Gastos Tributários:
Experiência
Internacional
Luiz Villela
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
SEMINÁRIO GOVERNANÇA E RENÚNCIAS TRIBUTÁRIAS
Brasília, 22 de agosto de 2013
Estrutura da Apresentação
• Marco conceitual
• Visão conceitual no plano internacional
• Desafios e metodologias de estimação
• Cuidados com a análise comparativa
• Comparações internacionais
• Vantagens e desvantagens dos gastos tributários
• Os Orçamentos de Gastos Tributários
• Tratamento da renúncia tributária nos orçamentos
• Experiências com a medição
• Custos e benefícios
Marco Conceitual
• Renúncia de receitas (ou renúncia fiscal): isenção, anistia,
remissão, crédito presumido, benefício de natureza
tributária…(CF §6º do artigo 165)
• Mas também alteração de alíquota, redução da base de
cálculo, e quaisquer outras regras especiais que resultem
em montante de obrigação tributária inferior ao “normal”.
• Excepcionalidade à regra geral.
• Renúncia é o ato ou ação, mas quais são as razões /
objetivos, os critérios e as consequências?
• Benefícios tributários vs. incentivos fiscais
• Gastos tributários
Marco Conceitual
O gasto tributário consiste na abdicação do Fisco de recolher tributos
com o interesse de incentivar ou favorecer determinados setores,
atividades, regiões ou agentes da economia.
Também podemos considerar essa prática como “renúncia de receita” ,
na qual o Fisco desiste, total ou parcialmente , de aplicar o regime
impositivo geral, atendendo a reclamos superiores da política
econômica ou social.
As óticas de renúncia fiscal (meio) e gastos tributários (fins) são
diferentes, mas tratam da mesma coisa.
Gasto tributário define melhor o significado deste fenômeno, e por isso
é a denominação usual na literatura internacional.
Conceito de Gastos Tributários
• O conceito de gastos tributários foi usado pela primeira vez em
1967 por Stanley Surrey, então Secretário Adjunto de Política
Fiscal do Departamento do Tesouro dos Estados Unidos.
• Surrey observou que as deduções, isenções e outros benefícios
concedidos no imposto de renda não faziam parte da estrutura
do próprio imposto e constituíam, de fato, em gastos do
governo feitos através do sistema tributário, ao invés de serem
realizados diretamente através do orçamento.
• Se reconhecermos que a gestão pública deve apontar para uma
maior transparência fiscal, os gastos tributários introduzem
uma matiz de opacidade, em comparação com programas de
gastos diretos que estão sujeitos à aprovação legislativa anual e
a revisão pelos órgãos de controle, mesmo que os objetivos
Conceito Gastos Tributários
• A análise sob o enfoque do gasto tributário parte do princípio
de que qualquer tributo é composto de duas partes:
(i) a que abarca todas as disposições legais que
constituem a estrutura normativa del tributo;
(ii) as disposições especiais que representam um desvio
da estrutura normativa.
• Os GT podem derivar de exclusões, isenções, deduções,
créditos, taxas preferenciais ou a postergação do pagamento da
obrigação tributária.
• Existe GT quando: (1) há desvio da norma, (2) perda de
arrecadação e (3) ganhos para certos contribuintes
Definição dos gastos tributários na OCDE
País Definição de gasto tributário
Alemanha Não há definição explícita. Referencias a benefícios recebidos pelas empresas ou setores econômicos.
Austrália Disposições da lei tributária que gravam certas classes de contribuintes ou tipos de atividades particulares de forma diferente da estrutura de referencia adotada.
Áustria
Renúncia de receita do governo federal através de exceções à norma tributária geral, que beneficiam a pessoas naturais ou jurídicas por atividades privadas
desempenhadas no interesse do público em general.
Bélgica
Renuncia de receitas através de incentivos tributários na forma de exceções à tributação ordinária, que são outorgadas a certos contribuintes ou atividades econômicas, culturais ou sociais, e que poderiam ser substituídas por subsídios diretos.
Canadá Desvios com respeito ao imposto de referência.
Coreia
Reduções nas receitas tributários nacionais que resultam da aplicação de disposições especiais, como exceções ao sistema de tributação normal, para reduzir a carga
Definição dos gastos tributários na OCDE
País Definição de gasto tributário
Espanha Não há uma definição formal.
EUA É uma exceção preferencial às normas de referência da estrutura tributária.
Finlândia Desvio da estrutura básica normal de tributação para apoiar determinados propósitos.
França
Disposições legais cuja implementação resulta em receita tributária mais baixa para o Estado em comparação com a aplicação da referência ou norma usada para o cálculo básico do imposto.
Holanda Desvios com respeito ao sistema tributário de referência.
Irlanda Não há uma definição formal.
Itália Tratamento tributário favorável, o qual, ainda que seja estrutural, é uma exceção aos princípios de generalidade, uniformidade e progressividade da tributação.
Portugal Não há uma definição formal.
