UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA
FACULDADE DE CIÊNCIAS ECONÔMICAS
CURSO DE GRADUAÇÃO EM CIÊNCIAS ECONÔMICAS
PABLO SILVA SOUZA
POLÍTICA CAMBIAL E A INSERÇÃO EXTERNA DA ECONOMIA
BRASILEIRA (1995-2008)
SALVADOR
2010
PABLO SILVA SOUZA
POLÍTICA CAMBIAL E A INSERÇÃO EXTERNA DA ECONOMIA BRASILEIRA (1995-2008)
Trabalho de conclusão de curso apresentado no curso de Ciência Econômicas da Universidade Federal de Bahia como requisito parcial à obtenção do grau de Bacharel em Ciências Econômicas. Orientador: Prof. Dr. Luiz Antonio Mattos Filgueiras
SALVADOR
PABLO SILVA SOUZA
POLÍTICA CAMBIAL E A INSERÇÃO EXTERNA DA ECONOMIA
BRASILEIRA (1995-2008)
Aprovado em.
Orientador: __________________________________ Prof. Dr. Luiz Antonio Mattos Filgueiras
Faculdade de Economia da UFBA
_____________________________________________
DEDICATÓRIA
Gostaria de dedicar este trabalho à minha família que está sempre ao meu lado e que me ajuda e apóia a alcançar muitos sonhos, dos mais simples aos mais audaciosos, incondicionalmente.
Agradeço também ao meu orientador, Professor Luiz Filgueiras, pelo tempo e cuidados dedicados a este trabalho e ao Professor Plínio Moura pela orientação durante o período de aprendizado no Núcleo de Estudos Conjunturais (NEC).
Além destes, faço uma dedicatória póstuma ao Professor de francês Alain Moineau que me apresentou à França, me ensinou a falar francês e a acreditar sempre nos meus sonhos. Graças aos seus conselhos e encorajamento pude realizar um intercâmbio estudantil de seis meses na cidade de Paris (Universidade de Paris 10) que foram essenciais na minha formação acadêmica e humana.
Gostaria também de agradecer aos colegas pelo companherismo e amizade durante a jornada acadêmica. Agradeço especialmente a Weber, Jaqueline, Diogo, Ana Cláudia, Ludiara e Carolina, desejando-lhes muita sorte e realizações no novo caminho que está por vir.
Por último, dedico também este trabalho aos economistas e pensadores que com seus artigos e idéias contribuiram para evidenciar as principais questões deste debate aqui proposto.
RESUMO
Este trabalho pretende avaliar a forma de inserção externa da economia brasileira no comércio internacional, no período de 19951 a 2008, em três sub-períodos: de 1995 a 1998 (I); 1999 a 2002 (II) e de 2003 a 2008 (III). Estes períodos coincidem com o primeiro governo Fernando Henrique (I), segundo governo Fernando Henrique (II) e primeiro e metade do segundo governo Lula (III). Assim, diante das distintas políticas cambiais praticadas, serão observadas as evoluções quantitativa e qualitativa das transações comerciais do Brasil e suas conseqüências sobre o balanço de pagamentos e o padrão de inserção externa da economia brasileira.
Palavras Chave: Inserção Externa; Política Cambial; Setor Externo; Substituição de Importações
1 O período compreendido não contempla alguns indicadores referentes ao ano de 1995 devido à
indisponibilidade de dados para o período, segundo a classificação por intensidade tecnológica realizada pelo MDIC.
LISTA DE TABELAS
Tabela 01 Balanço de Pagamentos (1995-98)
Tabela 02 Passivos Externos da Economia Brasileira (1995-98) Tabela 03 Dívida Líquida do Setor Público (1995-98)
Tabela 04 Principais produtos exportados (1996-98) Tabela 05 Principais produtos importados (1996-98) Tabela 06 Corrente de Comércio Brasil (1996-98)
Tabela 07 Participação do Brasil no Comércio Internacional (1995-98) Tabela 08 Balanço de Pagamentos (1999-02)
Tabela 09 PIB: Taxa de Crescimento Real (1999-02) Tabela 10 Principais produtos exportados (1999-02) Tabela 11 Principais produtos importados (1999-02) Tabela 12 Corrente de Comércio Brasil (1999-02)
Tabela 13 Participação do Brasil no Comércio Internacional (1999-02) Tabela 14 Finanças públicas, valores acumulados (1995-06)
Tabela 15 Contribuição ao crescimento (1995-06) Tabela 16 Balanço de Pagamentos (2003-08)
Tabela 17 Principais produtos exportados (2003-08) Tabela 18 Principais produtos importados (2003-08) Tabela 19 Corrente de Comércio Brasil (2003-08)
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 01 Taxa de câmbio comercial compra média (1995-08) Gráfico 02 Taxa de câmbio comercial compra média (1995-98)
Gráfico 03 Importação brasileira dos setores industriais por intensidade tecnológica (1995-98)
Gráfico 04 Exportação brasileira dos setores industriais por intensidade tecnológica (1995-98)
Gráfico 05 Exportação de bens por classe de produto (1995-98) Gráfico 06 Importação de bens por categoria de uso (1995-98) Gráfico 07 Taxa de câmbio comercial compra média (1999-02) Gráfico 08 Dívida líquida do setor público (1995-02)
Gráfico 09 Variação real do gasto social no governo FHC (1995-02)
Gráfico 10 Exportações brasileiras dos setores industriais por intensidade tecnológica (1999-02)
Gráfico 11 Exportações brasileiras por classe de produto (1999-02)
Gráfico 12 Importações brasileiras dos setores industriais por intensidade tecnológica (1999-02)
Gráfico 13 Importações brasileiras por categoria de uso (1999-02) Gráfico 14 Taxa de câmbio comercial média (2003-08)
Gráfico 15 Exportações brasileiras dos setores industriais por intensidade tecnológica (2003-08)
Gráfico 16 Exportações brasileiras por classe de produto (2003-08)
Gráfico 17 Importações brasileiras dos setores industriais por intensidade tecnológica (2003-08)
LISTA DE SIGLAS
UNCTAD Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento MDIC Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior BACEN Banco Central do Brasil
IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
FHC Fernando Henrique Cardoso
IED Investimentos Estrangeiros Diretos
ETs Empresas Transnacionais
URV Unidade de Referência de Valor PND Plano Nacional de Desestatização LTCM Long Term Capital Management FMI Fundo Monetário Internacional
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO 9
1.1METODOLOGIA 10
2 QUADRO REFERENCIAL TEÓRICO 12
3 PRIMEIRO GOVERNO FERNANDO HENRIQUE (1995-1998): COMBATE À
HIPERINFLAÇÃO E CRISES EXTERNAS 22
4 FHC 2 (1999-2002): CRISE BRASILEIRA, SOLUÇÃO ORTODOXA, CUSTOS
SOCIAIS 38
5 GOVERNO LULA: CONTEXTO INTERNACIONAL FAVORÁVEL, MODELO LIBERAL PERIFÉRICO E A ESPECIALIZAÇÃO RETRÓGRADA 56
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS 68
1 INTRODUÇÃO
O objeto de estudo do presente trabalho é a forma de inserção externa da economia brasileira, em particular no que concerne ao comércio internacional, no período de 19952 a 2008.
