índio Jorge Zavarizi
TESE APRESENTADA AO CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM
DIREITO DA UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA
COMO REQUISITO À OBTENÇÃO DO TÍTULO DE DOUTOR EM
DIREITO
i
Orientador: Prof. Dr. Osvaldo Ferreira de Melo
FLORIANÓPOLIS
TESE POLÍTICA DO DIREITO TRIBUTÁRIO
Elaborada por índio Jorge Zavarizi e aprovada por todos os membros da Banca Examinadora, foi julgada adequada para a obtenção do Título de Doutor em Direito
Florianópolis, 14 de Dezembro de 1995
Prof. Dr. Luiz Fernando Coelho Membro
Prof. Dr. Alcides Abreu Membro
Prof. Dr. Maurício Batista Berni Membro
Profesor Orientador: Dr. Osvaldo Ferreira de Melo
Coordenador do Curso de Pós-Gradução em Direito: Prol\Dr. é Alcebiades liveira Junior
Ao Professor OSVALDO FERREIRA DE MELO, pelos ensinamentos como professor, amigo e orientador desta tese.
Aos Professores do Curso de Pós-Graduação em Direito pelas lições ministradas.
À minha esposa Wilma e aos meus filhos ELIZABETH, LEILANE E EVANDRO, pelo estímulo e compreensão.
Esta tese tem fim específico e determinado: destina-se a credenciar o seu autor a obter o título de Doutor em Direito
Iniciando o trabalho com a preocupação de delimitar no espaço jurídico as fronteiras do Direito Tributário, abordamos, nos primeiros momentos, a gênese do ramo do Direito Público que instrumentaliza o Estado na obtenção de recursos
Partindo dos fatos econômicos, fonte material do Direito Tributário, analisamos as diversas doutrinas que tratam da origem da riqueza, com o propósito de ressaltar a relação existente entre o Direito e a Economia.
Da análise dos fenômenos financeiros passamos para o estudo do ordenamento que prescreve normas de conduta e de organização, as quais atribuem efeitos jurídicos a esses fenômenos..
Os aspectos estruturais e funcionais do ordenamento jurídico tributário foram tratados, neste trabalho, tendo presente os conceitos jurídicos positivos.
Na parte preambular da tese, pretende-se dar ao leitor a oportunidade de conhecer os conceitos permanentes e estruturais do Direito Tributário, e ter uma ampla visão dos institutos que integram o ordenamento tributário, cujo estudo não se deve limitar aos simples textos das leis, mas expandir-se, dirigir-se para a compreensão dos seus princípios informadores e de suas especificidades.
Tivemos um longo período republicano, em que as diversas Constituições, que nele vigoraram, trataram a partilha tributária, definindo o campo de atuação de cada entidade estatal, sem instituir propriamente um sistema. Época em que o regime tributário era estruturado, segundo Becker, "de acordo com a forma e a cor das estampilhas".
A abordagem dos sistemas tributários, iniciando com o então vigente no Brasil colônia, tem a finalidade de revelar os efeitos que o fenômeno impositivo provocou no campo econômico e social.
exercida pela Estado.
Inicia-se o estudo pela tributação indireta que se manifesta através da inflação, a qual se revela perversa pela tributação do consumo, em razão da transferêcia do encargo financeiro para o consumidor dos bens e serviços. Esta prática faz com que os pobres paguem mais impostos do que os de renda média ou alta.
Ressalta-se, adiante, a importância da garantia jurídica que o Direito confere à ordem econômica, para que as relações de conteúdo econômico se revistam de certeza e segurança.
Finalizamos este capítulo, tratando do tributo como instrumento utilizado pela Estado para intervir no domínio econômico.
A parte central da tese procura aplicar à tributação os princípios de Política Jurídica desenvolvidos por Osvaldo Ferreira de Melo nas aulas dos cursos de Mestrado e Doutorado da Universidade Federal de Santa Catarina, consubstanciados na obra: "FUNDAMENTOS DA POLÍTICA JURÍDICA".
Neste aporte teórico, pretendemos demonstrar que a responsabilidade do jurista não se deve limitar à interpretação do Direito Positivo, mas contribuir, efetivamente, para a sua construção. Como o Direito deve ser construído não é tarefa de pessoas que desconhecem a estrutura do sistema jurídico e dos princípios que o fundamentam.
Abordamos, ainda, neste momento, os princípios que devem servir de elementos nucleares ao sistema jurídico tributário, postulados com a função de orientar o legislador na integração da ordem normativa.
Finalizando, descrevemos a crise fiscal que o país atravessa, e as reformas anunciadas. Pondo em evidência os princípios informadores do sistema tributário que figuram na Constituição Federal, encerramos o trabalho com uma proposta Político-Jurídica, entendendo que a racionalização do sistema tributário pode ser concretizada pelo legislador ordinário, com algumas alterações na competência impositiva das entidades tributantes.
caracterizando-se, portanto, como prestação pecunária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.
O termo contribuição é utilizado, no texto, como espécie do gênero tributo, cujo destino específico da sua arrecadação é de financiar a seguridade social, de intervenção do domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas, como previsto no art. 149 da Constituição Federal. Outrossim, os conceitos jurídicos de imposto e taxa são aqueles definidos respectivamente ns artigos 16 e 77 do Código Tributário Nacional.
A classificação econômica do imposto em direto e indireto é empregada com o seguinte significado: imposto direto é aquele em que o contribuinte legal estaria impossibilitado de passá-lo adiante ou repercutí-lo; indireto aquele que permitisse sua repercussão até chegar ao contribuinte "de fato" ou a pessoa que o suportasse em definitivo.
A expressão "política financeira", quando utilizada no texto, refere-se à atividade finalista do Estado, efetivada mediante a aplicação e obtenção de recursos público. Já o conceito de "política fiscal", traduz a mesma atividade, porém, empregada unicamente através de recursos tributários.
Inseridos no conceito de "finanças públicas", compreende-se: receita, despesa, orçamento e crédito público.
Para o estudo e análise dos fenômenos jurídicos descritos no discurso dos sistemas constitucionais tributários da República Federativa do Brasil.
Tendo presente a forma de abordagem do tema, a revisão bibliográfica é feita ao longo do texto que, partindo da obra de Charles Gide, referida na bibliografia, se plasma na ordem cronológica dos fatos revelados nos momentos históricos, conforme obtidos nas fontes citadas.
d’obtenir le titre de Docteur en Droit.
Nous initiont le travail avec la préoccupation de limiter, dans 1’espace juridique, les frontières du Droit Fiscal, nous abordons dans les premiers moments la genèse de la filière du Droit Public que instrumente 1’Etat pour 1’obtention de ressources.
Nous partons des faits économiques, source matérielle du Droit Fiscal, nous analysons les diverses doctrines qui traitent 1’origine de la richesse, dans le but de souligner la relation existant entre le Droit e PEconomie.
De Panalyse des phénomènes financiers, nous passons à 1’étude de 1’ordonnement qui prescrit des normes de conduite et d’organisation, lesquelles atribuent des effêts juridiques à ces phénomènes.
Les aspects structuraux et fonctionnels de 1’ordonnement juridiques fiscal ont été traités dans ce travail en tenant compte des concepts juridiques positifs.
Dans la partie préliminaire de la thése, nous prétendons donner au lecteur 1’opportunité de connaltre les concepts permannents et structviraux du Droit Fiscal et donner une large vision des instituts qui intégrent 1’ordonnement fiscal dont 1’étude ne doit pas se limiter aux simples textes des lois, mais s’étendre et se diriger à la compréhension de ses príncipes informatifs et de ses spécifícités.
