FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS
ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO DE EMPRESAS DE SÃO PAULO
MARIANA DE MELO RICO
INCORPORAÇÃO DE PRINCÍPIOS E DIRETRIZES DE “RESÍDUO ZERO” EM POLÍTICAS PÚBLICAS MUNICIPAIS: O CASO DO PLANO DE GESTÃO INTEGRADA DE RESÍDUOS SÓLIDOS URBANOS DA CIDADE DE SÃO PAULO
SÃO PAULO 2019
FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS
ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO DE EMPRESAS DE SÃO PAULO
MARIANA DE MELO RICO
INCORPORAÇÃO DE PRINCÍPIOS E DIRETRIZES DE “RESÍDUO ZERO” EM POLÍTICAS PÚBLICAS MUNICIPAIS: O CASO DO PLANO DE GESTÃO INTEGRADA DE RESÍDUOS SÓLIDOS URBANOS DA CIDADE DE SÃO PAULO
Trabalho Aplicado apresentado à Escola de Administração de Empresas de São Paulo da Fundação Getulio Vargas, como requisito para a obtenção do título de Mestre em Gestão para Competitividade
Linha de pesquisa: Sustentabilidade
Orientador: Prof. Dr. André Pereira de Carvalho
SÃO PAULO 2019
Rico, Mariana de Melo.
Incorporação de princípios e diretrizes de “resíduo zero” em políticas públicas municipais : o caso do plano de gestão integrada de resíduos sólidos urbanos da cidade de São Paulo / Mariana de Melo Rico. - 2019.
108 folhas.
Orientador: André Pereira de Carvalho.
Dissertação (mestrado profissional MPGC) – Fundação Getulio Vargas, Escola de Administração de Empresas de São Paulo.
1. Resíduos sólidos - Aspéctos ambientais. 2. Política ambiental - São Paulo (SP). 3. Lixo - Política governamental - São Paulo (SP). I. Carvalho, André Pereira de. II. Dissertação (mestrado profissional MPGC) – Escola de Administração de Empresas de São Paulo. III. Fundação Getulio Vargas. IV. Título. CDU 628.4(816.11)
Ficha Catalográfica elaborada por: Raphael Figueiredo Xavier CRB SP-009987/O Biblioteca Karl A. Boedecker da Fundação Getulio Vargas - SP
FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS
ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO DE EMPRESAS DE SÃO PAULO
MARIANA DE MELO RICO
INCORPORAÇÃO DE PRINCÍPIOS E DIRETRIZES DE “RESÍDUO ZERO” EM POLÍTICAS PÚBLICAS MUNICIPAIS: O CASO DO PLANO DE GESTÃO INTEGRADA DE RESÍDUOS SÓLIDOS URBANOS DA CIDADE DE SÃO PAULO
Trabalho Aplicado apresentado à Escola de Administração de Empresas de São Paulo da Fundação Getulio Vargas, como requisito para a obtenção do título de Mestre em Gestão para Competitividade.
Linha de pesquisa: Sustentabilidade
Orientador: Prof. Dr. André Pereira de Carvalho
Data de Aprovação: 24/09/2019
Banca Examinadora:
_________________________________ Prof. Dr. André Pereira de Carvalho (Orientador) – FGV – EAESP
_________________________________ Prof. Dr. Fernando Burgos Pimentel dos Santos – FGV – EAESP
_________________________________ Prof. Dr. Jeovan de Carvalho Figueiredo – UFMS
“Mesmo quando não é bonita ou perfeita. Mesmo quando é mais real do que você gostaria que fosse. Sua história é o que você tem, o que sempre terá. É algo para se orgulhar.”
(Michelle Obama)
A todas as pessoas que acreditam e lutam, com afeto e cuidado, pelo desenvolvimento sustentável.
AGRADECIMENTOS
A intensa e maravilhosa jornada de mais de dois anos de mestrado em Sustentabilidade abriu portas dentro e fora de mim. Fiz grandes amigos, conheci mais a fundo este país abençoado que é o Brasil, acessei conhecimentos de todos os campos da sustentabilidade e dialoguei sobre assuntos que tocam meu coração, minha alma e meu conhecimento racional. Sustentabilidade ainda é uma utopia. Apesar dos inúmeros avanços, sabemos que os desafios seguem aumentando e vêm se tornando ainda mais complexos. Dessa forma, prefiro manter vivas as boas perguntas às respostas prontas. Afinal, o que é desenvolvimento? Como aliar crescimento econômico com preservação ambiental e justiça social? Quais os caminhos que cuidam das necessidades das gerações atuais e futuras? E, mais ainda, o que é necessidade de fato?
Nascida em São Paulo, nunca entendi como a cidade mais rica da América Latina tem um rio que a atravessa e que é um esgoto a céu aberto. Qual é o paradigma de riqueza que estamos sustentando? A busca por estas respostas foi o que me fez querer trabalhar e mergulhar no universo da sustentabilidade. E hoje sou grata pelas escolhas que fiz e pelos privilégios que tive e tenho nesta vida. Venho descobrindo que a melhor forma de honrar esses privilégios é poder contribuir com uma mudança de paradigma, que envolve muito diálogo, escuta, empatia, inteireza, propósito e humildade de estar aberta ao universo do “não saber”.
Agradeço imensamente a meu professor e orientador, Prof. André Carvalho, que, em suas instigantes aulas, me estimulou fortemente em manter viva a pergunta “O que é desenvolvimento?”, e que aceitou o desafio de ser meu orientador neste tema tão desafiador e ousado que são “os resíduos sólidos urbanos”, considerando a complexa cidade de São Paulo. Também agradeço a Mário Monzoni, professor, amigo e idealizador deste curso, por quem nutro uma profunda admiração. A sua sinceridade, inteireza e crença na educação para a sustentabilidade (se é que posso chamar desta forma) me inspiraram e me tocaram profundamente.
Agradeço também aos membros da minha banca de avaliação, o Professor Dr. Fernando Burgos e o Prof. Dr, Jeovan de Carvalho Figueiredo, por terem aceitado ao convite e pela qualificada reflexão e discussão que trouxeram no dia da apresentação deste trabalho.
Nesta lista de agradecimentos, não posso deixar de citar meus amigos e amigas da T2 do mestrado, com quem compartilhei angústias, aprendizados, aflições e muitas alegrias. O caminho do estudo torna-se caminho do conhecimento quando criamos espaços de confiança, acolhimento e empatia, tão fundamentais e raros nos tempos atuais. Que sejamos resistência, mas sem perdermos o afeto. Que possamos cuidar uns dos outros, neste eterno caminho de mudança de paradigma da sustentabilidade.
Também agradeço ao Lucas, meu companheiro de vida, com quem casei durante o processo do mestrado, e ao meu pai Gabriel, minha mãe Elizabeth e meu irmão Bruno, que sempre me inspiraram na busca do conhecimento e me deram segurança afetiva para eu fazer as escolhas em que realmente acredito. Agradeço por terem compartilhado comigo esta intensa, trabalhosa e gratificante caminhada.
Por fim, agradeço ao universo, que me acolheu e me propiciou esta jornada indescritível de mais de dois anos de mestrado. Que saibamos honrar os privilégios para construir um mundo socialmente justo, economicamente viável e ambientalmente equilibrado.