O objetivo é avaliar, tendo em vista as distintas políticas cambiais praticadas neste período, a evolução quantitativa e qualitativa das transações comerciais do Brasil e suas conseqüências sobre o balanço de pagamentos e o padrão de inserção externa da economia brasileira.
Para isso, considera-se que a política cambial brasileira praticada nesses anos pode ser dividida em três sub-períodos: de 1995 a 1998 (I); 1999 a 2002 (II) e de 2003 a 2008 (III). Estes períodos coincidem com o primeiro governo Fernando Henrique (I), segundo governo Fernando Henrique (II) e primeiro e metade do segundo governo Lula (III). No momento I, a política cambial brasileira foi marcada por uma taxa de câmbio quase fixa e valorizada, apesar das crises do México (1994), da Ásia (1997) e da Rússia (1998) questionarem essa valorização. No segundo momento (II), após as crises cambiais na Rússia e no Brasil, a taxa de câmbio passou a ser flutuante, com uma trajetória de desvalorização até 2002.
No último período, com o crescimento acelerado das economias e do comércio mundial a partir de 2003, o crescimento da liquidez nos mercados financeiros internacionais e a estabilidade no cenário internacional, a taxa de câmbio passa por um período de valorização progressiva, mantendo-se abaixo de R$2,00 a partir de maio de 2007, chegando a 1,59 em julho de 2008, conforme o Gráfico 01.
2 O período compreendido não contempla alguns indicadores referentes ao ano de 1995 devido à
indisponibilidade de dados para o período, segundo a classificação por intensidade tecnológica realizada pelo MDIC.
GRÁFICO 01 – TAXA DE CÂMBIO R$/US$ COMERCIAL-COMPRA-MÉDIA (1995-2008)
FONTE: IPEADATA
Desta maneira, será realizada uma análise da inserção da economia brasileira no comércio internacional neste período, considerando as distintas políticas cambiais. O problema específico a ser estudado é investigar se ocorreram modificações relevantes na forma de inserção do país no comércio internacional. Em particular, verificar a evolução estrutural das pautas de exportação e importação do país.
Assim, será analisada a pauta de exportações e importações brasileiras pela metodologia da UNCTAD (grau de intensidade tecnológica), na tentativa de demonstrar que o fluxo comercial brasileiro se ampliou sem passar por um processo de diversificação, evidenciando o caráter conjuntural da melhora nos indicadores de inserção externa, em detrimento do avanço estrutural.
O ponto de vista aqui defendido é de que, embora tenha ocorrido um crescimento importante tanto das importações quanto das exportações, não houve mudanças qualitativas mais profundas, que pudessem configurar uma inserção essencialmente distinta daquela que prevaleceu no período compreendido pelo Modelo de Substituição de Importações (MSI) e sua crise. Por isso, acredita-se que a vulnerabilidade externa estrutural da economia brasileira não foi superada, o que coloca o país ao sabor dos ciclos econômicos internacionais.
1.1 METODOLOGIA
A análise da balança comercial foi feita a partir dos dados disponibilizados pelo Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC)3, que classifica os setores industriais brasileiros por grau de intensidade tecnológica - entre 1996 a 2008 - segundo a nova metodologia adotada pela Conferência das Nações Unidas para o Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD).
Também foram pesquisados os destinos das exportações e origem das importações segundo informações do MDIC, buscando suas ligações com o balanço de pagamentos brasileiro.
Dados relativos ao Câmbio, Balanço de Pagamentos, Investimentos Estrangeiros, e outros indicadores relevantes foram obtidos através de fontes secundárias de conhecimento público, como Banco Central do Brasil (BACEN), Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), entre outros.
A partir destas informações, foi avaliada a evolução da participação do Brasil no comércio internacional.
3
2 QUADRO REFERENCIAL TEÓRICO
O discurso hegemônico predominante adotado desde o Consenso de Washington, defensor do processo de abertura econômica nos anos 1970, utilizou como fundamentação teórica o modelo de Hecksher-Ohlin, no qual países abundantes em capital tendem a transferir seus recursos para países com escassez relativa desse fator de produção. Este argumento foi fortalecido, até 1997, pela experiência de alguns países do sudeste asiático.
Este modelo, conhecido na literatura como Teoria da Poupança Externa, enfatiza as diferenças na dotação de fatores como principal determinante das vantagens comparativas no comércio internacional e explica, a partir deste conceito, os diferentes padrões de comércio internacional.
Assim, conforme o modelo, os países intensivos em capital transfeririam seus recursos para aqueles com escassez deste fator, e estes o transformariam automaticamente em investimento produtivo. Para que isto seja possível, recomenda-se a abertura da conta de capital, permitindo um processo de arbitragem que, em tese, seria capaz de igualar os produtos marginais do capital nas diversas economias, aumentando o bem estar de países pobres e ricos num possível arranjo ótimo (BRESSER-PEREIRA; GALA, P. 2007).
