EXÉRCITO BRASILEIRO E CONTRATAÇÕES SUSTENTÁVEIS: DA NORMALIDADE ÀS SITUAÇÕES EMERGENCIAIS
Maurício Gröhs* Débora Duarte Sacchetto**
Marcia Andrea Bühring***
RESUMO
O presente estudo destina-se a apresentar o papel dos gestores militares na realização de contratações sustentáveis do Exército Brasileiro. Primeiramente, realizou-se uma abordagem do desenvolvimento sustentável no âmbito da Organização das Nações Unidas, bem como do conceito de desenvolvimento sustentável, com foco em 5 dimensões definidas por Juarez Freitas (social, ética, jurídico-política, econômica e ambiental). Em seguida, foi identificada a incorporação desses na legislação brasileira. Em um segundo momento, foram abordadas as contratações sustentáveis no Exército Brasileiro, perpassando pela identificação das dimensões da sustentabilidade na legislação específica, pela apresentação dos aspectos das contratações sustentáveis no combate COVID-19 e finalizando com abordagem do papel dos gestores militares nas contratações sustentáveis. Por último, são expostas as considerações finais. Metodologicamente, realizou-se uma leitura exploratória da legislação vigente para identificação das dimensões da sustentabilidade presentes; para caracterização do papel dos gestores militares, foram utilizados elementos da Metodologia de Concepção Operativa do Exército (MCOE).
Palavras-Chave: Sustentabilidade. Desenvolvimento Sustentável. Contratações Públicas. Licitações sustentáveis. Exército Brasileiro.
BRAZILIAN ARMY AND SUSTAINABLE CONTRACTING: FROM NORMAL TO EMERGENCY SITUATIONS
ABSTRACT
The present study aims to present the military managers role in carrying out sustainable hires in Brazilian Army. Firstly, an approach to sustainable development ____________________
* Tenente-Coronel do Exército. Pós-graduado em Controladoria e Finanças pela UNISINOS e em Logística Militar Terrestre pela EsAO, Mestrando em Ciências Militares pelo Instituto Meira Mattos da Escola de Comando e Estado-Maior do Exército (IMM/ECEME).
Email: grohsmauricio@gmail.com
** Mestre em Direito pela PUCRS. Graduada em Direito pelo Centro Universitário Newton Paiva/MG, Pós-graduada em Direito Público pela Universidade Cândido Mendes, em Direito Ambiental pela Universidade Gama Filho e em Biodireito pela PUCRS.
Email: deborasacchetto@hotmail.com
*** Pós-Doutora em Direito Pela FDUL-Lisboa-Portugal. Doutora em Direito pela PUCRS-Brasil. Mestre em Direito pela UFPR. Professora da PUCRS e da ESMAFE. Advogada e Parecerista. E-mail: marcia.buhring@gmail.com
99 within the scope of the United Nations was carried out, focusing on 5 dimensions applied by Juarez Freitas (social, ethic, legal-political, economic and environmental). Then, the incorporation of this dimensions in Brazilian legislation was identified. In a second step, we focused on sustainable hiring in the Brazilian Army, including the identification of sustainability measures in specific legislation, the presentation of aspects of sustainable hiring in the fight against COVID-19 and ending with the role of the military managers in sustainable hiring. Finally, the final considerations were presented. Methodologically, it carried out an exploratory reading of the current legislation to identify the dimensions of sustainability present; with the purpose of characterizing the role of military managers, elements of the Army Operational Conception Methodology (MCOE) were used. Keywords: Sustainability. Sustainable Development. Public Contracting. Sustainable Procurement. Brazilian Army.
EJÉRCITO BRASILEÑO Y CONTRATACIONES SOSTENIBLES: DE SITUACIONES NORMALES A SITUACIONES DE EMERGENCIA
RESUMEN
El presente estudio tiene como objetivo presentar el papel de los administradores militares en la realización de contratos sostenibles en el Ejército Brasileño. Primero, se llevó a cabo un enfoque del desarrollo sostenible dentro del alcance de las Naciones Unidas, así como el concepto de desarrollo sostenible, con un enfoque en 5 dimensiones definidas por Juárez Freitas (social, ético, jurídico-político, económico y ambiental). Luego, se identificó su incorporación a la legislación brasileña. En un segundo paso, se abordaron las contrataciones sostenibles en el Ejército Brasileño, pasando por la identificación de las dimensiones de la sostenibilidad en la legislación específica, la presentación de aspectos de las contrataciones sostenibles en el combate COVID-19 y terminando con un enfoque sobre el papel de los gerentes militares en las contrataciones sostenibles. Finalmente, se exponen las consideraciones finales. Metodológicamente, se realizó una lectura exploratoria de la legislación actual para identificar las dimensiones de sostenibilidad presentes y para caracterizar el papel de los gerentes militares, se utilizaron elementos de la Metodología de la Concepción Operacional del Ejército (MCOE).
Palabras clave: Sostenibilidad. Desarrollo sustentable. Contratación Pública. Licitaciones sostenibles. Ejército Brasileño.
1 INTRODUÇÃO
Em abril de 2020, a Advocacia-Geral da União (AGU) elaborou a terceira edição do seu Guia Nacional de Contratações Sustentáveis1, documento que pode
1 Antes da versão atual foram publicados o Guia Nacional de Licitações Sustentáveis em 2016 e o Guia Nacional de Contratações Sustentáveis de 2019.
ser considerado indispensável para gestores públicos envolvidos em contratações. O novo guia foi lançado no contexto da disseminação da COVID-19 e apresenta uma seção específica para esse tema, e também dispõe de atualizações ocorridas na legislação como um todo.
Nesse contexto, o presente artigo busca responder o seguinte questionamento: qual o papel dos gestores militares na realização de contratações sustentáveis do Exército Brasileiro? Para responder a essa pergunta, realiza-se uma abordagem exploratória na legislação nacional, voltada para contratações sustentáveis, tendo como base o conceito multidimensional de sustentabilidade elaborado por Juarez Freitas2, que abrange 5 aspectos: social, ética, jurídico-política, econômica e
ambiental.
A questão da sustentabilidade nas contratações públicas é de grande relevância para a sociedade brasileira devido ao peso dos gastos públicos em relação ao Produto Interno Bruto (PIB). Em estudo capitaneado pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), Ribeiro e Inácio Júnior (2019, p. 18) sinalizaram que o mercado de compras governamentais, brasileiro, representou, em média, 12,5% do PIB do país no período de 2006 a 2016. Em face dessa realidade, ganha importância e urgência a implementação de políticas públicas de contratações sustentáveis por todos os entes da Administração Pública Brasileira, na qual se insere a Administração Militar.
Em termos metodológicos, foram estudados os conceitos das 5 dimensões da sustentabilidade de Juarez Freitas e, em seguida, realizou-se uma pesquisa exploratória das normas consideradas pela AGU essenciais para agentes públicos envolvidos na contratação pública. Com base nessa leitura, identificaram-se dispositivos normativos que evidenciam a inclusão das 5 dimensões. O mesmo procedimento foi adotado em relação às normas específicas adotadas pelo Exército Brasileiro.
