UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE PROGRAMA DE PÓS – GRADUAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA
MESTRADO PROFISSIONAL EM GESTÃO PÚBLICA
MARIA CAROLINA SOUZA DE CARVALHO
GERENCIAMENTO DE PROJETOS: UM MODELO DE PLANEJAMENTO PARA LICITAÇÕES NO INSTITUTO FEDERAL DE SERGIPE – CAMPUS ARACAJU.
NATAL 2019
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE PROGRAMA DE PÓS – GRADUAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA
MESTRADO PROFISSIONAL EM GESTÃO PÚBLICA
MARIA CAROLINA SOUZA DE CARVALHO
GERENCIAMENTO DE PROJETOS: UM MODELO DE PLANEJAMENTO PARA LICITAÇÕES NO INSTITUTO FEDERAL DE SERGIPE – CAMPUS ARACAJU.
Proposta de Intervenção apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Gestão Pública, da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como requisito à obtenção do título de Mestre em Gestão Pública.
Orientadora: Profa. Dra. Aline V. Medeiros Nelson. Coorientador: Prof. Dr. Hironobu Sano.
NATAL 2019
MARIA CAROLINA SOUZA DE CARVALHO
GERENCIAMENTO DE PROJETOS: UM MODELO DE PLANEJAMENTO PARA LICITAÇÕES NO INSTITUTO FEDERAL DE SERGIPE – CAMPUS ARACAJU.
Proposta de Intervenção apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Gestão Pública, da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como requisito à obtenção do título de Mestre em Gestão Pública
Orientadora: Profa. Dra. Aline V. Medeiros Nelson Coorientador: Prof. Dr. Hironobu Sano.
NATAL 2019
Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN Sistema de Bibliotecas - SISBI
Catalogação de Publicação na Fonte. UFRN - Biblioteca Setorial do Centro Ciências Sociais Aplicadas – CCSA
Carvalho, Maria Carolina Souza de.
Gerenciamento de projetos: um modelo de planejamento para licitações no Instituto Federal de Sergipe - Campus Aracaju / Maria Carolina Souza de Carvalho. - 2019.
156f.: il.
Dissertação (Mestrado em Gestão Pública) - Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Centro de Ciências Sociais Aplicadas, Programa de Pós Graduação em Gestão Pública. Natal, RN, 2019.
Orientador: Profa. Dra. Aline Virgínia Medeiros Nelson. Coorientador: Prof. Dr. Hironobu Sano.
1. Gestão Pública - Dissertação. 2. Gestão de Projetos - Dissertação. 3. Life Cycle Canvas (LCC) - Dissertação. 4. Licitação pública - Planejamento - Dissertação. 5. Contratações Públicas - Dissertação. I. Nelson, Aline
Virgínia Medeiros. II. Sano, Hironobu. III. Título.
MARIA CAROLINA SOUZA DE CARVALHO
GERENCIAMENTO DE PROJETOS: UM MODELO DE PLANEJAMENTO PARA LICITAÇÕES PÚBLICAS NO INSTITUTO FEDERAL DE SERGIPE – CAMPUS ARACAJU.
Projeto de Intervenção apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Gestão Pública, da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como requisito à obtenção do título de Mestre em Gestão Pública.
Orientadora: Profa. Dra. Aline V. Medeiros Nelson Coorientador: Prof. Dr. Hironobu Sano.
Aprovado em: ___ / ___ / _____.
BANCA EXAMINADORA:
___________________________________________ Prof. Dra. Aline Virgínia Medeiros Nelson
Orientadora
___________________________________________ Prof. Dr. Hironobu Sano
Coorientador
___________________________________________ Prof. Dr. André Morais Gurgel
Examinador Externo ao Programa
___________________________________________ Prof. Dr. Antônio Isidro da Silva Filho
“Se você não planeja o sucesso, então está planejando o fracasso.” (PMI)
“Nós superestimamos aquilo que podemos realizar em um ano. Mas subestimamos enormemente o que somos capazes de realizar em cinco anos‖ (Peter Drucker)
AGRADECIMENTOS
Primeiramente a Deus, se Seus planos não coincidissem com os meus, nada disso teria sido possível.
À Vera, minha mãe, exemplo maior de que aprender nunca é demais, pela ajuda e palavras de incentivo.
A Rômulo, meu pai, exemplo de perseverança e determinação, pela lição de que todo dia é uma nova oportunidade.
Às minhas irmãs, Dani e Rafa, pela torcida e vibração a cada degrau superado.
À Emanuela, companheira de vida, pela compreensão nas ausências e apoio nesta trajetória.
À Família P&C por acreditar e apoiar incondicionalmente ―meus projetos‖.
Ao Instituto Federal de Sergipe pela oportunidade e investimento em minha qualificação, espero retribuir à altura.
Aos amigos da COC/COLIC do Campus Aracaju, pela amizade, disponibilidade e confiança durante toda essa caminhada.
À professora Aline Nelson, pelo carinho, pelas valorosas orientações e, mais ainda, por sempre ouvir pacientemente minhas inseguranças e desabafos.
Ao professor Hironobu Sano, por assumir minha coorientação e pelas contribuições perspicazes.
A todos que fazem o PPGP pela contribuição na minha formação acadêmica, profissional e de vida.
Aos meus colegas de turma, apesar dos momentos de ansiedade e nervosismo, seguimos sempre juntos e conseguimos.
Às metralhinhas, Nabuco e Natália, pelo apoio, confiança e, acima de tudo, pela amizade. Àqueles que direta ou indiretamente contribuíram para a realização deste trabalho.
A todos, o meu mais sincero e honesto MUITO OBRIGADA, sem a presença e a contribuição de cada um, essa caminhada teria sido muito mais árdua.
RESUMO
Esta proposta de intervenção tem por objetivo a sugestão de um modelo de planejamento, baseado na metodologia do Life Cycle Canvas (LCC), aos processos licitatórios que tramitam no âmbito da Coordenadoria de Licitações do Instituto Federal de Sergipe - Campus Aracaju. Espera-se que o modelo proposto seja capaz de oferecer resposta aos gargalos atualmente existentes, aperfeiçoando o planejamento e a gestão dos processos de aquisições e contratações de incumbência deste setor. Baseada na literatura sobre gestão de projetos - com ênfase no LCC, licitações públicas e IN nº 05/2017, pretende-se realizar uma pesquisa de cunho aplicado e abordagem qualitativa. Utilizando-se da estratégia da pesquisa exploratório-descritiva, a pesquisa será desenvolvida em duas etapas: o diagnóstico do modelo de gestão dos processos licitatórios na COLIC e a proposta de um modelo de estruturação e gestão capaz de minorar o impacto dos gargalos apontados na etapa anterior, conduzindo-o para a gestão de projetos. Para tanto, buscou-se conhecer a percepção da equipe de compras – no atinente à gestão interna de buscou-seus processos licitatórios – tomando-se como referência os aspectos estruturantes do LCC (escopo, tempo, custo, qualidade, recursos humanos, comunicações, riscos e partes envolvidas) para, assim, identificar os obstáculos atuais. Pretende-se a estruturação do modelo proposto, a partir do conhecimento dos gargalos atuais e da realização de grupos focais para a construção compartilhada de diretrizes para o planejamento de processos de compras e contratações, direcionando-os para a gestão de projetos. Espera-se, portanto, que o modelo de planejamento a ser proposto seja capaz de: proporcionar maior racionalidade na utilização dos recursos organizacionais, mediante a padronização, em cada caso, dos procedimentos para instrução processual; evitar a duplicidade de processos licitatórios; aumentar a qualidade dos itens licitados; proporcionar o conhecimento dos custos processuais; melhorar a divisão de tarefas por meio do estabelecimento de processos de trabalho; bem como apresentar os princípios da gestão por projetos.
Palavras-chave: Gestão de Projetos. Life Cycle Canvas (LCC). Planejamento para Gestão de Licitações. Projetização de Contratações Públicas.