Desta maneira, os países em desenvolvimento conviveriam com déficits moderados em conta corrente e poderiam equilibrar o seu balanço de pagamentos e gerar crescimento econômico se beneficiando desta poupança externa.
Estes déficits, provocados pela saída destes capitais estrangeiros em forma de remessas ao exterior (seja por lucros, dividendo, royalties, entre outros), ampliam o desequilíbrio externo no balanço de pagamentos, tendo como restrição o limite de endividamento destas economias em desenvolvimento.
Aliado a esta circunstância, vale ressaltar que este limite de endividamento tende a ser extrapolado devido a ciclos de origem política, que, por vezes, combinam menor rigidez fiscal com sobrevalorizações nas taxas de câmbio (BRESSER-PEREIRA; NAKANO, 2003).
Segundo Bresser-Pereira e Nakano, estes ciclos de ingresso de capitais tiram o foco dos limites do endividamento. Conforme os autores, estes consistem num fenômeno econômico com duração média de seis anos; valorização significativa da taxa real de câmbio; aumento da taxa interna real de juros; ocorrência de uma inversão na conta corrente passando de um superávit para um déficit que pioram o superávit ou déficit orçamentário significativamente; aumento da taxa de investimento a curto prazo e declínio na seqüência; há uma explosão no consumo; há um ganho de produção temporário compensado com um declínio significativo e duradouro no crescimento potencial da produção e o fim do episódio é marcado com a suspensão da rolagem da dívida pelos mercados financeiros internacionais seguido de um forte ajuste interno. Segundo Bresser-Pereira e Nakano (2003, p. 13):
Num longo espaço de tempo, é possível que um país se beneficie da poupança externa, desde que, na fase de tomada de empréstimos, invista e aumente sua taxa de crescimento potencial de modo permanente, de tal forma que a taxa menor de crescimento na fase de pagamento da dívida seja mais do que compensada. Mas isso só é verdade se analisarmos a dinâmica de curto prazo de poupança, investimento e dívida e invertemos a causalidade entre investimento e poupança.
A partir dos anos 1990, com o aprofundamento do processo de globalização nas esferas comercial, produtiva, financeira e tecnológica, ampliaram-se os seguintes processos citados por Filgueiras (2006): aumento dos fluxos financeiros, acirramento da concorrência nos mercados internacionais de capitais, maior integração entre os sistemas financeiros nacionais, o avanço do processo de internacionalização da produção, ampliação da concorrência internacional e a maior integração entre as estruturas produtivas das economias nacionais.
Esta intensificação da internacionalização em todas essas esferas agravou a volatilidade dos investimentos internacionais, aumentando a vulnerabilidade externa (capacidade de resistência a pressões, fatores desestabilizadores e choques externos), sobretudo nos países menos desenvolvidos que ocupam a periferia do capitalismo.
Diante da ampliação dos processos globalizantes, Kliass e Salama (2008, p. 378) ressaltam seus impactos nas economias mundiais. Segundo os autores:
A globalização comercial impõe constrangimentos de competitividade, de qualidade, de organização do trabalho. A
mundialização financeira4 favorece atividades financeiras em detrimento das atividades produtivas [...]. As duas agem de forma coordenada e os efeitos gerais são: i) uma taxa de crescimento médio fraca ao longo dos últimos anos; ii) uma precarização acentuada nas condições de trabalho; iii) uma distribuição de renda que, apesar de se manter extremamente desigual, muda seus contornos em favor de uma parcela reduzida da população.
No Brasil, este processo que foi iniciado a partir do governo Sarney (1985-90), teve no governo Collor (1990-92) a primeira tentativa de adotar um “projeto neoliberal”, o qual só veio a se consolidar a partir do Plano Real, na gestão Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), quando ocorreu o agravamento do processo de abertura da economia brasileira, com a liberalização da conta capital, a exposição hostil das empresas nacionais à concorrência estrangeira, grandes processos de privatizações, fusões e aquisições.
Este plano, segundo Filgueiras (2006), é um produto econômico, político e ideológico da convergência de três movimentos que marcaram o desenvolvimento capitalista nas duas últimas décadas deste século: a hegemonia das políticas neoliberais, a difusão do processo de reestruturação produtiva a partir dos países centrais e a reafirmação do capitalismo como um sistema de produção mundializado, através da globalização.
A partir de sua adoção, em julho de 1994, o Brasil passou a experimentar uma estabilidade monetária inédita desde a década de 1980. Sua implantação se apoiou, sobretudo, na prática de uma âncora cambial que trouxe dois sérios problemas explicitados com a crise de 1999: os desequilíbrios externos e a crise fiscal
Neste cenário, diante da moratória da Rússia, a baixa liquidez dos mercados a nível global trouxe dificuldades no refinanciamento da crescente dívida externa brasileira. Assim, o Brasil firmou em 1998, no então segundo governo de FHC, um acordo com o Fundo Monetário Internacional (FMI), na organização de um pacote de ajuda externa com instituições multilaterais, pactuando termos na condução da política econômica. Este acordo fez com que o Brasil passasse a se adequar às proposições do chamado Segundo Consenso de Washington5, que arbitrava sobre a implementação de políticas
4 Para os autores Mundialização e Globalização têm o mesmo sentido.
5 Segundo Williamson, 1990 (apud BRESSER-PEREIRA; NAKANO, 2003), o segundo consenso de
Washington se diferencia do primeiro. Além deste defender ajustes fiscais, liberalização da conta capital, desaprovar taxas de juros negativas e excessivamente positivas, há o consenso que o crescimento
econômicas de cunho neoliberal. Entre as medidas adotadas nos termos do acordo podemos citar as privatizações, a disciplina fiscal, o plano de metas inflacionárias com a necessidade de elevados superávits primários, um câmbio de mercado, a eliminação das restrições ao movimento de capitais, a desregulamentação do mercado de trabalho e a abertura comercial.