RESUMO
O setor de resíduos no Brasil e no mundo vem passando por transformações, e os desafios no caminho da sustentabilidade são expressivos. O crescimento da população, o aumento do consumo, a industrialização e o desenvolvimento urbano são alguns dos fatores que têm aumentado significativamente a geração de resíduos. A elevação da renda leva à elevação do consumo e, consequentemente, à maior geração de resíduos. As cidades dos países em desenvolvimento, como é o caso do Brasil, têm ainda mais dificuldades para realizar essa gestão, dada a precária infraestrutura local, falta de recursos financeiros e ausência de uma legislação mais rigorosa e efetiva, dentre outros fatores. Na busca por uma gestão de resíduos sólidos urbanos mais sustentável, algumas cidades vêm buscando introduzir em sua política pública diretrizes de Gestão Integrada de Resíduos, Economia Circular e Resíduo Zero. Os avanços passam pelo engajamento de todos os atores envolvidos no sentido de reavaliar fronteiras tecnológicas, mudanças de comportamento de consumo, legislações, entre outros fatores. Considerando tal contexto, este trabalho visa examinar de que forma a cidade de São
Paulo incorpora princípios e atributos de Resíduo Zero em sua política pública de gestão de resíduos? Tal análise tem como base as propostas de Subirats et al. (2008), quanto aos
elementos constitutivos de uma política pública, e de Pietzch, Ribeiro e Medeiros (2017), em relação à proposta dos fatores críticos de sucesso para implantação de estratégias de Resíduo Zero, além da revisão mais ampla de bibliografia, que inclui os conceitos de Gestão Integrada de Resíduos e Economia Circular. Conclui-se que o PGIRS/SP – Plano de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos da cidade de São Paulo incorpora, em suas diretrizes centrais, o conceito Resíduo Zero, mas com grandes lacunas no planejamento das ações e em sua aplicação prática. As principais lacunas identificadas são a falta de ações efetivas que garantam: maior participação do munícipe na gestão de resíduos da cidade; maior responsabilização da indústria geradora de resíduos; acesso à informação de forma mais amigável; e incentivo à indústria de reciclagem e recuperação de resíduos na cidade de São Paulo.
Palavras-chave: Resíduos Sólidos Urbanos; Resíduo Zero; Gestão de Resíduos nas Cidades; Economia Circular em cidades; Sustentabilidade; São Paulo.
ABSTRACT
The waste sector in Brazil and in the world has been undergoing through transformations and the challenges on the road to sustainability are significant. Population growth, rising consumption, industrialization and increasing urbanization are some of the factors that increase waste generation. The increase of income leads to higher levels of consumption and, consequently, the generation of more waste. Cities in developing countries, such as Brazil, still have more difficulties to perform the waste management, because of their poor local infrastructure, lack of financial resources and ineffective legislation, among other factors. In the quest for more sustainable urban waste management, some cities have been seeking to apply in their public waste management policy some concepts like ISWM (integrated solid waste management), circular economy and zero waste. The development includes the engagement of all stakeholders, technological frontiers, changes in consumer behavior, legislation, among other factors. In this context, this paper aims to investigate how the city of São Paulo
incorporates principles and attributes of zero waste in its public waste management policy?
This analysis is based on the proposal of Subirats et al (2008) for the constitutive elements of a public policy and the critical success factors for the implementation of zero waste strategies proposed by Pietzch, Ribeiro and Medeiros (2017), anchored by the review in the broader bibliography which includes the Integrated Sustainable Waste Management and the Circular Economy concepts. The conclusion shows that the PGIRS/SP – Integrated Solid Waste Management Plan of the city of São Paulo incorporates in its major guidelines the concept of Zero Waste, but with large gaps in action planning and its practical application. The main gaps identified are the lack of effective actions that guarantee: greater participation of the citizen in the city's waste management; greater responsibility of the producer industry; friendlier access of information; and incentive to the recycling and waste recovery industry in the city of São Paulo.
Keywords: Municipal Solid Waste; Zero Waste; Waste Management in Cities; Circular Economy in cities; Sustainability; São Paulo.
SIGLAS E ABREVIATURAS
ABLP Associação Brasileira de Resíduos Sólidos e Limpeza Pública ABNT Associação Brasileira de Normas Técnicas
ABRELPE Associação Brasileira de Empresas de Limpeza Pública e Resíduos Especiais AMLURB Autoridade Municipal de Limpeza Urbana
CADES Conselho Municipal de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável CEMPRE Compromisso Empresarial para Reciclagem
CMMA Conferência Municipal de Meio Ambiente FCS Fator Crítico de Sucesso
GEE Gases de Efeito Estufa
GIRS Gestão Integrada de Resíduos Sólidos
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IBOPE Instituto Brasileiro de Opinião Pública e Estatística IDHM Índice de Desenvolvimento Humano Municipal IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada ODS Objetivos do Desenvolvimento Sustentável
OECD Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico ONU Organização das Nações Unidas
PET Polietileno Tereftalato (usado, principalmente, para embalagem de bebidas) PEVS Pontos de Entrega Voluntária
PGIRS Plano de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos PIB Produto Interno Bruto
PMGIRS Plano Municipal de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos PNRS Política Nacional de Resíduos Sólidos
RCP Responsabilidade Compartilhada do Produtor REP Responsabilidade Estendida do Produtor RSU Resíduo Sólido Urbano
RZ Resíduo Zero
SELUR Sindicato Das Empresas de Limpeza Urbana SISNAMA Sistema Nacional do Meio Ambiente
SNIS Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento SNVS Sistema Nacional de Vigilância Sanitária
SUASA Sistema Unificado de Atenção à Sanidade Agropecuária TMB Tratamento Mecânico Biológico
UTE Usina Termelétrica
ZWI Zero Waste Index [Índice de Desperdício Zero]
LISTA DE FIGURAS
Figura 01 – Geração de resíduo per capita x PIB per capita ... 18
Figura 02 – Geração de resíduo por região ... 19
Figura 03 – Taxa de coleta de resíduo por renda dos países ... 20
Figura 04 – Composição global dos resíduos ... 21
Figura 05 – Destinação e formas de tratamento do resíduo no mundo ... 22
Figura 06 – Métodos de destinação do resíduo por renda dos países ... 22
Figura 07 – Taxa de reciclagem x PIB per capita em cidades ... 23
Figura 08 – Hierarquia na gestão e gerenciamento de resíduos sólidos ... 24
Figura 09 – Foto de lixão ... 28
Figura 10 – Disposição final do RSU coletado no Brasil (tonelada/ano) ... 29
Figura 11 – Índice de disposição final inadequada por região ... 29
Figura 12 – Gravimetria da coleta de resíduos no Brasil ... 31
Figura 13 – Municípios brasileiros com coleta seletiva em 2018 ... 31
Figura 14 – Composição gravimétrica da coleta seletiva ... 32
Figura 15 – Percepção do brasileiro com relação aos resíduos ... 33
Figura 16 – Gasto per capita com gestão de RSU em cidades ... 38
Figura 17 – Ícones dos 17 Objetivos do Desenvolvimento Sustentável ... 42
Figura 18 – Relações entre Objetivos do Desenvolvimento Sustentável no contexto de práticas de Economia Circular ... 44
Figura 19 – Modelo de GIRS – Gestão Integrada de Resíduos Sólidos ... 47
Figura 20 – Hierarquia europeia da gestão de resíduos ... 48
Figura 21 – O conceito de Economia Circular ... 49
Figura 22 – Estratégias e ações de economia circular nas cidades ... 52
Figura 23 – Ondas de inovação na gestão de resíduos ... 56
Figura 24 – Fases para implementar diretrizes do Resíduo Zero ... 59
Figura 25 – Princípios para transformar cidades atuais em “cidades resíduo zero” ... 64
Figura 26 – O ciclo de uma política pública... 69
Figura 27 – Coleta de lixo em São Paulo nos anos 1970 ... 75
Figura 28 – Composição dos resíduos coletados sob responsabilidade da gestão municipal (em mil toneladas) ... 76
Figura 29 – Composição gravimétrica dos resíduos domiciliares coletados ... 77
Figura 30 – Distribuição da coleta de resíduos em São Paulo ... 78
Figura 31 – Lotes dos serviços indivisíveis de limpeza urbana da cidade de São Paulo .. 79
Figura 32 – Exemplo de PEV em supermercados ... 81
Figura 33 – Central mecanizada de triagem de resíduos secos – Ponte Pequena/Consórcio Loga ... 83
LISTA DE TABELAS