ABSTRACT
This proposal of intervention has the objective of suggesting a planning model, based on the Life Cycle Canvas (LCC) methodology, to the bidding processes that process in the scope of the Tender Coordination of the Federal Institute of Sergipe - Campus Aracaju. It is hoped that the proposed model will be able to respond to the existing bottlenecks, improving the planning and management of procurement processes and hiring of this sector. Based on the literature on project management - with emphasis on the LCC, public bids and IN nº 05/2017, we intend to carry out an applied research and a qualitative approach. Using the exploratory-descriptive research strategy, the research will be developed in two stages: the diagnosis of the bidding process management model in COLIC and the proposal of a structuring and management model capable of reducing the impact of the bottlenecks identified in step previous project, leading it to project management. In order to do so, we sought to know the purchasing team's perception of the internal management of their bidding processes - taking as reference the structuring aspects of the LCC - scope, time, cost, quality, human resources, communications, risks and parties to identify the current obstacles. The aim is to structure the proposed model based on knowledge of the current bottlenecks and the creation of focus groups for the shared construction of guidelines for the planning of procurement and contracting processes, directing them to project management. It is expected, therefore, that the planning model to be proposed be able to provide greater rationality in the use of organizational resources, through the standardization, in each case, of procedures for procedural instruction; avoid duplication of bidding processes; increase the quality of the items tendered; provide knowledge of procedural costs and improve the division of tasks through the establishment of work processes, as well as presenting the principles of project management.
Keywords: Project management. Life Cycle Canvas (LCC). Planning for Bid Management. Projecting Public Procurement.
LISTA DE SIGLAS
AGU Advocacia Geral de União
CAPES Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior. CEFET-SE Centro Federal de Educação Tecnológica de Sergipe
COC Coordenadoria de Contratos
COLIC Coordenadoria de Licitações
DELC Departamento de Licitações e Contratos
DFD Documento de Formalização de Demanda
EAD Ensino à Distância
EAFSC Escola Agrotécnica Federal de São Cristóvão
EAP Estrutura Analítica do Projeto
IFS Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Sergipe
IN Instrução Normativa
IRP Intenção de Registro de Preços
MPOG Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
OGC Departamento de Governo Britânico
PCM Pedido de Compra de Material
PDI Plano de Desenvolvimento Institucional
PM CANVAS Project Model Canvas
PMBoK Project Management Body of Knowledge
PMI Project Management Institute
PRINCE 2 Project in a Controlled Environment
LCC Life Cycle Canvas
PROEJA Programa para Educação de Jovens e Adultos
PROFUNCIONÁRIO
Programa Indutor de Formação Profissional em Serviço dos Funcionários da Educação Básica Pública
PRONATEC Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego
SIGRH Sistema de Gestão de Recursos Humanos
SISTEC Sistema Nacional da Informações da Educação Profissional e Tecnológica
TCU Tribunal de Contas de União
LISTA DE FIGURAS
Figura 1: Fases do ciclo de vida de um projeto genérico 26 Figura 2: Classificação de Projetos quanto ao grau de incerteza e complexidade 35
Figura 3: Ciclo de vida genérico do projeto 38
Figura 4: Fluxo de Estruturação de Projeto segundo o PMBoK 43 Figura 5: Fluxo de estruturação de projetos segundo o modelo PRINCE2 46 Figura 6: Fluxo de estruturação de projeto baseado no PMCANVAS 47
Figura 7: Questões essenciais aos modelos CANVAS 48
Figura 8: Fluxo de estruturação do Life Cycle Canvas 50
Figura 9: Delineamento da Pesquisa 68
Figura 10: Planejamento detalhado da Pesquisa 69
Figura 11: Organograma do Campus Aracaju 75
Figura 12: Previsão orçamentária para o Campus Aracaju – 2014 a 2019 77 Figura 13: Dimensões abordadas nas fases de Iniciação e Planejamento de Projetos no
modelo LCC 81
Figura 14: Plano de Comunicações do Termo de Abertura do Projeto 98 Figura 15: Plano de Riscos Processuais do Plano de Gerenciamento do Projeto 98 Figura 16: Canva para Acompanhamento da Execução do Projeto – LCC 115 Figura 17: Tela para acompanhamento da execução do Projeto – Trello 117
LISTA DE QUADROS
Quadro 1: Explicativo da figura 2 29
Quadro 2: Grupos de processos no gerenciamento de projetos 36
Quadro 3: Áreas de conhecimento da Gestão de Projetos 38
Quadro 4: Questões básicas do gerenciamento de projetos 42
Quadro 5: Comparativo empírico entre escopo, tempo e custo vs. Progresso 48 Quadro 6: Comparativo entre os mecanismos para aferição da qualidade 51 Quadro 7: Comparativo entre os mecanismos de abordagem do fator risco 52 Quadro 8: Comparativo da abordagem em aspectos como equipe envolvida e organização 53 Quadro 9: Comparativo acerca da abordagem voltada a aquisições dos insumos necessários ao
projeto 54
Quadro 10: Princípios da Licitação 55
Quadro 11: Definição não-probabilística da amostra da pesquisa 66
Quadro 12: Missão, Visão e Valores do IFS 73
Quadro 13: Composição da força de trabalho da COLIC 78
Quadro 14: Matriz SWOT Processos de Iniciação do Projeto 82
Quadro 15: Matriz SWOT da dimensão de Gerenciamento do Escopo dos Processos 84
Quadro 16: Matriz SWOT da Dimensão de Gerenciamento de Tempo 85
Quadro 17: Matriz SWOT da Dimensão de Gerenciamento de Custos 87 Quadro 18: Matriz SWOT da Dimensão de Gerenciamento de Qualidade 89 Quadro 19: Matriz SWOT da Dimensão de Gerenciamento de Recursos Humanos 91 Quadro 20: Matriz SWOT da Dimensão de Gerenciamento da Comunicação 92
Quadro 21: Matriz SWOT do Gerenciamento de Riscos 93
Quadro 22: Matriz SWOT do Gerenciamento das Partes Interessadas 95 Quadro 23: Correlação entre o 5W2H e o Termo de Abertura do Projeto 101
Quadro 24: Descrição do método para elaboração do TAP 102
Quadro 25: Linha de Tempo do Projeto no TAP 103
Quadro 26 Matriz de Responsabilidade do Projeto 106
Quadro 28 Indicadores de Desempenho do Projeto 109
Quadro 29: Matriz de Riscos do Projeto 101
15 SUMÁRIO INTRODUÇÃO ... 17 1.1 Problemática da Pesquisa ... 23 1.2 Objetivos da Pesquisa... 24 1.3 Relevância da Pesquisa ... 25 1.4 Delimitação da Pesquisa ... 26 2. REFERENCIAL TEÓRICO ... 28 2.1. Processos Licitatórios ... 28
2.2. Projetos e sua tipologia ... 33
2.3. Modelos de Gestão de Projetos ... 37
3. A GESTÃO DE PROJETOS NO CONTEXTO DA IN Nº 05/2017. ... 58
3.1 Planejamento da Contratação ... 58
3.2 Formação de Equipe de Planejamento e Contratação. ... 60
3.3 Mapeamento e gestão dos riscos ... 61
3.4 Seleção do Fornecedor ... 61
3.5 Fiscalização e Gestão de Contratos ... 62
3.6 Transparência na gestão de projetos para contratações públicas ... 63
4. METODOLOGIA ... 64
4.1 Delineamento da pesquisa. ... 64
4.2 Etapas do Estudo ... 65
5. CARACTERIZAÇÃO INSTITUCIONAL E DIAGNÓSTICO DO MODELO ATUAL. ... 72
5.1 Caracterização Institucional ... 72
5.2. Diagnóstico do Modelo Atual ... 80
5.2.1 Etapa de Iniciação ... 81
5.2.2. Etapa de Planejamento. ... 83
6. PLANEJAMENTO DE PROCESSOS LICITATÓRIOS COM BASE NO LIFE CYCLE CANVAS. ... 97
6.1 Modelo Visual para Planejamento de Processos Licitatórios... 97
6.2 Termo de Abertura do Projeto (TAP)... 99
6.3 Plano de Gerenciamento do Projeto (PGP) ... 104
6.3.1 Gerenciamento do Escopo. ... 104
6.3.2 Gerenciamento de Tempo, Custos e Qualidade. ... 105
6.3.3 Gerenciamento dos Riscos. ... 109
6.3.4 Gestão da Comunicação. ... 112
6.3.5 Gestão do Engajamento da Equipe. ... 114
7. CONCLUSOES ... 118
16
APÊNDICE B – QUESTIONÁRIO PARA DIAGNÓSTICO DO MODELO ATUAL ... 131
APÊNDICE C - ROTEIRO PARA CONDUÇÃO DO GRUPO FOCAL ... 136
APÊNDICE D – TERMO DE ABERTURA DO PROJETO ... 139
APÊNDICE E – PLANO DE GERENCIAMENTO DO PROJETO ... 145
APÊNDICE F – REPRESENTAÇÃO VISUAL DO PLANO DE GERENCIAMENTO DO PROJETO . ... 158
17
INTRODUÇÃO
Os processos destinados à licitação de bens e serviços fazem parte das atividades consideradas estratégicas de qualquer organização. No caso das instituições públicas, os setores de compras são considerados áreas-meio, ou seja, têm por objetivo dotar as atividades finalísticas da estrutura necessária ao seu correto funcionamento. Segundo Dória (2018), a atividade de compras nos órgãos públicos consiste na aquisição de bens e serviços de qualidade, por um preço econômico, com o objetivo de atender às suas necessidades.