Nous avons eu une longue période républicaine dans laquelle les diverses constitutions en vigueur ont traité du partage fiscal, définissant le domaine de travail de chaque entité d’État, sans proprement instituer un système. II s’agissait d’une époque ou le régime fiscal était structuré, selon Becker “en accord avec la forme et la couler des timbres-poste”.
L’approche des système fiscaux, en commençant par celui en vigueur dans le Brésil colonie, a pour but de révéler les efíêts que le phénomène impositif a provoqué dans le domaine économique et social.
Nous traitons ensuite de la relation existant entre la fiscalité et le développement économique, partie ou sont décrits les phénomènes qui proviennent de Pactivité financière exercée par l’État.
charge financière au consommateur des biens et des des services. Cette pratique fait que les pauvres paint plus d’impôts que ceux qui ont rente moyenne ou haute.
L’on remarque ensuite 1’importance de la garantie juridique que le Droit confère à l’ordre économique pour que les relations de contenu économique soient süres.
Nous terminons ce chapitre en traitant Pimpôt comme un instrument utilisé par 1’Etat pour intervenir dans le domaine économique.
La partie centrale de la thèse cherche à appliquer à la fiscalité les príncipes de Politique Juridique développés par Osvaldo Ferreira de Melo dans les classes des cours de Maitrise et de Doctorat de L’Université Fédérdale de Santa Catarina, détailles dans son ouvrage “Fondements de la Politique Juridique”
Dans cet apport théorique, nous voulons démontrer que la responsabilité du juriste ne doit pas se limiter à 1’interprétation du Droit Positif, mais contribuer effèctivement à sa construction.
La manière dont être construit le droit n’est une tâche des personnes qui méconnaissent la structure du système juridique et des príncipes qui le fondent.
Nous abordons encore, à ce moment, les príncipes qui doivent servir d’éléments nucléaires aux système, postulés dans le but d’orienter le législateur dans 1’intégration de 1’ordre normatif.
Pour conclure, nous décrivons la crise fiscale que le pays traverse et les réformes annoncées. En mettant en évidence les príncipes informateurs du système fiscal qui figurent dans la Constitution Fédérale, nous achevon le travail avec une proposition Politique et Juridique, avec la compréhension que la rationalisation du système fiscal peut être concrétisée par le législateur ordinaire, avec quelques changements dans la compétence impositive des entités fiscalestributaires.
Le concept d’impôt employé dans le texte est le concept juridique positif, comme tel définit dans 1’article 3. du Code Fiscal National, c’est 1’objet de la relation juridique fiscale, se caractérisant donc comme une prestation pécuniaire obliogatoire, exigée en monnaie d’autre valeur qui puisse 1’exprimer, ne constituant pas une sanction d’acte illicite, institué par la loi et exigé en function d’une activité administrative réglementée.
Le terme contribution est utilisé comme une espèce du genre impôt, dont la destination spécifique de son prélèvement est le financement de la sécurité sociale,
concepts juridiques de 1’impôt e de la taxe sont ceuxs définits respectivement dans les articles 16 e 77 du Code Fiscal National.
La classification économique de 1’impôt direct e indirect est employée dans le sens suivant: 1’impôt direct est celui oü le contribuable légal serait dans 1’impossibilité de le feire parvenir à d’autres; 1’impôt indirect est celui qui permetrait sa répercussion jusqu’au moment oü il arriverait en fait à la personne que le supporterait définitivement.
L ’expression “politique-financière”, usée dans la these, est utilisée dans le sens de Pactivité finale de L’Etat, en échange de 1’application e de 1’obtention de ressources publiques. Le concept de “politique fiscal”traduit la même activité mais employée uniquement dans les sens des ressources fiscales.
Inseré dans le concept “finances publiques”sont inclus: recettes, dépense, budget et crédit public.
Pour 1’étude et 1’analyse des phénomènes juridiques décrit dans le discours des système constitutionnels fiscaux de la République Fédérative du Brésil.
Etant donné le type d’approche du thème, la révision bibliographique est fait tout long du texte qui, partant de 1’ oeuvre de Charles Gide, référée dans la bibliographie, se déroule en ordre chronologique des faits révélés dans les moments historiques d’après les sources citées.
Questa tesi ha nn fíne specifico e determinato: si destina a credenziare il suo autore per ottenere il titolo di Dottore in Diritto.
Iniziando il lavpro con la preoccupazione di delimitare nello spazio giuridico le frontiere dei Diritto Tributário aflrontiamo, nei primi momenti, la genesi dei ramo dei Diritto Pubblico che strumentalizza lo Stato nelTottenzione di risorse.
Partendo dai fatti economici, fonte materiale dei Diritto Tributário, ahalizziamo le diverse dotrine che trattano Torigine delia ricchezza, con il proposito di risaltare la relazione esistente tra il Diritto e 1'Economia.
Dairanalisi dei fenomeni finanziari passimo alio studio dello ordinamento che prescrive norme di condotta e di organizzazione, le quali attribuiscono effetti giuridici a questi fenomeni.
Gli aspetti strutturali e fimzionali deli ordinamento giuridico tributário sono stati trattati, in questo lavoro, avendo presente i consetti giuridici positivi.
Nella parte introduttiva delia tesi, si pretende dare al lettore l'opportunità di conoscere i concetti permanenti e strutturali dei Diritto Tributário, e avere una ampia visione degli istituti che integrano 1'ordinamento tributário, il cui studio non si deve limitare ai semplici testi delle leggi, ma espandirsi, dirigersi, alia comprensione dei loto informatori e delle loro specificità.
statale, senza istituire propriamente un sistema. Epoca in cui il regime tributário era strutturato, secondo Becker, “d'accordo con il colore e la forma delle marche da bollo”.
Trattare dei sistema tributário, iniziando con quello allora vigente nell'epoca dei Brasile coloniale, ha lo scopo di rivelare gli effeti che il fenomeno impositivo provoco nel campo economico e sociale.
Aflrontiamo in seguito la relazione esistente tra le tributazione e lo sviluppo economico, parte in cui si descrivono i fenomeni che decorrono dall'attività fananziaria esercitada dallo Stato.
Si comincia lo studio delia tributazione indiretta che si manifesta attraverso 1'inflazione, la quale si revela perversa per la tributazione di consumo, per la transferenza deli onere
finanziario per il consumatore di beni e servizi. Questa pratica, permette che i poveri paghino piü tasse che le persone di medio o alto reddito.
Si risalta, piü avanti, 1'importanza delia garanzia giuridica che il Diritto conferisce allordine economico, affinchè le relazioni di contenuto economico si rivestano di certezza e sicurezza.
Finalizziamo questo capitolo, trattando il tributo come strumento utilizzato dallo Stato per intervenire nell domino economico.
La parte centrale delia tesi procura applicare alia tributazione i principi di Politica Giuridica sviluppati da Osvaldo Ferreira da Melo nelle lezioni dei corsi di Specializzazione e Post Grado
In quest'apporto teorico, intendiamo dimonstrare che la responsabilità dei giurista non si deve limitare alTinterpretazione dei Diritto Positivo, ma contribuire effetivamente, per la sua costruzione.
Come il Diritto deve esere construito non è compito di persone che disconoscono la struttura dei sistema giuridico e dei principi che lo fontamentano.
Affrontiamo ancora, in questo momento, i principi che devono servire como elementi nucleari al sistema giuridico tributário, postulati, con la funzione di orientare il legilslatore nellintegrazione delTordine normativa.
Finalizzando, descriviamo la crisi fiscale che il paese attraversa, e le riforme annunciate. Mettendo in evidenza i principi informatori dei sistema tributário che figurano nella
Costituzione Federale, chiudiamo il lavoro con una proposta Politico-Giuridica, intendendo che la razionaüazzazione dei sistema tributário può essere concretizzata dal legislatore ordinário, con qualche alterazione nella competenza impositiva delle entità tritutanti.
