Pontifícia Universidade Católica de São Paulo – PUC/SP
Coordenadoria Geral de Especialização, Aperfeiçoamento e Extensão – COGEAE
A atuação de parcerias público-privadas para o desenvolvimento de políticas públicas educacionais para jovens no Brasil
Camila Iwasaki
Monografia de Conclusão do Curso de Especialização em Gestão de Projetos em Organizações do Terceiro Setor
Orientadora: Profa Dra. Isa Guará.
Agradeço,
À minha orientadora, Profa Isa Guará, pela disposição em me acolher, acreditar neste trabalho e conceder intervenções críticas e positivas para a sua conclusão.
À minha mãe, Valquiria, e ao meu irmão, Caio, pela força, carinho e palavras de incentivo para continuar a caminhada.
Ao Fabio, meu amor, pela compreensão quanto à minha ausência em tantas sextas-feiras e sábados. Obrigada pelo companheirismo, pela atenção e pelo seu amor.
Aos meus familiares, pelo apoio em todos os momentos, bons e ruins, durante todos estes anos que levei para chegar até aqui.
Resumo
Sumário
Introdução – p. 5
Capítulo 1 – O direito de aprender: falhas e brechas entre o texto constitucional e a garantia de educação para jovens no Brasil – p. 10
1.1 O cenário global do direito à educação e a Constituição Federal – p.10 1.2 As brechas na garantia do direito à educação de jovens – p.17
1.3 Recomendações na literatura para a diminuição das brechas e a efetivação do direito à educação de jovens – p.25
Capítulo 2 – A construção de um modelo de análise de parceira público-privada em educação formal de jovens – p. 32
2.1 Linhas teóricas sobre as parcerias público-privadas em educação – p. 32 2.2 Um exercício de categorização: tipologias de projetos/programas – p.38 2.3 A pesquisa sobre as parcerias público-privadas em educação formal de jovens – p.41
Capítulo 3 - Uma análise transversal das categorias e modelos: parcerias público-privadas em educação formal de jovens – p. 47
3.1 Apresentação e contexto das parcerias público-privadas e programas/projetos identificados pela pesquisa – p. 47
3.2 Categorização dos programas/projetos de acordo com a tipologia – p.56 3.3 Natureza das parcerias público-privadas em educação formal de jovens: identificação de modelos associativos – p. 64
Considerações Finais – p. 67
Bibliografia – p. 73
Anexos – p.76
Anexo 1 - Resultados da Pesquisa – p. 76
Introdução
As políticas sociais no Brasil têm sua trajetória marcada por transformações e reformas decisivas na consolidação de uma nova lógica de combate às desigualdades. Entretanto, basta uma análise dos dados e dos estudos existentes para constatar o estado caótico das políticas públicas existentes no país e sua inoperância para a garantia efetiva dos direitos sociais dos cidadãos. O Relatório sobre a pobreza da ONU, publicado em 2000, avalia o quanto, ao longo das últimas décadas, o aparato institucional das políticas sociais no país caracteriza-se como uma somatória de instituições desarticuladas, “responsáveis por políticas setoriais extremamente segmentadas, que sobrepõe clientelas e competências, e pulverizam e desperdiçam os recursos, provenientes de uma diversidade desordenada de fontes. Isto redunda num sistema de proteção social altamente centralizado na esfera federal, ineficiente e iníquo, regido por um conjunto confuso e ambíguo de regulamentos e regras”(UNDP, 2000:113).
Apesar de, no Brasil, as políticas públicas operarem em um sistema descentralizado, em que grande parte da oferta de serviços públicos encontra-se municipalizados, o que se observa é que a democratização, ampliação e universalização dos direitos sociais, previstas na Constituição Federal (CF) de 1988, estão longe de serem exercitadas na prática. Neste sentido, não basta que os direitos sociais sejam positivados e enunciados, é necessário que sejam desenvolvidas novas políticas públicas eficientes, capazes de reduzir as desigualdades de oportunidade entre os cidadãos.
Neste cenário, um dos maiores desafios existentes é a concretização da educação com um direito. Apesar de garantido pela Constituição de 1988, atualmente, o direito à educação, compreendido pelo acesso, a permanência e o sucesso de crianças e jovens na escola, é uma promessa não realizada, principalmente para os jovens brasileiros, de 15 a 17 anos: cerca de 52% não está no Ensino Médio, pois não alcançou a condição de escolaridade necessária, ou simplesmente desistiu de frequentar a escola.
qualidade da educação é condição fundamental para a efetivação do direito à educação da juventude brasileira, além de se fazer cumprir os pressupostos enunciados na Constituição Federal de 1988.
Mas quem define as políticas públicas em educação formal e que orientações predominam nessas decisões? Quem avalia se essas políticas são coerentes e pertinentes em relação a uma situação problemática diagnosticada, em especial, quando se trata de um país pobre, com problemas educacionais seculares? Estas são perguntas pertinentes, uma vez que o processo de construção de políticas eficazes para o desenvolvimento humano da juventude vem tomando posição central entre as intervenções sociais desenvolvidas no país.
Ao longo das últimas décadas a juventude, e principalmente a sua relação com a educação, passou a ser um dos principais focos de atenção e investimento não só para os governos, como também para a sociedade civil, as organizações sociais, as universidades e institutos de pesquisas nacionais e internacionais. No Brasil, a concentração de estudos, pesquisas, políticas e programas sociais destinados aos jovens ganharam força nos últimos anos, principalmente com a estruturação de organismos governamentais específicos, como a Secretaria Nacional da Juventude e o Conselho Nacional da Juventude – Conjuve, em 2005, como também em decorrência do aumento e ampliação do investimento do setor privado das ações voltadas a esse público (GIFE, 2007).
Com o processo de redemocratização, ocorrido a partir da constituinte, a movimentação da sociedade sobre a questão educacional centrou-se nas urgências relacionadas à infância e adolescência, em torno da implantação do Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA). Só em meados dos anos 1990 é que ocorre, como aponta Sposito (2007), “a passagem das políticas de juventude como estado de coisas para a formação de uma agenda pública que considera os jovens como problema político, ou seja, como objeto específico de intervenção do Estado”.
A afirmação de Sposito no campo juvenil é reforçada por Figueiró, que reitera a proliferação de diferentes formas de interface entre o Estado e a sociedade civil através de parcerias baseadas na partilha de poder e de responsabilidade na execução das políticas públicas de maneira mais efetiva anos 90:
“O novo associativismo civil que se desenvolve no âmbito de uma esfera pública não-estatal, é aquele representado por ‘organizações da sociedade civil’ que optaram por entrar no cenário político através da estratégia de cooperação com o Estado, mercado e demais setores da sociedade, para a realização de trabalhos que possam dar sustentação às políticas públicas sociais (ou a falta delas) para alívio da pobreza” (Figueiró, 2000:24).
Dessa maneira, como parte integrante do cenário exposto acima, a compreensão das características das parcerias e de associações entre o poder público e a sociedade organizada, no âmbito da educação de jovens no país, tem relevância fundamental. Portanto, esta pesquisa tem como objetivo compreender, entre este campo de diferentes modalidades de associação, como se constituem as parcerias público-privadas direcionadas à melhoria da qualidade da educação escolar de jovens no país, sejam elas baseadas em investimento social privado ou em articulações das organizações sem fins lucrativos.