A partir da constatação (a) da existência de ampla gama de normas sustentáveis, emitidas de forma esparsa por diferentes instituições, e (b) da incorporação das diferentes dimensões da sustentabilidade em todas essas normas, concluiu-se que os Agentes da Administração são o centro de gravidade para uma gestão sustentável efetiva. Isso ocorre pela importância destes em aplicar essas normas sustentáveis de forma integrada e sistemática no caso concreto. Nesse momento utilizaram-se elementos da Metodologia de Concepção Operativa do Exército (MCOE), que trata da abordagem conceitual do planejamento militar para estabelecimento do Centro de Gravidade, conceito incorporado às ciências militares por Clausewitz, importante teórico dessa área.
2 Juarez Freitas é professor titular do mestrado e doutorado em Direito da PUCRS, Presidente do Instituto Brasileiro de Altos Estudos de Direito Público e autor do livro Sustentabilidade: Direito ao Futuro, que lhe rendeu a Medalha Pontes de Miranda, conferida pela Academia Brasileira de Letras Jurídicas.
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Além desta introdução, este artigo apresenta uma segunda seção, onde são explorados os conceitos das dimensões da sustentabilidade e é identificada a incorporação desses conceitos na legislação nacional. A terceira seção aborda contratações sustentáveis no Exército Brasileiro, perpassando pela identificação das dimensões da sustentabilidade na legislação específica, e apresenta aspectos das contratações sustentáveis no combate COVID-19, destacando o papel dos gestores militares nas contratações sustentáveis. Por último, a quarta seção expõe as considerações finais.
2 SUSTENTABILIDADE E CONTRATAÇÕES PÚBLICAS
Esta seção está dividida em duas subseções. Na primeira, são explorados os conceitos das dimensões da sustentabilidade; na segunda, é identificada a incorporação desses conceitos na legislação nacional.
2.1 Desenvolvimento Sustentável
O desenvolvimento sustentável passou a ser tema de grande relevância na agenda internacional a partir da década de 1960. Grandes ondas de pressão pública moldaram a agenda ambiental daquela década até o fim do século, correspondendo a momentos de novos desafios e mudanças significativas em valores, crenças, normas e práticas relacionados à sustentabilidade. Sem a pretensão de realizar análise em profundidade dos limites temporais e fatos históricos relacionados a cada onda, este tópico busca identificar eventos considerados relevantes no âmbito das Nações Unidas, por representarem tentativas de união de esforços de praticamente a totalidade dos países do globo em direção ao desenvolvimento sustentável.
A primeira onda teve seu pico entre o fim dos anos 1960 e início dos anos 1970. Durante esse período, em 1972, ocorreu a Conferência de Estocolmo da Organização das Nações Unidas (ONU), que contou com a participação de mais de 100 países eteve como objetivo o debate em torno do desenvolvimento sustentável. Como produto, gerou a Declaração da Conferência da ONU sobre o Meio Ambiente3, um compromisso
firmado pela maioria dos países do sistema internacional com o meio ambiente (ELKINGTON, 2006; HOFFMAN e EHRENFELD, 2015; NAÇÕES UNIDAS, 1972).
A segunda onda ganharia força no final dos anos 1980, tendo como grande impulsor o Relatório Brundtland ou Nosso Futuro Comum4 (1987), fruto dos trabalhos da
Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento da ONU (criada em 1983). Uma das grandes contribuições do documento foi a inserção do termo desenvolvimento sustentável no mainstream político internacional (ELKINGTON, 2006, p. 524). Segundo 3 Nome original: Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment. 4 Nome original: Report of the World Commission on Environment and Development: Our
o relatório, o desenvolvimento será sustentável se atender as necessidades atuais sem comprometer a capacidade das futuras gerações de atender suas próprias necessidades (ELKINGTON, 2006; HOFFMAN e EHRENFELD, 2015; NAÇÕES UNIDAS, 1987).
Pode-se dizer que os anos 1990, como um todo, foram marcados como uma grande onda de pressão pública na agenda ambiental. O geógrafo brasileiro Milton Santos (2001, p. 28) já dizia que o fim do século XX testemunhava uma “aceleração da história”, sendo essa uma característica marcante da globalização, e Lindgren-Alves (2018), por sua vez, denominou a última década do século como a “década das conferências”. De fato, nesse período ocorreram grandes eventos no âmbito das Nações Unidas, com debates em torno de diversos temas: criança (1990), meio ambiente e desenvolvimento (1992), direitos humanos (1993), população e desenvolvimento (1994), desenvolvimento social (1995), mulher (1995), assentamentos humanos (1996), alimentação (1996) (NAÇÕES UNIDAS, 2020).
As reuniões no âmbito das Nações Unidas continuaram a ocorrer no início do presente século, sempre com uma ideia de renovação de valores e princípios e revisão de normas e práticas relativas ao desenvolvimento sustentável. Exemplo disso foram as conferências mundiais da ONU, realizadas em 2002 e 2012 (Rio+10 e Rio+20, respectivamente) e a Cúpula de Desenvolvimento Sustentável da ONU, de 2015, evento que gerou a Agenda 2030 com estabelecimento de Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) e metas a serem cumpridas por todos os Estados partícipes até o ano de 2030 (NAÇÕES UNIDAS, 2015). Neste mesmo ano de 2015, Hoffman e Ehrenfeld (2015) apresentaram argumentos de que já estaríamos vivendo uma 4ª onda e, nesse sentido, a Agenda 2030 seria um importante marco da sustentabilidade.
Foi no contexto da terceira onda, mais precisamente em 1994, que John Elkington delineou o chamado Tripé da Sustentabilidade5 da agenda de empresas
e instituições governamentais (ELKINGTON, 2006, p. 523). Esse conceito abrange 3 dimensões da sustentabilidade (ambiental, econômica e social) que já estavam presentes na Declaração da Organização das Nações Unidas (ONU), de 1972:
Para o propósito de alcançar a liberdade no mundo da natureza, o homem deve usar conhecimento para construir, em colaboração com a natureza, um melhor ambiente. Defender e melhorar o ambiente humano para as gerações presentes e futuras tornou-se uma meta imperativa para a humanidade e esta deve ser perseguida em conjunto com os outros objetivos fundamentais já estabelecidos, da paz e do desenvolvimento econômico e social mundial. (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 1972, p. 3, tradução livre, grifo nosso) 6.
5 Nome original: Triple Bottom Line.
6 Texto original: “For the purpose of attaining freedom in the world of nature, man must use knowledge to build, in collaboration with nature, a better environment. To defend and improve the human environment for present and future generations has become an imperative goal for mankind-a goal to be pursued together with, and in harmony with, the established and fundamental goals of peace and of worldwide economic and social development.
