anulabilidade (exceto na incompetência territorial)  Nulidade

As restantes geram anulabilidade

27 Vícios quanto ao objeto inexistência  indeterminação de facto ou jurídica (revogação de um ato inexistente) inidoneidade falta de legitimação  Nulidade  Nulidade  Anulabilidade  Anulabilidade

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Vícios quanto ao fim

só tem relevo autónomo no domínio dos atos vinculados, pois no caso dos atos discricionários, qualquer vício relativo ao fim vai repercutir-se no conteúdo do ato (vícios na relação fim conteúdo)

falta de pressuposto abstrato (falta de base legal)

falta de pressuposto concreto  erro de facto: a situação concreta simplesmente não existe

 Erro de direito: a situação concreta existe, mas não se subsume na hipótese legal (erro da qualificação dos factos ou erro de direito quanto aos factos)

 Nulidade, se corresponder a uma falta de atribuições  as restantes situações geram, em regra, a mera anulabilidade 29 Vícios quanto ao conteúdo

 Atos vinculados: quando a Administração dá ao acto um conteúdo diferente do que decorre da lei

Nos atos discricionários: vícios na relação fim-conteúdo

desvio de poder

 motivos inexistentes, falsos, errados, irrelevantes, contraditórios, deficientes, , desviados, incongruentes ou ilegítimos

violação de princípios jurídicos

mau uso ou não uso do poder discricionário

Vícios de vontade: erro, dolo ou coacção

 anulabilidade

 gera nulidade apenas nos caso em que se prossegue um fim privado

 Anulabilidade

 nulidade no caso de coacção

A eventual autonomização de vícios da

decisão

30



quando se trate de vícios funcionais que não

produzam necessariamente um conteúdo ilegítimo

–

nas hipóteses de

“ não consideração de todas as

circunstâncias

relevantes” (violação do princípio da

imparcialidade)

e

de

“

não

uso

do

poder

31

Vícios quanto ao procedimento

Não cumprimento de trâmites obrigatórios

 Nos procedimentos facul-tativos: procedimento irracional

 Violação de preceitos pro-cedimentais meramente indica-tivos

Um vício no procedimento pode determinar um vício no conteúdo (v.g. um parecer ilegal que serve de base ao conteúdo do ato)

 regra da anulabilidade, exceto quando haja violação de direitos fundamentais procedimentais: v.g. falta de audiência dos interessados nos procedimentos disciplinares e sancionatórios (artigos 269º, n.º 3 e 32º, n.º 10 CRP)  irregularidades 32 Vícios quanto à forma

Vício de forma, propriamente dito

Vício de forma por falta de fundamentação (a não veracidade desta tem relevo em matéria de conteúdo)

Carência absoluta de forma legal (despacho a que falta o cabeçalho, não permitindo identificar o autor do ato ou deliberação tomada por órgão colegial fora de reunião formal e oficialmente realizada)

 regra da anulabilidade

 nulidade

33



A posição jurisprudencial tradicional de "degradação das

formalidades essenciais em não-essenciais", quando não

afetem a validade substancial do acto (por razões de

segurança jurídica e, sobretudo, de economia

processual),



a resposta crítica de parte da doutrina, baseada na

revalorização do "direito das formas".

Aceitam-se,

porém,

nos

casos

de

anulabilidade:

34



i) a irrelevância do vício de procedimento ou de forma quando

da violação não tenha resultado no caso uma lesão efetiva dos

valores e interesses protegidos pelo preceito violado, por esses

valores ou interesses terem sido suficientemente protegidos

por outra via;



ii) o aproveitamento do ato, isto é, a sua não anulação pelo juiz,

apesar da invalidade, quando o conteúdo do acto não possa ser

outro e não haja interesse relevante na anulação

35



Tende ainda a admitir-se a irrelevância ou o aproveitamento

quando se comprove sem margem para dúvidas que o vício

formal não teve qualquer influência na decisão



Menor relevância dos vícios formais no contexto de um

contencioso de base subjetivista, designadamente no âmbito

das acções com pedidos condenatórios – na medida em que

os preceitos formais infringidos visem assegurar interesses

públicos e não direitos e interesses dos particulares.

Mas:

36



Valorização do direito das formas no quadro do direito

europeu (audiência prévia, fundamentação e informação

procedimental no quadro de um direito à boa Administração

consagrado na Carta de Direitos Fundamentais

37

No caso de vícios de procedimento ou de forma pode concluir-se pela sua irrelevância quando, não obstante o vício, não tenha resultado no caso uma lesão efectiva dos valores e interesses protegidos pelo preceito violado, podendo fazer-se o aproveitamento do ato administrativo (quando o conteúdo do ato não possa ser outro, não havendo, por isso, um interesse relevante na anulação)