A partir dessa perspectiva as questões que se colocam são: quais os tipos existentes de investimentos das empresas e das organizações da sociedade civil, em parcerias com os órgãos públicos municipais, estaduais e federais, voltados para a melhoria da qualidade da educação de jovens no país? Quais são as iniciativas que vêm sendo desenvolvidas por meio das parcerias público-privadas? Quais são suas características, suas dinâmicas, e seu poder de influência na formulação políticas públicas educacionais voltadas para a educação da juventude?
formal no Brasil, e se constitui como linha de base da pesquisa para a identificação das lacunas necessárias que demandam a formulação de políticas públicas educacionais. Ou seja, a partir desta primeira análise, é possível afirmar quais são as grandes fragilidades existentes no país para a garantia do direito à educação, permitindo posterior comparação com os resultados e impactos das iniciativas que vem sendo desenvolvidas pelas parcerias público-privadas nesta área.
A segunda parte esteve centrada na revisão bibliográfica de autores que estudaram a questão das parcerias público-privadas, a fim de mapear o referencial teórico e as linhas de estudos e pesquisas existentes sobre esta temática. Foi proposta também uma categorização para os programas/projetos desenvolvidos por meio das parcerias público-privadas, que permitiu estabelecer quais seriam os âmbitos de integração e níveis de intensidade de tais parcerias, de modo a orientar a compreensão do objeto proposto.
Posteriormente, partiu-se para a pesquisa de programas-projetos desenvolvidos por meio de parcerias público-privadas em educação formal de jovens, realizada com base nas ações dos associados do GIFE e da Abong. Foi empreendido o levantamento, a leitura e a sistematização dos relatórios, publicações e/ou qualquer outro documento referente às parcerias público-privadas na área de educação. Esta pesquisa revelou a existência de 15 programas/projetos em educação formal de jovens desenvolvidos por parcerias público-privadas, que foram devidamente analisados.
Assim, a terceira e última parte da investigação buscou solidificar o entendimento sobre esses programas/projetos pesquisados, ressaltando as dinâmicas e as características dos mesmos. Ainda que não conclusivo, este estudo permitiu compreender as tendências e as características das parcerias estabelecidas, e indicar se tais programas/projetos encontrados estão respondendo às demandas e aos problemas existentes para a garantia da educação de jovens no Brasil.
Portanto, basicamente a presente pesquisa possui como opção metodológica a análise comparativa entre diferentes modelos de parceria público-privadas na área de educação formal, bem como uma análise crítica de suas configurações e estratégias.
uma análise transversal dos programas/projetos em educação formal de jovens desenvolvidos por meio de parcerias público-privadas, com enfoque crítico sobre as potencialidades deste tipo de associação.
Capitulo 1 - O direito de aprender: falhas e brechas entre o texto constitucional e a garantia de educação para jovens no Brasil.
1.1 O cenário global do direito à educação e a Constituição Federal
O direito dos cidadãos à educação, em sua ampla definição, está presente nos textos legais de praticamente todos os países do mundo. Os documentos de caráter internacional, assinados por países integrantes da ONU, reconhecem e garantem esse direito, fundamentado inicialmente na Declaração Universal dos Direitos Humanos, de 1948, em seu artigo 26, que afirma:
“1. Toda pessoa tem direito à instrução. A instrução será gratuita, pelo menos nos graus elementares e fundamentais. A instrução elementar será obrigatória. A instrução técnico-profissional será acessível a todos, bem como a instrução superior, esta baseada no mérito. 2. A instrução será orientada no sentido do pleno desenvolvimento da personalidade humana e do fortalecimento do respeito pelos direitos humanos e pelas liberdades fundamentais. A instrução promoverá a compreensão, a tolerância e a amizade entre todas as nações e grupos raciais ou religiosos, e coadjuvará as atividades das Nações Unidas em prol da manutenção da paz. 3. Os pais têm prioridade de direito na escolha do gênero de instrução que será ministrada a seus filhos”.
Entre os marcos legais internacionais, subseqüentes, de reconhecimento dos direitos da criança e do adolescente, em que a educação aparece como um direito a ser garantido, estão a Declaração Universal dos Direitos da Criança, a Convenção Relativa à Luta contra a Discriminação no Campo do Ensino, de 1960, o art. 13 do Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, de 1966, e a Convenção Internacional dos Direitos da Criança e do Adolescente, de 1989.
A concentração e produção de riquezas materiais, processo fortemente alavancado com as Revoluções Industriais e o advento do sistema capitalista, produziu uma enorme desigualdade em todo o mundo, resultando situações extremas, em que 15% dos mais ricos encontram-se consumindo 56% dos recursos mundiais e 40% dos mais pobres possuem apenas 11% dos recursos; ou quando apenas 435 pessoas no mundo possuem uma riqueza acumulada superior à de 45% da população mundial (Dowbor, 2008). Tais conseqüências sociais da desigualdade econômica vêm gerando, na América Latina, por exemplo, mão-de-obra não qualificada, aumento do desemprego juvenil, da violência, do trabalho infantil, da mortalidade infantil, doenças e outros males sociais. Entretanto, na sociedade do conhecimento em que vivemos hoje, a educação tem um papel fundamental para a promoção do desenvolvimento humano e, consequentemente, a diminuição das desigualdades sociais.
Na tentativa de cunhar uma referência para o desenvolvimento humano planetário, as Nações Unidas, por meio da UNESCO (Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura), publicou em 1994 o pronunciamento Os Quatro Pilares da Educação, que se constituem em referência para todo o trabalho educativo, no mundo inteiro. A proposta deste pronunciamento é que toda ação que gere conhecimento, para dar respostas ao seu conjunto de objetivos, deve organizar-se em torno de quatro aprendizagens fundamentais que, ao longo da vida serão de algum modo a cada indivíduo, os pilares do conhecimento:
• Aprender a conhecer – adquirir os instrumentos da compreensão; • Aprender a fazer – possibilidade da ação sobre o meio envolvente;
• Aprender a viver juntos – garantir a participação e cooperação com os outros
nas atividades humanas; e
• Aprender a ser – a integração dos três pilares, diz respeito ao desenvolvimento
total da pessoa. (Delors, 1996).
do desenvolvimento, mas, sobretudo, o seu fim.
Com todo este movimento, ganhou força pelo mundo, portanto, uma perspectiva ampla de educação associada ao desenvolvimento humano, resumida por Delors:
“O desenvolvimento tem por objeto a realização completa do homem, em volta a sua riqueza e na complexidade das suas expressões e dos seus compromissos: indivíduo, membro de uma família e de uma coletividade, cidadão e produtos, inventor de técnicas e criador de sonhos”(Delors, 1996:10).
Este novo conceito de desenvolvimento foi destacado também pela Declaração do Milênio, formalizada pela Reunião de Cúpula ocorrida em Nova York, em 2000. Com esta declaração (que estabelece os 8 Objetivos do Milênio e é apoiada por 191 nações), foram firmados os fundamentos do relacionamento internacional no século XXI, por meio da oficialização de metas definidas para tornar o mundo mais justo e solidário até 2015. Dentre estas metas, destaca-se o 2º Objetivo do Milênio, que é a promoção de “Educação Básica de Qualidade para todos”.
No Brasil diversas organizações da sociedade civil, governos, empresários, entre outros vêm desenvolvendo projetos e ações plenamente orientadas e em acordo com o objetivo do milênio de universalização da educação. Entretanto, para além de declarações e pactos internacionais assinados pelo governo brasileiro, cabe analisar o quanto o pleno exercício do direito à educação, inscrito em leis de caráter nacional, vem sendo garantido como um direito fundamental dos cidadãos.