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A partir dessas três dimensões basilares, o conceito de sustentabilidade foi ampliado, como nos estudos de Ignacy Sachs (2002), que definiu 8 dimensões (ecológica, econômica, social, cultural, psicológica, territorial, política nacional e política internacional), e de Juarez Freitas (2016), que estabeleceu 5 dimensões:
[Sustentabilidade] é o princípio constitucional que determina promover o desenvolvimento social, econômico, ambiental, ético e jurídico-político, no intuito de assegurar as condições
favoráveis para o bem-estar das gerações presentes e futuras (FREITAS, 2016, P. 52, grifo nosso).
O desenvolvimento sustentável é um princípio de direito internacional geral que foi incorporado à Constituição Federal da República Federativa do Brasil de 1988 (CF/88) e, assim sendo, implica dever de persecução por parte do Poder Público e da sociedade como um todo (BRASIL, 2020; FREITAS, 2016). Nesse sentido, busca-se entender o conceito de cada uma das 5 dimensões elencadas por Juarez Freitas para posterior identificação dessas na legislação nacional vigente. Inicialmente, são abordadas três dimensões que constituem o tripé basilar da sustentabilidade (social, econômica e ambiental); em seguida, as outras duas dimensões propostas pelo autor (ética e jurídico-política).
A dimensão social da sustentabilidade está relacionada à garantia dos direitos sociais (como educação, saúde, trabalho e segurança) e deve ser entendida sob o enfoque da inclusão. Nessa senda, deve-se buscar universalidade nos programas de desenvolvimento nacional com redução da desigualdade em termos regionais e sociais, pois, se esse ocorrer de forma excludente, não será considerado sustentável (FREITAS, 2016, BRASIL, 2020). O texto constitucional apresenta essa preocupação com a parcela considerada mais frágil da sociedade, na medida em que determina, por exemplo, a proteção à maternidade e à infância e a assistência aos desamparados (Art. 6º), assim como o tratamento especial à criança, ao adolescente, ao jovem (Art. 227), ao idoso (Art. 230) e ao índio (Art. 231) (BRASIL, 1988).
A dimensão econômica da sustentabilidade, por sua vez, está ligada à busca pelo equilíbrio entre os benefícios e as externalidades geradas pelos empreendimentos, sejam públicos ou privados, implicando decisões pautadas na eficiência e na conciliação entre meio ambiente e economia. Nesse sentido, a CF/88 estabeleceu o princípio da economicidade na gestão pública federal (Art. 70), que pode ser entendido como o combate ao desperdício (gestão eficiente dos recursos). Na mesma linha, a Magna Carta consagra, em seu Art. 170, a defesa do meio ambiente como princípio geral da atividade econômica (KISS e SHELTON, 2007; FREITAS, 2016; SARLET; FENSTERSEIFER, 2017).
A dimensão ambiental constitui o terceiro vértice do tripé da sustentabilidade e implica promoção do desenvolvimento socioeconômico sem a degradação do
meio ambiente. Conforme estabelecido no Relatório Nosso Futuro Comum, em 1987, incorporado ao texto constitucional brasileiro de 1988 (Art. 225), é dever de todos a manutenção de um ambiente ecologicamente equilibrado, não sendo aceitáveis ações predatórias que gerem desequilíbrio aos diversos ecossistemas (NAÇÕES UNIDAS, 1987; BRASIL, 1988; FREITAS, 2016).
Sobre a dimensão ética, Freitas (2016) ensina que não se admite qualquer contraposição rígida entre o homem e o objeto ou entre o homem e a natureza, devendo a vontade ética expandir liberdades e dignidades, promovendo o bem-estar ao maior número possível, em consonância com os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil (art. 3º da CF). Essa dimensão está relacionada ao chamado princípio da solidariedade intergeracional, segundo o qual a geração presente tem deveres morais e jurídicos de preservação do meio ambiente para gerações futuras (SARLET; FENSTERSEIFER, 2017).
A questão jurídico-política, por sua vez, está relacionada a dois aspectos. Em primeiro lugar, a eficácia do direito constitucional ao meio ambiente ecologicamente equilibrado deve ser perseguida e defendida independentemente de regulamentação, uma vez que tem força determinante e vinculante. Em segundo lugar, o Estado tem o poder-dever de regular as questões ligadas ao desenvolvimento sustentável e fiscalizar o cumprimento das normas, buscando coibir padrões insustentáveis ligados ao trabalho, à produção e ao consumo (FREITAS, 2016; SARLET; FENSTERSEIFER, 2017).
Entendidos os conceitos das 5 dimensões da sustentabilidade, passa-se à análise da legislação brasileira voltada para contratações públicas.
2.2 Sustentabilidade nas Contratações Públicas Brasileiras
O presente tópico tem por finalidade apresentar a incorporação das dimensões de sustentabilidade na legislação brasileira voltada para as contratações públicas. A licitação é o processo administrativo pelo qual, via de regra, realiza-se a contratação de obras, realiza-serviços e compras junto a particulares e realiza-sempre que o Estado-Administração firmar compromissos recíprocos com particulares por meio de seus órgãos e entidades, irá figurar como polo da relação contratual, celebrando os chamados contratos da Administração (BRASIL, 1988; BRASIL, 1993; CARVALHO FILHO, 2005).
A Lei 8.666/1993, que estabelece as regras gerais para a execução de licitações e contratos, nada previa em seu texto original sobre a sustentabilidade e somente em 2010 é que a promoção do desenvolvimento nacional sustentável foi incluída como princípio a ser observado nas contratações públicas. Esse foi um importante marco para as contratações públicas, pois, a partir da definição desse princípio, criou-se uma força vinculante expressa, ou seja, a obrigatoriedade de adoção de normas sustentáveis (BRASIL, 2010; VILLAC, 2020).
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As normas relacionadas ao desenvolvimento sustentável estão inseridas de forma esparsa na legislação nacional. Além da CF/88, das leis emitidas pelo Congresso Nacional e dos decretos expedidos pela Presidência da República, também regulamentam o tema os órgãos integrantes do chamado Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), como o Ministério do Meio Ambiente (MMA), o Conselho Nacional do Meio Ambiente e dos recursos naturais renováveis (CONAMA) e o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) (BRASIL, 2020; VILLAC, 2020).
Em termos de contratações públicas, merece ainda destaque a atuação do Ministério da Economia7, responsável pela gestão da administração pública
federal com foco na promoção do desenvolvimento nacional, do Tribunal de Contas da União (TCU), órgão de controle externo responsável pela emissão de acórdãos e súmulas de caráter vinculante aos atos da Administração Pública Federal e da Advocacia-Geral da União (AGU) e suas Consultorias-Jurídicas da União (CJU), responsáveis pela orientação, acompanhamento e emissão de pareceres nas licitações e contratos (controle preventivo) (BRASIL, 2019; TCU, 2020).