A partir da pactuação destas medidas, fundamentadas pelo discurso teórico predominante, a alternativa de crescimento para a América Latina proposta à época ocorreria a partir de uma combinação de superávits na balança comercial com elevadas taxas de juros que atrairiam poupança externa permitindo assim a superação das restrições externas ao crescimento econômico.
No entanto, essas medidas só passaram a se consolidar a partir de 2003, no primeiro governo Lula, num contexto onde a opção política expressa na “Carta ao Povo Brasileiro” que definiu a continuidade do modelo vigente, num contexto internacional favorável do qual o país passou a se beneficiar desta conjuntura.
Porém, comparativamente aos outros países, o Brasil não apresentou avanços expressivos que possibilitem a mudança do seu padrão de inserção externa e conseqüente redução da vulnerabilidade externa estrutural através da dinamização tecnológica de sua economia.
Contudo, no que concerne à vulnerabilidade externa, para que sejam evitados equívocos, é oportuna a metodologia desenvolvida por Filgueiras e Gonçalves (2007, p. 37), que a qualifica de duas formas:
A vulnerabilidade externa conjuntural é determinada pelas opções e custos do processo de ajuste externo. A vulnerabilidade externa conjuntural depende positivamente das opções disponíveis e negativamente dos custos de ajuste externo. Ela é, essencialmente, um fenômeno de curto prazo. A Vulnerabilidade externa estrutural decorre das mudanças relativas ao padrão de comércio, da eficiência do aparelho produtivo, do dinamismo tecnológico e da robustez do sistema financeiro nacional. A vulnerabilidade externa estrutural é determinada, principalmente, pelos processos de desregulação e liberalização nas esferas comercial, produtivo-real, tecnológica e monetário-financeira das relações econômicas internacionais
conduzido pelas exportações é o único tipo de crescimento que a América Latina tem chances de atingir nas próximas décadas.
do país. Ela é, fundamentalmente, um fenômeno de longo prazo.
Neste sentido, os autores (op cit. 2007) defendem que não houve enfrentamento nem superação da forma histórica de inserção passiva. Essa forma, na verdade, se atualizou diante da nova fase do desenvolvimento do capitalismo em escala mundial. Desta maneira, a nova fase ascendente do setor externo brasileiro ocorre devido à conjuntura internacional favorável, sem avanços estruturais que diminuam os custos dos ajustes externos.
Assim, a busca pelos países subdesenvolvidos em reduzir sua vulnerabilidade externa devido aos déficits crônicos no balanço de pagamentos, unida ao discurso de liberalização, ocorreu de forma desordenada, sem a adoção de uma estratégia, baseando-se, sobretudo, na conjuntura internacional. Segundo Dupas (2008, p. 188), o equívoco mais importante de alguns dos países da periferia (entre os quais o Brasil), ao se inserirem no comércio internacional, foi terem confundido abertura com estratégia.
As profundas reformas estruturais induzidas pelo discurso hegemônico – abertura, privatização e exposição à concorrência internacional – aumentaram sensivelmente o grau de vulnerabilidade externa da maioria dos grandes países da periferia mundial, deterioraram a qualidade dos empregos e tornaram a distribuição de renda mais perversa.
Diante deste contexto de abertura, no âmbito da teoria econômica, avançam as proposições associadas à Teoria da Poupança Externa e avança a discussão sobre os Investimentos Estrangeiros Diretos (IEDs), apontando suas vantagens como fonte de capital, know-how administrativo e acesso a tecnologias. O papel dos IEDs parte da crítica ao investimento de portifólio e se tornou relevante com o declínio dos empréstimos oficiais, a volatilidade de investimentos de portifólio e a incerta evolução das taxas de juros associadas a empréstimos bancários (ALMEIDA, 2000).
Este discurso favoreceu ao processo de internacionalização da produção, no qual as Empresas Transnacionais (ETs) desempenham um papel fundamental, devido às expectativas de que estas empresas contribuiriam de forma mais ativa para a inserção do Brasil no comércio internacional com maior conteúdo tecnológico.
Contudo, para aperfeiçoar o padrão de especialização existente, as Empresas Transnacionais utilizaram como principal instrumento a importação de componentes e tecnologia, sem gerar ao mesmo tempo uma contrapartida equivalente em exportações e
contribuindo, no médio e longo prazo, para o agravamento das restrições externas (FILGUEIRAS; PINHEIRO, 2008). Segundo Dupas (2008, p. 189),
A lógica das cadeias produtivas globais exige de tais países mais importações do que permite exportações. Todas as vezes que os países da região começam a crescer seus déficits comerciais aumentam. Eles acabaram em parte compensados pela entrada de investimentos (que aumentaram o fluxo de remessa de lucros) ou pelo crescimento da dívida externa (que agravava o pagamento de juros).
Assim, os Investimentos Estrangeiros Diretos não trouxeram resultados que contribuíssem para a diminuição do déficit externo do Balanço de pagamentos brasileiro, modificando o seu padrão de inserção internacional, especializado em
commodities e recursos naturais. Neste sentido, no que concerne ao IEDs conclui-se
que:
O resultado é que, apesar do aumento da participação das ETs na estrutura produtiva e no comércio exterior brasileiro, isso não resultou em melhora na inserção externa, como ocorreu em países como México, Irlanda, Cingapura, Malásia e China. Nesses países, o investimento estrangeiro realizado esteve associado à montagem de filiais integradas aos chamados “sistemas internacionais de produção”, caracterizados por uma certa descentralização da divisão internacional do trabalho em que algumas filiais – por razões de vantagens absolutas de custo (trabalho e/ou outros recursos), de taxas de câmbio altamente estimulantes e de benefícios fiscais/infraestruturais – passam a desempenhar um papel chave no fornecimento de produtos finais, peças, componentes e subconjuntos para o restante da corporação. (UNCTAD apud COUTINHO, HIRATUKA, SABBATINI, 2003).