Basta uma pequena análise dos dados e dos estudos existentes no cenário acadêmico para constatar que um dos maiores desafios para a educação no Brasil, atualmente, é o direito de aprender, ainda não efetivado pelo sistema público de ensino. O direito de aprender pode ser compreendido não só pelo direito à escolarização, mas também pela efetivação de oportunidades iguais para todos os cidadãos de receber, ao longo de suas vida, uma educação de qualidade que possibilite a formação de pessoas capazes de assumir uma postura crítica e criativa perante o mundo. Apesar de constar na Constituição Federal (CF) da República Federativa do Brasil de 1988 de maneira detalhada1, o direito à educação, compreendido pelo acesso, a permanência e o sucesso de crianças e jovens em escolas de qualidade, é uma promessa não realizada.
1 No direito brasileiro, destacam-se os seguintes direitos sociais, contemplados no artigo 6º da Constituição
No texto constitucional o artigo 205 afirma: “A educação, direito de todos e dever do Estado e da família”. Já o 206 especifica: “O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios: [...] IV gratuidade do ensino público nos estabelecimentos oficiais”. Observa-se, portanto, a gratuidade, assegurada em todos os níveis na rede pública. Ainda na Carta Magna, o dever do Estado para com a educação será efetivado mediante a garantia de:
I - ensino fundamental, obrigatório e gratuito, inclusive para os que a ele não tiveram acesso na idade própria;
II - progressiva extensão da obrigatoriedade e gratuidade ao Ensino Médio; III - atendimento educacional especializado aos portadores de deficiência, preferencialmente na rede regular de ensino;
IV - atendimento em creche e pré-escola às crianças de zero a seis anos de idade;
V - acesso aos níveis mais elevados do ensino, da pesquisa e da criação artística, segundo a capacidade de cada um;
VI - oferta de ensino noturno regular, adequada às condições do educando; VII - atendimento ao educando, no ensino fundamental, através de programas suplementares de material didático escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde.
Segundo Portela de Oliveira (1999), nas Constituições anteriores o Ensino Médio era tratado como exceção e o ensino superior, nunca contemplado. Entre outras novidades implantadas pela Constituição de 88, este autor destaca:
“A primeira novidade aparece no inciso I, ao precisar que o dever do Estado para com o ensino estende-se mesmo aos que ‘a ele não tiveram acesso na idade própria’. Este texto aperfeiçoa os de 1967/69, que especificavam a gratuidade e a obrigatoriedade dos 7 aos 14 anos, criando a possibilidade de se restringir o atendimento aos indivíduos fora desta faixa etária. Avança, também, ao especificar o atendimento dos que não mais se encontram na idade
considerada ‘ideal’ para o ensino fundamental. No inciso II aponta-se a perspectiva de ‘progressiva extensão da gratuidade e obrigatoriedade do Ensino Médio’. Este dispositivo reequacionou o debate sobre esse nível de ensino para além da polaridade ensino propedêutico x profissional. A idéia era ampliar o período de gratuidade/obrigatoriedade, tornando-o parte do Direito à Educação.”(Portela de Oliveira, 1999:62).
Entretanto, se no texto constitucional o Ensino Médio aparece como obrigatório, em setembro de 1996, a Emenda Constitucional n° 14, alterou a redação do inciso II para “progressiva universalização do Ensino Médio gratuito”. Para Portela de Oliveira, esta alteração tornou menos efetivo o compromisso do Estado na incorporação deste nível de ensino como educação obrigatória2. É possível afirmar que o próprio texto constitucional abre brechas para a formalização não compulsória de políticas públicas direcionadas para o Ensino Médio. Ao estabelecer a progressiva oferta de vagas, oportuniza-se a interpretação indevida da lei ou mesmo justifica-se a não abertura de novas vagas de educação média na rede pública. Na perspectiva contrária do que ocorre no Brasil, existe uma tendência mundial em estabelecer a obrigatoriedade do Ensino Médio, tendo em vistas as exigências mercadológicas e os requisitos formais de escolarização para o aumento da empregabilidade dos jovens.
Tanto o ECA (Estatuto da Criança e do Adolescente), quanto a LDB3 (Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional), avançam no sentido da Constituição Federal e indicam a obrigatoriedade da oferta pública de educação para todas as crianças e adolescentes. A educação é, portanto, um direto público subjetivo, o que significa que o sujeito pode exigir do Estado o seu cumprimento. E, como colocado no 1º artigo da LBD, promulgada em 1996, a educação possui um sentido amplo na sua concepção:
“TÍTULO I Da Educação
2 A responsabilidade pela oferta do serviço público de educação para os alunos do Ensino Médio é da
esfera Estadual. Já o Ensino Fundamental é ofertado tanto pelo Município quanto pelo Estado.
3 A construção do currículo da Educação Básica, de acordo com a atual Lei de Diretrizes e Bases da
Art. 1º. A educação abrange os processos formativos que se desenvolvem na
vida familiar, na convivência humana, no trabalho, nas instituições de ensino e pesquisa, nos movimentos sociais e organizações da sociedade civil e nas manifestações culturais. (LDB, 1996:1).”
Além de ampliar o conceito de educação para além da educação escolar, reconhecendo o caráter sócio-educativo de outros espaços públicos, governamentais e não governamentais, e sua importância para o desenvolvimento integral de crianças e de adolescentes, a LDB prescreveu o aumento progressivo da jornada escolar para o regime de tempo integral, a critério dos sistemas de ensino (Art. 34 e 87) e valorizou as experiências extra-escolares.
Um dos marcos recentes da legislação referente à educação ocorreu em 2001, quando o Congresso Nacional aprovou o PNE (Plano Nacional de Educação) que estabeleceu as metas as serem alcançadas pelo Brasil até 2011. Os principais objetivos do PNE são: a) a elevação global do nível de escolaridade da população; b) a melhoria da qualidade do ensino em todos os níveis; c) a redução das desigualdades sociais e regionais no tocante ao acesso e a à permanência com sucesso na educação pública; d) a democratização da gestão do ensino público, nos estabelecimentos oficiais, obedecendo aos princípios da participação dos profissionais da educação na elaboração do projeto pedagógico da escola e a participação das comunidades e local em conselhos escolares ou equivalentes.
Da mesma forma que a LDB, o PNE garante a ampliação da jornada, e no caso específico do Ensino Médio, o aumento gradual de vagas, que, no prazo de cinco anos, correspondessem a 50% e, em dez anos, a 100% da demanda, respeitando a universalização e regularização do fluxo de alunos no Ensino Fundamental. O PNE estabelece também como meta a melhoria do aproveitamento dos alunos do Ensino Médio de modo a atingir os níveis satisfatórios definidos e avaliados pelo SAEB (Sistema de Avaliação da Educação Básica), pelo Enem (Exame Nacional do Ensino Médio), e pelos demais sistemas de avaliação estaduais. Ainda para este nível de Ensino, há metas referentes à diminuição da evasão escolar, a reforma e revisão curricular e a melhoria das condições de infra-estrutura das escolas; oportunidades de formação de professores; financiamento; gestão e educação a distancia.
evidenciando que várias metas não seriam cumpridas em 2011, sem que medidas urgentes fossem adotadas.
Mais recentemente, em 2007, o governo federal lançou o PDE (Plano de Desenvolvimento da Educação), tentando reforçar uma visão sistêmica e promover ações integradas para a educação básica. Trata-se de um pacote de ações, a serem implantadas pelo governo federal, em conjunto com estados e municípios. As ações vão desde a criação de uma avaliação para crianças dos seis aos oito anos de idade, passando pela questão da alfabetização de jovens e adultos, chegando a criação de um piso salarial nacional dos professores — mais de 50% desses profissionais ganham menos de R$ 800 por 40 horas de trabalho.