A AGU, especificamente, disponibiliza em sua página da internet modelos de documentos para elaboração de minutas de editais e contratos8, que
incluem “cláusulas sustentáveis” relacionadas às diferentes dimensões. Além disso, a terceira edição do Guia Nacional de Contratações Sustentáveis desse órgão apresenta inúmeros diplomas normativos considerados essenciais para os procedimentos relacionados à contratação sustentável (BRASIL, 2020). O Quadro 1 apresenta essas normas e destaca as dimensões de sustentabilidade identificadas.
A dimensão ética é transversal e manifesta-se na própria intenção do legislador e dos órgãos responsáveis em criar normas voltadas para o desenvolvimento sustentável, incorporando novos valores sociais, culturais e jurídicos ligados ao tema. Como dita Teresa Villac9 (2020b, n.p.), as contratações públicas “dependem
precipuamente de positivação pelo direito” e a nova perspectiva ética do desenvolvimento pressupõe institutos jurídicos que apresentem a licitação “com novas luz e roupagem [...] operacionais e práticas, nas quais a busca do valor sustentabilidade pelas contratações públicas (e o dever estatal do zelo para com o meio ambiente) possa efetivar-se”.
7 Ministério criado em 2019, tendo incorporado o Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, que outrora se chamou Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (BRASIL, 2019).
8 Link para página da AGU: www.agu.gov.br/page/content/detail/id_conteudo/270265. Acesso em: 22 jun. 2020.
9 Doutoura em Ciência Ambiental pela Universidade de São Paulo (USP) e Advogada da União desde 2000. Coordenadora da Câmara Nacional de Sustentabilidade. (Controladoria-Geral da União /] Advocacia-Geral da União – CGU/AGU).
Quadro 1 – As dimensões da sustentabilidade na legislação nacional
Normas Dispositivos sustentabilidade Dimensões da
identificadas
CF/88, Art. 170
Estabelece como princípios da ordem econômica a redução de desigualdades sociais e a defesa do meio ambiente, “inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação”.
Ambiental e social CF/88, Art. 225 Estabelece o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado Ambiental Lei nº 6.938/1981
(Política Nacional
do Meio Ambiente) Estruturou o Sistema Nacional do Meio Ambiente Jurídico-política Lei nº 12.187/2009
(Política Nacional sobre Mudança do
Clima - PNMC)
Definiu, entre os instrumentos da PNMC, o “estabelecimento de critérios de preferência [...] para as propostas que propiciem maior economia de energia, água e outros recursos naturais e redução da emissão de gases de efeito estufa e de resíduos”. Ambiental e econômica Lei nº 12.305/2010 (Institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos)
Determinou prioridade para produtos reciclados e recicláveis nas aquisições e contratações
governamentais Ambiental
Integração dos catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis nas ações que envolvam a
responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos.
Social Prioridade para bens, serviços e obras que
considerem critérios compatíveis com padrões de
consumo social e ambientalmente sustentáveis. Social e Ambiental Lei nº 12.349/2010
Incluiu o desenvolvimento sustentável como
objetivo das licitações e contratos administrativos. Jurídico-política Incluiu na Lei 8.666/1993 a possibilidade de
margem de preferência para produtos e serviços levando em consideração, entre outros, a geração de emprego e renda.
Social Lei nº 13.146/2015
(Estatuto da Pessoa com Deficiência)
Determinou que obras e serviços de engenharia sejam executados de modo que as edificações se tornem acessíveis a pessoas com deficiência e mobilidade reduzida.
Social Decreto nº
2.783/1998
Proibiu entidades do governo federal de comprar produtos ou equipamentos contendo substâncias
degradadoras da camada de ozônio. Ambiental Decreto 5.940/2006
Instituiu a separação dos resíduos recicláveis, descartados pelos órgãos e entidades da administração pública federal direta e indireta, na fonte geradora, e a sua destinação às associações e cooperativas dos catadores de materiais recicláveis.
Ambiental e social
Decreto nº 7.746/2012
Estabeleceu a obrigatoriedade de elaboração de Planos de Gestão de Logística Sustentável pela
107
Normas Dispositivos sustentabilidade Dimensões da
identificadas
Decreto nº 10.024/2019
Estabelece o desenvolvimento sustentável como princípio norteador em todas as etapas das contratações públicas, destacando as dimensões econômica, social, ambiental e cultural.
Jurídico-política, econômica, social e ambiental Instrução Normativa SLTI/MPOG10 nº 01/2010.
Estabeleceu a obrigatoriedade de critérios de sustentabilidade ambiental para aquisição de bens, contratação de serviços e obras por parte dos órgãos e entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional deverão conter.
Jurídico-política Determinou prioridade de emprego de mão de
obra, materiais, tecnologias e matérias-primas de origem local para execução, conservação e operação das obras públicas.
Social Instrução Normativa SLTI/ MPOG nº 10/2012 (Estabelece regras para elaboração dos Planos de Gestão de Logística Sustentável)
Além de ter estabelecido temas relacionados a materiais de consumo, energia elétrica, água, esgoto e coleta seletiva, também determinou a inclusão de aspectos relacionados a qualidade de vida no ambiente de trabalho nos referidos planos.
Ambiental e social
Instrução Normativa nº 5/2017 (SEGES/
MPDG11)
Dispõe sobre as regras e diretrizes do procedimento de contratação de serviços sob o regime de execução indireta no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional. Jurídico-política Instrução Normativa nº 1/2019 (SEGES/ ME12)
Dispõe sobre Plano Anual de Contratações de bens, serviços, obras e soluções de tecnologia da informação e comunicações no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional e sobre o Sistema de Planejamento e Gerenciamento de Contratações.
Jurídico-política
Portaria nº 61/2008 (Ministério do Meio
Ambiente - MMA)
Determinou a adoção de procedimentos racionais quando da tomada de decisão de consumo, observando-se a necessidade, oportunidade e economicidade dos produtos a serem adquiridos por todos os órgãos vinculados ao MMA.
Econômica Portaria nº 43/2009
(Ministério do Meio Ambiente - MMA)
Proibiu o uso de amianto em obras públicas e
veículos de todos os órgãos vinculados ao MMA. Ambiental Portaria nº 23/2015
(MPOG)
Estabelece boas práticas de gestão e uso de energia elétrica e de água nos órgãos e entidades da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional e dispõe sobre o monitoramento de consumo desses bens e serviços.
Ambiental e econômica Fonte: OS AUTORES, 2020, com base na legislação vigente.
10 Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (atualmente englobado pelo Ministério da Economia).
11 Secretário de Gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. 12 Secretário de Gestão do Ministério da Economia.
É importante ressaltar que a relação de normas apresentada é exemplificativa. Também nesse sentido, os dispositivos mencionados foram selecionados com vistas à identificação das dimensões da sustentabilidade, não significando que outras dimensões não estejam presentes nas referidas normas. Ao lado desses fundamentos gerais, cada órgão da Administração Pública Federal estabelece normas pertinentes para suas unidades gestoras. No tópico a seguir, será abordado o caso do Exército Brasileiro.