Tabela 01 – Recursos aplicados na coleta e demais serviços de limpeza por região ... 30 Tabela 02 – Situações relevantes para diferentes métodos de pesquisa ... 70 Tabela 03 – Presença de Fatores Críticos de Sucesso para implementação de estratégia
LISTA DE QUADROS
Quadro 01 – Os 17 Objetivos do Desenvolvimento Sustentável... 42
Quadro 02 – Citações diretas e indiretas do termo “resíduo” nos ODS ... 43
Quadro 03 – Quadro de codificação do conceito de Economia Circular ... 50
Quadro 04 – Principais opções e estratégias das políticas públicas ante a economia circular ... 54
Quadro 05 – Principais marcos no desenvolvimento do conceito Resíduo Zero ... 57
Quadro 06 – Benefícios da implementação de estratégia Resíduo Zero ... 60
Quadro 07 – Desafios da aplicação de estratégia Resíduo Zero ... 61
Quadro 08 – Fatores críticos de sucesso para implementação de estratégia Resíduo Zero ... 63
Quadro 09 – Potencial de substituição de recursos no Zero Waste Index ... 65
Quadro 10 – Cores atribuídas à presença das ações dos Fatores Críticos de Sucesso de estratégia Resíduo Zero ... 92
GRÁFICO
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ... 15
1.1 A geração dos RSU...17
1.2 A Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS) do Brasil...23
1.3 O Panorama Brasileiro dos RSU...27
2 REVISÃO DE LITERATURA ... 14
2.1 O desafio da gestão dos RSU ... 34
2.1.1 O desafio da alocação de recursos financeiros para gestão de RSU ... 37
2.1.2 Tecnologia e envolvimento da população na gestão do RSU ... 39
2.1.3 Falta de informação qualificada do setor de gestão de RSU ... 40
2.2 A gestão de RSU: da visão convencional à abordagem sustentável ... 41
2.2.1 Os resíduos e os Objetivos do Desenvolvimento Sustentável (ODS) ... 41
2.2.2 Gestão Integrada dos Resíduos Sólidos (GIRS) ... 45
2.2.3 Diretiva Europeia de Resíduos ... 47
2.2.4 O conceito de Economia Circular ... 49
2.2.5 O conceito de Resíduo Zero ... 55
2.2.6 Similaridades e sobreposições entre os conceitos relacionados à gestão de RSU ... 66
2.3 O Plano de Gestão de Resíduos Sólidos Municipais como política pública ... 66
3 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS ... 70
4 APRESENTAÇÃO DO ESTUDO DE CASO ... 73
4.1 Contexto ... 73
4.1.1 A gestão de RSU em São Paulo ... 74
4.1.2 Cenário atual da gestão de RSU ... 76
4.1.3 A varrição e limpeza da cidade ... 78
4.1.4 A destinação final ... 79
4.1.5 Reciclagem de materiais secos e orgânicos ... 80
4.2 Apresentação do PGIRS/SP ... 84
4.3 Análise do PGIRS/SP ... 87
4.3.1 Análise do PGIRS/SP como política pública ... 88
4.3.2 Análise da incorporação de princípios e diretrizes do conceito Resíduo Zero no PGIRS/SP ... 91
4.3.3 Considerações sobre a incorporação de outros conceitos relacionados à gestão de RSU no PGIRS/SP ... 96
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 97
6 CONTRIBUIÇÃO AO TEMA “RESÍDUO ZERO” NAS cidades ... 100
15
1 INTRODUÇÃO
O setor dos resíduos no Brasil e no mundo vem passando por transformações, e os desafios no caminho da sustentabilidade são expressivos. O crescimento da população, o aumento do consumo, a industrialização e a crescente urbanização são alguns dos fatores que têm aumentado significativamente a geração de resíduos. Quanto maior a renda, maior o consumo e, consequentemente, maior a geração de resíduos (JACOBI; BESEN, 2011).
Do ponto de vista do desenvolvimento sustentável, a falta de uma gestão adequada de resíduos representa uma catástrofe ambiental e social, já que compromete os corpos d’água, degrada o solo, intensifica as enchentes, contamina o solo, polui o ar e prolifera vetores e doenças. Além disso, incentiva a exploração intensiva dos recursos naturais pelo não reaproveitamento das matérias-primas (BESEN et al., 2010). Assim como a maioria dos problemas socioambientais, as consequências da falta de uma gestão de resíduos adequada extrapolam os limites das fronteiras entre países, contribuindo ainda mais para as mudanças climáticas (JACOBI, 2011).
O aumento da urbanização e do número de pessoas vivendo em grandes centros urbanos faz com que a geração de resíduos fique concentrada, o que traz um imenso desafio de gestão para os municípios. As cidades dos países em desenvolvimento, como é o caso do Brasil, têm ainda mais dificuldades para realizar essa gestão, dada a precária infraestrutura local, falta de recursos financeiros e de uma legislação mais rigorosa e efetiva, entre outros fatores (GUERRERO; MAAS; HOGLAND, 2012).
A origem dos recursos financeiros também é outro desafio enfrentado na gestão de resíduos. Ao contrário de outros serviços essenciais, como acesso à água potável e à energia elétrica, a maioria dos municípios não realiza nenhum tipo de cobrança específica dos munícipes para a coleta e o tratamento dos resíduos. Isso afasta a participação e o engajamento das pessoas na melhoria dessa política pública e também faz com que o orçamento da gestão de resíduos compita com outras agendas fundamentais de uma cidade, como educação e saúde. Tal contexto faz com que a projeção da geração de resíduos siga crescente em todo o mundo, estando acima da estimativa de crescimento populacional. Nos países de renda média, espera-se um aumento dos resíduos de 40% até 2050 (WORD BANK GROUP, 2018).
O Brasil gera mais de 78 milhões de toneladas de resíduos por ano, sendo que, de todo esse volume, 41,6% tem uma destinação considerada ambientalmente imprópria. A média de reciclagem segue baixa, na faixa de 2%, e a quantidade de resíduos gerados per capita, em média, é de 1,035 kg por habitante ao dia (ABRELPE, 2018).
16 A Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS) (Lei 12.305), instituída em 2010, determinava o encerramento dos lixões no Brasil até 2014. Isso não ocorreu, dado que, em 2019, o país segue com 1.559 lixões em operação. A PNRS também prescreve que a responsabilidade pela gestão do Resíduo Sólido Urbano (RSU) é dos municípios, que vêm enfrentando dificuldades em encontrar soluções ambientalmente corretas e economicamente viáveis.
O princípio do poluidor-pagador tem sido pouco utilizado (ABRAMOVAY, 2013), o que não apoia a redução da geração de resíduos, uma das principais prioridades da PNRS. Há um claro desafio em inverter a lógica para que se direcionem investimentos não apenas para coleta e tratamento, mas também para a redução da geração de resíduos e da exploração intensa de recursos naturais (JACOBI, 2011).
A PNRS também aponta para uma hierarquia de gestão semelhante à encontrada nas diretrizes europeias de resíduos, em que se deve priorizar a “não geração, diminuição, reutilização e reaproveitamento” dos resíduos. Infelizmente, os dados têm indicado um crescimento na geração dos resíduos, reforçando os enormes desafios em gestão e em alocação de recursos com os quais os municípios em lidar com esse tema no Brasil.
Como boa parte das grandes cidades de países em desenvolvimento, São Paulo enfrenta enormes dificuldades na gestão de RSU (GUERRERO; MAAS; HOGLAND, 2012). O crescimento desordenado da urbanização e o rápido aumento da população resultaram em uma enorme geração de resíduos, desafiando o papel da prefeitura como responsável por essa gestão (MINGHUA et al., 2009). A maior cidade do país e uma das maiores do mundo, em número de habitantes, também possui o PIB absoluto mais alto da América Latina, o que traz uma pujante força financeira, mas imensos desafios socioambientais. A gestão de resíduos de São Paulo passa por desafios logísticos, financeiros, tecnológicos, legislativos, comportamentais e culturais, envolvendo todos os atores que compõe esse sistema, ainda mais considerando que o município é um dos maiores centros urbanos mundiais.
Nas últimas décadas, diversos conceitos e abordagens surgiram com o objetivo de alcançar uma gestão de resíduos mais sustentável. A busca por uma gestão de resíduos integrada e por uma lógica de economia circular, em que o resíduo é visto como recurso em vez de problema, tem ganhado força. Um dos conceitos que vêm se destacando no âmbito das cidades é o Resíduo Zero, que traz uma visão holística em relação ao problema, no sentido de eliminar ao máximo a geração de resíduos, minimizando o envio destes para a disposição final (ZAMAN, 2014).
17 Nesse sentido, este trabalho visa investigar a incorporação de atributos de sustentabilidade na gestão de resíduos sólidos nas cidades, com foco no conceito Resíduo Zero. A escolha do estudo de caso foi a cidade de São Paulo, a partir da análise de sua política pública documentada no Plano de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos Urbanos (PGIRS/SP) (2014), considerando dados disponíveis e a complexidade da gestão de resíduos de uma grande metrópole com enorme produção de resíduos. A pergunta-base que este estudo propõe-se responder é: De que forma a cidade de São Paulo integra princípios e diretrizes de Resíduo
Zero em sua política pública de gestão integrada de resíduos sólidos urbanos?