Entretanto, a despeito de, sob o viés administrativo, a função de compras estar relacionada à realização de rotinas, no âmbito das organizações públicas, tal atividade não deve ser percebida apenas como a repetição mecânica de atividades habituais. Em tais processos, o ato de comprar ou contratar deve ser orientado por vasto arcabouço normativo e legal, considerado inflexível e capaz de tornar morosos os processos licitatórios ou mesmo de impedir a efetivação das contratações pretendidas, de modo que a legislação, por si só, constitui um óbice para a realização de processos eficientes. (ALMEIDA, 2016; DÓRIA, 2018).
De acordo com Houaiss (2009, p. 1192), a palavra licitação deriva do latim licitatio.onis e corresponde à ―concorrência que, realizada por meio de edital, determina a escolha da empresa que fornecerá produtos ou serviços a órgãos públicos‖. Por sua vez, para o Tribunal de Contas da União (TCU), a licitação representa o ―procedimento administrativo formal em que a Administração Pública convoca, por meio de condições estabelecidas em ato próprio (edital ou convite), empresas interessadas na apresentação de propostas para o oferecimento de bens e serviços‖ (BRASIL, 2014).
No que tange às modalidades constantes na Lei Geral de Licitações - concorrência, tomada de preço, leilão, concurso e convite – estas são reconhecidas por seu caráter rígido e elevado controle burocrático, o que acaba por prejudicar a eficiência da atividade de compras (SILVA; ROCHA, 2006). Implementada por meio da Lei nº 10.520/02 e do Decreto nº 5.450/05, a modalidade do pregão eletrônico representou uma tentativa de dotar os processos licitatórios de maior agilidade e eficiência. Em apertada síntese, o pregão corresponde à modalidade licitatória em que os fornecedores ofertam lances sucessivos, sagrando-se vencedor aquele que, atendendo fielmente aos parâmetros técnicos do objeto, apresentar menor preço para o bem ou serviço pretendido pela Administração (ALMEIDA, 2016). Além disso, é a modalidade
18 preferencialmente utilizada para compra daqueles bens ou serviços ―comuns‖, assim definidos pela própria legislação. (DÓRIA, 2018)
Desta maneira, o pregão eletrônico trouxe grandes avanços ao sistema de compras governamentais, a exemplo da maior transparência nos processos, eliminação de custos indiretos (como o deslocamento dos fornecedores interessados em informações ou participação), redução de riscos de corrupção e aumento da competitividade entre os fornecedores, com repercussão nos preços praticados nas vendas ao Estado, sob o efeito de economia de escala (OLIVEIRA, 2009; ALMEIDA, 2016). Ainda segundo tais autores, apesar da evolução experimentada com o advento do pregão eletrônico, estudos apontam a presença de gargalos à sua agilidade, atingindo, portanto, a necessidade fundamentadora de sua criação.
Estudos evidenciam a existência de uma fragilidade organizacional caracterizadora dos setores de compras ao longo dos anos (FERNANDES, 2016) e potencializada pela debilidade no planejamento dos processos de compras (DÓRIA, 2018). Constata-se ainda a iniquidade na distribuição dos processos; (DÓRIA, 2018; GONCALVES, 2012; ALMEIDA, 2016), o alto índice de erros nas descrições dos itens nas requisições e na confecção de edital; a alta rotatividade de servidores no setor; o baixo nível de conhecimento; e, por conseguinte, a constante necessidade de capacitação e treinamento nessa área (SILVA; ROCHA, 2006, DÓRIA, 2018). Ademais, sob o viés dos fornecedores, percebe-se seu desinteresse no fornecimento de orçamentos para composição das estimativas de despesas, a repetição de licitações para o mesmo objeto (DÓRIA, 2018) e, consequentemente, o sub aproveitamento do potencial de economia de escala (CASTRO, 2014), culminando com a falta de celeridade dos processos licitatórios (ALMEIDA, 2016).
Com o fito de aprofundar o conhecimento acerca desta temática, procedeu-se a busca em revistas ―qualis A2‖ nas áreas de Administração Pública e de Empresas– quadriênio 2013-2016 - sobre publicações com tal problemática. Assim, foram utilizados, por meio da pesquisa direta, os seguintes termos: ―Gestão de Projetos‖, ―Aquisições de Públicas‖, ―Compras Públicas‖, ―Gestão de Projetos Públicos‖ e ―Gerenciamento de Projetos Públicos‖. Num segundo momento foram analisados os estudos alusivos a modelos de gestão de projetos e aquisições públicas.
19 Cumpre destacar que a pesquisa por tais palavras-chave não retornou resultados com abordagem direta à temática deste estudo. Em contrapartida, sete estudos dialogavam, ainda que indiretamente, com o tema pretendido.
Desta forma, em razão do quantitativo pouco representativo de artigos que atendessem ao escopo deste trabalho optou-se por ampliar o universo de buscas, através da consulta ao banco de teses e dissertações do capes, da inclusão de periódicos Qualis ―B‖ e das plataformas Scielo, Project Muse e Emerald Insight, e foram identificados dezesseis estudos que tangencialmente dialogavam com o tema aqui pretendido.
Em vista disso, no âmbito da Administração Pública, resta evidenciada a necessidade de implementação de um modelo de gestão capaz de dotar de celeridade seus processos, perpassando necessariamente pelo aprimoramento da capacidade de gerenciamento de seus recursos e processos produtivos. (MEDEIROS, 2017). Neste contexto, a gestão de projetos apresenta-se como ferramenta a ser explorada pelo gestor público, ante a necessidade de criar e entregar resultados, produtos e/ou serviços com maior valor agregado à sociedade, visto que tem como objetivos promover o aumento da efetividade na comunicação entre as diversas dimensões envolvidas no projeto, facilitar o desenvolvimento de compreensão, transparência e colaboração por todos os envolvidos nos projetos e, por fim, a satisfação das necessidades envolvidas (SILVA, 2014; BITTENCOURT, 2014; PMI, 2013; VALLE ET AL, 2014).
Embora não seja algo recente (LAFETÁ; BARROS; LEAL, 2016), a gestão de projetos popularizou-se entre os anos 1980 e 1990 (MEDEIROS; SILVA, 2017, MEDEIROS ET AL, 2018), por meio da utilização intensiva de técnicas e processos da gestão estratégica, em virtude das mudanças nas estruturas organizacionais e ambientais ocorridas nesse período e que forçaram as organizações a estabelecerem novos padrões de estruturação e gestão de seus recursos (KERZNER, 2017; MEDEIROS, 2017).
Desta forma, considerando a sequência de atividades envolvidas no planejamento e execução dos processos licitatórios – desde seu início até o encerramento das fases - e o próprio conceito de projeto como ―esforço temporário para criar um resultado, produto ou serviço exclusive‖ (PMI, 2013 p.23), mostra-se relevante sua aderência o ciclo de vida de um projeto.