3 CONTRATAÇÕES SUSTENTÁVEIS NO EXÉRCITO BRASILEIRO
Esta seção está dividida em três subseções. Na primeira, são identificadas as dimensões da sustentabilidade,presentes na legislação específicaaplicável no âmbito do Exército Brasileiro; na segunda, são abordados aspectos das contratações sustentáveis no combate COVID-19; na terceira, trata-se do papel dos gestores militares nas contratações sustentáveis.
3.1 Exército Brasileiro e legislação sustentável
Os gestores militares, também chamados de Agentes da Administração, têm o dever de conhecer e aplicar as normas anteriormente elencadas em suas ações, quando cabíveis. Mas, além disso, devem pautar suas ações em normas específicas produzidas pelo Ministério da Defesa, pelo Comando do Exército e outros órgãos integrantes da Força Terrestre, entre os quais destacam-se a Secretaria de Economia e Finanças do Exército (SEF) e a Diretoria de Patrimônio Imobiliário e Meio Ambiente do Departamento de Engenharia e Construção (DPIMA/DEC).
A SEF é o órgão de direção setorial do Exército Brasileiro (EB) que tem como missão supervisionar a gestão dos recursos orçamentários, financeiros e patrimoniais e, assim sendo, é também responsável pela persecução de boas práticas ambientais no âmbito da Força Terrestre. A SEF conta com 12 Inspetorias de Contabilidade e Finanças do Exército (ICFEx), unidades setoriais distribuídas em todo o território nacional e que têm a responsabilidade de orientar e fiscalizar a gestão administrativa nas Organizações Militares em âmbito regional, em estreita ligação com o Centro de Controle Interno do Exército. As Inspetoria de Contabilidade e Finanças do Exército (ICFEx), em coordenação com o Instituto de Economia e Finanças do Exército, da SEF, têm ainda a atribuição de capacitar os agentes da administração, o que ocorre de forma presencial, mas também por meio do ensino à distância (EaD) e, desde 2018, por estágios EaD autoinstrucionais (sem tutoria) (VILLA, 2015; MORAES, 2018; GRÖHS, 2020).
A DPIMA, por sua vez, é o órgão de referência no Exército Brasileiro,
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Ambientais nas Organizações Militares do Exército Brasileiro. O documento elenca uma série de normas gerais a serem seguidas pelos Agentes da Administração, estando alinhado ao que preconiza o Guia Nacional de Contratações Sustentáveis da AGU, além de apresentar as normas específicas do âmbito do MD e do EB. Em pesquisa exploratória dessa legislação específica, percebe-se a recepção das diversas dimensões de sustentabilidade, conforme exemplos expostos nesteQuadro 2.
Quadro 2 – As dimensões da sustentabilidade na legislação do Exército Brasileiro
Normas Dispositivos sustentabilidade Dimensões da
identificadas
Portaria nº 571-Cmt Ex/2001
Aprova a Diretriz Estratégica de Gestão Ambiental do Exército Brasileiro, estabelecendo cinco níveis da gestão ambiental: conscientização, prevenção, preservação, recuperação e cooperação.
Ética e jurídico-política Portaria nº
50-EME/2003 Aprova as Orientações para Elaboração dos Planos de Gestão Ambiental. Jurídico-política Portaria nº
014-DEP/2008
Aprova as Normas para a Promoção da Educação Ambiental nos Estabelecimentos de Ensino e nas Organizações Militares Subordinados e/ou Vinculados ao Departamento de Ensino e Pesquisa.
Ética e jurídico-política
Portaria nº 386-Cmt Ex/2008
Aprova as Instruções Gerais para o Sistema de Gestão Ambiental no Âmbito do Exército - SIGAEB (IG 20-10) e determina a capacitação de recursos humanos em meio ambiente
Ética e jurídico-política
Portaria nº 1138-Cmt Ex/2010
Aprova a Política de Gestão Ambiental do Exército Brasileiro e estabelece, entre outros, o objetivo de estimular a formação e o desenvolvimento da consciência ambiental do público interno, voltada à preservação, melhoria e à restauração de recursos ambientais.
Ética e jurídico-política
Portaria nº 1275-Cmt Ex/2010
Aprova a Diretriz para adequação do Exército Brasileiro à Política Nacional de Resíduos
Sólidos (PNRS). Ambiental
Portaria nº 001-DEC/2011
Aprova as Instruções Reguladoras para o Sistema de Gestão Ambiental no Âmbito do
Normas Dispositivos sustentabilidade Dimensões da identificadas
Portaria Normativa nº 753-MD/2015
Aprova o Regulamento de Segurança dos
Alimentos da Forças Armadas Ambiental e social Portaria nº
055-DEC/2018
Aprova a Diretriz do Programa de Conformidade Ambiental do Sistema de
Gestão Ambiental do Exército Brasileiro Ambiental PORTARIA nº
005 – DEC/2019
Aprova o Caderno de Instrução sobre Orientações Práticas para Adequação Ambiental em Organizações Militares.
Ambiental e econômica Cartilha Práticas Ambientais nas Organizações Militares do Exército Brasileiro
- Incentiva exposições e campanhas sobre meio ambiente, dentro da OM e também fora da OM, em conjunto com a comunidade. - Orienta ao Departamento de Educação e Cultura do Exército a incentivar a promoção da Educação Ambiental.
Ética e social
- Recomenda a utilização de diversos fundamentos jurídicos para a justificativa de realização de licitações sustentáveis constantes, em alinhamento ao preconizado pela AGU.
- Determina critérios de economicidade e redução de impacto ambiental na contratação de obras e serviços de engenharia, além de emprego de mão de obra, materiais, tecnologias e matérias-primas de origem local.
Jurídico-política, econômica, ambiental e social
Fonte: OS AUTORES, 2020, com base na legislação vigente.
O quadro apresentado é exemplificativo e as dimensões destacadas não implicam inexistência de outras dimensões. No que tange à dimensão ética, Freitas (2016) dita que essa implica vontade ética, ou seja, o engajamento numa causa voltada ao bem-estar material e imaterial geral, com a honestidade de propósitos evolutivos. Villac (2020, n.p.), por sua vez, defende que o caminho ético para o desenvolvimento sustentável passa pela educação. Nesse sentido, foram identificadas diversas diretrizes voltadas para necessidade de desenvolvimento da consciência ambiental, da promoção da educação ambiental e da capacitação de recursos humanos em meio ambiente.
Percebe-se a intenção do MD, do Comando do Exército e de seus órgãos,
tanto no sentido de orientar e direcionar as ações dos gestores militares para a prática da gestão sustentável, quanto de criar uma mentalidade de desenvolvimento
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sustentável no âmbito do Sistema de Educação e Cultura do Exército, que inclui não apenas as Escolas Militares, mas também o Sistema Colégio Militar do Brasil.