II concetto di tributo impiegato nel testo e il giuridico positivo, conforme definito nelTart. 3. dei Codice Tributário Nazionale, come oggetto delia relazione giudidico tributaria,
caratterizzandosi, pertanto, come prestazione pecuniaria compulsoria, in moneta oppure cui valore nelle se possa esprimere, che non costituisca sanzione di atto illecito, istituita in legge e rispettata mediante attiviatà amministrativa pienamente vincolata.
economico e di interesse delle categorie professionali o economiche, come previsto nelTart. 149 delia Costituzione Federale. Inoltre, i concetti giuridici di imposta e tassa sono quelli definiti rispettivamente negli articoli 16 e 77 dei Coodice Tributário Nazionale.
La classificazione economica deli'imposta diretta e indiretta è impiegata con il seguente significàto: imposta diretta è quella in cui il contribuete legale sarebbe impossibilitato a mandarlo avanti; indiretta quella che permettesse la sua ripercussione fino ad arrivare al contribuente “di fatto” o alia persona che lo sorpotasse in definitiva.
L'espressione “politica finanziaria”, quando utilizzata nel testo, si riferisce all'attivitá finalista dello Stato, effetivata mediante 1'applicazione e ottenzione di risorse pubbliche. Già il concetto di “política fiscale”, traduce la stessa attività, però impiegata unicamente attraverso risorse tributarie.
Inserito nel concetto di “finanze pubbliche si comprendono: introito, spesa, bilancio e credito pubblico.
Per lo studio e 1'analisi dei fenomeni giudicici descriti nel discorso dei sistemi costituzionali tributari delia Republica Federativa dei Brasile.
Avendo presente la forma di approccio dei tema, la revisione bibliografica è fàtta lundo il testo che, partendo deli'opera di Charles Gide, riferita nella Bibliografia, si plasma nelTordine cronologica dei fatti rivelati nei momenti storici, conforme ottenuto nelle fonti citate.
I INTRODUÇÃO
1.1 Considerações Preliminares 18
1.2 Necessidades Coletivas 30
1.3 Atividade Financeira Do Estado 33
1.4 Finanças Públicas 35
1.5 Direito Financeiro 36
1.6 Normas Gerais De Direito Financeiro 38
1.7 A Receita Pública 40
1.8 O Direito Tributário 42
II SISTEMA TRIBUTÁRIO NACIONAL
II. 1 Considerações Preliminares 47
11.2 Sistema Tributário Na Constituição De 1891 53 11.3 Sistema Tributário Na Constituição De 1934 63 11.4 Sistema Tributário Na Constituição De 1937 68 11.5 Sistema Tributário Na Constituição De 1946 72 11.6 Sistema Tributário Na Constituição De 1967 83 II. 7 Sistema Tributário Na Constituição De 1988 100
III TRIBUTAÇÃO E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO
III. 1 A Inflação 121
111.2 O Desenvolvimento Econômico 129
111.3 A Ordem Econômica 134
111.4 A Imposição Tributária E A Ordem Econômica 136
III. 5 A Fiscalidade 138
III. 6 A Extrafiscalidade 140
III. 7 A Parafiscalidade 146
IV PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS DA TRIBUTAÇÃO
IV. 1 Considerações Preliminares 152
IV.2 Justiça Fiscal 160
IV. 3 Principio Da Igualdade Tributária 164
IV.4 Princípio Da Legalidade Tributária 170
IV.6 Princípio Da Legitimidade Tributária 177
IV. 7 Princípio Da Utilidade Tributária 183
IV. 7 Ética E Tributação 188
V RACIONALIZAÇÃO DO SISTEMA TRIBUTÁRIO NACIONAL
V.l A Crise Fiscal 192
V.2 A Reforma Fiscal 197
V.3 Princípios Informadores Do Sistema 202
V.4 0 Princípio Federativo 204
V.5 0 Princípio Da Separação Dos Poderes 206
V.6 Os Direitos E Garantias Individuais 208
VI CONCLUSÕES 210
VI. 1 Uma Proposta Político-Jurídica 213
I- INTRODUÇÃO
1.1
- Considerações Preliminares
Partimos do conceito de necessidade, como uma noção natural, que surge da própria experiência. As necessidades da pessoa humana, ensina Charles Gide, constituem a motivação para o empreendimento de todas as atividades econômicas e, por via de conseqüência, o ponto de partida de toda a ciência econômica.
Todo o ser humano, para viver, desenvolver-se e alcançar com facilidade seus fins, tem a necessidade de retirar do mundo exterior alguns elementos e, quando eles faltam, surge inicialmente um sofrimento e, finalmente, a morte.
Ocorre que, à medida em que a individualidade aumenta, as necessidades aumentam também. Toda necessidade que não pode ser satisfeita, provoca, pois, no íntimo do ser vivente, uma excitação que é o desejo, e por conseguinte um esforço na procura desses bens exteriores, desejos que se extinguem ou se atenuam desde que a necessidade seja satisfeita.1
Em todas as sociedades, as necessidades são ilimitadas, revelando sempre um estado de carência, ao qual é preciso satisfazer.
Necessidade, em geral, é o fenômeno que se apresenta no ser consciente sob a forma de sofrimento pela não satisfação das solicitações que lhe são próprias.
As necessidades têm suas raízes em um mecanismo biológico de auto-regulação. Diversos estados biológicos podem ser denominados “estados de carência” relacionados à função normal do organismo, o estimulam a uma atividade que, apropriada, fez cessar o estado de carência, o qual desaparecendo, fez também cessar a atividade. Por exemplo, a carência de alimento para um mecanismo biológico provoca para o estômago vazio a produção de suco gástrico, estimula uma incansável atividade na procura até que o animal encontre e consuma objetos adequados para a alimentação. Os alimentos extinguem o estímulo biológico ativador e seguindo-se um estado de repouso.
Segundo Alf Ross, se uma pessoa está consciente do objeto de sua necessidade, a experiência que dela tem, em suas diversas fases, como urgência, esforço e satisfeção, tem a característica de uma atitude frente a este objeto. Esta atitude é geralmente denominada interesse.2
Para o autor citado, é comum distinguir entre necessidades “corporais” e “espirituais”.
Ao primeiro grupo pertencem a necessidade de respirar, de abrigo, de alimento, de excreção, de higiene, de atividade sexual e de descanso.
O segundo grupo inclui a necessidade de estímulo, de expressão, de produção, de companhia, de amor, de segurança, lazer, de harmonia.3
As primeiras necessidades que surgem e se caracterizam como básicas são: alimentação, vestuário e habitação. A fome leva à necessidade de comer, o frio à
2 ROSS, Alf. Sobre el Derecho y la Justicia. Editorial Universitaria de Buenos Aires, 4® ed., 1977, pg.347. 3 Ibidem, Op. cit., pg. 347.
necessidade de vestir, as intempéries à necessidade de habitar. Deparamos aqui com as necessidades que cada homem é capaz de, por si só, satisfazer. Por isso podemos classificá- las como necessidades individuais.
As necessidades individuais são atendidas com bens e serviços e para que as pessoas satisfaçam seus desejos, devem produzir, fazer circular e consumir os produtos e serviços que, enfim, resultam da atividade que elas mesmas desenvolvem.
A ação humana que visa à produção, à circulação e ao consumo de bens e serviços denomina-se atividade econômica.
A lei da natureza deixando patente que por ação exclusiva e espontânea das forças cósmicas jamais poderá haver satisfação das necessidades, reforçada pelos obstáculos subjetivos, transforma o meio num áspero campo de intransigente luta que ao homem cabe mover contra tudo o que se opõe à plena e indefinida expansão de sua existência. Esta luta é um dispêndio continuo de energia para a remoção dos obstáculos, é um esforço persistente vencendo resistências que a cada instante se renovam, é um exercício sistemático das faculdades humanas para a realização dos desejos e constitui aquilo que se entende por atividade econômica.