Carneiro (2002) destaca a inserção diferenciada na periferia, ressaltando a falta de articulação complementar das economias da América Latina com a principal potência hegemônica (os Estados Unidos) por meio da indústria de bens de capital. Segundo o autor, no que tange à inserção produtiva, houve uma regressão da estrutura industrial com a diminuição da indústria metal-mecânica e ampliação dos setores produtores de
commodities industriais.
Para Medeiros (apud CARNEIRO 2002, p. 253) fica sugerida uma tendência permanente ao desequilíbrio externo devido às aberturas promoverem um viés favorável às atividades produtoras de serviços e de non-tradables que não produzem divisas.
A partir do aumento de participação do capital estrangeiro no mercado nacional, com a exposição das empresas nacionais à concorrência internacional devido à ampliação da liberalização comercial, ganhou corpo o debate sobre a desindustrialização da economia brasileira.
Palma (2005, p. 19) explica o fenômeno da desindustrialização através de quatro fontes: declínio no emprego industrial que acontece quando países atingem um certo nível de renda per capita; uma relação inversa entre renda per capita e emprego industrial; um declínio na renda per capita correspondendo ao ponto de virada; a doença holandesa6. No caso de países como o Brasil, o autor afirma que:
[...] esta “doença” também se espalhou por alguns países latino-americanos. O ponto chave em questão é que não foi ocasionado pela descoberta de recursos naturais ou pelo desenvolvimento do setor de exportação e serviços. Ao contrário, teve sua origem na drástica virada da política econômica. Isto foi basicamente o resultado de um programa radical de liberalização financeira e comercial dentro do contexto de um processo global de reforma econômica e mudança institucional que levou a uma brusca reversão da estratégia de industrialização ISI (guiados pelo Estado) dos países.
Segundo Palma (2005), esta mudança levou um grupo de países entre os quais o Brasil de volta à especialização Ricardiana em recursos associados a vantagens comparativas, causando a chamada especialização retrógrada e criando restrições à melhoria do padrão de inserção externo da economia brasileira.
Já Nassif (2008) defende que a perda de participação da indústria brasileira foi um fenômeno circunscrito à segunda metade dos anos oitenta e se iniciou antes da implementação das reformas de liberalização comercial. Segundo o autor, esta queda ocorreu num contexto de forte retração da produtividade do trabalho, estagnação econômica e elevadas taxas de inflação.
Nassif (2008) diverge de Palma (2005) quanto à ocorrência de uma desindustrialização via doença holandesa na economia brasileira, devido à manutenção do peso da indústria no período de 1991-98, com aumento na produtividade do trabalho, mas queda na
6 A “doença holandesa” foi um fenômeno ocorrido na Holanda devido à descoberta de grandes fontes de
gás, resultando a valorização do Florim e a retração das exportações industriais, realocação da mão-de-obra do setor de não-comercializável para o comercializável, com fortes impactos sobre a atividade econômica do país.
formação bruta de capital. Já no período a partir de 1999, o autor verifica que ocorreu uma retração da produtividade e manutenção de baixas taxas de investimento. Desta maneira, Nassif (2008, p. 33) defende que:
O período de 1990 até o presente não pode ser qualificado como de “desindustrialização”. [...] As evidências empíricas também não confirmam uma “nova doença holandesa”, seja porque não se verificou uma realocação generalizada de fatores produtivos para os segmentos que constituem o grupo de indústrias com tecnologias baseadas em recursos naturais. [...] Prova disso é que a participação conjunta dos produtos primários, dos manufaturados intensivos em recursos naturais e dos manufaturados de baixa tecnologia sofreu um decréscimo de 72% para 67% entre 1989 e 2005.
Ainda que existam divergências sobre a ocorrência de um processo de desindustrialização via doença holandesa, Nassif (2008) ressalta a perda de participação da Indústria no PIB brasileiro. Segundo o autor, entre 1950 a 1980 a indústria cresceu, passando de 18% para 31% do PIB em detrimento da agropecuária que teve sua participação reduzida de 24% do PIB para 10%. A partir da segunda metade da década de 1980 a Indústria passa a uma nova realidade, transitando de uma média anual de 30,7% do PIB entre 1973 e 1985 para um novo patamar de 22% nos anos 1990, perdendo participação para o setor de serviços.
Estas conseqüências estão associadas às políticas de cunho neoliberal que têm aportado graves problemas estruturais ao “tripé” empresa estatal, empresa estrangeira e empresa nacional que, segundo Barros e Goldenstein (1997), compõem a economia brasileira. A abertura comercial associada às privatizações trouxe graves conseqüências para as empresas estatais e nacionais, bem como para a estratégia industrial brasileira que foi definida na década de 1970 pelo Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND), o qual definiu as bases do capitalismo nacional.
Diante da atual estrutura da economia brasileira, que condiciona o crescimento econômico ao aumento das importações e à elevação da remessa de divisas ao exterior, um projeto verdadeiramente nacional levará a um modelo de desenvolvimento econômico via substituição de importações, seja ele induzido ou espontâneo7.
7 No conceito utilizado por Baumann e Franco (2005) que define induzido como o processo que é
A substituição de importações é uma alternativa no enfrentamento da restrição externa ao crescimento presente na economia brasileira e possibilita a consolidação das bases para o desenvolvimento de uma estrutura produtiva com maior nível de integração e desenvolvimento tecnológico, possibilitando no longo prazo uma maior competitividade dos produtos nacionais, com reflexos positivos no balanço de pagamentos.
Vale ressaltar que, no curto prazo, a sua implementação deve considerar alguns fatores de estímulo à produção interna e a possibilidade de uma piora na balança comercial motivada pela necessidade de importação de bens intermediários e de produção ou pelo efeito da demanda derivada do crescimento da renda no curto prazo, devido ao crescimento da produção dos setores beneficiados (TAVARES, 1977).
Contudo, no longo prazo, depois de superado este momento inicial de incremento das importações, as economias em desenvolvimento, diante de uma nova base estrutural, tenderão a apresentar uma trajetória de crescimento sólida, menos suscetível aos abalos causados pelas oscilações dos mercados internacionais.