Corroborando com a ideia de que as normas aqui elencadas são exemplificativas, o tópico a seguir tratará da maior relevância de normas expedidas por órgãos ligados à saúde em um contexto de crise pandêmica, órgãos até então não mencionados neste artigo.
3.2 Contratações durante o combate à COVID-19
Como apresentado na introdução, a nova versão do Guia de Contratações da Advocacia-Geral da União (AGU) (3ª edição) foi lançada em abril de 2020, em função da elaboração de normas específicas a serem seguidas para enfrentamento à situação emergencial gerada pelo novo Coronavírus. Em situações extraordinárias (calamitosas ou não), é comum a criação de regras específicas de contratações, como no caso do Regime Diferenciado de Contratações Públicas (RDC), estabelecido em 2011 para os grandes eventos que ocorreriam no Brasil nos anos seguintes (Copa das Confederações de 2013, Copa do Mundo de 2014 e Jogos Olímpicos de 2016) e no caso atual de enfrentamento à pandemia.
Em face da urgência da excepcionalidade e da necessidade de pronta-resposta estatal, o poder público brasileiro tem estabelecido uma série de normas para enfrentamento do novo Coronavírus, partindo da Lei 13.979/2020, passando por medidas provisórias e outras normas infralegais. No que diz respeito às licitações, há uma série de flexibilizações, em sua maioria voltadas para alterações procedimentais, cabendo destacar que são restritas “àqueles pregões cujo objeto [...] tenham correlação direta e intrínseca ao enfrentamento da emergência de saúde pública decorrente do COVID-19” (AMORIM, 2020). Essas normas excepcionais visam suprir uma lacuna existente nas normas da Administração Pública, que não dispõe de instrumentos necessários para prover a pronta-resposta necessária (NIEBUHR, 2020).
Nesse contexto, faz-se um questionamento: há necessidade de adoção de cláusulas sustentáveis no âmbito de aplicação da Lei 13.979/2020 e normas subsequentes? Teresa Villac responde que sim e explica:
A inserção de normas de sustentabilidade previstas na vasta
legislação e regramentos ambientais e de saúde pública brasileira exarados pelos órgãos competentes não pode ser afastada, posto que não se trata de facultatividade do gestor público a regular observância dos marcos jurídicos
brasileiros que disciplinam, em diversos objetos contratuais, a sustentabilidade. Assim, ao mesmo Estado que deve empreender medidas para a proteção da coletividade (artigo 1º, parágrafo 1º, Lei nº 13.979 / 2020), configura - se o dever de que essas contratações não resultem em impactos à saúde
humana e ao meio ambiente por inobservância normativa da sustentabilidade (VILLAC, 2020b, n.p., grifo nosso)
De fato, a Lei nº 13.979/2020 não estabeleceu exceções para a sustentabilidade e a atuação do gestor público deve estar direcionada para salvaguardar a vida, a saúde pública e o meio ambiente, com foco na geração presente e na geração futura. Corroborando com esse argumento, Villac (2020, n.p.) cita exemplos de boas práticas, como evitar contaminações futuras pelo descarte inadequado dos resíduos, não adquirir saneantes irregulares que possam comprometer a higidez humana e adquirir e utilizar equipamentos de proteção e segurança adequados.
As principais mudanças geradas no ordenamento jurídico visam agilidade processual que ajude a prevenir o desabastecimento de bens e serviços, tudo com vistas ao objetivo maior, que é salvar vidas e proteger a saúde das pessoas. Entretanto, alerta Villac (2020, n.p.), não se pode deixar de aplicar normas de sustentabilidade com a justificativa de busca pela celeridade nas licitações e contratações públicas, sob pena de responsabilização do gestor público que o fizer. O agente da administração deve interpretar o sistema de normas anteriores aplicáveis à situação emergencial, assim como deve interpretar essas normas excepcionais “em coerência com esse próprio sistema” (FERNANDES et al., 2020). Destaca-se aqui o aspecto jurídico-político, segundo o qual o princípio constitucional da sustentabilidade tem eficácia imediata e independente de regulamentações específicas, não havendo possibilidade de transigência (FREITAS, 2016).
Nessa linha de raciocínio, a AGU disponibilizou em sua página uma série de modelos de documentos que já incorporam normas para contratações, objetivando o enfrentamento da emergência de saúde pública, de importância internacional decorrente do coronavírus13, assim como incluiu na 3ª edição do Guia de
Contratações da AGU um tópico específico para tratar de contratações sob égide da Lei nº 13.979/2020. Ressalta-se a dimensão ética na pronta-resposta daquele órgão, no sentido de direcionar os agentes públicos a práticas sustentáveis, mesmo em tempos de emergência.
O Guia ainda frisa que, na atual situação de emergência, por tratar-se de questão de saúde pública, cresce a importância das normas emitidas no âmbito da Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA), órgão regulador vinculado ao Ministério da Saúde, sinalizando que os gestores militares devem estar atentos às diretrizes específicas expedidas por esse órgão. A fim de ilustrar esse argumento, cita-se um caso do Comando Conjunto Leste14 da
13 Link para página da Advocacia-Geral da União: www.agu.gov.br/page/content/detail/id_ conteudo/908837. Acesso em: 22 jun. 2020.
14 Foram criados pelo Ministério da Defesa dez Comandos Conjuntos para estruturarem o apoio das Forças Armadas ao enfrentamento à pandemia. O Comando Conjunto Leste é responsável por coordenar as ações a serem executadas nos estados do Rio de Janeiro, Minas Gerais e Espírito Santo.
113
Operação COVID-19. De acordo com informações dadas pelo Chefe do Centro de Coordenação de Operações (CCOp) do Comando Militar do Leste (CML)15,
cogitava-se a compra ou aluguel de túneis para desinfecção de pessoas e de viaturas, com valores girando em torno de R$ 48.000,00 para compra e R$ 8.000,00 para locação (por unidade).
Segundo o Chefe da 10ª Seção do CCop (D-10/Administração Financeira)16,
seriam adquiridas ou alugadas mais de 50 unidades do equipamento (1(um) por Organização Militar e Escola, e quantos fossem necessários para Organizações Militares de Saúde). Inicialmente, a compra foi descartada, pois havia um receio de que o equipamento não viesse a ser aproveitado em ocasiões futuras, o que geraria um desperdício de recursos financeiros. Em segundo lugar, foi realizada consulta à Diretoria de Saúde do Exército Brasileiro para emissão de parecer sobre a eficácia dos equipamentos. Antes da emissão do parecer pela D Sau, a ANVISA expediu Nota Técnica17 desaconselhando o uso pela falta de evidências
científicas que comprovassem a eficácia desses túneis no combate ao Sars-Cov-2. A contratação não avançou, em observância à norma expedida por esse órgão regulador.