O PDE também prevê a ampliação do acesso dos educadores à universidade; a instalação de laboratórios de informática em escolas rurais; a realização da Olimpíada de Língua Portuguesa, nos moldes da Olimpíada de Matemática; a garantia de acesso à energia elétrica para todas as escolas públicas; as melhorias no transporte escolar para os alunos residentes em áreas rurais e a qualificação da saúde do estudante.
Na educação profissional, a principal iniciativa do plano é a criação dos institutos federais de educação profissional, científica e tecnológica, destinados a funcionar como centros de excelência na formação de profissionais para as mais diversas áreas da economia e de professores para a escola pública. Os institutos seriam instalados em cidades de referência regional, de maneira a contribuir para o desenvolvimento das comunidades próximas e a combater o problema da falta de professores em disciplinas como física, química e biologia.
O PDE inclui metas de qualidade para a educação básica, como o IDEB (Índice de Desenvolvimento da Educação Básica)4, que visam contribuir para que as escolas e secretarias de educação se organizem no atendimento aos alunos. Também cria uma base sobre a qual as famílias podem se apoiar para exigir uma educação de maior qualidade. O plano prevê ainda acompanhamento e assessoria aos municípios com baixos indicadores de ensino.
Sua implantação ainda é muito recente para que se possa fazer uma avaliação mais apurada. De todas as promessas realizadas pelo PDE, muitas indicam bons
4 O IDEB é um indicador que mede a qualidade da educação no país. Para facilitar seu entendimento, foi
caminhos para o poder público conseguir melhorar as condições educacionais do país. Resta esperar, para conferir a concretização do plano e os resultados das ações.
De qualquer maneira, ao analisar os números atuais quanto à situação da educação dos jovens no país, sobretudo entre aqueles que estão no Ensino Médio, reitera-se que muitas das metas do PNE e do próprio PDE estão longe de serem efetivadas. No subcapítulo a seguir estão apresentadas as brechas existentes entre a realidade da oferta de ensino e a garantia do direito a educação de jovens, que comprovam essa afirmação.
1.2 As brechas na garantia do direito à educação de jovens
É notória a precariedade do sistema público educacional do país, em todos os Estados da Federação, apesar das evidências do acelerado progresso educacional brasileiro ocorrido ao longo das últimas duas décadas. Como aponta Brant de Carvalho:
“A educação brasileira não cumpriu o ideário a ela predestinado no século XX. Somente na entrada do século XXI é que, finalmente, universalizou-se o acesso ao Ensino Fundamental e, no entanto, essa meta não tem sido suficiente para que nossas crianças e adolescentes obtenham os saltos de aprendizagem esperados” (Brant de Carvalho, 2006: 7)
Não é possível verificar melhorias em todos os indicadores educacionais, os recursos financeiros e técnicos disponibilizados pelos governos não são suficientes, a legislação dá margens para o descompromisso dos órgãos públicos e das escolas, a comunidade escolar está fragilizada e a escola não desempenha mais a sua função social. Os professores são mal remunerados, os diretores não possuem habilidades gerenciais, as políticas de reconhecimento, incentivo, motivação e responsabilização são nulas ou ineficazes. São múltiplos os fatores que resultam em um só problema: os alunos não completam o ciclo escolar básico, e daqueles que completam, poucos aprendem.
estão fora da escola. Elevam-se as taxas de evasão e abandono dos estudos pelos jovens em todos os Estados do país: as pesquisas demonstram que em 12 das 27 Unidades da Federação, os jovens nesta faixa etária não chegam a uma média de oito anos de estudo, que correspondente ao ensino fundamental completo (Waiselfisz, 2007).
Com o enfoque para os dados referentes ao Ensino Médio, percebe-se que a realidade é ainda mais assustadora: hoje existem cerca de 50,2 milhões de jovens (26,4% da população), segundo a Pnad 2007, população situada na faixa etária entre 15 a 29 anos de idade. Dos atuais 10,6 milhões de pessoas entre 15 a 17 anos, apenas 48% estão no Ensino Médio, quadro que se agrava, pois dos 3,6 milhões de jovens que se matriculam anualmente na primeira série deste nível, apenas 1,8 milhões concluem os estudos (MEC, Censo Escolar 2007). Ou seja, metade de nossos jovens que tiveram o “privilégio” de chegar a este grau de escolaridade “morre na praia”.
É importante ressaltar que não é possível compreender as situações educacionais dos jovens no Ensino Médio sem se considerar o sistema da educação básica como um todo, isto é, sem olhar para o que está ocorrendo no Ensino Fundamental, que está praticamente universalizado, mas não o seu término. Com isso, o acesso ao Ensino Médio está também longe de ser universalizado. Os estudos mostram que enquanto a cobertura do Ensino Fundamental no país nos últimos 10 anos manteve-se estável (e na ordem dos mais de 97%), a cobertura do Ensino Médio não ultrapassou 82,5%, pico de atendimento no mesmo período, mesmo que tenha crescido em quase 13 pontos percentuais de 1996 a 2003. Há jovens que não estão na escola, outros que ainda não alcançaram o nível de escolaridade adequado para a sua idade e continuam no Ensino Fundamental e outros que estão no Ensino Médio, mas acabam desistindo e não concluem os estudos.
A PNAD de 2007 mostrou que 30,4% dos jovens são pobres – possuem renda domiciliar per capita de até ½ salário mínimo – e que os jovens representam 61,4% do total de desempregados do Brasil (alcançando o triplo do verificado em outras faixas etárias). Além disso, enquanto por um lado sobram postos de trabalho, por outro falta qualificação da mão de obra jovem. Há vagas disponíveis em vários setores, mas só em 2007 faltaram profissionais qualificados e com experiência para 123,3 mil vagas com carteira assinada, segundo ao pesquisa sobre a Demanda e Perfil dos Trabalhadores Formais no Brasil em 2007, publicada pelo IPEA.
econômico. O mercado tem se tornado cada vez mais competitivo e exigente: 11 anos de estudos, ou seja, a conclusão do Ensino Médio, é o tempo mínimo necessário para que uma pessoa adquira qualificações básicas exigidas para postos de trabalho com salários dignos. A conclusão do Ensino Médio, além de permitir ao aluno a entrada ao Ensino Superior, representa a milhares de jovens a possibilidade de acesso a melhores ofertas de emprego e renda.
“A taxa de retorno social da educação envolve os custos de oportunidade do adolescente estudar em vez de trabalhar, os prêmios trabalhistas e os custos diretos privados ou públicos da educação. A literatura calcula taxas de retorno de 15% por ano de estudo que se encontra num nível mais alto que o custo de financiamento do governo brasileiro que, portanto, deveria expandi-la. Agora a taxa interna de retorno da educação relevante para a decisão de pais e filhos é ainda mais alta, pois exclui os custos públicos da educação e inclui outros benefícios privados derivados da educação para além da renda gerada do mercado de trabalho. Por exemplo, nossas pesquisas indicam que 95% das melhoras da saúde percebida observadas a partir de incrementos na educação e na renda associada se dão pelo efeito direto da educação, mantendo-se a renda constante. Ou seja, há um enorme ganho privado a ser auferido para além do mundo do trabalho a partir da decisão de se educar mais. Neste sentido, a alta evasão escolar constitui um paradoxo. Se a educação gera um retorno privado tão alto, por que os brasileiros investem tão pouco nela?” (Neri, 2009:5)
“A trajetória de salários por nível educacional vai desde os R$ 392 de salário (2,42 reais de salário-hora) dos analfabetos até os R$ 3.469 de salário (20,7 reais de salário-hora) daqueles que já freqüentaram a pós-graduação. Similarmente, a taxa de ocupação entre os extremos do espectro educacional sobe de 59,9 % para aqueles que nunca passaram de um ano de estudo, até 86,4% daqueles que já sentaram nos bancos da pós-graduação. Mesmo quando comparamos pessoas com as mesmas características sócio-demográficas — como sexo, idade, raça e geografia — menos a educação, os salários dos universitários é 544% superior ao dos analfabetos e a chance de ocupação, 422% maior” (idem: 43).