Vale ressaltar que este modelo não deve ser confundido com a “velha política industrial do passado” que descrevem Barros e Goldeinstein (1997). Em menção ao modelo de substituição de importações, que esses autores erroneamente associam ao paternalismo estatal que pune a sociedade através da implementação de tarifas protecionistas que reduzem a produtividade, criando uma competitividade espúria numa economia baseada na lei da escassez e alocações ótimas.
O processo de substituição de importações não está associado à eliminação das importações e em algumas circunstâncias ele pode ocorrer através de ganhos de market
share sem nenhuma redução do quantum importado em produtos estrangeiros. Contudo,
ele pode ser incentivado por variações nas taxas de câmbio dos países que provocam alterações nos preços relativos.
Este processo de substituição de importações associado ao projeto nacional desenvolvimentista deve contemplar uma política de controle de capitais, em oposição à proposição da assembléia anual do Fundo Monetário Internacional de 1997 que apregoava liberalização da conta de capitais, reconhecendo apenas a possibilidade de controles temporários e limitados que precediam reformas liberalizantes.
de uma mudança nos preços relativos do produto nacional frente ao importado, seja esta mudança via aumento da produtividade ou depreciação da moeda nacional frente a estrangeira.
Este controle pode seguir dois modelos conhecidos internacionalmente: controles de entrada (a exemplo do Chile) e na saída (Malásia a partir de 1999). No primeiro caso enquadram-se depósitos compulsórios de frações a serem resgatadas após um tempo mínimo de permanência enquanto no segundo as saídas de capitais seriam taxadas por alíquotas inversamente proporcionais ao período de permanência daqueles capitais no país (CARVALHO; SICSÚ, 2004).
Assim, os rumos da política monetária tenderiam a ser definidos de forma endógena, em contraponto às arbitragens financeiras internacionais definidas pelos grandes fundos estrangeiros, orientados pelas agências classificadoras de risco a buscar a maior valorização do capital.
Desta maneira, a idéia aqui defendida combina: 1- substituição seletiva de importações, para a superação dos crescentes déficits comerciais, com efeitos positivos no emprego e renda e 2- controle de capitais para minimizar os impactos negativos dos juros, royalties, lucros e dividendos no balanço de pagamentos e evitar fugas de capitais e crises no balanço de pagamentos, que marcaram a economia mundial na década de1990 e início da de 2000.
3 PRIMEIRO GOVERNO FERNANDO HENRIQUE (1995-1998): COMBATE À HIPERINFLAÇÃO E CRISES EXTERNAS
Após a redemocratização do Brasil, com a posse de José Sarney na Presidência da República, em 1985, o país enfrentou um turbulento período de 10 anos de instabilidade econômica com elevadas taxas de inflação que chegaram a 2.735,5% em 1990. Neste período foram adotados cinco planos de estabilização, cujos resultados demonstraram-se ineficazes e por vezes, desastrosos: Cruzado (1986), Bresser (1987), Verão (1989), Collor I (1990) e Collor II (1991).
Com o impeachment de Collor em 1992, ganhou espaço no processo de transição para o Governo Itamar Franco o sociólogo Fernando Henrique Cardoso, político que perdera em 1985 as eleições para Prefeito de São Paulo para Jânio Quadros e se elegera em 1986, junto com Mário Covas, o Senador mais votado da história brasileira.
Na montagem da equipe de Itamar Franco (1992-94), Fernando Henrique foi nomeado no primeiro momento Ministro das Relações Exteriores (1992-93), passando em maio de 1993 ao cargo de Ministro da Fazenda onde iniciou a implementação da estratégia de estabilização do governo em três fases: o Programa de Ação Imediata (PAI), a criação da Unidade de Referência de Valor (URV) e a adoção de uma nova moeda, o Real. Esta estratégia, denominada Plano Real8, culminou num projeto político conservador que viabilizou a candidatura vitoriosa de Fernando Henrique à Presidência da República, trazendo estabilidade monetária baseada numa âncora cambial garantida por um desequilíbrio fiscal com déficits e dividas públicas crescentes, além de desequilíbrios externos causados pelo impacto da taxa de câmbio valorizada (0,85 R$/US$ em janeiro de 1995, conforme gráfico 02.
8 O Plano Real foi idealizado por uma equipe de Economistas ligados à PUC/RIO, escola essa
hegemônica na condução da política econômica a partir da eleição de FHC. Ao longo dos 8 anos desta gestão, economistas como Gustavo Franco, Armínio Fraga, Pedro Malan, André Lara Resende e outros 9 ligados à referida instituição ocuparam os cargos de maior importância na equipe econômica (Ministro da Fazenda, Ministro do Trabalho, Presidente do Banco Central, Presidente do BNDES, Secretário de Política Econômica do Ministério da Fazenda, etc.) .
GRÁFICO 02 – TAXA DE CÂMBIO R$/US$ COMERCIAL-COMPRA-MÉDIA (1995-98)
FONTE: IPEADATA
Outra característica destacada do Governo Fernando Henrique foi a ampliação das reformas de cunho neoliberal (através do Plano Real) iniciadas com o Plano Nacional de Desestatização (PND) do governo Collor, que possuíam os seguintes atributos enumerados por Giambiaggi (2005): privatizações; fim dos monopólios estatais nos setores de petróleo e telecomunicações; mudanças no tratamento do capital estrangeiro; saneamento do sistema financeiro; reforma (parcial) da Previdência Social; renegociação das dívidas estaduais; criação das agências reguladoras.
Estas providências, se aproximam das diretrizes do Consenso de Washington, explicitando a implementação de uma política eminentemente de cunho neoliberal no Brasil que combinava combate à inflação com ortodoxia econômica.
No que concerne ao setor externo, a nova política de câmbio quase fixo acendeu no campo da teoria econômica as discussões sobre a metodologia de avaliação da “taxa ideal de câmbio”, pois para muitos economistas a referência adotada pelo Banco Central apresentava claros sinais de valorização, refletindo negativamente na competitividade das exportações.