No caso apresentado, destaca-se a dimensão econômica da sustentabilidade, que pressupõe (a) equilíbrio entre os benefícios e as externalidades geradas pelas contratações públicas e (b) decisões pautadas na eficiência no uso dos recursos públicos. Ressalta-se o correto assessoramento do gestor responsável pelas aquisições (D-10), o que remete ao assunto do próximo subitem, o papel dos Agentes da Administração nas contratações sustentáveis.
3.3 O gestor militar e as contratações sustentáveis
Conforme visto nos tópicos anteriores, as contratações públicas sustentáveis são pautadas em um amplo espectro normativo, que tem origens diversas e norteia a administração militar, seja em tempos de normalidade ou em situações emergenciais.
Essa realidade de normas esparsas representa um desafio aos Agentes da Administração, que recebem inputs de diferentes fontes, conforme apresentado na Figura 1. Em verde, estão representadas as principais fontes de normas aplicáveis a toda Administração Pública, em azul aquelas direcionadas ao Exército Brasileiro, em amarelo aqueles órgãos que crescem de importância em uma situação de crise pandêmica.
15 Palestra ministrada na Escola de Comando e Estado-Maior do Exército (ECEME) em 1 de junho de 2020. O palestrante autorizou divulgação dos dados disponíveis na palestra.
16 Comunicação via Whatsapp, realizada em 22 de junho de 2020.
Figura 1 – Agente da Administração: centro de gravidade das contratações sustentáveis
Fonte: OS AUTORES, 2020.
A figura apresenta o Agente da Administração como elemento central em relação às diversas fontes de normas relacionadas às contratações sustentáveis. Essa construção foi elaborada de forma a simbolizar o Agente da Administração como o Centro de Gravidade (CG) das contratações sustentáveis.
Os estudos de centro de gravidade têm origem na Grécia antiga, sendo Arquimedes um de seus precursores (ASSIS, 2008). O conceito foi desenvolvido e aplicado principalmente na área de estudo da física, mais especificamente na mecânica e, conforme apontam Assis e Ravanelli (2008), ainda hoje há divergências na sua definição e forma de abordagem. Esses autores apresentam um conceito geral, entendido como CG:
O ponto tal que, se imaginarmos o corpo suspenso por este ponto e com liberdade para girar em todos os sentidos ao redor
115 deste ponto, o corpo assim sustentado permanecerá em repouso e preservará sua posição original, qualquer que seja a orientação do corpo em relação à Terra (ASSIS e RAVANELLI, 2008, p.1).
Na definição, destaca-se a ideia de sustentação de um corpo e há referência a um ponto a partir do qual é possível o equilíbrio daquele corpo. Essas ideias serviriam de base para a introdução desse conceito, nas ciências militares, pelo estrategista prussiano Carl von Clausewitz. Echevarria (2003, p. 110) argumenta que diversos dos conceitos adotados por Clausewitz “são analogias ou metáforas tiradas das “ciências mecânicas” (a física de hoje)” e sugere que o conceito militar de CG teria derivado da física por influência do alemão Paul Erman, físico e professor da Academia de Guerra Prussiana. Clausewitz foi diretor da Academia e teria assistido a uma série de palestras do professor por um ano inteiro (BEYERCHEN, 1992; CHEVARRIA, 2003).
Em Da Guerra, Clausewitz define CG como “o ponto central de todo o poder e de todo o movimento, do qual tudo depende. É contra este ponto que todas as nossas energias devem ser dirigidas” (CLAUSEWITZ, 1832/1976, p. 705). Em outra passagem, o estrategista explica que forças combatentes “possuirão determinados centros de gravidade que, através do seu movimento e da sua direção, orientam o resto” (CLAUSEWITZ, 1832/1976, p. 577). Echevarria (2003, p. 111), ao analisar o conceito de Clausewitz, explica que “atingir ou perturbar o centro de gravidade pode fazer com que o objeto perca seu equilíbrio”. Daí a importância do CG para o planejamento militar.
Diversos conceitos de Clausewitz têm sido incorporados às doutrinas militares modernas, como é o caso dos Estados Unidos. As Forças Armadas norte-americanas deram ênfase aos fundamentos de Clausewitz a partir da segunda metade do século XX e, nesse contexto, o CG surgiu como um componente central nos estudos da arte operacional, integrante dos planejamentos de campanha (YOUNG, 1998; JANICZEK, 2007). A doutrina brasileira, por sua vez, também adota conceitos do estrategista prussiano, o que fica claro na leitura do componente conceitual do Processo de Planejamento e Condução das Operações Terrestres (PPCOT), a chamada Metodologia de Concepção Operativa do Exército (MCOE) (BRASIL, 2020).
A MCOE é pensada para solução de problemas militares, entendidos como “questões que impedem o comandante de atingir o Estado Final Desejado” (EXÉRCITO BRASILEIRO, 2020, p. 4-2). O Estado Final desejado (EFD), por sua vez, pode ser definido como um conjunto de condições gerais a serem estabelecidas em determinado ambiente, “cuja obtenção indica que a missão recebida foi efetivamente cumprida” ou, em outras palavras, “se alcançadas, cumprirão os objetivos da política, ordens, orientações e diretrizes emitidas pelas autoridades superiores” (BRASIL, 2020, p. F-1).
Segundo a MCOE, a identificação do Centro de Gravidade (CG)18 tem como ponto
de partida o EFD e envolve o levantamento das capacidades críticas, das vulnerabilidades 18 A metodologia pode ser empregada,tanto para análise de nossas forças, quanto para análise do
críticas e dos requisitos críticos. Capacidades críticas seriam as ações que levam ao EFD; vulnerabilidades críticas, deficiências que podem contribuir para que o centro de gravidade falhe em efetivar suas capacidades críticas; requisitos críticos, os meios que possibilitam a efetivação das capacidades críticas (BRASIL, 2020).
Neste artigo, aplicam-se esses conceitos da arte operacional para análise da gestão sustentável conduzida pela Administração Militar. Aplica-se, por analogia, o conceito de centro de gravidade, desenvolvido por Clausewitz e incorporado a metodologia de planejamento militar brasileira. O EFD, para o presente estudo, seria a incorporação de práticas sustentáveis na rotina da OM.
O quadro 3 apresenta a aplicação desses conceitos na definição dos Agentes da Administração como Centro de Gravidade para atingimento do mencionado EFD.
Quadro 3 – Identificação do centro de gravidade para adoção de práticas sustentáveis
EFD Capacidades Críticas Vulnerabilidades Críticas Requisitos Críticos GravidadeCentro de
Práticas sustentáveis incorporadas na rotina da OM. Fornecedores que não seguem legislação afastados. Imagem do Exército Brasileiro preservada 1. Realizar licitações e contratações sustentáveis 1.1 Agentes da Administração envolvidos nas licitações e contratações não capacitados 1.1.1 Agentes da Administração capacitados 1.1.2 Desenvolvimento da mentalidade de Autoaperfeiçoamento pelos Agentes da Administração 1.1.3 Gestão de competências adequada Agentes da Administração 1.2 Atribuição de missões diversas aos Agentes da Administração envolvidos nas licitações 1.2.1 Gestão de pessoas adequada 2. Implementar Procedimentos Operacionais Padrão para implementação de práticas sustentáveis 2.1 Militares em geral desatualiza-dos em relação à legislação vigente 2.1.1 Quadros instruídos com educação ambiental 2.2 Resistência à mudança 2.2.1 Desenvolvimento de uma mentalidade sustentável Fonte: OS AUTORES, 2020.