Segundo Cavalcanti e Silveira (2016, p.26) ensinam que ―trata-se de uma divisão em fases que se pode aplicar ao projeto, a fim de facilitar o entendimento sobre sua evolução e
20 entregas, e ainda como forma de criar pontos de controle e verificação‖. Ainda segundo os autores, a ideia de ciclo de vida está associada à evolução no tempo do projeto, a medida que se evolui da fase de iniciação, planejamento, execução e controle e de encerramento.
No âmbito dos projetos governamentais, é comum a existência de grande número de atores envolvidos e interessados, o que - associado ao arcabouço normativo implicado - eleva consideravelmente o grau de complexidade de planejamento, execução e avaliação dos projetos em si. Consequentemente, a Gestão de Projetos pode representar uma ferramenta com forte papel para o êxito de tais empreendimentos, atuando de forma a prover informações atualizadas aos gestores ao longo das etapas do seu ciclo de vida e facilitando a transição de uma fase à outra. (PMI, 2013)
A fim de assegurar uma melhoria no planejamento, execução e controle e, ao mesmo tempo, intentando sedimentar tais conceitos, as organizações têm recorrido a ―guias de boas práticas‖ de Gerenciamento de Projetos, tendo o PMBoK como principal exemplo (MEDEIROS, 2017; PARRA ET AL., 2016). Contudo, ante o ambiente de grande incerteza no qual as organizações estão inseridas e a complexidade inerente aos projetos públicos, observa-se a ineficácia das práticas tradicionais de gestão de projetos em razão de sua difícil compreensão pelos atores e consequente complexificação dos processos (MEDEIROS ET AL, 2018). Outra limitação apontada a tais metodologias tradicionais se refere à dificuldade destas no gerenciamento de mudanças no decorrer do projeto, em razão de sua mecanicidade e inadequação a ambientes mutáveis e incertos, aumentando a probabilidade de insucesso dos projetos como um todo. (MEDEIROS, 2017; VERAS, 2016; LAFETÁ: BARROS; LEAL, 2016).
Assim, da necessidade de dotar a gestão de projetos de agilidade, desburocratizando-a, como forma de suplantar as limitações apontadas aos métodos tradicionais, surgem os chamados métodos dinâmicos e, dentre eles, Life Cycle Canvas (LCC), modelo visual desenvolvido por Veras (2016) (MEDEIROS; SILVA, 2017; MEDEIROS ET AL, 2018).
O LCC objetiva, deste modo, a simplificação da gestão de projetos, em razão da apresentação de todas as suas dimensões em uma única tela e propondo-se, portanto, a auxiliar os gestores em todas as etapas do ciclo de vida dos projetos (MEDEIROS, 2017; MEDEIROS; SILVA, 2017; MEDEIROS ET AL, 2018). Para tanto, este modelo propõe o alinhamento entre
21 seus fatores-chave e as práticas sugeridas pelo Guia PMBoK, sem, no entanto, olvidar da simplicidade proposta pelos métodos baseados em canvas (quadros). Desta maneira, o principal avanço dessa abordagem consiste no gerenciamento de todas as fases do ciclo de vida do projeto, incorporando sistematicamente as possíveis mudanças que ocorrerão nesse trajeto. (VERAS, 2016; MEDEIROS ET AL, 2018; MEDEIROS; SILVA, 2017). Ademais, propõe consigo peculiaridades como a dinamicidade, vinculada à ideia de flexibilidade e adaptação frente ao contexto de mudanças e complexidade organizacional. Outro ponto de destaque é a definição de indicadores para avaliação contínua do desempenho do projeto durante e após a sua realização. (VERAS, 2016; MEDEIROS, 2017, MEDEIROS; SILVA, 2017)
O Life Cycle Canvas apresenta um conjunto de fatores-chave que representam as dimensões da gestão de projetos e seus respectivos processos e fundamenta-se na premissa de que o preenchimento destas dimensões corresponde à saída ou ao produto de um ou mais processos de gerenciamento (MEDEIROS, 2017). Segundo Veras (2016), tais fatores são definidos numa sequência de blocos de perguntas (por quê? o quê? como? quem? quando e quanto?) inerentes a qualquer projeto (MEDEIROS ET AL, 2018). Assim, de acordo com este modelo, o projeto só poderá migrar para a etapa de execução e monitoramento, quando seu planejamento estiver concluído. (VERAS, 2016)
Outrossim, cada etapa possibilita uma visão sobre o andamento do projeto, oportunizando, por meio do campo ―versões‖, os ajustes realizados pela equipe durante a fase de planejamento. Destaca-se ainda que, no concernente às atividades de execução, monitoramento e controle dos projetos, estas devem ocorrer de maneira simultânea, calcadas na justificativa de que os procedimentos das etapas de monitoramento e controle ocorrerem durante a execução do projeto (MEDEIROS, 2017; MEDEIROS ET AL, 2017).
Tal abordagem visa favorecer o acompanhamento dos indicadores de desempenho definidos durante o planejamento, a aferição de realização das entregas e a observação de sua aderência ao planejado (MEDEIROS, 2017). Após a realização de todas as entregas, tem-se a construção da tela referente à fase de encerramento do projeto. (MEDEIROS, 2017; MEDEIROS ET AL, 2017). No contexto do lócus deste estudo – a seguir apresentado – espera-se que a adoção do gerenciamento de projetos proporcione ganhos na gestão dos processos licitatórios e o alcance de melhores resultados, advindos da racionalização do uso dos recursos administrativos.
22 O Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Sergipe foi criado pela Lei 11.892/2008, por meio da junção da Escola Agrotécnica Federal de São Cristóvão - EAFSC/SE e do Centro Federal de Educação Tecnológica de Sergipe - CEFET/SE, além da Unidade Descentralizada de Ensino (UNED), localizada no município de Lagarto e vinculada ao CEFET/SE (BRASIL, 2008). Desta maneira, o IFS está vinculado ao Ministério da Educação (MEC), possuindo natureza jurídica de autarquia e autonomia administrativa, financeira, patrimonial, didático-pedagógica e disciplinar. Possui ainda atuação voltada à oferta de educação profissional e tecnológica nas diferentes modalidades de ensino, com base na conjugação de conhecimentos técnicos e tecnológicos com sua prática pedagógica (IFS, 2017).
Consoante o disposto em seu Regimento Geral, a instituição é regida pelos seguintes instrumentos normativos: Estatuto do IFS, Regimento Geral, Resoluções do Conselho Superior e normativas da Reitoria. Além disso, possui estrutura multicampi orientada ao desenvolvimento de educação, cultura, ciência e tecnologia, visando o desenvolvimento humano e o bem-estar social (IFS, 2011).
O Campus Aracaju, a seu turno, possui autorização de funcionamento pelo Ministério da Educação (MEC), está instalado na capital do estado de Sergipe e possui proposta orçamentária anual própria, exceto no que concerne a pessoal, encargos sociais e benefícios dos servidores. Consoante dados do Sistema Nacional de Informações da Educação Profissional e Tecnológica (SISTEC), até o início do ano letivo de 2018, o campus contava com 5.031 (cinco mil e trinta e um) alunos regularmente matriculados. Sua força de trabalho, até dezembro de 2018, era de 353 (trezentos e cinquenta e três) servidores, dos quais 211 (duzentos e onze) docentes e 142 (centro e quarenta e dois) técnicos administrativos. (SIGRH, 2019)
A projeção orçamentária estimada para o ano de 2019 é superior a oito milhões de reais, dos quais quase seis milhões são para manutenção e funcionamento do campus, aquisição de acervo bibliográfico e atividades ligadas a transporte e manutenção de veículos (IFS, 2017), ou seja, atividades diretamente implicadas pela atuação da Coordenadoria de Licitações, lócus desta pesquisa.
Assim, por meio da aplicação de questionário, buscou-se conhecer a percepção da equipe de servidores da Coordenadoria de Licitações (COLIC) quanto à presença de obstáculos porventura existentes no modelo de gestão dos processos licitatórios atualmente utilizado, com o
23 objetivo de realizar o diagnóstico do modelo atual. Esta etapa evidenciou a existência de gargalos que corroboram aqueles apontados na literatura especializada consultada, a exemplo da precariedade no planejamento dos processos, ausência de mapeamento das atividades e rotinas processuais, alta rotatividade e desmotivação dos servidores, má distribuição dos processos entre os agentes de compras, frequência de falhas operacionais, inexistência de índices de desempenho, falhas na comunicação entre os pregoeiros, COLIC e solicitantes, desconhecimento acerca dos custos processuais, dentre outros.