A atividade econômica, visando à remoção dos obstáculos que se opõem aos interesses humanos, exterioriza-se pela realização de um conjunto complexo de transformações subordinadas, cada uma delas, à natureza dos obstáculos que as originam.
À primeira das transformações que, removendo obstáculos materiais, criam utilidades, denomina-se produção.
A produção tem por objeto a riqueza: refere-se aos bens materiais, cria utilidades e não a matéria.
Diz-se que o homem produz, quando apropria, para seu uso, a matéria e as forças naturais, apropriação de que são modalidades a transformação de matéria prima em coisa útil, ou o aumento da utilidade pelo transporte.
Em seguida temos a circulação das riquezas, que consiste na passagem dos bens das mãos de uns para as mãos de outros. Esta atividade se opera através da troca e tem por centro os mercados, espaço onde se concentra a concorrência e onde o produtor e o consumidor encontram a satisfação dos seus objetivos econômicos.
A terceira transformação é o consumo dos bens, que em seu sentido mais geral, é a cessação de uma riqueza, seja qual for a causa que lhe determinou o desaparecimento ou o fim de aplicação da mesma riqueza. Tal cessação é aparente, porque, segundo a física, a matéria não se aniquila: transforma-se.
Os fenômenos relativos à produção, circulação e consumo dos bens e serviços necessários à satisfação das necessidades individuais básicas são descritos pela ciência econômica. A descrição das leis que regulam a produção, a circulação e o consumo dos meios materiais destinados a satisfazer as necessidades humanas resume o campo de que se ocupa a economia, definida por Paul A. Samuelson, como “a ciência que se preocupa com o estudo das leis econômicas indicadoras do caminho que deve ser seguido para que seja mantida em nível elevado a produtividade, melhorando o padrão de vida das populações e empregados corretamente os recursos escassos”.4
Weber limitava-se a falar em economia quando se tem, por um lado, uma necessidade ou complexo de necessidades e, por outro, uma reserva de meios e ações possíveis para satisfazê-lo, considerada escassa pelos agentes, tomando-se esta situação a
causa de um comportamento específico. Ressalta ainda que, obviamente é aqui decisivo para um comportamento racional referente a fins, que essa escassez é subjetivamente suposta e que as ações são orientadas por esse pressuposto. Para o autor citado, a gestão econômica pode realizar-se sob dois aspectos. O primeiro é o da satisfação de uma dada necessidade própria, que pode referir-se a todos os fins concebíveis, desde o alimento até a edificação religiosa, desde que sejam escassos os bens ou as possibilidades de ação exigida. Ém oposição à economia dirigida à satisfação de necessidades próprias, o segundo tipo de gestão econômica está voltado à aquisição, que se aproveita da situação especialmente econômica de escassez de bens desejados, a fim de obter lucro pela disposição de seus bens.5
O estudo sistemático dos fenômenos econômicos, nas suas causas, na sua natureza e nos efeitos que produz na satisfação das necessidades que exigem bens materiais é promovido pela Economia Política.
Ensina Charles Gide que a Economia Política toma conhecida a natureza de riqueza, desse conhecimento de sua natureza deduz os meios de sua formação, revela a ordem de sua distribuição e examina os fenômenos envolvidos em sua destruição, praticada através do consumo.6
A preocupação com a fonte exclusiva de toda a riqueza remonta à escola mercantilista, que dominou o pensamento econômico nos séculos XVI e XVII, entendendo que os grandes estoques de metais preciosos constituíam fonte da riqueza dos povos. O meio pelo qual se deviam regular a oferta e a procura era o ouro. Atribuía-se à moeda uma
5 WEBER, Max. Economia e Sociedade. Tradução de Regis Barbosa e Karem E. Barbosa: UnB, Vol. I, 1991, pg. 38.
extraordinária importância. A circulação de metais preciosos era preconizada como o grande impulsionador do corpo social. Estimulava-se essa circulação, pois que esta eqüivalia ao volume de numerário, isto é, uma grande circulação produzia o mesmo efeito que uma grande abundância de ouro.
Os Estados procuraram acumular metais preciosos, símbolos e base da potência econômica e da riqueza nacional.
Com este objetivo, estenderam seus domínios coloniais, e nas novas terras conquistadas foram buscar o ouro indispensável à sobrevivência e ao fortalecimento da soberania.
Portugal e Espanha mobilizaram as colônias no sentido de que essas lhes fornecessem as maiores quantidades possíveis do ouro e prata. Revela Rossetti que os principais pensadores econômicos da Península Ibérica nos séculos XVI e XVII recomendavam a conservação dos metais extraídos das novas terras e advertiam que as balanças comerciais de Espanha e Portugal deveriam ser sempre favoráveis, para que os Estados com os quais comerciassem não lhes cobrassem em lingotes de ouro e prata os eventuais défícits resultantes de transações internacionais.7
Essas idéias prosperaram não só em Portugal e Espanha, mas também na Inglaterra, França e Holanda. O comércio transformou-se, naquele período, em um dos mais poderosos instrumentos de política econômica. Os Estados ambicionavam o poder e quando não possuíam metais preciosos deveriam recorrer ao comércio como meio para acumulá- los: o excesso das exportações sobre as importações deveria ser recebido não em mercadorias, mas em lingotes de ouro e prata.
Entre os principais escritores mercantilistas destacou-se Thomas Mun, pensador econômico que, com a publicação de “England’s Treasure By Foreign Trade” (1664), na Inglaterra, expôs e defendeu os principais elementos da política econômica mercantilista. Sustentou Mun que “o caminho normal de aumentar a riqueza e o poder nacionais é através do comércio exterior, observando-se a seguinte regra: vender mais anualmente aos estrangeiros, do que deles consumir em valor”, e advogou que as exportações deveriam ser gravadas com impostos moderados, enquanto as importações seriam alvo de pesada carga tributária, para que fossem desestimuladas o mais possível.8
Ressalta Carreiro que a tarefa suprema para os governos dos grandes Estados europeus, quanto à política interna, consistia na intervenção no domínio econômico. Os direitos alfandegários e os de mercado, regulados pelo Estado, dificultavam a circulação. O Estado promovia inspeções, fixava os preços, comercializava produtos, regulava as relações entre os mercados, entre as cidades, entre as províncias.9 Tolerava as corporações de ofícios, forma de organização pelo gênero de trabalho, em que se agrupavam os artesãos na Idade Média. Surgiu como instrumento de defesa contra a concorrência crescente dos servos que afluíam às cidades, vindos dos feudos. As primeiras corporações apareceram em Bizâncio, no século IX e na Itália, no século X. Somente os membros da corporação tinham o direito de exercer a profissão e somente os mestres eram membros de pleno direito das corporações. Para chegar a mestre, era necessário entrar como aprendiz, trabalhar vários anos como jomaleiro. Os mestres tinham sob suas ordens vários jomaleiros, também chamados companheiros, e um certo número de aprendizes. Dessa maneira, as corporações