Neste sentido, entender que o conhecimento é o elemento central da vantagem competitiva de um país é o primeiro passo para que os esforços da sociedade estejam voltados para o desenvolvimento do capital humano de sua juventude. Diversos estudos, como o Relatório de desenvolvimento mundial 2007: o desenvolvimento e a próxima geração, publicado pelo Banco Mundial, o Relatório Educação, Inovação e Competitividade, de 2008 do BIRD, apontam a necessidade urgente de se investir no aumento de oportunidades de emprego e educação para a juventude como forma de recuperar o tempo perdido. Observando casos como os da Índia, China ou Coréia do Sul verifica-se que, a despeito de terem partido de PIBs per capita semelhantes ao do Brasil, em meados da década de 80, tiveram trajetórias de crescimento bastante diferentes, e atualmente são potencias exportadoras de mão-de-obra qualificada.
Quando observados indicadores qualitativos, reforça-se a existência de uma verdadeira crise no Ensino Médio: os brasileiros apresentam um dos piores índices de desempenhos do mundo. Comparações internacionais, viabilizadas pela aplicação mundial da prova PISA, que verifica as habilidades e competências em Português, Matemática e Ciências de alunos de 15 anos, demonstram o quanto o aprendizado e a escolarização são precários no Brasil:
brasileiros no nível mais baixo da escala de proficiência, o nível 1, onde os alunos são capazes apenas de realizar as tarefas mais simples”. (Waiselfisz, 2007:12).
Ao comparar a média nacional nos testes estandatirzados de português e matemática (como a Prova SAEB – Sistema de Avaliação da Educação Básica e Prova Brasil), observa-se que o nível médio dos alunos está muito aquém do recomendado. No SAEB, os níveis de proficiência são extremamente baixos e reiteram que as 3a séries do Ensino Médio de todo país apresentam uma contínua erosão do domínio da Língua Portuguesa e da Matemática.
Com os dados apresentados, constata-se claramente que o direito dos jovens ao aprendizado e ao desenvolvimento humano vem sendo negligenciado pelas políticas e sistemas públicos educacionais.
Contudo, para entender as relações da juventude e dos jovens com a educação, no contexto atual do país, seria útil e necessário considerar a opinião dos próprios sujeitos juvenis sobre as condições escolares.
Pesquisadores e estudiosos das áreas de humanas, assim como centros e núcleos de pesquisas passaram a se interessar sobre a temática da juventude, encarando os jovens como sujeitos sociais que mereciam atenção. Um dos primeiros estudos sobre o assunto foi o de Helena Abramo, no livro Cenas juvenis: punks e darks no espetáculo urbano, em que a autora inaugura um enfoque que busca compreender quem são os jovens, o que fazem, como se agrupam, qual seu comportamento. A autora teve um importante papel na mudança de perspectiva de entendimento em relação as características próprias da juventude e dos estudos realizados sobre ela:
incorporá-los como capazes de formular questões significativas, de propor ações relevantes, de contribuir para a solução dos problemas sociais”. (Abramo,1997: 26)
Avançando no entendimento dos jovens como sujeitos sociais, Sposito demonstra que os desafios na formulação de políticas públicas para a juventude são ainda mais cruciais:
“Não só precisa contribuir efetivamente para a construção de um modo diverso de compreensão dos jovens na sociedade brasileira, a ser expresso tanto sob a forma de políticas públicas democráticas que reconhecem o não-cumprimento de direitos historicamente negados – educação, saúde e trabalho –, como capaz de se abrir para outras modalidades de ação que contemplem novos direitos da juventude (...)Sem negligenciar as inúmeras dificuldades de ampliação das dotações orçamentárias para as políticas públicas sociais, admite-se que o desafio maior é, contudo, inscrever as políticas de juventude em uma pauta ampliada de direitos públicos de caráter universalista. Essas orientações devem pressupor os jovens como sujeitos dotados de autonomia e como interlocutores ativos na formulação, execução e avaliação das políticas a eles destinadas.” (Sposito, 2004: 37).
Como apontam Nakano & Almeida (2007), é necessário levar em consideração as avaliações que eles realizam sobre a escola que o poder público a eles tem destinado. Segundo a pesquisa realizada pelo IBASE e Instituto Polis entre 2004 e 2005, com jovens entre 15 e 24 anos, em todo o Brasil, para os jovens pesquisados a educação escolar é uma das questões que mais os inquietam e os mobilizam, ao lado de problemas como a violência, o trabalho e a desigualdade social (IBASE, 2006).
extraclasse. Eles foram além e circunscreveram, ainda, os modos pelos quais o universo escolar produz desigualdades e discorreram sobre a inadequação da educação atual em relação às exigências do mundo do trabalho.” (Nakano & Almeida, 2007: 1086)
Ainda nesta mesma linha, a análise de Neri (2009) sobre os dados contidos no Suplemento Especial de Educação da PNAD5 de 2006, realizada pelo IBGE, aponta que dos 17,8% dos jovens entre 15 e 17 anos que estavam fora da escola, 10,9% responderam que o motivo era por dificuldade de acesso a escola; 27,1% declararam não freqüentar a escola por necessidade de trabalho e geração de renda e 40, 3% declaram que abandonaram os estudos por falta intrínseca de interesse. Os 21,7% restantes alegaram outros motivos, como expulsão, por exemplo.
Assim, cabe ressaltar que, para além da ampliação da oferta e da universalização do acesso a escola, os jovens não estão satisfeitos com o sistema público de ensino, que encontramos hoje no Brasil.
Mas quando se aborda a questão da insatisfação dos jovens em relação às condições educacionais, é preciso considerar que não existe uma juventude – em termos identitários – única. Há sim, juventudes, em seu caráter diverso. Qualquer estudo sobre juventude e educação deve levar em conta as características desse público, uma vez que os pesquisadores reforçam a necessidade de relativizar o recorte etário e as características histórico-sociológicas, muitas vezes determinantes do entendimento do que é “ser jovem” e das representações sobre educação realizadas por este público multifacetado.
Para além das ressalvas quanto à noção histórico-social do conceito de juventude e educação, oficialmente o Brasil tem hoje cerca de 50,2 milhões de jovens (26,4% da população), segundo a Pnad 2007. Considera- se como jovem a parcela da população situada na faixa etária entre 15 a 29 anos de idade, divididos em três grupos: jovem adolescente com faixa etária entre 15 a 17 anos, que representam 10,6 milhões de pessoas; jovem-jovem com faixa-etária entre 18 a 24 anos, que representam uma população de 23,8 milhões; e o jovem-adulto, com faixa etária entre 25 a 29 anos, que compreendem 16,1 milhões.
5 A PNAD (Pesquisa Nacional por Amostra e Domicílios) é realizada anualmente pelo IBGE. Em 2004 e
Esta categorização foi adotada na proposta do Estatuto da Juventude, em discussão na Câmara dos Deputados, e também incorporado pela Secretaria e Conselho Nacional de Juventude. No âmbito das políticas públicas, a adoção do recorte etário de 15 a 29 anos é bastante recente. Antes, geralmente era tomada por “jovem” a população na faixa etária entre 15 e 24 anos. A ampliação desta faixa para os 29 anos não é uma singularidade brasileira, configurando-se, na verdade, numa tendência geral dos países que buscam instituir políticas públicas de juventude. Na literatura, há duas justificativas que prevalecem para ter ocorrido essa mudança: maior expectativa de vida para a população em geral e maior dificuldade desta geração em ganhar autonomia em função das mudanças no mundo do trabalho. Ou seja, o tempo de transição para a vida adulta vem sendo alongado, com o passar dos anos.