O relatório do Banco Mundial sobre a economia brasileira no período indica uma valorização do real de 20% a 35%. Contudo, esta ponderação enfrentava resistência na teoria econômica, pois a existência de uma defasagem cambial estaria necessariamente associada à suposição de algum momento passado de uma taxa de câmbio ideal ou de
equilíbrio para efeito comparativo. Desta maneira, alguns autores sugeriam a avaliação adequada de uma possível valorização, e seus efeitos sobre o comércio exterior, a partir de uma análise da produtividade:
Caso tal valorização seja proporcionalmente compensada por uma elevação na produtividade brasileira e/ou uma redução do chamado custo Brasil, as exportações não perderiam competitividade. Não ocorrendo isto, teria-se uma defasagem cambial afetando diretamente o comércio exterior brasileiro. Vale dizer, incentivo às importações e desestímulo às exportações. [...] Uma evidência da valorização seria dada pelo desempenho das exportações brasileiras em 1995 [...] Além do fraco desempenho, boa parte do crescimento do valor exportado decorreu do aumento de preços. O quantum exportado decresceu, aproximadamente, 4% [...] (Guerra 1996, p.).
Somente no primeiro Governo FHC (1995-98), com a nova taxa de câmbio, o déficit em transações correntes apresentou um crescimento de 81,76%, passando de R$18,39 bilhões em 1995 para R$33,42 bilhões em 1998, influenciado pelo crescimento das importações (15,5%) e rendas (64,5%), conforme demonstra a tabela 01.
TABELA 01 – Balanço de Pagamentos (1995-98) – em mi US$
1995 1996 1997 1998 1995-98
TRANSAÇÕES CORRENTES -18384 -23502 -30452 -33416 -105754
Balança comercial (FOB) -3466 -5599 -6753 -6575 -22393
Exportação de bens 46506 47747 52994 51140 198387
Importação de bens -49972 -53346 -59747 -57714 -220779
Serviços e Rendas -18541 -20350 -25522 -28299 -92712
Serviços -7483 -8681 -10646 -10111 -36921
Rendas -11058 -11668 -14876 -18189 -55791
Transferências unilaterais correntes 3622 2446 1823 1458 9349
CONTA CAPITAL E FINANCEIRA 29095 33968 25800 29702 118565
Conta capital 352 454 393 320 1519
Conta financeira 28744 33514 25408 29381 117047
Investimento estrangeiro direto 4405 10792 18993 28856 63046
Investimento em Carteira (líquido) 9217 21619 12616 18125 61577
Outros Investimentos (líquido) 16200 673 -4833 -14285 -2245
FMI -47 -72 -34 4789 4636
O crescimento do déficit da Balança Comercial causado pelas importações era financiado através da entrada de capitais na forma de Investimentos Diretos Estrangeiros, que obrigavam o pagamento de crescentes juros, royalties, lucros e dividendos, levando a um crescente aumento no passivo externo conforme explicitado na tabela 02.
TABELA 02 – Passivos Externos da Economia Brasileira (1995-98) - em bi US$
1995 1996 1997 1998
Dívida externa de longo prazo 129,3 142,1 163,3 220,0
Dívida externa de curto prazo 30,0 37,8 36,7 23,1
Investimento Direto Estrang. 72,7 85,9 106,4 132,3
Portfólio 25,2 41,2 53,3 40,8
Passivo externo bruto 257,2 307,0 359,7 416,2
Reservas internacionais 51,8 60,1 52,2 44,5
Investimentos brasileiros ext. 4,3 4,2 5,8 9,2
Créditos brasileiros ao ext. 6,1 7,6 7,3 12,0
Haveres ext. bancos comerciais 8,9 11,7 9,6 7,4
Ativos externos 71,1 83,6 74,9 73,1
Passivo Externo Líquido 186,1 223,4 284,8 343,1
Fonte: Carneiro (2002, p. 301)
O passivo externo líquido da economia brasileira cresceu 84,4% no período de 1995 a 1998, explicitando os resultados da abertura comercial-financeira sob a vulnerabilidade externa do país. Esta ampliação foi conseqüência, principalmente, do incremento dos Investimentos Diretos Estrangeiros (82%) que atingiram 132,3 bilhões de dólares em 1998. Já os 9,2 bilhões referentes aos investimentos brasileiros no exterior não apresentam um volume expressivo que conseguisse diminuir substantivamente este desequilíbrio, ainda que tenham crescido 114% no quadriênio.
Vale destacar que neste período ocorreram três crises cambiais (México 1995, Tigres Asiáticos 1997 e Rússia 1998) que testaram a estabilidade do novo Plano em vigor, obrigando a equipe econômica do governo a adotar rigorosos ajustes macroeconômicos, provocando elevados custos sociais.
Em 1995, a economia mexicana apresentava um duplo déficit (externo e público) financiado por títulos. Com as pressões sobre as contas externas e os questionamentos sobre a capacidade de pagamento dos títulos pelo governo mexicano, ocorreu uma explosão do mercado de ativos, seguida de uma fuga de capitais de curto prazo e de uma crise bancária devido aos sucessivos saques dos agentes econômicos diante da necessidade de liquidez num cenário de desvalorização do peso.
A primeira tentativa de salvamento realizada pelo governo dos Estados Unidos teve por conseqüência a desvalorização de 10% do dólar americano, restando ao Presidente Clinton utilizar a quantia de US$ 50 bilhões do fundo de estabilização do dólar à revelia do Congresso a fim de evitar a propagação da Crise. Com isso, retomou-se a confiança dos investidores institucionais, evitando novas crises em economias mais vulneráveis como Brasil, Argentina e Tigres Asiáticos (CHESNAIS, 1998. p, 289-290).
Os efeitos da crise do México foram trágicos para a economia daquele país no ano de 1995. Chesnais (1998) descreve alguns indicadores da economia mexicana neste período: queda de 7% do PIB; taxa de inflação próxima aos 50%; 25% de desemprego na população economicamente ativa; os salários tinham uma perda do poder de compra de 55% e dois milhões de pessoas cruzaram o limite da pobreza extrema.