8 Ibidem. Op. cit., pg. 99.
9 CARREIRO, Carlos Porto. Lições de Economia Política. 38 ed., Rio de Janeiro: Briguiet Editores, 1935, pg. 32.
praticavam um rígido controle da produção, fixavam a duração da jornada de trabalho, o número de jomaleiros e de aprendizes que cada mestre poderia ter, a qualidade das matérias-primas e dos artigos acabados, assim como os preços e o acesso à matéria-prima. Inicialmente, as corporações ajudaram o desenvolvimento das profissões nas cidades. Entretanto, com o crescimento do mercado e da produção mercantil, os mestres foram perdendo as características de patriarcas e dificultando a ascensão de seus jomaleiros. As corporações passaram, então, a entravar o desenvolvimento da técnica. Surgindo para a defesa do trabalho, as corporações transformaram-se em organizações de defesa do mercado contra o aparecimento de concorrentes, que seriam os novos mestres. Para exercer uma profissão era necessário pertencer a uma corporação. Quando sua influência política cresceu, essa condição foi exigida para o exercício dos ofícios públicos e até para a obtenção da cidadania. Correspondendo às corporações dos artesãos, surgiram as organizações de comerciantes até hoje conhecidas pelo nome com que apareceram na França, “guildes des marchands”. Distanciando-se do sistema medieval, por pretender abranger todas as forças sociais, surgiu modernamente o corporativismo, como doutrina político-econômica do fascismo italiano10
O pensamento mercantilista começou a sofrer restrições já nas primeiras décadas do reinado de Luis XIV, na França, quando foram apontados os erros econômicos
e políticos do mercantilismo pelos precursores de uma nova escola, a fisiocracia. O fundador da escola fisiocrata, que constituiu a primeira manifestação científica do pensamento econômico, foi François Quesnay, autor de dois célebres livros: “Tableau
Économique” (1758) e “Maximes Générales du Governement Économique d ’un Royaume Agricole” (1760).11
Os fisiocratas fizeram consistir a fonte da riqueza na terra. Só a indústria agrícola aumenta a massa de matérias brutas, as demais indústrias operam sobre o material que lhes é fornecido pela classe dos agricultores, classe produtiva por excelência. A troca dos produtos fabricados não restitui aos fabricantes nem aos comerciantes mais do que o equivalente das matérias brutas que eles consumiram para produzir ou para viver. A exploração do solo, ao contrário, gera novos bens, produz mais do que foi consumido pelo agricultor, rende um produto líquido que se reparte entre o agricultor, o proprietário e o Estado.
A idéia de que todos os homens vivem da cultura dos campos, de que os proprietários de terras guardam para outros fins reservas consideráveis e os estudos que procedeu Quesnay sobre o rendimento bruto e líquido, levaram-no a concluir que só a agricultura é produtiva. E como todos os impostos, seja qual for o campo de incidência, vem recair sobre o acréscimo disponível que provêm da agricultura, os impostos deveriam ser reduzidos a um só - o imposto territorial.
As conseqüências da doutrina fisiocrata, sustenta Carreiro, foram em parte, benéficas, pelo menos no que se refere à França. O desenvolvimento da indústria tinha sido demorado ou sustado desde Colbert pelos exageros do sistema mercantil e regulamentar. Por outro lado, a agricultura no século XVII gozara de longos períodos de paz e despontava como fonte de todas as riquezas. A doutrina mercantilista estava, pois, em
contraste com a nova ordem social, e achava-se desacreditada. A doutrina fisiocrata foi uma reação científica contra aquela doutrina.12
As idéias de Quesnay fundavam-se no liberalismo e no individualismo, posição diametralmente oposta às práticas absolutistas do Estado monárquico. Acreditava que as atividades econômicas não deveriam ser excessivamente regulamentadas e tampouco coordenadas por “forças exteriores antinaturais”, pois, “uma ordem imposta pela natureza e regida pelas leis naturais” superaria, com real proveito para toda sociedade, o conjunto das “coordenações artificiais” praticadas no período mercantilista. E, como ele, os demais fisiocratas defendiam a concessão de maior liberdade para o exercício de atividades econômicas e para a conservação ou alienação do produto dessas atividades.
Os fisiocratas introduziram duas idéias novas, opostas ao sistema mercantilista: I - a crença na existência de uma ordem natural, subjacente às atividades econômicas. Seria inútil impor leis e regulamentos à organização econômica. Esta seria capaz de guiar-se a si própria; II - a preeminência da agricultura sobre o comércio e a indústria. Para os fisiocratas
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só a terra é fonte das riquezas. As classes sociais não envolvidas no trabalho agrícola foram consideradas estéreis.
Ensina Rossetti que o primeiro desses dois princípios seria o fundamento principal da própria Ciência Econômica, que, a partir de então, se desenvolveria. A investigação das leis naturais que sustentariam, sem quaisquer regulamentações do Estado, toda a organização econômica liberal, viria a ser o princípio ativo da Economia Científica.13
O liberalismo econômico defendido pelos fisiocratas foi também a base da Escola Clássica da Economia, desenvolvida na Inglaterra. Essa nova escola começa com a
12 Ibidem. Op. cit., pg. 40.
publicação, em 1776, de “ Wealth o/Nations”, obra com que Adam Smith se opôs à idéias mercantilistas.
A denominação de clássica aplicada à escola liberal provêm, não só de contar em seu seio com os fundadores da Ciência Econômica, mas também do fundo dogmático e da forma perfeita que a caracterizam.
Chamam-lhe também de escola ortodoxa, porque pretende possuir, ela só, as verdades econômicas, não intervenção do Estado, por causa do princípio essencial da sua doutrina, expresso na fórmula célebre: “laisser faire, laisser passer”, e escola individualista, porque parece fàzer abstração do papel da sociedade nos fenômenos econômicos, eis que entende ser o indivíduo o princípio e o fim da Economia.
São excluídos o protecionismo, o intervencionismo, o estatismo. Logicamente, os direitos aduaneiros devem ser meramente fiscais, sem nenhum caráter protetor da indústria nacional; o Estado não deve criar, manter nem tolerar monopólio industrial, nem seu, nem alheio; não deve intervir na produção, nem reconhecer corporações representativas desta ou daquela indústria; nem usurpar, nem impedir, nem embaraçar a atividade dos indivíduos, a não ser para evitar que seja perturbada a ordem pública, para assegurar o exercício e gozo do direito e para realizar aquelas obras que, pelo seu alcance e extensão, não interessam imediatamente aos particulares.
Foi, pois, com “Riqueza das Nações” que Adam Smith provocou uma revolução no pensamento econômico. O impacto do livro tem muito a ver com as circunstâncias. Era o início da revolução industrial e ocorria um grande esforço para a abertura de novos mercados. O governo estava intervindo demais na economia, com excessiva regulamentação comercial. O livro de Smith é um tratado contra as regulamentações, contra a excessiva intervenção do governo na economia e contra o
monopólio concedido pelo Estado a algumas grandes companhias. Ele acreditava que tais políticas dificultavam o progresso. Smith concluiu que dois fatores eram fundamentais para o crescimento econômico: a livre iniciativa e a divisão do trabalho. A liberdade de empreender era, para ele, elemento determinante do investimento e da inovação tecnoló gica.14
A principal reação ao classicismo, do ponto de vista político e ideológico, foi desenvolvido pelos socialistas, particularmente por Karl Marx e Friedrich Engels.
Sustentava Marx que a força de trabalho, produzindo um valor maior do que seu preço de custo (o salário), isto é, uma mais-valia, fez nascer o capital, e, em seguida, aumentada a mais-valia por meio da prolongada jornada de trabalho, proporcionou ao capital uma nutrição suficiente para a sua primeira idade. Uma vez nascido, continua Marx, o capital tem necessidade de se alimentar para se desenvolver e o capitalismo, que só vê, daí por diante, a vida do capital, cuida com carinho das necessidades desse ser e o primeiro meio empregado no interesse do capital é aumentar a jornada de trabalho.15
Atribui-se ao trabalho a fonte da riqueza. Nem o ouro, como diziam os mercantilistas, nem a terra, como preconizavam os fisiocratas, eram a fonte da riqueza. Sem o trabalho, a grande massa de matérias fornecidas pela natureza não se transforma em bens capazes de satisfazer as necessidades fundamentais do homem.