Uma vez identificadas as prioridades licitatórias institucionais, conforme definido no Plano de Desenvolvimento Anual (IFS, 2017), desenham-se de maneira mais nítida as dimensões inerentes à gestão de projetos. Percebe-se, então, quão grande é o desafio que se apresenta no decurso desta proposta, partindo-se de um paradigma de gestão de processos hierarquizado e de uma cultura organizacional avessa a mudanças, conforme evidenciado no desenho do paradigma atual, para um modelo baseado na multidisciplinaridade, na gestão colaborativa e no reconhecimento e envolvimento de diversos grupos de interesse.
Pretendeu-se, assim, com base nos preceitos da metodologia do Life Cycle Canvas (LCC), a proposição de um paradigma de gestão capaz de, ao menos, minorar o impacto das deficiências na condução dos processos licitatórios apontados no diagnóstico atual. Dessa forma, a Gestão de Projetos para o gerenciamento dos processos licitatórios na COLIC perpassa pela necessidade de melhor planejar e executar a atividade de compras, racionalizando a utilização dos recursos, em razão da sua finitude.
No âmbito das licitações públicas, esta pesquisa mostra sua relevância e contribuição em razão da incipiência de análise acadêmica e empírica sobre o tema. Além disso, sua justificativa ganha relevo pela edição da Instrução Normativa nº 05/2017/MPOG, que, no intento de racionalizar e dar maior transparência às licitações, veio a estruturar as contratações públicas - ainda que implicitamente - sob os princípios da gestão de projetos.
1.1 Problemática da Pesquisa
Os projetos tornaram-se importante ferramenta de mudança e desenvolvimento nas organizações (BOUER; CARVALHO, 2005) e a busca por inovações e iniciativas capazes de gerar vantagens competitivas tem sido executada, ainda que intuitivamente, por intermédio de projetos organizacionais. Ainda segundo estes autores, a disciplina de gerenciamento de projetos
24 vem ganhando destaque e se mostrando um modelo capaz de proporcionar maior agilidade, consistência e conhecimento operacional das atividades na consecução dos objetivos estratégicos traçados.
A função de compras, por sua vez, constitui fator estratégico a qualquer que seja a organização ou atividade produtiva, o que equivale a dizer que tê-la corretamente estruturada e direcionada representa maior probabilidade de alcance sustentável dos objetivos estratégicos organizacionais, empregando, para tal, seus recursos de maneira racional (SILVA; ROCHA, 2006).
Inseridas socialmente num ambiente político e econômico de constante instabilidade e pressão por melhores resultados e maior transparência, as instituições públicas devem envidar esforços na persecução de maior efetividade para suas ações, sem, no entanto, descuidar do formalismo requerido aos atos públicos. (DÓRIA, 2018; BRASIL, 2010). Portanto, a utilização de novos recursos e ferramentas faz com que a administração pública possa avançar progressivamente em seus objetivos de racionalizar os recursos públicos e oferecer serviços com maior valor agregado à sociedade.
Entende-se que temas como ―compras públicas‖ e ―gestão de projetos‖ têm sua importância acentuada em momentos como o atual, de turbulências orçamentárias e crescente pressão social, e que esta tendência não retroagirá. Portanto, diante da lacuna identificada, a saber, a baixa incidência de estudos que abordem a utilização da gestão de projetos no âmbito do planejamento das contratações públicas, chegou-se ao seguinte problema de pesquisa:
Como a ferramenta da gestão de projetos pode contribuir para o aprimoramento do planejamento dos processos licitatórios para contratações no Instituto Federal de Sergipe – Campus Aracaju?
1.2 Objetivos da Pesquisa
Este estudo tem como objetivo geral propor um plano de gestão dos processos licitatórios para contratação de serviços - com foco nas fases de iniciação e planejamento – do Instituto Federal de Sergipe – Campus Aracaju. Oferecendo, para tanto, modelo genérico coletivamente construído destinado ao planejamento dos certames institucionais. Alcançado o objetivo, este trabalho poderá se constituir em referencial teórico útil para consulta, tanto pela administração pública quanto pela academia.
25 Como forma de subsidiar a construção de resolução satisfatória do objetivo geral, pretende-se oferecer resposta aos seguintes objetivos intermediários: diagnosticar os principais problemas ou entraves existentes nas licitações pretendidas pelo Campus; apontar soluções aos principais problemas identificados, observando as barreiras e facilitadores apontados no diagnóstico inicial, e construir um plano de ações e de gestão de risco às soluções propostas, apresentando-o segundo a metodologia do Life Cycle Canvas.
1.3 Relevância da Pesquisa
A partir do último século, e mais fortemente nos períodos de turbulência econômica, a prática do gerenciamento de projetos tem ganhado espaço e relevância no âmbito das estratégias organizacionais. Se por um lado as instituições têm buscado ações administrativamente sustentáveis e de crescimento, por outro as demandas e exigências têm crescido tanto em qualidade quanto em seu alcance, demonstrando a necessidade de constante desenvolvimento dos processos de gestão, sendo tal evolução um dos objetivos da gestão de projetos (SILVA², 2014). Não obstante o setor público ser um forte demandante de projetos, ainda o faz de maneira empírica e muitas vezes descoordenada, carecendo de ferramentas capazes de, observando as peculiaridades e complexidades envolvidas, racionalizar seus recursos e proporcionar melhores resultados à sociedade (FURTADO; FORTUNATO; TEIXEIRA, 2011).
Ressalte-se ainda que, consoante as conclusões de Bittencourt (2014), embora seja crescente a demanda por profissionais e especializações no gerenciamento de projetos públicos, a produção científica brasileira acerca deste tema é parca e bastante incipiente. Isso se dá sobretudo no que tange à gestão de projetos destinados às contratações públicas desassociadas de obras de engenharia ou de Tecnologia da Informação, portanto, carecendo de contribuições que evidenciem a importância do tema.
Nesse sentido, um estudo que explore os desafios da pesquisa aqui proposta se constitui em objeto de relevante interesse para as instituições públicas e para o meio acadêmico, além de colaborar para o aprimoramento do estado da arte. No que concerne ao Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Sergipe – Campus Aracaju, este estudo apresentará uma ferramenta de apoio à gestão e possibilitará a criação de uma cultura de gerência de projetos, além de possibilitar seu amadurecimento por outras instituições públicas de ensino.
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1.4 Delimitação da Pesquisa
O ciclo de vida do projeto é definido como uma série de fases ou etapas que o projeto percorre do início ao seu término. Frequentemente estas fases são desmembradas em função de objetivos parciais, resultados ou entregas intermediárias ou disponibilidade financeira. O ciclo de vida do projeto pode ainda apresentar variações desde a nomenclatura utilizada e o número de fases ao longo de uma sequência contínua, passando pela adoção de abordagens estáveis direcionadas por um plano, até abordagens adaptativas ou acionadas por mudanças na fase anterior.
Os fatores capazes de determinar a estrutura do projeto, em cada caso, são as necessidades de gerenciamento e controle das organizações envolvidas, a natureza do projeto em si e sua área de aplicação (PMI, 2013). A figura 1, abaixo, apresenta a configuração do ciclo de vida de um projeto genérico, relacionando o consumo do orçamento e recursos humanos ao longo do tempo.
Figura 1 - Fases do ciclo de vida de um projeto genérico.
Fonte: theprojectmanangerr.blogspot.com/2016/02/caracteristicas-do-ciclo-de-vida-do.html
Em razão da abrangência do tema aqui pretendido e do tempo disponível para a realização da pesquisa, este trabalho, a fim de assegurar sua exequibilidade, concentrará seus esforços na estruturação das etapas atinentes aos grupos de processos de iniciação e de planejamento do ciclo
27 de vida dos projetos. Deduzindo-se, portanto, que as demais etapas corresponderão a oportunidades futuras a serem exploradas.