Definição de gastos tributários na América Latina
País Definição de gasto tributário
Argentina
Montante de receitas que o Fisco deixa de receber, em forma definitiva, ao outorgar um tratamento impositivo que se distancia daquele estabelecido como de caráter geral na legislação tributária, com o objetivo de beneficiar a determinadas atividades, zonas ou contribuintes.
Brasil Gastos indiretos do governo realizados por meio do sistema tributário, que buscam atender a objetivos econômicos e sociais.
Chile
Arrecadação que o Fisco deixa de receber pela aplicação de franquias ou regimes impositivos especiais, cuja finalidade é favorecer ou estimular determinados setores, atividades, regiões ou agentes econômicos.
Colômbia Benefícios tributários concedidos com o fim de incentivar atividades econômicas ou regiões menos desenvolvidas.
Definição de gastos tributários na América Latina
País Definição de gasto tributário
Equador Sem informação
Guatemala
Aquelas situações em que se há formalizado o fato gerador que deveria dar origem ao imposto mas, ainda assim, não se tem a obrigação de pagar os tributos, a diferença do resto dos contribuintes. As concessões de aplicação geral são consideradas como parte da norma.
Nicaragua
Transferências que o Estado realiza a determinados grupos ou setores, mas no lugar disso ser concretizado por meio do gasto orçamentário, é feito por meio de uma redução na obrigação tributária do contribuinte.
Perú
Qualquer medida tributária que derive em uma perda de receita tributária para o Estado e a correspondente redução da carga tributária para o
contribuinte, que não tenha ocorrido com a aplicação de uma lei tributária geral.
Dificuldades para Determinar os
Gastos Tributários
• Quais disposições representam um desvio da estrutura
normativa do tributo?
• A exoneração do IVA na venda de determinados alimentos é
um GT?
• A existência de uma taxa geral e uma taxa diferencial mais
baixa aplicável a produtos da cesta básica é um GT, o faz
parte da própria definição do imposto?
• No passado, a devolução dos impostos indiretos pagos pelo
exportador durante o processo de produção do bem
Metodologias de Estimação
• Método da perda de arrecadação: forma ex-post de calcular
quanto o governo deixou de arrecadar por conta do
benefício. Não considera reações de comportamento do
contribuinte frente à medida;
• Método do ganho de arrecadação: forma ex-ante de cálculo
que considera a arrecadação adicional que resultaria da
eliminação da disposição legal que gera o gasto tributário.
Neste caso se considera as possíveis reações de
comportamento do contribuinte (o que exige uma boa base
de dados e conhecimento das elasticidades);
• Método do gasto-equivalente: procura estimar o gasto
orçamentário direto que seria necessário para proporcionar
um benefício ou ganho equivalente ao contribuinte.
Comparações Internacionais
• Se teoricamente já é difícil determinar os gastos tributários y
faz sua quantificação, mais complicado ainda são as
comparações entre países;
• As normas tributárias são determinadas de maneira diferente
entre os países e, por tanto, também os desvios da norma,
fazendo difícil às comparações internacionais;
• Qualquer analise comparativa das medições disponíveis de
gastos tributários devem ser vistas com muito cuidado;
• Problema adicional: países de estrutura federal, como EUA,
Canadá, Argentina e Brasil teriam de estimar também o
Análise Comparativa
• Melhor que comparar a estimativa de GT com a
de outros países, boas alternativas são:
– considerar séries históricas dentro do mesmo país;
– fazer comparações com outros indicadores
macroeconômicos como os gastos públicos em setores
ou regiões correspondentes;
– cotejar o total de GT com o déficit público, ou com a
arrecadação dos tributos que os geram.
– comparar seu custo com os benefícios gerados
(empregos, atendimentos, investimentos adicionais,
etc)
Valores de gastos tributários na América Latina
Como % do PIB País 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Argentina 2,21 2,11 2,20 2,14 2,08 1,99 2,10 2,52 Brasil 1,91 2,82 2,92 2,88 2,81 2,88 2,86 3,22 Chile 4,38 4,05 4,88 3,96 5,08 5,42 4,27 4,45 Colômbia 3,70 3,96 3,52 - - 4,50 - -Guatemala 8,40 8,50 8,60 8,40 7,97 - - -México 6,32 5,59 5,38 5,75 6,53 3,98 3,35 4,53 Perú 2,07 2,24 2,22 2,05 1,81 2,13 2,04 1,94Vantagens e desvantagens dos GT como
ferramenta de política pública
Dimensão Gastos tributários Subsídios diretos
Acessibilidade dos beneficiários
Simples, por sua automaticidade. Mais complexa, pois requer seleção.
Custos administrativos Baixos para o benefício, mas altos para o sistema tributário como um todo, pois o torna mais complexo.
De nível médio, pela necessidade de um sistema de seleção e alocação.
Possíveis maus usos Espaço para a elisão e evasão, além de “rent-seeking”.
Espaço para arbitrariedades e captura da entidade alocadora
Flexibilidade Opera com leis permanentes, gerando estabilidade, mas também a inércia.
Opera com orçamentos, avaliações e realocações periódicas.
Transparência e prestação de contas
Sua automaticidade não considera formas de controle nem de prestação de contas.
Por ser um gasto governamental, deve ser aprovado pelo Congresso.