Para fins de orientação teórica, esta pesquisa parte do pressuposto e se apóia na literatura que compreende os jovens como sujeitos sociais, que por si só tomam decisões e realizam escolhas, de acordo com a sua experiência pessoal de vida, e define suas estratégias para com os obstáculos e barreiras que a vida lhe propicia:
“Se a ‘moderna condição juvenil na sociedade ocidental’ é tributária de ações voluntárias e diversas, porém combinadas, da família e da escola – ‘agências primordiais de reprodução social’ –, hoje uma compreensão mais adequada do momento juvenil do ciclo de vida e dos sujeitos nele inscritos deve levar em conta as relações que adolescentes e jovens estabelecem com o universo da produção, sobretudo com o mercado formal de trabalho e o trabalho assalariado” (Sposito, 2005:15).
Dessa maneira, é preciso examinar as singularidades da juventude e levar em conta a tensão existente nessa etapa da vida. Além da relação com o mercado de trabalho, os inúmeros aspectos considerados constitutivos da condição juvenil devem ser explorados: relação independência/dependência da família de origem, situação matrimonial, condição de maternidade/paternidade, atividades nas quais suas vidas estão centradas (escola-trabalho-lazer). Assim, tais tensões acabam implicando em decisões que podem lhe custar a permanência na escola e o interesse pela educação e o conhecimento.
mas normalmente com condições precárias, em postos informais ou no subemprego. Por conta deste cenário, muitas vezes somados a paternidade/maternidade precoce, os jovens acabam abandonando os estudos, e sem qualificação, diminuem as chances de um futuro melhor. Trata-se de um circulo perverso, vicioso, que concretamente atinge os mais vulneráveis. A autora aponta como a demanda mais central é, certamente, por inclusão, e por isso que o trabalho tem tanto peso como preocupação dos jovens, ao lado da violência:
“A sua demanda principal é de inserção, numa sociedade que vive profundamente os problemas da exclusão, numa estrutura que ‘não cabem todos’(...) Talvez seja isso que explique porque a juventude volta a se tornar um problema político.” (ABRAMO, 2005: 70).
Na tentativa de reverter esse quadro, o investimento em ações para a juventude, com foco primordial para a educação, parece configurar entre as preocupações das organizações sociais de natureza privada com fins públicos e dos sistemas públicos de educação. Da mesma forma, os estudos acadêmicos sobre juventude e educação se multiplicaram nos últimos anos, acompanhando a movimentação na esfera política tanto por parte do governo como de outros setores da sociedade, em formular políticas públicas específicas para os jovens. A construção das causas juvenis como um foco de interesse e implementação de políticas públicas passou, mais precisamente a partir da década de 1990, a ser uma bandeira de muitos centros e núcleos de pesquisas ligados ou não a universidades, das ações do poder público e da sociedade civil.
Esse movimento de entendimento e construção da juventude como foco de interesse e intervenção de políticas públicas é o pano de fundo para a apresentação, no subcapítulo a seguir, das recomendações da literatura para a diminuição das brechas, com vistas a real garantia do direito a educação e desenvolvimento dos jovens no país.
1.3 Recomendações na literatura para a diminuição das brechas e a efetivação do direito à educação de jovens
elegendo a situação socioeconômica das famílias e o meio em que os alunos convivem como fatores determinantes do desempenho escolar.
Desde então, diversos trabalhos surgiram na tentativa de explicar melhor a relação entre a qualidade da escola e a aprendizagem dos alunos. Esses estudos, de maneira geral, utilizam muitas variáveis para explicar o desempenho dos alunos: insumos escolares, características dos professores, gestores das escolas, dos alunos, da comunidade escolar, entre outros. Como consta no documento Indicadores de Qualidade na Educação 2004 (MEC, Ação Educativa, PNUD e UNICEF), uma boa escola é aquela em que os alunos aprendem coisas essenciais para sua vida, como ler e escrever, resolver problemas matemáticos, conviver com colegas, respeitas as regras, trabalhar em grupos. Entretanto, não há um consenso sobre quais os fatores de êxito em uma escola que facilitam a aprendizagem e influenciam no desempenho escolar, principalmente sobre os alunos do Ensino Médio.
A dificuldade em demonstrar quais as causas e os efeitos da escola, da família e da comunidade, no desempenho dos alunos talvez esteja no fato de que os dados disponíveis são insuficientes, inconsistentes e ineficazes. Atualmente, a principal referência sobre o assunto é o Relatório McKinsey&Company, publicado em junho de 2008, que realiza um balanço sobre como os 20 sistemas escolares de melhor desempenho do mundo chegaram ao topo. Este relatório aponta quatro lições importantes:
1) a excelência dos professores é levada em consideração na seleção dos mesmos;
2) há investimento na instrução dos professores para obtenção de resultados; 3) o alto desempenho significa que todas as crianças devam ser bem-sucedidas, assim há investimento especial nos alunos com lacunas de aprendizagem;
4) toda escola precisa de um grande dirigente.
Isso exige a interação de diferentes procedimentos adequados a cada escola e existem múltiplas variáveis que também são importantes: a condição socioeconômica das famílias e o perfil dos alunos; os processos, as políticas, a legislação e o padrão governamental a que esta escola está submetida; as condições de infra-estrutura e insumos das escolas; qualificação e instrução dos professores; a gestão escolar; o contexto sócio-cultural em que a escola está inserida.
Frente a estas constatações, entende-se que a promoção de uma guinada de enfoque da administração pública, que privilegie a melhoria da qualidade da educação, exigirá no mínimo o fortalecimento da gestão escolar pública. Esta é a condição a priori para a implantação de qualquer modelo de atuação que tenha como o objetivo a melhoria do desempenho e a permanência dos alunos. Qualquer modelo de escola pública eficaz só poderá ser implantado a contento se as escolas tiverem condições autonomia de gerenciamento de recursos (sejam financeiros, humanos, técnicos, etc.).
Para que se diminuam as brechas e as falhas entre o texto constitucional e a real garantia do direito a educação para os jovens no Brasil, os estudos apontam também a necessidade do fortalecimento dos sistemas de avaliação e prestação de contas: as políticas públicas implantadas deveriam favorecer o accountability das ações desenvolvidas pela educação pública. Da mesma forma, os estudiosos defendem que a implantação de sistemas de avaliação de desempenho deveriam ser aprimorados e transformados em políticas públicas de modo a permitir que pais, alunos e a população em geral conheçam os resultados de maneira transparente e universal, e possam:
“Comparar as avaliações educacionais e o desempenho de ‘seu’ filho, da professora de ‘seu’ filho, da ‘sua’ escola e, em seguida, das escolas do bairro, da cidade e do país – e, quiçá, do mundo (...) Como tal, pais, professores e dirigentes escolares devem considerá-las como um saudável sistema de avaliação externa, objetivo e adequado às ‘diferentes realidades nacionais’, e adotar os seus conteúdos como referencial indispensável nas propostas pedagógicas.”(Arelaro, 2007:910)
políticas – assim como deveria ocorrer no processo de estruturação de qualquer outro direito fundamental. Nos últimos anos, a ampliação da participação popular tornou-se recomendável e imprescindível, pois sem ela as políticas planejadas nos gabinetes pelos os especialistas não acontecem na prática:
“A definição das políticas educacionais dos diferentes sistemas de ensino – federal, estaduais e municipais – também tem como pressuposto uma ação mais solidária entre as esferas públicas, uma vez que o sistema federativo implica colaboração e distribuição, a mais eqüitativa possível, de responsabilidades e tarefas entre elas. Esta é a razão por que a elaboração de planos de educação, atualmente, e pelo menos no discurso e na legislação, deixou de ser atividade exclusiva de “especialistas” que, historicamente, manipulavam dados estatísticos e informações em seus gabinetes, para se tornar iniciativa democrática, em que os diferentes segmentos sociais são convidados a se pronunciar e a se envolver na definição de suas diretrizes e prioridades” (Arelaro, 2007:901)
Assim, os canais de participação e controle social se constituem por meio de Conselhos, Conselhos Gestores de Serviços, Fóruns e Conferências, nas três esferas de governo. Eles precisam ser potencializados, solidificados, estruturados, a fim de que as políticas públicas implantadas estejam em ampla sinergia com as necessidades da população e dos jovens. Hoje, mediante a fragilidade da participação popular nas arenas de debate e tomada de decisão, seja no âmbito Municipal, Estadual ou Federal, o que se vê é um verdadeiro embate entre duas vertentes: de um lado os interesses privados e individuais; do outro, a dimensão coletiva e pública. Este, sem dúvida, é um entrave para o efetivo exercício do direito à educação. O que se espera, portanto, é um equilíbrio entre as vertentes de direitos individuais e coletivos, que só poderá se efetivar se a multiplicidade de atores e grupos sociais participarem dos processos decisórios.