1.1 A geração dos RSU
A gestão de resíduos sólidos é um problema global que afeta todas as pessoas em todos os países do planeta (FILHO et al., 2015). A geração de resíduos ocorre em todo o ciclo de vida dos produtos, da extração da matéria-prima, à produção e ao consumo. A produção industrial está baseada no uso intensivo de recursos naturais para atender às demandas de mercado, gerando uma grande quantidade de descarte em todos os países do mundo (IKHLAYEL, 2018). É uma lógica linear, em que se extrai, produz e descarta.
A forma como o modelo de vida atual está organizada, baseando-se na contínua extração de recursos naturais para atender à demanda da sociedade de consumo, resulta na crescente geração de resíduos (DIAZ, 2015, p. 323). As pessoas são consumidoras e, portanto, geradoras de resíduos.
Segundo pesquisa do Word Bank Group (2018), em 2016, o mundo gerou 2,01 bilhões de toneladas de resíduos sólidos municipais, sendo que 33% deste total foram geridos de forma ambientalmente não segura.
A média da geração de resíduo mundial per capita foi de 0,74 kg, mas varia substancialmente de 0,11 a 4,54 kg, dependendo do país e da renda da população. Países de alta renda representam 16% da população mundial, mas geram 34% do total de resíduos, ou seja, 683 milhões de toneladas por ano. Há uma correlação positiva entre renda e geração de resíduo. De forma geral, quanto maior o PIB per capita de um país, maior a geração de resíduo per
18
Figura 01 – Geração de resíduo per capita x PIB per capita
Fonte: Word Bank Group (2018, p.3)
De todo o resíduo gerado no mundo, o leste Asiático e o Pacífico, região mais populosa do mundo, são os campeões em valores absolutos na geração de resíduos, com 468 milhões de toneladas por ano, representando 23% do total mundial, seguidos por Europa e Ásia Central, com 392 milhões de toneladas, que representam 21% do total. O Oriente Médio e o Norte da África são as regiões que geram a menor quantidade, com 129 milhões de toneladas por ano, o que equivale a 6% do total absoluto, conforme a Figura 02.
19
Figura 02 – Geração de resíduo por região
Fonte: Word Bank Group (2018, p. 4)
Vale destacar que a projeção percentual do crescimento da geração de resíduos é maior nos países de baixa renda, onde é esperado que a quantidade gerada triplique até 2050. Nos países de renda média, a projeção de crescimento é de 40%, e, nos países de alta renda, tal projeção cai para 20%. Estes percentuais são influenciados por projeções do aumento da população, assim como de renda e de mais acesso ao consumo. É importante observar que, caso não ocorram mudanças no modo de consumo, a projeção é de crescimento da geração de resíduos em todos os grupos de países.
A projeção global é de que em 2050 a geração de resíduos atinja 3.40 bilhões de toneladas, ante os 2.01 bilhões de toneladas geradas atualmente, o que representa um crescimento percentual ainda acima do dobro da projeção do crescimento populacional; ou seja, além do crescimento da população, que tende a elevar o consumo, a geração de resíduos deve aumentar ainda acima dessa projeção. Isso se explica porque as maiores projeções de crescimento estão nos grupos de países pobres ou com baixo desenvolvimento, e que futuramente terão mais acesso a bens de consumo, gerando assim mais resíduos (Word Bank Group, 2018).
Há também diferenças no percentual do serviço de coleta de resíduo. Nos países de baixa renda, a coleta de resíduos é de 48% nas áreas urbanas e de 26% nas áreas rurais, resultando numa média de 39%. Isto significa que a maior parte do resíduo não é nem coletada pelo sistema de gestão pública, o que resulta em sérios danos ambientais. Nos países de alta renda, o percentual de coleta atinge quase a totalidade dos resíduos, contemplando 96%. Na média, 84% de todo o resíduo gerado globalmente é coletado (ZAMAN, 2016).
20
Figura 03 – Taxa de coleta de resíduo por renda dos países
Fonte: Word Bank Group (2018, p.7)
Como a geração de resíduos é oriunda da produção e do consumo, a composição também varia muito de acordo com a renda e os padrões de consumo de cada localidade. A maior parte do resíduo gerado mundialmente (44%) é formada pelo chamado “resíduo orgânico”, composto de matéria biológica, majoritariamente de sobras de comida (Figura 04).
Esses percentuais também variam significativamente entre países. Países de alta renda normalmente geram menos resíduo orgânico, em torno de 32%, ante 51% de resíduo seco com potencial de reciclagem, como plástico, papel, papelão, metal e vidro. O percentual da geração de resíduo orgânico aumenta à medida que a renda diminui. Países de renda média geram entre 53 e 56% de resíduo orgânico. Nos países de baixa renda, materiais com potencial de reciclagem, os “resíduos secos”, representam apenas 16% do total, o que está diretamente ligado ao menor acesso ao consumo de bens materiais (Word Bank Group, 2018).
A composição do resíduo também varia em quantidade e de acordo com a época e a estação do ano. Isso traz ainda mais complexidade à gestão de resíduos em cada região, pois requer diferentes estratégias e tecnologias para sua coleta e seu tratamento (SHMELEV; POWELL, 2005).
21
Figura 04 – Composição global dos resíduos
Fonte: Word Bank Group (2018, p. 8)
De todo o resíduo gerado e coletado mundialmente, 33% é destinado aos chamados “lixões”, forma ambiental e socialmente inadequada de disposição final de resíduos, que se caracteriza pela simples descarga do lixo sobre o solo, sem medidas de proteção ao meio ambiente ou à saúde pública. O segundo destino são os aterros sanitários, áreas especialmente preparadas para confinar os resíduos sólidos, com proteção de contaminação do solo e da liberação de gases poluentes, minimizando os impactos ambientais causados pela destinação incorreta (ABNT, 2019). A reciclagem e a compostagem, somadas, representam 19% dessa destinação, conforme Figura 05.
22
Figura 05 – Destinação e formas de tratamento do resíduo no mundo
Fonte: Word Bank Group (2018, p. 9)
As tecnologias utilizadas no tratamento de resíduos também variam significativamente conforme a renda dos países. Em países de baixa renda, 93% de todo o resíduo gerado e coletado é destinado aos lixões, em oposição aos países de alta renda, onde somente 2% do resíduo tem esse destino. A reciclagem representa 29% nos países ricos, em contraste com os percentuais dos outros países, que não passam dos 6%, como no caso do Brasil (Figura 06).
Figura 06 – Métodos de destinação do resíduo por renda dos países
23 Ao analisar as cidades individualmente, é interessante observar que nem sempre aquelas que concentram alta renda per capita apresentam altas taxas de reciclagem, conforme se pode observar na Figura 07. O que se constata é que há cidades em países desenvolvidos que possuem tanto altas quanto baixas taxas de reciclagem.
Figura 07 – Taxa de reciclagem x PIB per capita em cidades
Fonte: Nizar et al. (2018, p. 3)
Assim como na maioria dos problemas socioambientais, as consequências da falta de uma gestão de resíduos adequada extrapolam os limites das fronteiras entre países, contribuindo ainda para as mudanças climáticas, o que leva o tema a ser tratado em uma agenda global (JACOBI, 2011).
Em 2016, foram emitidos aproximadamente 1.6 bilhões de toneladas de dióxido de carbono no ambiente, em razão da falta de tratamento adequado de resíduos, o que equivale a aproximadamente 5% de toda emissão global de gases de efeito estufa do planeta. A maior parte da geração desses gases de efeito estufa é proveniente dos lixões, responsáveis pela liberação tóxica causada pela falta de tratamento durante a decomposição do resíduo. Caso não ocorram mudanças ou avanços na gestão de resíduos mundial, a projeção é que em 2050 a emissão atinja 2.6 bilhões de toneladas de dióxido de carbono, um percentual 62,5% acima do atual (Word Bank Group, 2018).