Convém salientar que a Escola Socialista não foi um produto exclusivo do século XIX. O desenvolvimento das manifestações socialistas remontam ao século XVI, com a publicação de Utopia, de Thomas Morus (1516).
14 SMITH, Adam. Riqueza das Nações. Tradução de Norberto de Paula Lima, Rio de Jáneiro: Ediouro,
Pg-17.
Morus critica as más condições sociais e administrativas da Inglaterra e propõe uma nova ordem a ser estabelecida por critérios racionais, sob a inspiração cristã de harmonia e tolerância entre os povos.
A Utopia de Morus é manifestamente uma reação contra os males econômicos e políticos de seu tempo e um apelo à volta a uma sociedade equilibrada e pacífica.
Direto e incisivo é o quadro que pinta Morus da vida social inglesa, no princípio do século XVI, às vésperas da Reforma. Da tirania e da corrupção, no campo político, e do abuso da propriedade privada, no campo econômico, decorrem para ele os grandes males da sociedade inglesa - o desequilíbrio econômico e a miséria. Morus manifestou-se contrário à instituição da propriedade privada, entendendo que nela se concentravam as raízes da ociosidade, do desperdício e, de modo geral, os principais problemas sociais e econômicos de sua época. O que ele pretendia era a construção de um Estado ideal “concebido dentro da estrutura da razão pura”.16
1.2 - Necessidades Coletivas
Os homens quando se agrupam em sociedade têm, além das necessidades individuais, outras que são coletivas. A vida social é complexa, surgindo vários problemas,
cuja simplificação pode ser agrupada em políticos e econômicos. Os econômicos sobrevêm nos modos e meios empregados para a satisfação das necessidades coletivas, os políticos, dos sistemas de governo.
Dessas necessidades, umas são inerentes à própria vida em sociedade e podemos chamar-lhes necessidades coletivas essenciais.
A própria organização social com a sua especialização de funções vai criar entidades destinadas a facultar a cada um os meios adequados para que sejam satisfeitas as suas necessidades individuais econômicas ou não.
O indivíduo habitua-se de tal modo a contar com os meios proporcionados por essas entidades, que a existência delas passa a corresponder a uma necessidade coletiva, embora instrumental. Quer dizer que a vida social deixa de decorrer normalmente sem a existência e a possibilidade de utilização desses meios ou instrumentos coletivos de satisfação de necessidades individuais.
Assim, surgem as necessidades coletivas instrumentais, isto é, aquelas que os indivíduos sentem com regularidade e que, satisfeitas com a prestação dé bens e serviços promovidas no seio da coletividade, permitem a satisfação de outras necessidades in dividuais.
Devido à divisão do trabalho, o número destas necessidades coletivas cresce constantemente. Cada pessoa tem hoje a sua vida assente no labor de uma multidão dos seus semelhantes, cujos resultados lhe são facultados para que os utilize na satisfação de necessidades individuais, por obra da atividade de empresas.
Algumas vezes há certa liberdade e espontaneidade na organização social que satisfaz a necessidade coletiva instrumental, deixando-se à livre empresa a iniciativa de, com
intuito lucrativo e em regime de concorrência, oferecer os bens e serviços de que os indivíduos carecem.
Outras vezes, porem, por deficiência da iniciativa privada, ou por convicção da sua inconveniência, se não por impossibilidade da respectiva atuação, tem de ser a própria coletividade, erigida em entidade pública, que chama a si a tarefe de por à disposição dos seus membros os meios idôneos para a satisfeção das necessidades individuais ou das necessidades coletivas essenciais.
Ai necessidade individuais são satisfeitas pelos próprios indivíduos e como vimos é objeto da Economia Política; as coletivas, ou também chamadas de públicas, são satisfeitas por instituições organizadas para essa finalidade.
Estas necessidades, embora interessando a todos, não podem ser satisfeitas pelos indivíduos em particular. É difícil encontrar pessoas que queiram assumir os encargos para supri-las. As necessidades coletivas têm existência permanente, exigindo vastos recursos para suportar as despesas decorrentes de seu atendimento.
Figuram entre as necessidades públicas preferenciais as que são essenciais à segurança e à existência da sociedade, tais como a defesa externa, a ordem interna e administração da justiça.
A primeira necessidade coletiva sentida, desde os primórdios da humanidade foi a defesa externa. A proteção do território ocupado pela coletividade exigia uma organização centralizada, com função permanente de manter a unidade territorial. Assim surgiu a necessidade política de criar exércitos permanentes.
As necessidades de segurança compreendem, por um lado, a defesa da existência e do desenvolvimento normal da própria sociedade organizada, e, por outro lado,
a preservação da vida, da saúde, da liberdade, a atividade e do patrimônio de cada um dos seus membros.
A evolução levada a efeito, no aspecto organizador, permitiu que os meios reais de autoridade e administração, que eram domínio privado, se transformassem em propriedade pública e em que o poder de mando que se vinha exercendo como um direito do indivíduo se expropriasse em benefício, inicialmente, do príncipe absoluto e depois do Estado.17
Justifica-se, assim, a existência do Estado como instituição capáz de prover as necessidades coletivas, servindo, pois, como instrumento necessário a dirimir conflitos de interesses, ocasionados pelos antagonismos sociais, de maneira segura, a vida econômica, social e política da sociedade.
1.3 - Atividade Financeira do Estado
O Estado, para a manutenção de seus órgãos e prestação de serviços à coletividade, despende uma massa de recursos. A preocupação inicial da administração pública é definida a atribuição de cada entidade pública, dimensionar os recursos de que necessita para atender às necessidades coletivas. Depois, dirige sua atenção para as fontes de onde provêm os meios financeiros.
O Estado desenvolve, pois, uma atividade que consiste na obtenção, gestão e aplicação de recursos necessários à consecução dos seus fins, a qual se denomina de atividade financeira do Estado.
A procura de meios para satisfação das necessidades públicas dá origem ao fenômeno financeiro, objeto das ciências das finanças que, pela investigação dos fatos, procura explicar e descrever os fenômenos ligados à obtenção, gestão e dispêndio do dinheiro necessários ao atendimento daquelas necessidades.
Na afirmação de Nitti, “a Ciência das Finanças tem por objeto o estudo das diversas formas pelas quais o Estado e qualquer outro poder local obtém riquezas materiais necessárias à vida e ao seu funcionamento, assim como o modo por que essas riquezas são utilizadas”.18
Diversas teorias, no curso de quase dois séculos, como ensina Baleeiro, procuram explicar, do ponto de vista econômico, os fenômenos financeiros. Em todas elas, porém, ensina o saudoso mestre, predominam três características que se encontram, com raríssimas exceções, em todos os fetos da atividade financeira do Estado, que consistem: “I - em um processo de repartição do custo do financiamento do estado que se distingue dos métodos da economia privada, porque repousa na capacidade contributiva e no da máxima conveniência social; II - na redistribuição de renda nacional que resulta desse processo de repartição dos encargos públicos; III - no caráter coativo desse processo, graças a institutos políticos e jurídicos, que marcam a âção do Estado, no campo econômico, para obtenção dos recursos necessários a seus fins.”.19
18 NITTI, F. Princípios de Ciências das Finanças. Vol. V, Rio de Janeiro: Ed. Bras. Editora Atenas, Pg.21. 19 BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças. 13a ed., Rio de Janeiro: Forense, 1981,
1.4 - Finanças Públicas
Para satisfazer as necessidades públicas mediante a prestação de serviços correspondentes, é preciso que o Estado efetue despesas.
Se o Estado necessita gastar, é evidente que deve contar com os meios pecuniários indispensáveis para fàzer frente a tais despesas. O Estado deve, pois, ter ingressos de numerário, que constituem os recursos públicos.