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Com base no esquema apresentado e tendo em mente o conceito de Clausewitz para centro de gravidade, temos os Agentes da Administração como elementos centrais (ou “pontos de equilíbrio”) na gestão ambiental de uma organização militar.
Teresa Villac (2020, n.p.) sinaliza que a caminhada ética para uma gestão ambiental é pautada em uma tríade composta por (a) estudo (educação), (b) participação e (c) vivência/disseminação, aspectos que podem ser observados no quadro 3, especialmente nos requisitos críticos. Os Agentes da Administração das 3 (três) grandes áreas da Administração Militar (financeira, patrimonial e de pessoal) serão elemento central na incorporação de práticas sustentáveis na rotina da OM, seja pela capacitação (estudo), pelo desenvolvimento de uma mentalidade sustentável com envolvimento de todos os integrantes da OM (participação), ou pela implementação de Procedimentos Operacionais Padrão (vivência) e ampla difusão das normas vigentes por meio dos canais de comunicação internos (disseminação).
No que tange à educação, nesse contexto de ampla gama normativa, como já visto, cresce a importância da atuação do Agente Diretor, no sentido de proporcionar meios e estimular a capacitação de seus recursos humanos, mas cabe, também, a cada Agente da Administração a busca pelo autoaperfeiçoamento. Salienta-se que o aprimoramento técnico-profissional é valor militar previsto no Vade-Mécum de Cerimonial Militar do Exército Valores, Deveres e Ética Militares, que estabelece: “o militar, por iniciativa própria ou cumprindo programas institucionais, deve buscar seu continuado aprimoramento técnico-profissional” (EXÉRCITO BRASILEIRO, 2012).
A busca pelo constante aprimoramento visa capacitar agentes da administração a decidirem de forma rápida e dentro da legalidade, especialmente em situações emergenciais. O excesso de burocracia do sistema normativo, a existência de assuntos (e atribuições) diversos, a edição de inúmeras cartilhas pelos órgãos de controle e a própria atuação destes pode gerar insegurança nos gestores e levar ao medo de decidir (FURTADO; FURTADO, 2020; NIEBUHR, 2020). O medo de decidir pode levar à inércia e a uma resposta ineficiente da Administração.
Em relação à participação, há duas faces: (a) a Administração Pública, por meio de suas instituições (entre elas, as Forças Armadas), deve participar do esforço conjunto da sociedade na promoção do desenvolvimento sustentável; (b) no âmbito interno das organizações militares, implica o envolvimento de todos os seus integrantes. Para tanto, há de ser criada uma mentalidade sustentável, que deve partir principalmente dos Agentes da Administração e desenvolver-se, tanto pela educação, quanto pela vivência/disseminação.
No tocante à disseminação, cresce a importância da atuação, tanto daqueles Agentes da Administração que realizam capacitações externas, que serão vetores de difusão, quanto dos assessores das grandes áreas da gestão: (a) nas áreas
financeira e patrimonial, o Fiscal Administrativo e os Encarregados pelos Setores de Finanças, de Material e de Aprovisionamento, entre outros; (b) na gestão de pessoas, o Encarregado do Setor de Pessoal, que terá papel fundamental na gestão de competências da OM. Quanto maior o número de gestores eticamente envolvidos, maior será a disseminação.
O Objetivo de Desenvolvimento Sustentável nº 12 da ONU é “assegurar padrões de produção e de consumo sustentáveis” e tem como uma de suas metas “promover práticas de compras públicas sustentáveis, de acordo com as políticas e prioridades nacionais” (NAÇÕES UNIDAS, 2015). Nesse sentido, Sarlet e Fensterseifer (2017, p. 131) argumentam que o consumo sustentável está “intrinsicamente relacionado à participação pública em matéria ambiental”, o que reforça o dever de o gestor militar, enquanto agente público, adotar práticas sustentáveis nas contratações. Em outras palavras, o cumprimento da ambiciosa meta da ONU depende diretamente da vontade ética de todos os agentes da administração pública dos diferentes países, incluídos os gestores militares no âmbito de suas atribuições.
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O desenvolvimento sustentável é um princípio constitucional vigente no Brasil que não deve ser visto como uma opção, mas como o caminho único a ser seguido. No presente artigo, buscou-se destacar a ampliação deste princípio, que inicialmente era pautado no tripé das dimensões econômica, ambiental e social, mas que recebeu outras dimensões, como a ética e jurídico-política, definidas por Juarez Freitas.
A partir do entendimento da sustentabilidade como conceito ampliado e multifacetado, examinou-se a legislação nacional e constatou-se que as 5 dimensões consideradas estão presentes, em maior ou menor grau, em diversas normas elaboradas por diferentes órgãos. Nessa pesquisa exploratória, constatou-se que o Exército Brasileiro está alinhado às tendências globais e nacionais em prol de um desenvolvimento sustentável e tem incorporado as diferentes dimensões da sustentabilidade em suas normas. Um bom exemplo desse aspecto é o alinhamento da Cartilha da DPIMA com o Guia de Contratações Sustentáveis da AGU.
A existência de amplo escopo regulamentar não garante, por si só, o desenvolvimento sustentável e a gestão sustentável efetiva pela Administração Militar dependerá principalmente da ação de seus Agentes da Administração. Nessa linha de raciocínio, estes surgem como o centro de gravidade da incorporação de práticas sustentáveis na rotina da OM, pois, se não houver vontade ética por parte das pessoas envolvidas nos diferentes processos, a sustentabilidade não passará de uma ideia teórica.
É pertinente frisar que a MCOE, aqui utilizada, tem caráter eminentemente prático e as capacidades críticas, vulnerabilidades críticas e requisitos críticos,
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elencados no caso esquemático apresentado, não são relacionados a uma OM específica, mas constatados como aplicáveis em diversas delas. Esses aspectos foram levantados por um dos autores, enquanto responsável direto pela orientação técnica e capacitação de centenas de Agentes da Administração das unidades gestoras, vinculadas à 3ª ICFEx no biênio 2017-2018. Dessa maneira, há espaço para estudos futuros que sejam focados em casos concretos específicos.
Por fim, a constatação da dispersão das normas reforça a importância do papel dos Agentes da Administração. A busca pelo autoaperfeiçoamento e a adesão às normas devem ser consideradas deveres dos gestores militares, não uma escolha, cabendo a cada um a integração e a aplicação daquelas normas que forem cabíveis na esfera de suas competências.
REFERÊNCIAS
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