A consolidação das idéias anteriores possibilita, em linhas gerais, condensar as recomendações para diminuir as brechas e as falhas entre o texto constitucional e a real garantia do direito a educação de jovens. São elas:
1. Melhoria da gestão pública – investir em ações de emponderamento para que as gerências em todos os níveis que operam a educação no país estejam mais preparadas para administrar recursos financeiros, humanos, etc;
2. Fortalecimento dos sistemas de avaliação e prestação de contas – é necessário que as políticas públicas implantadas responsabilizem os gestores educacionais pelos resultados. Deve-se favorecer o accountability das ações desenvolvidas pela educação pública e o controle social;
3. Melhorias das condições educacionais: a formação dos professores e a sua boa remuneração, bem como proporcionar melhores condições de infra-estrutura; 4. Estruturar iniciativas que contribuam para a melhoria do desempenho dos alunos, a
sua permanência na escola, a diminuição da defasagem idade –série e a conclusão dos estudos com qualidade, enfocando especialmente em alunos com lacunas de aprendizagem.
Tais campos podem ser considerados favoráveis para a articulação entre a sociedade civil e o poder público. A formação de redes de cooperação para o combate dos problemas educacionais e à proposição de soluções sem dúvida são caminhos frutíferos para as parceiras público-privadas em educação. Porém, como se verá no capítulo a seguir, o leque de opiniões dos teóricos e estudiosos sobre o tema é amplamente variado.
A aposta desta pesquisa centra-se na idéia de que é preciso encarar desafio de construir redes de cooperação para os processos decisórios e desenhar alternativas que congreguem a união de recursos. O investimento social privado, as boas idéias das organizações sociais e a atuação pública em escala do Estado, se somadas, podem contribuir para a formulação de propostas que favoreçam a permanência e a conclusão, com qualidade, do ciclo básico da educação pública.
implantar ou dar mais atenção aos seus institutos, associações ou fundações – valorizando-os como uma parte importante, quando não imprescindível de seu investimento.
Os motivos que têm impulsionado segmentos do empresariado brasileiro a adotar a postura de responsabilidade social empresarial são focos de muitos estudos no mundo acadêmico. Este tema passou a fazer parte do intenso debate travado no universo de sites, congressos, jornais, entre outros veículos que discutem o futuro do Terceiro Setor no Brasil. Com efeito, são diversas as análises que buscam apontar as lacunas existentes entre o discurso socialmente responsável e a prática lucrativa dos grandes conglomerados nacionais e internacionais, ou mesmo entender e justificar por qual razão o discurso politicamente correto foi adotado pela cultura empresarial brasileira, antes avessa à filantropia ou qualquer forma de responsabilização.
Entretanto, o presente trabalho não pretende discutir os motivos pelos quais as grandes empresas ou corporações vêm apostando nas práticas de investimento social, nem mesmo enfocar as configurações das organizações sociais privadas com finalidade pública neste cenário. O que importa nesta pesquisa é compreender até que ponto as parcerias público-privadas direcionadas à melhoria da qualidade da educação do país, sejam elas baseadas em investimento social privado ou em articulações das organizações sem fins lucrativos, vem causando efeitos positivos para a transformação das oportunidades de estudo dos jovens brasileiros.
Como visto anteriormente, o campo de atuação das parcerias público-privadas tem um vasto universo que pode ser explorado, já que são muitas as áreas que necessitam de melhorias no âmbito das políticas públicas de educação formal dos jovens. Mas quantas são as organizações sociais que atuam na promoção de políticas públicas educacionais para jovens?
Central de Empresas) do IBGE, onde foram identificadas as entidades relacionadas no grupo Assistência Social. Desse universo, foram entrevistadas 16.089 entidades: 51% desenvolviam ações para a faixa etária entre 15 a 24 anos.
Este dado foi reforçado pela pesquisa do IPEA, também realizada em 2006 sobre as iniciativas privadas com espírito público. Com dados entre 1990 a 2003, esta pesquisa apontou que para o conjunto do país cresce de 23% para 39% o número de empresas que dirigem as ações para essa faixa etária.
Mais recentemente, o GIFE publicou o Censo 2007/2008, com um caderno especial sobre juventude. Entre os associados GIFE, cerca de 80 organizações que trabalham com o Investimento Social Privado responderam ao Censo de 2007/2008, e entre eles 67% desenvolvem ações para a faixa etária dos 18 aos 24 anos, seguido por 59% dos associados com projetos direcionados para a faixa etária entre 15 e 17 anos.
Tomando um grupo etário mais amplo, 81% dos associados destinam suas ações para a faixa etária entre 15 e 29 anos de idade. Este Censo GIFE revelou ainda que 79% dos projetos desenvolvidos exclusivamente para os jovens são na área de educação. Esta parece ser uma constatação recorrente, pois:
Capitulo 2 - A construção de um modelo de análise de parceira público-privada em educação formal de jovens
2.1 Linhas teóricas sobre as parcerias público-privadas em educação formal
Para falar de políticas públicas educacionais voltadas à juventude implementadas por meio de parcerias público-privadas se faz necessário estruturar o entendimento das linhas que teorizam sobre as parcerias público-privadas, e especificamente tratá-las no âmbito da educação.
Dentro desta perspectiva, cabe inicialmente situar o objeto de estudo frente ao contexto geral em que se insere: com a abertura democrática, a partir da década de 90, multiplicaram-se as parcerias existentes entre o Estado e a sociedade civil, em todas as esferas de governo – federal, estadual e municipal –, e nos diferentes setores de atuação pública, sobretudo, saúde, educação, cultura e assistência social. De maneira geral, a análise deste movimento crescente vem se constituindo enquanto tema de interesse no meio acadêmico.
Algumas pesquisas desenvolvidas têm como foco as relações de parceria sob a perspectiva do processo de redemocratização e reforma do Estado brasileiro, proporcionando uma visão global das relações estabelecidas entre o Estado e a sociedade civil (Bresser Pereira, 1999; Barreto, 1999; Gutierres, 2006). Há também análises sobre temáticas específicas que categorizam os diferentes tipos de parcerias possíveis e existentes, que privilegiam o enfoque de uma ou de outra parte envolvida, ou tratam das implicações da relação de parceria para um ou outro setor (Teixeira, 2003; Levy, 2004; Junqueira, 2006).