Merece acento ainda que, em razão da característica executiva e da essência do setor estudado, a dimensão referente às ―aquisições‖ não será abordada no modelo proposto por este estudo, abordando-se, portanto, aquelas ligadas à definição do escopo, tempo, custos, qualidade, equipe do projeto, riscos, comunicações e partes interessadas.
Para consecução de seus objetivos, este trabalho encontra-se estruturado, além desta seção introdutória, pelo capítulo 2, no qual serão expostos os aspectos teóricos considerados relevantes para a compreensão do tema. O capítulo 3, por seu turno, apresentará a gestão de projetos no contexto da IN nº 5/2017. O capítulo 4, exibirá os aspectos metodológicos norteadores da construção desta pesquisa, bem como seu delineamento. Os capítulos 5 e 6 apresentarão a caracterização da organização e do modelo atual de compras, nele contido o diagnóstico do modelo atual e o modelo a ser proposto por esse trabalho, respectivamente.
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2. REFERENCIAL TEÓRICO
Este capítulo tem por intuito realizar o levantamento do referencial teórico que subsidiará a coleta e análise dos dados para construção do diagnóstico do modelo atual e a elaboração daquele a ser proposto. Para tanto, encontra-se analiticamente estruturado da seguinte maneira: o primeiro tema abordado trata dos projetos e sua tipologia, em seguida serão discutidos os modelos de gestão de projetos e, por fim, aspectos relevantes dos processos licitatórios.
2.1. Processos Licitatórios
Qualquer que seja a organização e seu ramo de atuação, a função de compras constitui fator estratégico para o alcance dos objetivos fundamentais. Dito de outra forma, por meio da gestão eficiente de bens e serviços, as organizações são capazes de alcançar seus objetivos com maior rapidez, empreendendo, para tanto, menores recursos humanos e financeiros – proporcionando a satisfação das necessidades do seu público e, em última análise, da sociedade.
Para Batista e Maldonado (2008, p. 682) existem similitudes entre a compra pública e a privada, uma vez que ―ambas buscam o menor preço, com garantia de qualidade. Todavia, a compra pública requer procedimentos específicos para lhe dar eficácia, como a legislação; já na compra privada esses procedimentos são de livre escolha‖.
Inseridas num ambiente político, organizacional e econômico de recorrente instabilidade e de crescente cobrança social por transparência e resultados, as organizações públicas devem guiar seus esforços de maneira a imprimir maior efetividade às suas ações, sem, no entanto, descuidar do formalismo requerido aos atos públicos. Assim, a pressão causada pela inserção de novas tecnologias, associada às constantes revisões na legislação, faz com que a gestão pública experimente avanços significativos em seu objetivo de reduzir custos e agilizar rotinas para compras e contratações públicas.
Na esteira dos procedimentos para aquisições e contratações públicas, a licitação corresponde
Ao processo formal, destinado à aquisição de bens e serviços, em que a Administração Pública convoca, por meio de condições estabelecidas em ato próprio (edital ou convite), empresas interessadas na apresentação de propostas para o oferecimento de bens e serviços. Tem por objetivo garantir a observância do princípio constitucional da isonomia e a seleção da proposta mais vantajosa para a Administração, de maneira a assegurar oportunidade igual a todos os
29 interessados e possibilitar o comparecimento ao certame do maior número possível de concorrentes. (BRASIL, 2010, p. 19).
Assim, segundo o Manual de Licitações e Contratações Administrativas, da Advocacia Geral da União, no Brasil, a licitação é um princípio constitucional presente no art. 37 da Constituição Federal de 1988 e tem como objetivo ―a contratação de serviços, obras, aquisições, alienações, concessões, permissões e locações, mediante procedimentos administrativos pré-definidos e a eles estão sujeitas as pessoas jurídicas de direito público‖. (BRASIL, 2014, p. 33)
Contudo, apesar dos avanços constatados em razão da adoção de ferramentas tecnológicas, ainda prevalece na sociedade as imagens da morosidade e da ineficiência fortemente associadas à gestão pública (CASILAS; CANCINO, 2013). Na tentativa de reverter tal imagem, Faria et al. (2010) realizaram pesquisa junto ao ComprasNet, sistema Federal destinado à aquisição de bens e serviços públicos e utilizado pelo Poder Executivo Federal, em que constatou a ampliação do número de fornecedores e, por conseguinte, da concorrência, da economia de escala e da transparência, em razão da forma como todo o processo é realizado. No que tange à economia de escala alcançada através do pregão eletrônico, Silva (2007) constatou que, no âmbito dos municípios, a economia experimentada foi de, aproximadamente, 25%, enquanto na esfera federal, foi de 14%, o que representou economia aos cofres públicos na ordem de R$ 600 milhões em 2006.
De acordo com dados mais recentes, disponibilizados pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), de 2002 a 2010, o número de fornecedores cadastrados pelo Governo Federal subiu de 172.141 para 418.909. Segundo os dados obtidos por meio do MPOG, ―em 2012, o governo fez 46% de suas aquisições por meio do pregão eletrônico e, com isso, economizou R$7,8 bilhões‖ (BRASIL,2010).
Segundo Manual de Licitações do TCU (BRASIL, 2010), os processos licitatórios estão vinculados aos princípios basilares no que diz respeito às aquisições públicas, conforme segue:
Quadro 1 – Princípios da Licitação.
PRINCÍPIO DEFINIÇÃO
Competitividade
Ensina que a busca pela melhor proposta para a Administração é justificativa para o caráter da competitividade da licitação. A própria Constituição Federal de 1988 estabelece como obrigatório o caráter competitivo do procedimento licitatório.
30 igualitário aos licitantes, assegurando ―igualdade de condições a todos os concorrentes‖ (BRASIL, 1988). Oliveira (2015), por sua vez, ressalta que nem sempre a isonomia significa tratar a todos de maneira igual, mas, em algumas situações, tratar de forma desigual aqueles que não se encontram na mesma situação fático-jurídica, respeitando sempre o princípio da proporcionalidade.
Vinculação ao Instrumento
Convocatório
Ensina que o instrumento convocatório é a lei que rege a fase externa da licitação e deve ser observado tanto pela Administração Pública quanto pelos licitantes.
Procedimento Formal
Decorre do princípio do devido processo legal. O art. 4º da Lei nº 8.666/93 estabelece que todos os procedimentos realizados na licitação deverão observar fielmente as normas contidas na legislação. De acordo com Alexandre (2016), não se deve perder o foco de que a licitação é um procedimento instrumental cuja finalidade objetiva é celebrar contrato com aquele licitante que apresentar a melhor proposta.
Julgamento Objetivo
O julgamento das propostas deverá ser pautado nos critérios objetivos estabelecidos na legislação. Não cabe à Administração utilizar critérios subjetivos, tal conduta feriria o princípio da isonomia.
Legalidade Fundamento que vincula os licitantes e a Administração Pública às regras estabelecidas nas normas e princípios em vigor.
Impessoalidade
Princípio que obriga a Administração a observar em suas decisões critérios objetivos previamente estabelecidos, afastando a discricionariedade e o subjetivismo da condução dos procedimentos licitatórios.
Moralidade e Probidade Administrativa
A conduta dos licitantes e dos agentes públicos tem de ser, além de lícita, compatível com a moral, a ética, os bons costumes e as regras da boa administração.
Publicidade
Qualquer interessado pode ter acesso às licitações públicas e aos respectivos mecanismos de controle, mediante divulgação dos atos praticados pelos administradores em todo o processo licitatório.
Celeridade
Consagrado como uma das diretrizes a serem observadas. Busca simplificar procedimentos e rigorismos excessivos e de formalidades desnecessárias. As decisões, sempre que possível, devem ser tomadas no momento da sessão.
Fonte: Elaborado pelo autor com base Manual de Licitações e Contratos do TCU (BRASIL, 2010).
Consoante o Manual de Licitações e Contratos da Advocacia Geral da União (BRASIL, 2014), a Lei Geral de Licitações (Lei nº 8.666/93) e dos Decretos nº 3.555/00 e nº 5.450/05 – regulamentadores do pregão no formato presencial e eletrônico, respectivamente - trazem de forma expressa o dever de obediência pela Administração Pública não apenas aos princípios acima destacados, mas também aos princípios da finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.