1.2 A Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS) do Brasil
O marco regulatório da gestão de resíduos sólidos urbanos no Brasil foi definido, primeiramente, em 2007, pela Política Nacional de Saneamento Básico, Lei 11.445/2007, e,
24 depois, pela Política Nacional de Resíduos Sólidos, Lei 12.305, sancionada em 2010. Após mais de vinte anos de tramitação no Congresso Nacional, a PNRS simbolizou um marco necessário ao avanço da gestão de resíduos no país.
A Lei dispõe sobre “princípios, objetivos e instrumentos, bem como sobre as diretrizes relativas à gestão integrada e ao gerenciamento de resíduos sólidos, incluído os perigosos, à responsabilidade dos geradores e do poder público e aos instrumentos econômicos aplicáveis”, que devem ser seguidos em nível federal, estadual e municipal (Lei 12.305/2010, Art.1). O estabelecimento da Política foi um momento histórico à definição dos deveres e das obrigações de todos os públicos envolvidos na cadeia de geração, transporte e tratamento de resíduos, incluindo sociedade, empresas, fabricantes e poder público.
A PNRS potencializa os princípios de gestão integrada e sustentável, e prevê medidas de incentivo à formação de consórcios, universalização da coleta seletiva com participação de cooperativas, instrumentos econômicos de cobrança, acordos setoriais a serem firmados entre setor empresarial e poder público, e estabelece a erradicação dos lixões no país até 2014, prazo que não foi cumprido (DOURADO, 2014).
Ademais, a PNRS institui em seu artigo 9o a ordem de prioridade na gestão e no gerenciamento de resíduos, que deve respeitar a seguinte hierarquia: não geração, redução, reutilização, reciclagem, tratamentos dos resíduos sólidos e disposição final ambientalmente adequada de rejeitos, conforme Figura 08. Essa diretriz é baseada na hierarquia da Diretiva europeia, que será abordada mais adiante.
Figura 08 – Hierarquia na gestão e gerenciamento de resíduos sólidos
25 A definição dessa hierarquia busca minimizar a transformação de produtos em resíduos, incentivando ações de recuperação para que, em último caso, ocorra a disposição final. A solução busca apontar para um consumo mais responsável, no qual se priorize a não geração de resíduos ou, pelo menos, sua diminuição (SOLER, 2015).
Apesar do consenso, estabelecido na própria PNRS, de que o foco prioritário deva ser a não geração de resíduos, o planejamento público segue orientado para a gestão da coleta e a destinação final de resíduos, últimos pontos na hierarquia de prioridades da PNRS (GODECKE, 2012). Há um grande desafio no sentido de mudar a lógica de gestão para que os investimentos ocorram não somente na coleta e no aterramento, mas principalmente na redução da extração excessiva de recursos naturais e no descarte de materiais. Enquanto as políticas públicas não estiverem voltadas à prioridade número um da hierarquia da PNRS, o custo do gerenciamento de resíduos tende a seguir crescendo, já que há também tendência de crescimento da geração de resíduos e, consequentemente, dos desafios logísticos para administrá-los (JACOBI, 2011). Segundo Godecke (2012), há três formas de trabalhar a mudança de comportamento para haver a diminuição da geração dos resíduos, as quais podem ocorrer simultaneamente:
1. Comando e controle: instituição de regras e de legislação que forcem uma mudança de comportamento, sob risco de penalidades;
2. Instrumentos econômicos: criação de instrumentos que estimulem financeiramente a redução dessa geração, como taxas, subsídios, recompensas ou tarifas;
3. Comunicação: busca de mudança de comportamento pela conscientização e pela educação ambiental.
A PNRS prevê estas 3 formas para se trabalhar a mudança de comportamento sugeridas por Godecke (2012), avaliando que ela considera os princípios da “prevenção e a precaução” (Cap. II, Art. 6, I) e do “poluidor-pagador e o protetor-recebedor” (Cap. II, Art. 6, II), assim como considera como instrumentos a “educação ambiental” (Cap. III, Art.8, VIII) e “os incentivos fiscais, financeiros e creditícios” (Cap. III, Art.8, IX). Ou seja, está prevista na Lei a aplicação destes mecanismos de mudança de comportamento, podendo ocorrer individualmente ou de forma combinada.
Outro ponto de destaque da PNRS é o conceito de responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos, que indica que deva ser “implementada de forma individualizada e encadeada, abrangendo os fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes, os consumidores e os titulares dos serviços públicos de limpeza urbana e manejo de resíduos
26 sólidos” (PNRS, art. 30). Também é abordado o conceito do sistema de logística reversa, com algumas particularidades para setores específicos, como de agrotóxicos, pilhas e baterias, pneus, entre outros.
A responsabilidade compartilhada do produtor (RCP) busca, de forma geral, transformar o padrão de produção e consumo em um recurso mais sustentável na geração dos resíduos, repartindo essa responsabilidade com todos os participantes do processo de produção, consumo e descarte. É importante comparar essa diretriz com outro conceito utilizado amplamente nos sistemas de gestão de resíduos de países europeus, que é o de “responsabilidade estendida do produtor”.
A responsabilidade estendida do produtor é considerada, segundo a OECD (2016), uma política ambiental na qual a responsabilidade do produtor é estendida para o estágio do pós-consumo do ciclo de vida de um produto. Esse mecanismo faz com que o produtor considere, desde a concepção do produto, incluindo seu design e embalagem, até o ciclo final do descarte, definido como os materiais irão retornar para a cadeia de forma sustentável. A indústria fica responsável, inclusive, por incentivar que o consumidor participe ativamente da logística reversa, colocando o ônus da geração de resíduo na indústria e removendo substancialmente a quantidade de materiais descartados na coleta municipal (SHMELEV; POWELL, 2005). Dessa forma, a gestão de RSU, de responsabilidade dos municípios, não é sobrecarregada pelos resíduos sob encargo da indústria.
Já a responsabilidade compartilhada, definida na legislação brasileira, pressiona menos a indústria a ter um papel ativo na busca de soluções sustentáveis no ciclo de vida de seus produtos. Isso faz com que o foco das soluções esteja majoritariamente no final do ciclo de vida do produto e não em todo o seu ciclo, o que dificulta uma gestão de resíduo mais sustentável e sobrecarrega a gestão de RSU dos municípios brasileiros.
2.2.1 A responsabilidade dos municípios na PNRS
A PNRS indica a elaboração de planos de resíduos sólidos em nível federal, estadual e municipal. A elaboração do plano em nível federal, sob a coordenação do MMA, inclui diagnóstico do panorama geral de resíduos do país, metas, incentivos, controle e fiscalização no âmbito nacional, entre outros pontos. A elaboração dos planos estaduais é condição para os estados terem acesso a recursos da União e devem contemplar um horizonte de vinte anos, com revisões a cada quatro anos. O conteúdo deve conter diagnóstico, metas, programas, diretrizes, considerando a participação dos municípios envolvidos e respeitando as diretrizes gerais da PNRS (DOURADO, 2014).
27 O planejamento e o gerenciamento dos RSU, desde a coleta até a disposição final ambientalmente segura, é responsabilidade da gestão municipal, que, por sua vez, também deve elaborar um plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos, conhecido como Plano Municipal de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos (PMGIRS).
A elaboração do PMGIRS também é condição para o acesso a recursos da União e deve conter todo o detalhamento da gestão e do gerenciamento dos resíduos daquele município, o que inclui, entre outras questões: diagnóstico, mapeamento de soluções, procedimentos operacionais, indicadores de desempenho, forma de cobrança, programas e ações de educação ambiental, metas, ações de reutilização de materiais, coleta seletiva e reciclagem e meios para controle e fiscalização no âmbito local.
Os municípios também são responsáveis por contratar os executores dos serviços e fiscalizá-los. O compromisso dos gestores públicos é fundamental para um bom desempenho dos serviços de limpeza urbana, coleta e tratamento de resíduo, e para as escolhas corretas em direção a uma política pública ambientalmente correta, socialmente justa e economicamente viável (SOLER, 2015).
2.3 O Panorama Brasileiro dos RSU
Segundo o Panorama dos Resíduos Sólidos no Brasil - 2017 (ABRELPE, 2018), o país gerou 78,4 milhões de toneladas de RSU em 2017, índice cerca de 1% maior do que no ano anterior. Diariamente, isso representa uma geração, em média, de 1,035 kg de resíduo por pessoa, índice 0,48% maior que em 2016, indicando um aumento acima do crescimento populacional e do crescimento do PIB, per capita, de 0,2%.