Dessa forma, a existência de parceiras entre o poder público e as organizações da sociedade civil não é característica exclusiva da área de educação. Retomando o argumento de Figueiró (2000), tem-se com o processo de redemocratização um novo associativismo civil que se desenvolve no âmbito de uma esfera pública privada e não estatal, e atua no cenário político por meio da cooperação com o Estado.
revela que não existe uma definição única ou uma normatização consensuada sobre as relações estabelecidas por uma parceria público-privada.
Este é um conceito amplo para uma gama diversificada de tipos de associação e relação entre órgãos públicos e privados. Em seu conceito mais difundido (Linklaters, 2006), as parcerias público-privadas são definidas como acordos instituídos entre uma esfera pública e uma esfera privada, tendo normalmente como meta a prestação ao público, pelo parceiro privado, de bens ou serviços; e a colocação à disposição, pela entidade privada à entidade pública, de meios que lhe permitam desempenhar a sua função de modo mais eficiente. Esta definição é compartilhada por muitos teóricos como Lins (2006) e Ter-Minassian (2004), que ressaltam o aspecto econômico da transação, da eficiência e também apresentam um ponto em comum, isto é, o recuo do Estado frente às demandas sociais. O Estado não trabalha em conjunto com a iniciativa privada, ele cede espaço, ele deixa o palco livre. E, sendo assim, pode até perder o controle das ações de seus concessionários, de seus parceiros.
No âmbito específico da educação, esta postura configura uma das linhas teóricas, que pode ser considerada a mais “purista”, isto é, defensora da idéia de que a responsabilidade pela educação pública formal é do poder público. Os defensores desta perspectiva acreditam que as parcerias público-privadas abrem brechas para a que o Estado divida ou minimize sua responsabilidade frente à garantia do direito a educação. Frente à descrença do sistema educacional, Arelaro (2007), por exemplo, demonstra como a política de parceria público-privada pode representar um risco para a efetivação da democracia e participação popular. Com a prática de transferir as creches para organizações sociais ou mesmo de adotar materiais didáticos de sistemas privados, corre-se o sério risco de desculpabilizar o Estado pelas conseqüências possíveis que sejam geradas. Assim, a culpa pelo insucesso do aluno não é mais da escola ou do sistema e sim dele e de sua família. Para Arelaro:
convênios com escolas e sistemas privados de ensino para ‘transferência’ sumária de métodos e técnicas de ensino e de compra de materiais ‘unificados’ e adequados para o ‘sucesso’ nas provas ou exames nacionais – reservando-se ao Estado a função exclusiva de definir o ‘produto esperado’ (educação para a cidadania?) e os mecanismos de aferição da qualidade do ‘produto efetivamente produzido’ (aluno ‘civilizado’ e cidadão?)”(Arelaro, 2006:916)
Para a autora, com o investimento neste tipo de parceria a sociedade acaba por abrir mão do projeto de participação popular e de emancipação dos alunos e dos diferentes grupos sociais que estão presentes nas escolas.
Uma segunda linhagem teórica sobre as parcerias público-privadas admite a colaboração do setor privado como complementaridade às ações do poder público, mas resguarda quaisquer possibilidades de interferência direta na concepção e na oferta de serviços.
A análise de Rua (1998) sobre as ações públicas destinadas à juventude, contextualizando o tema em meados dos anos de 1990, tem como pano de fundo um conceito bastante sugestivo de políticas públicas, entendidas como um conjunto de ações articuladas com recursos próprios (financeiros e humanos), que envolve uma dimensão temporal (duração) e alguma capacidade de impacto. Porém,
“(...) ela não se reduz à implantação de serviços, pois engloba projetos de natureza ético-política e compreende níveis diversos de relações entre o Estado e a sociedade civil na sua constituição. Situa-se também no campo de conflitos entre atores que disputam orientações na esfera pública e os recursos destinados à sua implantação.”(Sposito, 2003:17).
paradigmas (que buscavam explicar a divisão dos setores da sociedade) e apostar em formas cooperativas, que articulem o Estado, as empresas e a sociedade civil em torno dos mesmos propósitos e objetivos. Na carona dessa perspectiva, outros autores defendem os ganhos que ações de complementaridade podem gerar por meio de parcerias público-privadas em educação:
“Na arena pública, estão presentes, interagindo de forma conflituosa ou cooperativa, o Estado, a sociedade civil, movimentos sociais, minorias, terceiro setor, iniciativa privada, mercado, comunidades e cidadãos. O Estado tem aqui papel central na regulação e garantia na prestação de serviços de direito dos cidadãos. Não se compreende mais o Estado como agente único da ação pública, mas espera-se que cumpra sua missão de intelligentia do fazer público, e, em conseqüência, exerça papel indutor e articulador de esforços governamentais e societários em torno de prioridades da política pública.”(Brant de Carvalho, 2006:9)
Cabe deixar claro nesta linha não se espera que a atuação das organizações sociais ou dos institutos e fundações (qualquer que seja a sua área de atuação) substituam o papel do Estado. Estas organizações e instituições podem atuar de maneira a fomentar modelos exemplares para a formulação de políticas públicas, que passem a integrar a agenda da Federação, dos Estados e dos Municípios. Para elas, que não possuem a exigência do atendimento universal, é possível propor, desenvolver e testar novas tecnologias e metodologias didáticas; experimentar possíveis soluções para as demandas e problemas sociais; ou mesmo criar formas alternativas de atuação.
Uma terceira e última linha teórica, que estaria no pólo contrário do primeiro grupo teórico mencionado, seria aquela que aposta numa espécie de privatização do atendimento público por meio das parcerias público-privadas. Um grande defensor dessa linha é Castro (2007):
para aprender a ser um controlador inteligente, ao mesmo tempo que abandona as suas funções de provedor de serviços. Pode ser muito atraente, mas não resiste ao teste do mundo real a idéia de um capitalismo livre, operando sem regras e sem restrições” (Castro, 2007:21)
A idéia básica é terceirizar a prestação de serviços de educação. Dois modelos mais emblemáticos desse tipo de ação vêm sendo desenvolvidos em outros países, como Estados Unidos e Chile. O primeiro modelo seriam as escolas-charter. Nessa modalidade, escolas privadas, organizações não-governamentais e, em vários casos, professores e pais de alunos, podem se candidatar, mediante um processo de concorrência, a receber recursos públicos para fornecer gratuitamente serviços educacionais. Outro mecanismo de parceria público-privada cuja experiência começa a ser difundida são os “vouchers” ou vales educacionais, oferecidos como bolsas de estudo para que alunos da rede pública possam se transferir para escolas privadas de sua escolha (Veloso & Ferreira, 2006). Estas propostas são justificadas pelas péssimas condições da educação pública no país, como reforça o autor:
“Os papeis da escola para desenvolver cidadania, responsabilidade social, tolerância e para lidar com o pluralismo cultural é percebido como algo que somente pode ser confiado ao Estado. Mas é preciso notar que não há qualquer evidência empírica de que as escolas públicas formem melhores cidadãos.” (Castro, 2007::2)
O debate entre as correntes mais privatistas ou estatistas vem de longa data, mas no campo da educação este é um embate recente. Para além da análise dos extremismos, é mais interessante avaliar quais as condições práticas, existentes e em execução, que fazem com que o ensino funcione bem, no campo das parcerias público-privadas. Quais são as boas propostas desenvolvidas? Como se estruturam os graus de relação e de contato entre os órgãos públicos e privados envolvido? Quais são as estratégias adotadas para a formalização das parcerias?