31 Assim, todo processo licitatório deve obedecer aos ideais anteriormente elencados e, neste contexto, os princípios da gestão por projetos, conforme proposto por este estudo, continuarão a observar tais preceitos, focando, no entanto, em proporcionar uma melhor organização de procedimentos, utilização de recursos administrativos e, por consequência, a racionalização das compras públicas.
Nesse contexto, o processo licitatório deve ter início com a identificação das necessidades institucionais e estar alinhado às propostas e objetivos constantes no planejamento estratégico organizacional. As propostas de compras de materiais e/ou solicitações de serviços devem conter, em obediência aos preceitos e vedações legais, sua completa e minuciosa descrição.
Para o TCU (2010, p.135), os atos de licitação devem obedecer a uma sequência lógica, ―após identificação de determinada necessidade a ser atendida até assinatura do respectivo contrato ou emissão de documento equivalente‖. Segundo o Manual de Licitações da AGU (2014, p.98), ―o processo administrativo da licitação, qualquer que seja a modalidade, desenvolve-se por meio de fases: uma interna (preparatória) e outra externa‖. Nesse sentido, a fase interna – juridicamente fundamentada no art. 38 da Lei Geral de Licitações e no art. 3º da Lei nº 10.520/02 – transcorrerá no âmbito restrito da Administração e tem por objetivo o ―levantamento das informações necessárias à fixação das normas que disciplinarão a competição e a modelagem da solução contratual compatível com as características e especificações que deve ter o objeto e as condições à sua execução‖.
Ainda segundo o TCU (2010), durante esta fase a Administração terá a oportunidade de corrigir possíveis falhas verificadas no procedimento sem a necessidade de anular todos os atos praticados. Assim, afirma-se que, cumpridos os requisitos da fase interna, a licitação estará apta a ter continuidade com a divulgação do ato convocatório, dando início à etapa denominada fase externa. A fase externa das modalidades licitatórias convencionais (concorrência, tomada de preços e convite) tem início com a publicação do edital ou a expedição do convite, conforme exigência legal, e se estende à contratação do fornecimento do bem ou prestação do serviço. (BRASIL, 2014)
De acordo com a AGU (2014), pregão corresponde à
Modalidade licitatória destinada à aquisição de bens e serviços comuns, regida pela Lei nº 10.520/02. Consideram-se bens e serviços comuns, aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo
32 edital, por meio de especificações usuais no mercado, admitindo dois formatos: presencial e eletrônico. (AGU, 2014, p.72)
Da análise dos dispositivos acima, percebe-se a cogência das normas nos processos de compras. Embora a própria lei, em situações específicas, autorize a desconsideração, de modo geral, todo este arcabouço deverá ser respeitado, sob pena de responsabilização das autoridades envolvidas.
Segundo o Decreto Federal nº 5.450/05, em seu artigo 4º, nas licitações para aquisição de bens e serviços comuns será obrigatória a modalidade pregão, sendo preferencial a utilização da sua forma eletrônica. Assim, o Manual de Licitações da AGU (2014) elenca algumas características próprias do pregão na forma eletrônica, bem como seu cabimento a qualquer que seja o valor estimado do objeto, desde que este seja comum; a inversão das etapas de habilitação e de julgamento de propostas de preço, esta ocorrendo antes daquela; o exame dos documentos de habilitação apenas do licitante cuja proposta foi classificada em primeiro lugar; a disputa de preços através de lances sucessivos, por via eletrônica; a interposição de recurso administrativo somente ao final de todo o procedimento; e a modalidade cabível nas licitações do tipo menor preço ou maior desconto.
Portanto, ante a necessidade de observar tantos princípios e normativos delimitadores dos processos licitatórios, a gestão de projetos poderá contribuir, principalmente, nos processos de planejamento e estruturação para a execução do processo licitatório, inerentes à fase interna, e, ainda, na coordenação e execução do cronograma referente às subetapas da fase externa.
Nessa esteira, diversos estudos dedicados a aferir a celeridade dos processos licitatórios, realizados nos setores de compras de órgãos públicos, apontam que, apesar da predominância na utilização do pregão eletrônico, este não tem se traduzido em ganhos de celeridade quando comparadas às demais modalidades legalmente possíveis. (ALMEIDA, 2016; CASTRO, 2014 GONÇALVES, 2012; FARIA, 2009; ALMEIDA, 2006).
Em seu estudo, Silva e Rocha (2006) realizaram comparativo entre o tempo de duração do pregão eletrônico em três órgãos ligados ao poder executivo federal, constatando que a duração média de um pregão eletrônico é de 68,5 dias, em contraposição aos 42,5 dias aferidos para a modalidade Convite.
33 Almeida (2016), em suas conclusões e considerando outros estudos sobre o tema, apontou diversos fatores como possíveis causas para o baixo desempenho do pregão eletrônico no que tange ao aspecto celeridade. De acordo com o autor, a inexistência ou baixa utilização de sistemas informatizados com capacidade de uniformizar e racionalizar as rotinas – principalmente no inerentes à fase interna dos certames - além de entraves como o excessivo formalismo e rigidez dos procedimentos legais; quantidade de itens licitados em cada processo; falha de distribuição equitativa dos processos entre os agentes de compras; frequência de detecção de erros na elaboração de requisições.
Contudo, deve-se ressaltar que, de maneira geral, aspectos como a transparência, a competitividade e a economia proporcionados pelo pregão, sobretudo em sua forma eletrônica, não foram alvo dos estudos acima e representam, sem dúvida, grande avanço para a administração pública.
2.2. Projetos e sua tipologia
Atualmente as organizações encontram-se imersas na necessidade não apenas de alcançar suas metas e objetivos, mas de, ciclicamente, revê-los. Num ambiente cada vez mais austero e instável, o êxito na estratégia adotada representa a aproximação entre o que foi planificado e a missão organizacional. Nesse sentido, a gestão de projetos é apresentada como ferramenta capaz de racionalizar recursos e contribuir para a melhoria dos resultados organizacionais.
Portanto, é de grande valia a conceituação trazida por Meneses, Oliveira e Vasconcelos (2016, p.95) e PMI (2013, p. 3), de que projeto corresponde a ―um esforço temporário empreendido para criar um resultado, serviço ou produto único‖. Oliveira (2009, p.19), a seu turno, ressalta que o ―desenvolvimento do projeto necessita considerar a capacidade de integração dos sistemas e subsistemas por parte da organização integradora, sendo nesta capacidade que reside o cerne da questão na produção de resultados‖.
Por sua vez, Cintra e Vieira (2012) entendem que o termo ―projeto‖ perpassa pelo sentido de planeamento e execução de atividades aliadas a um complexo elenco de fatores socioculturais, econômicos e políticos, capazes de influenciar os gestores na escolha de seus objetivos e métodos. Assim, no que atina ao setor público, Clemente et al. (2002) entendem que os projetos devem visar à produção de bens e/ou serviços que representem uma diferença positiva na relação com a sociedade. Não obstante, ao mesmo tempo em que a melhoria na
34 prestação do serviço público se faz necessária, as dificuldades na adoção de um modelo de gestão que proporcione tal avanço têm constantemente desafiado os gestores públicos.
Das definições acima, infere-se que projetos não podem ser uma atividade estática, rotineira e com caráter meramente ―pró forma‖ (CAVALCANTI; SILVEIRA, 2016), merecendo destaque que, mesmo em projetos aparentemente semelhantes, após uma análise mais detida, alguns aspectos diferenciadores sobressaem, quer seja em razão dos atores envolvidos ou das circunstâncias econômicas ou administrativas em seu ambiente organizacional. Por conseguinte, ainda segundo tais autores, os projetos apresentam-se como uma atividade organizacional temporariamente estabelecida com o intuito de ―mudar o rumo da organização‖, por meio de novos produtos ou serviços, implementando um novo sistema de gestão ou simplesmente desenvolvendo o conteúdo para um programa de treinamento para seus servidores.