O serviço de coleta também vem crescendo nos últimos anos, atingindo 91,24% de toda a geração de resíduos do país. Apesar da melhora, vale destacar que ainda 8,76% dos resíduos gerados no país não são cobertos pela coleta, sendo que, nas regiões Norte e Nordeste, o índice de cobertura está abaixo da média nacional, de 79,06% e 81,27%, respectivamente. Isso significa que 6,9 milhões de toneladas de resíduos não foram objeto de coleta em 2017 e, consequentemente, tiveram destinação ambientalmente imprópria. No Sudeste, a situação é melhor e a coleta atinge quase a totalidade dos municípios, com índice de cobertura em mais de 98%. No Sul e Centro-Oeste, os índices ficam em 95,09% e 92,83%, respectivamente (ABRELPE, 2018).
28
destinação de resíduos que inclui a reutilização, a reciclagem, a compostagem, a recuperação e o aproveitamento energético ou outras destinações admitidas pelos órgãos competentes do Sisnama, do SNVS e do Suasa, entre elas a disposição final, observando normas operacionais específicas de modo a evitar danos ou riscos à saúde pública e à segurança e a minimizar os impactos ambientais adversos (PNRS, art. 3, 2019).
Mais de 40% de todo o resíduo gerado no país ainda tem uma destinação ambientalmente imprópria, seguindo para os lixões ou aterros controlados. Os lixões, como o exemplo da Figura 09, são vazadouros a céu aberto, sem nenhum controle ambiental do tratamento do lixo, onde as pessoas têm livre acesso aos resíduos, com sérios riscos à saúde pública. Já os aterros controlados são locais com algum tipo de controle, mas ainda assim fora do que a PNRS entende como ambientalmente adequado.
Figura 09 – Foto de lixão
Fonte: Imagem do antigo lixão da Estrutural – DF (BBC BRASIL, 2016). Foto: Paula Fróes
Anualmente, mais de 29 milhões de toneladas de resíduos têm destinação imprópria, causando graves danos ambientais e à saúde pública. Em comparação com o ano anterior, o número de lixões aumentou 3%, indicando um retrocesso ambiental, social e da própria legislação federal (ABRELPE, 2018).
Os aterros sanitários recebem 59,1% do volume de resíduo gerado, conforme Figura 10, e são considerados destinos ambientalmente apropriados. Vale destacar que, caso a PNRS fosse levada “ao pé da letra”, apenas os chamados “rejeitos” teriam os aterros sanitários como destino.
29 Segundo essa legislação, rejeitos são “resíduos sólidos que, depois de esgotadas todas as possibilidades de tratamento e recuperação por processos tecnológicos disponíveis e economicamente viáveis, não apresentem outra possibilidade que não a disposição final ambientalmente adequada” (PNRS, 2010).
Figura 10 – Disposição final do RSU coletado no Brasil (tonelada/ano)
Fonte: Abrelpe, 2018
As regiões do país também diferem nos índices destinação inadequada de resíduos, sendo que Sul e Sudeste detêm, respectivamente, 29,8% e 27,6% do total, ante os índices de 65,3%, 64,6% e 69% das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, respectivamente, conforme Figura 11. O Panorama também mostra que 1.610 municípios no Brasil ainda enviam seus resíduos para lixões, mais de 1.700 para aterros controlados e apenas 2.218 para aterros sanitários.
Figura 11 – Índice de disposição final inadequada por região
30 O número de empregos diretos gerados no setor de gerenciamento de resíduos atingiu 336.804 pessoas e movimentou 28,4 bilhões de reais em 2017. E os recursos investidos, em média, foram de R$ 10,37/mês per capita, sendo que R$ 4,07 são referentes ao custo dos serviços de coleta e R$ 6,30, dos demais serviços, incluindo destinação final, varrição, limpeza e manutenção de parques, jardins e córregos, entre outros. A região Sudeste do Brasil foi a que mais investiu, em uma média per capita de R$ 5,12/mês para coleta, somados aos R$ 8,31/mês para os demais serviços, conforme Tabela 01 (ABRELPE, 2018).
Tabela 01 – Recursos aplicados na coleta e demais serviços de limpeza por região
Fonte: Elaboração própria, baseada em dados da Abrelpe (2018)
Além dos RSU, gerados em domicílios e recolhidos pelos serviços de limpeza em logradouros públicos, os municípios acabam gerenciando resíduos de construção e de serviços de saúde, embora seja responsabilidade dos respectivos geradores. Isso dificulta ainda mais a gestão de RSU, que já possui inúmeros desafios. Vale ressaltar que parte desses resíduos é perigosa e deveria ser encaminhada para tratamento diferenciado, pois pode causar sérios riscos à saúde da população, contrariando a legislação vigente (ABRELPE, 2018).
Apesar dos avanços nos sistemas de coleta seletiva, o percentual de recuperação de materiais potencialmente recicláveis no Brasil segue baixo. Há um lento avanço, porém, a maior parte dos resíduos descartados que poderiam ser reciclados tem outro destino. Estudos apontam que a taxa de recuperação dos resíduos está em torno de 2,1%, considerando o volume total de resíduos gerados, e de 7% dos materiais com potencial efetivo de reciclagem (SNIS, 2019).
No Brasil, os orçamentos municipais reduzidos têm direcionado a gestão de RSU para políticas públicas de custo baixo, o que resulta em soluções pouco sustentáveis. Os desafios econômicos, políticos e a falta de incentivos acabam convertendo-se em baixo percentual de reaproveitamento de materiais, tanto da reciclagem como da compostagem (FUSS; BARROS, POGANIETZ, 2018).
Se somarmos os percentuais do resíduo “seco”, composto de metais, papéis, plástico e vidro, o Brasil gera 31,9% de materiais com potencial para reciclagem. Já a “fração molhada”, seu potencial
Recursos aplicados na coleta
de RSU (R$) Per Capita/mês
Recursos aplicados nos demais serviços de limpeza urbana
(R$) Per Capita/mês
Total Aplicado por região (R$) Per Capita/mês Norte 3,24 4,93 8,17 Nordeste 3,15 5,51 8,66 Centro-Oeste 3,13 3,26 6,39 Sudeste 5,12 8,31 13,43 Sul 3,78 4,42 8,2 BRASIL 4,07 6,3 10,37
31 de reaproveitamento por compostagem fica em 51,4%. E os rejeitos, que, segundo a PNRS, deveriam ser a única fração destinada aos aterros sanitários, representam 16,7%, conforme Figura 12 (CEMPRE, 2019a).
Figura 12 – Gravimetria da coleta de resíduos no Brasil
Fonte: Cempre, 2019a
Quanto à presença de coleta seletiva em municípios, dois relatórios apontam para cenários distintos: de acordo com ABRELPE (2018), dos 5.570 municípios brasileiros, 3.923 apresentam alguma iniciativa de coleta seletiva, o que não significa que abranja a totalidade do município. Vale ressaltar que, apesar desse número representar mais de 70% dos municípios no Brasil, não denota que a coleta seletiva automaticamente resulte na reciclagem dos materiais, já que isso depende da correta separação realizada pela população, da triagem feita por cooperativas ou terceiros e da demanda e do interesse da indústria recicladora em processar novamente o material e, assim, retorná-lo ao mercado. Já segundo CEMPRE (2019b), apenas 22% dos municípios possuem sistema de coleta seletiva, apesar do crescimento expressivo dos últimos anos, conforme é possível observar na Figura 13. Isso representa em torno de 35 milhões de brasileiros atendidos com o sistema, ou seja, cerca de 17% da população.
Figura 13 – Municípios brasileiros com coleta seletiva em 2018
32 Segundo dados do Cempre (2019b), coletados em pesquisa realizada em 364 municípios que abrigam 63% da população brasileira, seria possível gerar benefícios econômicos em torno de R$ 1,1 milhão/dia com a logística reversa, caso 90% dessa população fosse atendida pela coleta seletiva. Há estimativas de que o país perde R$ 8 bilhões/ano ao destinar materiais recicláveis para lixões e aterros sanitários.
Ao mesmo tempo, é importante destacar que o custo da coleta seletiva, em média, é de R$ 442,24 por tonelada de resíduo, ante os R$ 95,00 da coleta convencional, representando uma diferença 4,6 vezes maior. Tal constatação reforça o desafio financeiro de oferecer o serviço em 100% dos municípios brasileiros.