Ressalta Hector Villegas que os recursos estatais e as despesas que o Estado efetua são, em conseqüência, fenômenos financeiros, que, considerados dinamicamente e em seu conjunto, constituem a atividade financeira. Estes fenômenos têm caráter complexo, podendo ser analisados e estudados levando-se em consideração os elementos que os integram: elementos políticos, econômicos, administrativos, sociais e jurídicos.20
A compreensão do fenômeno financeiro somente será possível mediante processo de síntese dos elementos precedentemente mencionados, constituindo essa conjunção sintética o que se denomina de “ciência das finanças”. Se desejarmos examinar tais elementos, poderemos fàzê-lo através de um estudo aprofundado de diversas disciplinas particulares: política financeira, economia financeira, administração financeira e direito financeiro, que não obstante serem matérias de análise singulares, integram-se nas finanças públicas.21
20 VILLEGAS, Hector. Curso de Fimnzas, Derecho Financeiro y Tributário.. Buenos Aires: Depalma, 1972, pg. 07.
1.5 - O Direito Financeiro
O fenômeno financeiro, quando examinado sob o aspecto jurídico, revela a existência de relações reguladas no campo do Direito Financeiro, ramo do direito público que dispõe sobre a atividade financeira do Estado.
No conceito de finanças públicas colocam-se em evidência os meios pelos quais o Estado obtém e se utiliza dos recursos necessários para atender às despesas públicas, repartindo entre os integrantes da sociedade a carga que dela resulta.22
Nas finanças públicas incluem-se: despesa, receita, crédito público e orçamento público, que como acima se afirmou, encontram-se no campo do direito financeiro.
Os princípios de Direito Financeiro estão inseridos na Constituição Federal, promulgada em 1988, que no art. 163, confere à Lei Complementar a função para dispor sobre finanças públicas. Coloca, ainda, a Carta Magna, no art. 24, o direito financeiro na competência legislativa concorrente, dando à União, aos Estados e ao Distrito Federal a competência para legislar concorrentemente sobre: direito financeiro, tributário, econômico, penitenciário e urbanístico.
Salienta o parágrafo primeiro do artigo acima mencionado que no âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-à a estabelecer normas gerais.
Os preceitos constitucionais atribuíram à lei complementar a função de editar normas gerais de direito financeiro.
Lei complementar, como ensina Geraldo Ataliba, é categoria universalmente conhecida, O próprio nome já expressa sua função, na ordenação jurídica: completar a Constituição.23
Como lei integrativa da Constituição, após concluído o processo legislativo que disciplina a sua edição que, no art. 69, exige aprovação por maioria absoluta, as normas gerais de direito financeiro regulam a despesa, receita, crédito público e orçamento público.
Lei Complementar, portanto, de acordo com o conceito jurídico positivo, é aquela prevista expressamente no texto constitucional e para cuja elaboração o constituinte estipulou procedimento legislativo especial e qualificado.
Consoante magistério de Paulo de Barros Carvalho, extrai-se dessa conceituação, que diante de nossa Lei Maior, não cabe a distinção doutrinária entre leis ontologicamente complementares e leis formalmente complementares. Somente essas últimas lograram acolhida em nosso sistema, o qual estipulou, para a sua elaboração, um regime especial e qualificado.24
A lei complementar é o veículo das normas gerais de direito financeiro. Mediante fórmula legislativa diversa inexistirá a edição de normas gerais, uma vez que o constituinte a ela se referiu expressamente.
A Lei n° 4.320, de 17 de março de 1964, recepcionada pela Constituição Federal de 1988, estatui normas gerais de direito financeiro para a elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados e do Distrito Federal.
23 ATALIBA, Geraldo. Lei Complementar na Constituição. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1971, pg. 6. 24 CARVALHO, Paulo de Barros. O Campo Restrito de Normas Gerais de Direito Tributário. RT, n9 433,
1.6 - Normas Gerais de Direito Financeiro
Inicialmente, cumpre estabelecer com nitidez a natureza exata das normas gerais, tais como previstas na Constituição Federal. Ensina Geraldo Ataliba que “não é qualquer norma expedida a esse título ou que mencione o inciso constitucional na sua fórmula promulgatória, na ementa, ou no preâmbulo, ou que assim venha batizada - que configura a norma geral prevista pelo constituinte e exigida pelo sistema. Não é qualquer destas que pode ter força jurídica vinculante ampla e plena, própria da espécie, mas somente aquelas leis que possam revestir o caráter de leis nacionais”.25
A competência legislativa concorrente de que trata o art. 24 da Constituição Federal se desdobra através de três órbitas: a) a competência da União, que diz respeito às finanças públicas e às normas gerais a que todo o direito financeiro das entidades federadas se deve subordinar; b) a competência dos Estados e do Distrito Federal no que concerne às finanças estaduais e a supletiva ou complementares das normas gerais; e, finalmente, c) a competência dos municípios, que se relacionam com as finanças municipais, obedecidas as restrições constantes das normas gerais acaso promulgadas pela União.
Partindo dessa discriminação de competências, o Professor Carvalho Pinto passou a investigar o sentido da expressão normas gerais de direito financeiro e, identificando o conceito de normas gerais com o de normas essenciais, acrescentou: “ao ver dos princípios comentadores da Constituição, normas gerais seriam sinônimos de normas fundamentais, normas estruturais, nesse sentido de que elas não podem descer ao detalhe ou
aos pormenores, mas se restringem aos aspectos básicos, fundamentais, gerais. É mais uma limitação imposta ao conceito de generalidade: não mais uma limitação referente à sua extensão quer a entidades, quer a instituições, mas uma limitação antes ligada à sua natureza”.
Desses fundamentos, a seguir, extraiu os seguintes postulados:
a) não são normas gerais as que objetivam, especialmente uma ou algumas dentre as várias pessoas congêneres de direito público, participantes de determinadas relações jurídicas;
b) não são normas gerais as que visem, particularizadamente, a determinadas situações ou institutos jurídicos, com exclusão de outras de mesma condição ou espécie;
c) não são normas gerais as que se afastam dos aspectos fundamentais ou básicos, descendo a pormenores ou detalhes.
E entre as suas conclusões finais salienta que a faculdade outorgada à União para legislar sobre normas gerais de direito financeiro se estende até o ponto em que não fira princípios ou atributos, explícitos ou implícitos, inerentes à autonomia de Estados e Municípios.26
Ressalta à evidência, conforme se manifesta Paulo de Barros Carvalho que, se a Constituição dá autonomia aos Estados e Municípios, o que se constitui em princípio fundamental, em alicerce do próprio sistema, não poderá a lei complementar inibir os efeitos jurídicos do princípio.27
26 CARVALHO PINTO, Carlos Alberto. Normas Gerais de Direito Financeiro. Conferência de Técnicos em Contabilidade Pública. São Paulo, 1949.
Devem, pois, as normas gerais de direito financeiro, promulgadas pela União não perder de vista a autonomia dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, que jamais pode ser perturbada, conduzindo-se com critério restritivo a fim de nunca macular liberdade financeira daquelas entidades.
1.7 - A Receita Pública
A Lei ne 4.320/64, que veicula normas de direito financeiro, trata no capítulo II, da receita pública, e no art. 9a, define o tributo como receita derivada, instituída pelas entidades de direito público, compreendendo os impostos, as taxas e contribuições, nos termos da Constituição e das leis vigentes em matéria financeira, destinando-se o seu produto ao custeio de atividades gerais ou especiais exercidas por essas entidades.