Na Administração Pública, a busca pelo efetivo gerenciamento e controle das ações organizacionais reflete, em sua essência, a necessidade de minimizar, ou mesmo evitar, retrabalhos, falhas de comunicação e a descoordenação das atividades, ou seja, proporcionar uma melhor resposta da administração à sociedade. E, por fim, considerando a lição trazida por Kerzner (2017), em que o autor assevera que muitas das dificuldades enfrentadas pelos gestores decorrem da não utilização de uma metodologia de gestão de projetos adequada ao contexto organizacional. Ressaltando que o emprego da metodologia correta, melhorará a performance durante a execução do projeto e criará condições para o aumento da confiança da sociedade.
Expostas as considerações iniciais, igualmente importante se faz apresentar as categorizações apontadas em estudos sobre tema, as quais observarão aspectos como identificação de necessidades, estabelecimento de objetivos claros e alcançáveis, balanceamento das demandas conflitantes de escopo, tempo, custo e qualidade, e ainda, os objetivos do projeto em face de diferentes prioridades e expectativas das partes interessadas.
De acordo com Rabechini Júnior e Carvalho (2009), a crença de que um único método pode se ajustar a todos os tipos de empreendimentos e organizações tem conduzido a altas taxas de insucesso e descontentamento com a ferramenta de gestão de projetos. (PATAH; CARVALHO, 2016). Os autores argumentam acerca da existência de evidências da incapacidade de um único modelo ajustar-se a todos os tipos de projetos. Assim, ganha relevo a análise do ambiente no qual o projeto será desenvolvido ante a necessidade de flexibilizar, ou não, as
35 metodologias de gestão de projetos, ressaltando a importância de simplificá-la em alguns contextos.
Assim, destaca-se a importância das tipologias e classificações que permitam reconhecer e interpretar as características dos projetos, contingenciando sua abordagem às necessidades e peculiaridades presentes. Para tanto, parte-se de roteiros maduros de gestão, reconhecendo a relação entre os fatores de êxito ou fracasso e as peculiaridades do projeto e do modelo de gestão, em busca daquele que melhor adeque-se ao contexto do projeto (RABECHINI JUNIOR; CARVALHO, 2009). Neste sentido, Maximiano (2014) alerta para a incipiência da tipologia na gestão de projetos, ao tempo em que apresenta sua classificação bidimensional, seguindo critérios envolvidos na gestão de projetos como incerteza e complexidade.
Cavalcanti e Silveira (2016) propuseram uma matriz de riscos na gestão de projetos, também considerando as dimensões apontadas por Maximiano (2014), no entanto, tornando tal classificação mais didática.
Figura 2 – Classificação de Projetos quanto ao grau de incerteza e complexidade.
Fonte: Cavalcanti e Silveira (2016, p. 6)
A complexidade abordada pelos autores diz respeito à dificuldade de gestão do projeto, a exemplo da dependência de fornecedores externos, atores que podem expressar visões conflituosas e fatores que prejudiquem a duração do empreendimento. Por sua vez, a incerteza corresponde à dimensão técnica do projeto, ou seja, ao seu grau de dificuldade, de inovação envolvido e a estabilidade de seus objetivos.
36 Quadro 2: Explicativo da Figura 2
I
Projetos Complexos e Incertos: Estariam assim classificados aqueles cujo arcabouço técnico ainda não é completamente conhecido, portanto precisa ser desenvolvido especificamente para o projeto, somado a isso tem-se a presença de grande número de atores envolvidos, de atividades concorrentes e diversos produtos intermediários. A construção de uma usina hidrelétrica cujo cronograma de execução se submete ao nível dos rios poderia ser citada como exemplo deste tipo de projeto.
II
Projetos Simples e Incertos: Correspondem a projetos de baixa incerteza do ponto de vista gerencial e com objetivos, escopo e/ou solução indefinidos ou desconhecidos. A aquisição de um produto ou serviço cuja especificação técnica o próprio cliente não sabe determinar poderia ser classificado como exemplo.
III
Projetos Simples e Bem Definidos: Projetos de baixa complexidade gerencial e objetivos, escopo e/ou solução técnica bem definidos, a exemplo da organização de um evento de pequeno porte que anualmente está previsto no calendário de eventos institucionais.
IV
Projetos Complexos e Bem Definidos: Projetos considerados complexos, mas que possuem objetivos, escopo e solução técnica bem definidos, a exemplo da construção de um edifício comercial de grande porte.
Fonte: Elaborado com base em Silveira e Cavalcanti (2016)
No âmbito da Administração Pública, o projeto pode ser classificado sob duas perspectivas possíveis, baseado na natureza do produto (bem ou serviço) e em sua destinação (gratuito ou não ao mercado). Neste sentido, os projetos estatais destinados à produção de bens e ou produtos destinados ao mercado, colocaram, de certa forma, o governo na posição de empresário e tais projetos, quando concebidos e implantados, claramente possuíam caráter estratégico, focado no médio e longo prazo. (CLEMENTE; FERNANDES, 2002).
Outra classificação comum apontada pelos autores diz respeito à natureza do cliente, se interno ou externo, ao considerar a Administração Pública, percebe-se ser plenamente possível a conjugação das duas classificações no âmbito da atuação da mesma organização. Projetos voltados aos clientes internos, correspondem a investimentos na própria organização executora ou em melhorias organizacionais. Por sua vez, por projeto externo entende-se aquele que envolve a entrega de um produto ou serviço a um cliente ou usuário externo. Ademais, os projetos públicos também podem ser classificados quanto a seu viés estratégico, ou seja, sua capacidade de impacto para a concretização dos objetivos constantes em seus planos diretores.
Assim, demonstra-se a importância de, em ambientes em que são desenvolvidos de maneira concomitante diversos projetos, classificá-los de modo a possibilitar sua categorização quanto ao grau de prioridade, de incerteza, montante de recursos envolvidos ou nível do resultado
37 estratégico esperado. Isto posto, a correta classificação dos projetos pode sugerir uma abordagem mais adequada à sua gestão. (CAVALCANTI; SILVEIRA, 2016)
2.3. Modelos de Gestão de Projetos
O gerenciamento de projetos, enquanto teoria, encontra-se bastante avançado e com grande aceitação do mercado, enquanto competência necessária às organizações. Entretanto, enquanto ferramenta de gestão representa forte desafio, vez que grande quantidade de projetos excede seu orçamento, atrasa ou falha em cumprir seus objetivos. (PATAH; CARVALHO, 2016)
Ao elaborar determinado projeto pressupõe-se que tal decisão tenha sido precedida do necessário levantamento e dimensionamento de suas implicações favoráveis ou não (fatores de impacto), da observação das razões porque tais consequências ainda não tenham se concretizado. E, embora estas não venham a se realizar, mostra-se importante a identificação, quantificação, análise e avaliação de tais fatores (CLEMENTE ET AL, 2002; SILVA; GONZALES, 2013). No entanto, cotidianamente percebe-se que grande parte das organizações planeja e executa suas atividades - sejam elas inovadoras ou não - com base apenas no atendimento a determinados critérios como escopo, tempo ou orçamento. (SILVA E GONZALEZ, 2013)
No contexto da gestão de projetos, revela-se de grande valia compreender, o ciclo de vida dos projetos, com suas respectivas etapas ou fases. Desta forma, o referido ciclo corresponde à série de fases que o projeto percorre, desde a idealização até seu término. Tais estágios, podem variar de número e sequência em razão da concepção, da necessidade de gerenciamento e controle do projeto em si. (PMI, 2013; SILVEIRA E CAVALCANTI, 2016; FERREIRA, 2014).
Destarte, o rito adotado na gestão dos projetos frequentemente varia em função da complexidade da sua essência, do planejamento e duração das fases, dos grupos de interesses envolvidos e de suas peculiaridades. Dito de outro modo, as especificidades do projeto e da organização influenciarão na quantidade e disposição de etapas do ciclo de vida do projeto, o que, por sua vez, repercutirá de maneira salutar na customização no modelo de gestão a ser adotado. (MONTES, 2017, KERZNER, 2017).
Portanto, a gestão de projetos pode ser percebida como a operacionalização sequencial de processos estruturados, repetidos e contínuos capaz de proporcionar às organizações um direcionamento rumo à institucionalização de práticas padronizadas (PATAH; CARVALHO,