Dentre os municípios que realizam programas de coleta seletiva, observa-se um alto grau de contaminação do material, já que 26% é considerado rejeito e deveria ser destinado à coleta domiciliar comum, revelando possivelmente falta de informação ou de engajamento da população na separação dos materiais (Figura 14).
Figura 14 – Composição gravimétrica da coleta seletiva
Fonte: Cempre, 2019b
Segundo pesquisa realizada pelo Ibope (2018), há um alto grau de desconhecimento do brasileiro sobre o tema. Apesar de 98% das pessoas afirmarem que enxergam a reciclagem como algo importante para o futuro do país, 75% revelam não separar os resíduos em sua residência e 66% dizem saber pouco ou nada a respeito da coleta seletiva. Menos da metade da população afirma saber que papel, alumínio e PET são materiais recicláveis (Figura 15).
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Figura 15 – Percepção do brasileiro com relação aos resíduos
Fonte: Ibope Inteligência, 2018
Um dos principais pontos para o sucesso do sistema da reciclagem e da logística reversa é o engajamento e participação do cidadão. Essa conclusão reforça que há desafios financeiros, de gestão, mas também de informação.
Vale destacar, ainda, que a reciclagem no Brasil é composta de trabalhadores que atuam informalmente, como os catadores de materiais recicláveis. Há poucos dados que exploram a parcela da coleta e da reciclagem realizadas de maneira informal, o que dificulta ainda mais a acurácia dos dados do setor (FUSS; BARROS; POGANIETZ, 2018).
1.4 Estrutura do trabalho
O trabalho é composto de sete capítulos, sendo o primeiro a Introdução, composta pela análise setorial do campo de resíduos sólidos no mundo e no Brasil. No segundo capítulo é realizada a revisão bibliográfica dividida em três blocos: o primeiro aborda a agenda de gestão dos resíduos no âmbito das cidades, considerando o grande volume de resíduos gerado, as tendências e os desafios de gestão dos municípios. O segundo bloco explora conceitos e caminhos da gestão de resíduos no caminho da sustentabilidade, passando pelos Objetivos do
34 Desenvolvimento Sustentável (ODS), gestão integrada de RSU, Diretiva Europeia de resíduos, Economia Circular e, finalmente, pelo conceito Resíduo Zero. O terceiro bloco trata da exploração dos elementos constitutivos de uma política pública, levando em conta a análise do PGIRS/SP.
O terceiro capítulo apresenta o método e o procedimentos de pesquisa, e o quarto introduz o estudo de caso da cidade de São Paulo, com breve histórico de seu contexto atual de gestão de resíduos e apresentação dos principais pontos das diretrizes de sua política pública. O final do quarto capítulo compreende a análise dos elementos constitutivos da política pública da cidade de São Paulo, seguida de uma avaliação de como são incorporados os princípios do Resíduo Zero no PGIRS/SP.
No quinto capítulo há a conclusão do trabalho, em que se responde à pergunta de fundo da pesquisa proposta, e, no sexto capítulo, são feitas sugestões tanto à revisão do PGIRS/SP quanto à incorporação de princípios e diretrizes de Resíduo Zero em políticas públicas municipais.
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2 REVISÃO DE LITERATURA
O presente capítulo traz a revisão da literatura dividida em três blocos.
O primeiro bloco (2.1 O desafio da gestão dos RSU) explora os principais desafios de gestão do RSU enfrentados pelos municípios dos países em desenvolvimento, aprofundando sobre os desafios financeiros, tecnológicos, falta de informação e baixo engajamento da população nas políticas municipais.
O segundo bloco (2.2 A gestão de RSU: da visão convencional à abordagem sustentável) explora a literatura voltada para a gestão sustentável do RSU, com foco nos domínios conceituais de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos (GIRS), Economia Circular e Resíduo Zero nas cidades, avaliando-lhes as similaridades e sobreposições.
O terceiro bloco (2.3 O Plano de Gestão de Resíduos Sólidos Municipais como política
pública) aborda os elementos constitutivos de uma política pública, o que será essencial para a
análise adiante do PGIRS/SP. 2.1 O desafio da gestão dos RSU
A rápida urbanização e o aumento da população e do consumo fazem com que a geração de resíduos siga aumentando nos grandes centros urbanos em todo o mundo (MINGHUA et al., 2009). Além da projeção de crescimento populacional global, estudos indicam que, em 2050, dois terços da população mundial viverão em centros urbanos, o que trará ainda mais complexidade para a gestão das políticas públicas nas cidades. No Brasil, o cenário é ainda mais extremo, onde a projeção aponta para 92,5% da população vivendo em áreas urbanas em 2050. Isso significa que a produção de resíduos será maior e mais concentrada (UN-HABITAT, 2018).
Em razão disso, a gestão de resíduos sólidos urbanos tem sido tema de discussões crescentes em diversos países, e já é considerada um dos cinco principais desafios do gestor público nas cidades (UN-HABITAT, 2018). Com recursos escassos e capacidade limitada de planejamento, gestão e monitoramento, os municípios precisam planejar, inovar e gerir de forma integrada suas ações, pois os problemas que estão enfrentando reforça que há muito a ser melhorado (FILHO et al., 2015).
A variação na composição do resíduo também contribui para o desafio de gestão, já que mudanças nas quantidades e na gravimetria residual ocorrem ao longo do tempo e durante as
36 estações do ano. Isso resulta numa demanda incerta e em preços flutuáveis no mercado de produtos recicláveis, entre outras questões (SHMELEV, 2005).
Os fatores que dificultam a gestão de resíduos são diversos e incluem desafios técnicos, financeiros, ambientais, socioculturais, legais e de gestão. A falta de controle e de avaliação dos reais impactos ambientais causados pela má gestão também influenciam a baixa evolução do setor, principalmente nos países em desenvolvimento (GUERRERO; MAAS; HOGLAND, 2012).
Os países ricos, apesar de serem os maiores geradores de resíduos per capita, detêm as maiores capacidades tecnológicas, financeiras e uma legislação mais rigorosa para enfrentar esse desafio (JACOBI, 2011). Nos países em desenvolvimento, por sua vez, as demandas são particularmente mais acentuadas: tecnologias pouco desenvolvidas, desfavorável situação econômica e falta de consciência ambiental resultam em desastrosos impactos ao meio ambiente (TOPIC; BIEDERMANN, 2015).
Outro ponto citado por alguns autores em relação aos países em desenvolvimento é a falta de uma regulação forte que fiscalize e impulsione a qualidade da coleta de lixo e a aplicação de tecnologias no tratamento e na valorização do resíduo, dificultando o desenvolvimento do setor (CHEN; GENG; FUJITA, 2010).
Assim como na maioria dos problemas socioambientais, as consequências da falta de um tratamento adequado tende a afetar, em maior escala, as pessoas que vivem em situação mais vulnerável, ou seja, a população dos países em desenvolvimento, os quais detêm baixa infraestrutura local. Nesses países, a saúde pública é prejudicada pela existência de lixões a céu aberto próximos a residências, bem como pela contaminação, devido ao contato direto com o lixo, de catadores de materiais recicláveis que trabalham em condições degradantes (WORD BANK GROUP, 2018).
Diferentemente dos países desenvolvidos, a gestão de resíduos nos países em desenvolvimento ainda precisa lidar com a questão como um problema de saúde pública, em vez de trazer uma visão de eficiência orientada para a diminuição da geração e da valorização dos resíduos. Ou seja, a preocupação primária está ligada a universalizar a coleta e eliminar os lixões (GIUSEPPE; GNONI; MUMMOLO, 2012).
De forma geral, o setor também detém baixa reputação perante a população nos países em desenvolvimento. Os trabalhadores que estão na ponta da operação, executando serviços de varrição e coleta do lixo, carecem de motivação, por exercerem atividades consideradas de baixo status.