Controle dos gastos Gastos determinados ex post, incertos e não dimensionados, que podem gerar desequilíbrios fiscais.
Despesa programada e controlada, limitada à Lei do Orçamento.
Efetividade Não se pode garantir a adicionalidade na ação que deseja promover. São financiados casos inframarginais.
Risco de solapar a atividade privada e dificuldade para assegurar e
adicionalidade.
Equidade Só tem acesso os que pagam impostos, e mais intensivamente os que tem maior renda / consumo.
A discricionariedade pode facilitar um acesso más equitativo, possibilitando a focalização dos beneficiários.
Desvantagens dos gastos tributários
•
Introduzem complexidade no sistema tributário e a
possibilidade de brechas que facilitam o planejamento
tributário, a elisão e a evasão.
•
Regras adicionais necessárias para regular e focalizar os
benefícios fiscais geram essa complexidade.
•
Na medida em que os contribuintes buscam brechas na
legislação, autoridades introduzem medidas antielisão.
•
Estas ações e reações geram aumento no custo de
transação dos contribuintes e da Administração
Tributária.
•
Um desses custos de transação é a incerteza sobre as
regras do jogo.
Outras Desvantagens
• Ineficientes: frequentemente resultam da mera ação de grupos de
interesse com suficiente poder político e não necessariamente geram
investimentos adicionais.
• Ineficazes: em geral não tem a capacidade de contrabalançar as
condicionantes económicas subjacentes. Em outros casos são anulados
o mitigados por outras disposições tributárias domésticas ou externas.
• Injustos: Só beneficiam (alguns) contribuintes do imposto – e não a
todos os cidadãos. Frequentemente são regressivos ao alterar as cargas
tributárias, tanto do ponto de vista vertical como horizontal.
• Incoerentes: Na medida em que, de fato, são gastos públicos, não são
submetidos aos mesmos processos de controle público como os gastos
diretos. Empresas ou pessoas que descumprem a legislação trabalhista
ou ambiental, por exemplo, frequentemente se beneficiam dos GT.
Relatórios ou orçamentos de gastos
tributários
•
Países preparam para fins de transparência fiscal e em busca de uma
alocação mais eficiente dos recursos públicos;
•
Importante instrumento para la discussão de reformas tributárias com
o objetivo de ampliar a base tributável, melhorar a progressividade,
ou reduzir distorções na economia;
•
Permite uma decisão informada (quanto custa e a quem beneficia).
•
Em geral os países classificam os GT por funções orçamentárias para
facilitar a comparação com os gastos diretos;
•
Setores produtivos e regiões também são frequentemente utilizados.
Imposto, beneficiários e propósito;
•
Na maioria dos países da OECD: há determinação legal para fazê-lo; a
frequência em geral é anual; quase sempre apenas o governo central.
•
Maioria dos países utilizam o método de perda de arrecadação, e
apenas os EUA, adicionalmente, utiliza o método do
gasto-equivalente.
Características desejáveis de um orçamento
de gastos tributários
(i) Acessibilidade
– Publicação regular
– Incorporação ao processo orçamentário
– Disponibilidade na Web
(ii) Alcance
– Todos os impostos
– Todos os gastos tributários, inclusive de baixo
valor
Características desejáveis de um orçamento
de gastos tributários
(iii) Detalhes
–
Custo para os anos futuros
–
Os GT novos e os que acabaram
–
Descrição de cada GT
–
Referencia legal e ano de aprovação
–
Detalhes sobre os contribuintes beneficiários
(iv) Análise
–
Mesma classificação do orçamento
–
Propósito de cada GT
–
Avaliação do cumprimento do propósito / objetivo
–
Análise da distribuição do beneficio por faixa de renda ou tamanho
das empresas
Vinculação entre os Gastos Tributários e o
Processo Orçamentário
País Vinculação com o processo orçamentário
Alemanha Parte do orçamento, chamada “relatório de subsídios”.
Austrália Documento separado.
Áustria Anexo, parte do “relatório de subsídios” dos documentos do orçamento.
Bélgica Anexo ao orçamento.
Canadá Não está vinculado ao processo orçamentário, mas sim para consultas prévias ao orçamento.
Espanha Está incluído dentro do orçamento geral anual.
EUA Não está vinculado ao processo orçamentário, mas é parte dos documentos do orçamento anual.
Vinculação entre os Gastos Tributários e o
Processo Orçamentário
País Vinculação com o processo orçamentário
Holanda Anexo ao orçamento. Não está vinculado diretamente ao processo
orçamentário, mas serve como informação adicional para o Parlamento.
Irlanda Não está vinculado ao processo orçamentário.
Italia No está vinculado ao processo orçamentário, nem como anexo aos documentos do orçamento. É um documento independente.
Portugal Faz parte do relatório que acompanha o projeto anual de orçamento apresentado pelo governo ao Parlamento.
Reino Unido
Não está vinculada ao processo orçamentário, nem como anexo aos
documentos do orçamento, mas é parte do suplemento de estatísticas do
Autumn Statement. (relatório do Tesouro ao Parlamento com as previsões