Segundo Baleeiro, as quantias recebidas pelos cofres públicos são genericamente designadas como “entradas” ou “ingressos”. Nem todos esses ingressos, porém, constituem receita pública, pois alguns deles não passam de “movimento de fundos”, sem qualquer incremento no patrimônio público, desde que estão condicionados à restituição posterior ou representam mera recuperação de valores emprestados ou cedidos ao governo. Como receita, define Baleeiro, toda a entrada que, integrando-se ao patrimônio público sem quaisquer reservas, condições ou correspondência no passivo, vem acrescer o seu vulto, como elemento novo e positivo.28
28 BALEEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças. 13® ed., Rio de Janeiro: Forense, 1981, pg. 115.
O art. 9a da Lei n° 4.320/64, definindo o tributo como receita derivada adotou a classificação mais generalizada, que distingue a receita em dois grupos: a) receita originária ou de economia privada, ou ainda de direito privado; b) receita derivada, ou de economia pública, ou ainda, de direito público
Receita originária é a auferida pelo Estado em decorrência da exploração de bens de seu próprio patrimônio, agindo sem exercer o seu poder de soberania, não havendo, pois, obrigatoriedade no seu pagamento pelo particular, e é, portanto, receita contratual de direito privado.Dessa relação contratual decorre, pela prestação de serviço ou alienação de bens do patrimônio público, o preço público, que se define como prestação pecuniária voluntária, eis que resulta de um acordo de vontade entre as partes que se vinculam pelo contrato. Preços que podem ser classificados em quase privado, público e político.Como preço quase privado se caracterizam aqueles que são praticados obedecendo as leis de mercado. A oferta e procura é quem determinam os preços. Já os preços públicos são determinados em função do custo dos bens e serviços prestados pelo Estado, tendo presente que não é função do Estado obter lucro quando atua na satisfação das necessidades individuais, mas sim para atender o bem estar social. E, finalmente, temos o preço político, quando este é praticado acima ou abaixo do preço de mercado. São os preços subsidiados visando a intervenção do Estado no domínio econômico.A receita erivada é proveniente de bens pertencentes ao patrimônio dos particulares, coercitivamente impostas aos cidadãos, e constituindo receita obrigatória, de direito público, correspondendo aos tributos, multas, indenizações, confisco e reparações de guerra.
1.8 - O Direito Tributário
O Estado tem no tributo a principal fonte de receita. E, partindo do conceito jurídico positivo insculpido no art. 32 do Código Tributário Nacional, passaremos a
examinar este importante instituto do campo do direito público.
Diz o artigo acima citado que “tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada”.
O sentido moderno de tributo não corresponde ao seu sentido primitivo, eis que hoje o tributo significa, em regra, uma fonte normal de recursos para o Estado e um instrumento de que ele se serve para intervir no domínio econômico, social e político, enquanto o seu sentido primitivo correspondia a uma imposição que o povo vencedor de uma guerra impunha ao povo vencido.
A palavra “tributo” tinha, primitivamente, o sentido que damos hoje às reparações de guerra. Mas, ao passo que estas buscam justificação moral nas despesas ou prejuízos que a luta armada causou ao vencedor, o tributo era imposição pura e simples deste ao vencido. Devia pagá-la porque estava à mercê do que o subjugara pelas armas. As guerras eram feitas, muitas vezes, para esse fim apenas.
Roma e os povos antigos usaram largamente de seu poder para extorquir os povos mais fracos. Escravos, ouro, prata, obras de arte eram arrancados ao vencido e opulentavam não só a cidade, mas pessoalmente aos generais vencedores.
Para a obtenção de receita de natureza tributária o Estado deve atuar segundo regras de conduta e de organização, vinculando a vontade da administração pública às normas jurídicas que regulam a imposição, a fiscalização e a arrecadação dos tributos e ainda disciplinam as relações entre o fisco e os contribuintes.
Esta é a finalidade do Direito Tributário Nacional que, como vimos pelo conceito descrito no art. 32 do Código Tributário Nacional, define o tributo como objeto da relação jurídica tributária, isto é, aquilo sobre o qual o titular do direito exerce a sua prerrogativa jurídica.
Enquanto o direito financeiro define o tributo como receita, o direito tributário o define como objeto da relação jurídica, quando, como revela o artigo acima citado, descreve a conduta do sujeito passivo de entregar dinheiro ao Estado, ou de fazer ou não fàzer alguma coisa em fàvor do sujeito ativo, que, em virtude de lei, tem o direito subjetivo de exigir a referida conduta.
Prestação, na definição de tributo, ressalta Hugo de Brito Machado, é o objeto da obrigação jurídica, mediante a qual se opera a transferência de elemento patrimonial do contribuinte para o Estado.
Adverte, ainda, o autor mencionado, que não há incompatibilidade entre o art.3e do Código Tributário Nacional e o art. 9® da Lei 4.320/64. Diz que as duas definições legais são compatíveis e se completam.29
O Direito Tributário é um desdobramento do direito financeiro e é natural que com este guarde relações da parte com o todo. Ambos tratam da atividade financeira do Estado, mas o direito tributário se limita a regular a espécie de receita que corresponde ao
29 MACHADO, Hugo de Brito. O Conceito de Tributo no Direito Brasileiro. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1987, pg. 23.
conceito de tributo, sem preocupação com as demais formas ou espécies de entradas públicas.
A existência de um direito tributário organicamente estruturado é relativamente recente, em comparação com o poder de tributar, o qual remonta à mais alta antiguidade, pois, como já foi assinalado, nem sempre o tributo teve as características que tem hoje
t
1.9 - O Poder de Tributar
Burdeau define o Poder como uma força a serviço de uma idéia. Uma força nascida da vontade social preponderante, destinada a conduzir a comunidade a uma ordem social que considera benéfica e capaz de impor aos seus integrantes o comportamento necessário para tanto.30
A noção de poder, sustenta Baracho, leva-nos à compreensão de seu relacionamento com a ordem jurídica que por sua vez conduz à dicotomia Poder e Direito. O poder procede da representação de uma ordem social desejável. Esta ordem é acatada pelo grupo, de tal sorte que ele aceite a disciplina indispensável à sua realização. Entende o constitucionalista mineiro que “a legitimidade prevém da escolha e do consentimento do grupo social, que aceita ou reconhece aqueles que exercem o poder e as formas institucionais sob as quais o mesmo é praticado”.31
Dispondo a Constituição Federal no parágrafo único do artigo l 2 que todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos, revela que a fonte
30 BURDEAU, Georges. Méthode de la Science Politique. Paris: Daloz, 1959, pg. 15.
do poder tributário é o poder constituinte que, representado por todos os segmentos da sociedade, pode estabelecer os princípios jurídicos que vão permitir ao poder constituído estruturar o ordenamento jurídico tributário, conferindo competências para que os órgãos de poder possam atuar no campo do Direito Tributário.
De todas as manifestações do poder, dois projetam suas imagens no campo do direito tributário: o poder político e o poder econômico. A atividade financeira, como já demonstrado, é o reflexo de cada conjuntura política e econômica. Os princípios políticos e econômicos constituem a alma da ciência das finanças, informando toda a legislação tributária, que varia de acordo com as circunstâncias do tempo e lugar.
O poder tributário é atributo da soberania estatal, decorre do poder político. Onde quer que exista poder político existe poder tributário, que refletindo a realidade econômica em que se assenta, elege as bases econômicas de imposição, podendo golpear pela tributação, a renda, o patrimônio, a circulação de riquezas, categorias indiciarias de poder econômico.32
O Estado tem, pois, a soma de todos os poderes e os exercita através das competências de seus órgãos que não detêm todo poder, mas parcelas dele, eis que a Constituição estabelece limites aos poderes do Estado, definindo os direitos e as garantias dos indivíduos.
O poder tributário se expressa, portanto, através da competência legislativa, que consiste na faculdade de legislar, exigindo obrigatória e unilateralmente, de todos os subordinados a este poder, que lhe dêem dinheiro para atender as necessidades públicas.