37 2.1.1 O desafio da alocação de recursos financeiros para gestão de RSU
Além dos desafios sociais e ambientais, a gestão de resíduos tem representado um gasto considerável à administração municipal. Prefeituras de países de baixa renda gastam, em média, 20% de seu orçamento total com o sistema, o que muitas vezes representa o maior gasto do orçamento municipal, ainda que mais de 90% do resíduo desses países seja destinado aos lixões ou esteja sendo queimado diretamente pela própria população sem nenhum tratamento. Nos países de renda média, o gasto dos municípios normalmente ultrapassa 10% do orçamento municipal e 4% nos países de alta renda (WORD BANK GROUP, 2018). E o orçamento da gestão de RSU também compete com outros setores fundamentais às cidades, como educação, tratamento de água e esgoto, saúde, entre outros.
Desse modo, tais fatores fazem com que o setor tenha pouco investimento nos países de baixa e média renda, que enfrentam imensos desafios sociais e ambientais. A problemática financeira é central. Todos os outros serviços municipais essenciais também custam, mas tendem a ser menos negligenciados. O suporte financeiro do governo federal e o envolvimento e interesse dos líderes municipais seriam fundamentais para uma boa gestão e a evolução do setor. Sozinho, o poder municipal enfrenta muitas dificuldades para lidar com esse desafio, que pertence a todos (GUERRERO; MAAS; HOGLAND, 2012).
No Brasil, segundo o Ministério do Meio Ambiente (MMA), a gestão de RSU ocupa o terceiro lugar nos gastos públicos em cidades de tamanho médio. Já em municípios de até 50 mil habitantes, é o principal gasto (DOURADO, 2014). Apesar disso, segundo dados do Sindicato das Empresas de Limpeza Urbana (SELUR), o gasto médio per capita com a gestão de resíduos no Brasil é cinco vezes menor do que em municípios de outros países, conforme se observa na Figura 16. Em 2012, a média nacional do gasto per capita era de R$ 114,00, ante a média de R$ 501,00 dos municípios internacionais avaliados na pesquisa (SELUR, 2014). Ou seja, mesmo o gasto sendo elevado para os municípios, ainda assim as cidades brasileiras, em média, gastam menos no gerenciamento de resíduos do que cidades de países desenvolvidos.
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Figura 16 – Gasto per capita com gestão de RSU em cidades
Fonte: Selur (2014, p. 15)
Diferentemente de outros serviços essenciais como água e luz, a gestão de resíduos não possui cobrança específica dos munícipes em mais da metade dos municípios do Brasil. E mesmo aqueles que a possuem, o valor arrecado não é capaz de cobrir as despesas com o serviço. A falta de cobrança direta é mais um fator que distancia o munícipe dessa política pública.
Uma abordagem para a gestão de resíduos eficiente e sustentável baseia-se na cobrança financeira individualizada e socialmente justa pelo acesso ao serviço, assim como acontece nos serviços de esgoto, água e energia. Na maior parte dos países em desenvolvimento, a quantidade de resíduos gerada pelos munícipes faz parte de um único orçamento municipal, no qual não há diferença de cobrança para aqueles que geram mais resíduo do que para os que geram menos (JACOBI, 2011).
Abramovay (2013) e Diaz (2015) defendem que, somente quando a lógica do “poluidor- pagador” e do “protetor-beneficiador” for colocada em prática, por meio de iniciativas governamentais de incentivo e regulação dos geradores, será possível atingir o objetivo da diminuição da geração e da valorização dos resíduos.
Por fim, a falta de pagamento por parte das prefeituras às empresas que executam o serviço de limpeza mostra que o setor vive em séria crise financeira no Brasil. Atualmente, a dívida das prefeituras com empresas do setor ultrapassa os R$ 10 bilhões. Em 2016 e 2017, o
39 serviço de limpeza urbana foi interrompido por inadimplência em grandes cidades do Brasil, como Porto Alegre (RS) e Aracaju (SE) (ABLP, 2017).
Pode-se concluir que, no Brasil, se investe menos que em países desenvolvidos e, ainda assim, o valor investido é oneroso para os cofres municipais. Os munícipes também têm pouco envolvimento ou incentivo financeiro para gerar alguma mudança de comportamento ante a segregação e a geração diária de resíduos, diferentemente de outros serviços essenciais, como fornecimento de água encanada, por exemplo, para o qual há cobrança individualizada. Dessa forma, a tendência é que a geração de resíduos siga crescendo, representando um gasto financeiro alto para os municípios.
2.1.2 Tecnologia e envolvimento da população na gestão do RSU
Em muitos casos, a busca por tecnologia é vista como o principal fator para equacionar os problemas com gestão de resíduos. Entretanto, um sistema efetivo é baseado não somente em tecnologia, mas também em aspectos ambientais, socioculturais, legais, institucionais e econômicos (GUERRERO; MAAS; HOGLAND, 2012). Até os anos 1990, a tecnologia era vista como a principal solução para uma gestão de RSU efetiva; porém, atualmente, já existe amplo consenso de que o mais importante é um plano integrado que considere a inclusão de todos os atores envolvidos na cadeia dos resíduos, a viabilidade econômica e políticas públicas efetivas (UN-HABITAT, 2018).
A tecnologia é parte da solução da gestão de resíduos, mas não deve ser considerada como único fator determinante. Os países que conseguem avançar na gestão de resíduos normalmente consideram soluções locais, de acordo com as características e necessidades específicas de cada lugar. Os desafios da gestão de resíduos numa grande metrópole urbana são distintos do que em uma pequena cidade rural. Tanto a logística, quanto a quantidade de RSU gerada e a tecnologia disponível variam em cada localidade. Vale destacar que, muitas vezes, a tecnologia é vista como sinônimo de grandes investimentos em maquinário; porém, há soluções locais com tecnologias simples e financeiramente modestas (WORD BANK GROUP, 2018).
A gestão de resíduos sólidos pelos municípios também envolve um grande número de
stakeholders, em que todos são importantes para o bom funcionamento do sistema. Muitas
vezes, o problema é visto como responsabilidade exclusiva das prefeituras, o que resulta no baixo engajamento da população, e, no melhor dos casos, os cidadãos são vistos como corresponsáveis (GUERRERO; MAAS; HOGLAND, 2012).
40 Como todos os habitantes geram resíduos diariamente, a participação e o engajamento da população tornam-se fundamentais no enfrentamento do problema. O envolvimento dos munícipes é influenciado por aspectos socioculturais, pelo modo como os cidadãos estão acostumados a participar da vida pública, o que representa desafios em diversas localidades que historicamente detêm baixa participação social.
Na maioria dos países em desenvolvimento, não há mecanismos financeiros para influenciar a redução da geração de resíduos ou para incentivar a coleta seletiva por parte dos munícipes. Nas cidades onde há coleta seletiva, o desafio da gestão pública é promover informação adequada e educação ambiental para que as pessoas façam a separação de forma correta.
Nos municípios onde não há coleta seletiva, o apoio à reciclagem municipal depende da boa vontade dos munícipes, que têm de buscar algum ponto de entrega voluntária da cidade, o que dificulta ainda mais o envolvimento deles. O mesmo ocorre com os resíduos que não participam da coleta seletiva, mas demandam tratamento específico e devem ser encaminhados para os Pontos de Entrega Voluntária (PEV), como é o caso dos produtos eletrônicos.
Conforme dito anteriormente, uma gestão eficiente de resíduos e financeiramente viável é considerada um dos principais desafios, no século XXI, aos administradores de cidades localizadas em países em desenvolvimento (UN-HABITAT, 2018).
2.1.3 Falta de informação qualificada do setor de gestão de RSU
Outro fator deficiente para a evolução do setor nos países em desenvolvimento é a falta de informação qualificada disponível. Segundo Guerrero, Maas e Hogland (2012), que analisaram artigos sobre gestão de resíduos nesses países entre 2005 e 2011, há enorme carência de dados quantitativos confiáveis do setor. Falta informação qualificada para que os gestores públicos consigam planejar a política pública da gestão de resíduos.
Universidades e centros de pesquisa têm papel fundamental na evolução do setor. Alguns países em desenvolvimento já começaram a colher os resultados positivos do investimento em pesquisa qualificada e formação de profissionais na área, mas ainda há um longo caminho a ser percorrido.
A pouca disponibilidade de informação qualificada e confiável no setor também se reflete no baixo conhecimento sobre gestão de resíduos das autoridades municipais, o que torna a busca de soluções locais ainda mais difícil, induzindo o gestor público a erros e a mau direcionamento dos gastos (VIDANAARACHCHI; YUEN; PILAPITIYA, 2006).