Na economia brasileira, estes efeitos foram consideráveis. As reservas cambiais saíram de um patamar de US$43 bilhões para US$31,9 (redução de 25,8% em nove meses), ocorreu uma mudança da banda cambial de R$0,82 – R$0,86 para RS0,91 – R$0,99 e o governo iniciou uma elevação na taxa de juros seguida de taxações às importações e do cortes no orçamento de R$9,5 bilhões, além da inclusão da empresa Vale do Rio Doce no programa de privatização (FILGUEIRAS, 2006. p, 125-128)
A reação dos indicadores refletiu a escolha política de desacelerar a economia e reequilibrar o saldo na balança comercial. Segundo Filgueiras (2006), os dados da FIESP apontaram uma elevação de 162% na inadimplência de pessoas físicas e jurídicas, acompanhadas de um aumento em 20% das falências de janeiro a maio de 1995, comparando com o mesmo período em 1994. De abril a setembro, ocorreu uma queda anualizada de 9,1% no PIB e a dívida pública mobiliária interna passou de US$ 54 bilhões para US$ 73 bilhões no Governo Itamar Franco, ampliando o ajuste fiscal do governo que conseguiu atravessar a crise e fortalecer a âncora cambial.
Embora superada a crise do México e restabelecida a confiança do mercado, o modelo de acumulação e centralização capitalista vigente não fora alterado. Ao contrário, foi fortalecido em função da ampliação da capitalização e integração das economias nacionais via bolsa de valores favorecendo ao capital financeiro e às classes rentistas, ampliando a volatilidade dos mercados e o risco de crises sistêmicas de abrangência internacional.
Foi neste contexto que, em julho de 1997, diante da impossibilidade da Tailândia de manter a paridade entre o bath (moeda local) e o dólar americano em função dos sucessivos déficits comerciais cada vez mais elevados foi iniciada a crise asiática. Este colapso foi marcado por um fator temido na América Latina: o contágio.
Ainda em julho daquele ano, Malásia, Indonésia e Filipinas apresentaram os mesmos sintomas de impossibilidade de manter a âncora cambial, seguida por queda na taxa de câmbio, fuga de capitais de curto prazo e desabamento do mercado financeiro. Em agosto, o processo de propagação atingiu Cingapura e Hong Kong e, em outubro, Taiwan desvalorizou sua moeda em 10%. O Japão e a Coréia do Sul também foram duramente atingidos com prejuízos no setor bancário e nos mercados financeiros, US$57 bilhões do FMI.
O crash asiático de 1997 tinha características similares às do México em 1995, contudo as peculiaridades e as diferenças entre as duas circunstâncias logo passaram a ser percebidos:
[...] foi possível constatar a presença de traços originais, distintivos entre as duas crises. O endividamento exterior é, na Ásia, um endividamento privado muito mais que governamental. As economias atingidas são mais estreitamente interconectadas, regionalmente no que se refere ao comércio exterior. Várias delas sofrem aproximadamente dos mesmos males, de forma que foram rapidamente assimiladas por investidores distantes (os grandes fundos de aplicação americanos e britânicos) como portadoras de um nível semelhante – e alto - traço de risco. (CHESNAIS, 1998. p, 303).
Estas medidas tiveram como primeiro impacto no Brasil a fuga de capitais e a redução das reservas de US$63 bilhões para US$52 bilhões. Para manter a política cambial, o governo aumentou a taxa de juros para 43% ao ano e anunciou, em novembro de 1997, um pacote com “Medidas de Ajuste Fiscal e Competitividade” com 51 itens (conhecido
popularmente como “Pacote 51”) que previa render R$20 bilhões aos cofres públicos através do “arrocho”e de demissões no funcionalismo público federal, redução de investimentos e elevação da alíquota do imposto de renda.
Como a maioria das medidas propostas pelo pacote não foram concretizadas, a elevação da taxa de juros foi eficaz na sua proposta de reversão do fluxo de capitais garantindo US$74,6 bilhões em reservas internacionais em abril de 1998. Contudo, no que tange ao desenvolvimento da economia brasileira a trajetória não foi igualmente exitosa. As elevadas taxas de juros levaram à redução do nível de atividade econômica, seguida de um período de deflação e da elevação do desemprego em 1998. Além disso, houve um crescimento das dívidas interna e externa e uma aceleração do déficit público, conforme mostra a tabela 03.
TABELA 03 – Dívida Líquida do Setor Público (1995-98) – R$
1995 % PIB 1996 % PIB 1997 % PIB 1998 % PIB
Dívida interna 170.328 25,0 237.600 29,4 269.846 30,2 328.693 36,0
Dívida externa 38.132 5,6 31.593 3,9 38.580 4,3 59.973 6,6
Dívida total 208.460 30,6 269.193 33,3 308.426 34,5 388.666 42,6
Fonte: Banco Central
Assim, diante da baixa liquidez, das sucessivas turbulências nos mercados internacionais provocadas pela crise asiática, além do baixo valor do Petróleo no cenário internacional, a Rússia declarou, em 1998, moratória ao FMI devido às dificuldade estruturais em sua economia que impossibilitaram o pagamento de US$120 bilhões em dividas no curto prazo.
Somada a esta circunstância, a quebra do fundo internacional LTCM (Long-Term
Capital Management), em torno do qual girava aproximadamente 1 trilhão de dólares
em aplicação (derivativos) trouxe graves conseqüências ao sistema financeiro internacional, levando desconfiança ao mercado sobre a capacidade de pagamento de alguns países em desenvolvimento que apresentavam crescentes déficits nas contas públicas.
A economia brasileira, que estava se recuperando dos impactos do crash asiático, teve que adotar as “velhas medidas ortodoxas” de combate à crise com o objetivo de manter a política cambial do governo e garantir o financiamento externo do déficit no balanço
de pagamentos. Assim, a primeira medida da equipe econômica foi aumentar os incentivos ao capital estrangeiro, elevando a taxa de juros sucessivamente de 19 para 49%.
Com a constante saída de capitais do país e o esgotamento das reservas internacionais9, o Governo propôs um Programa de Estabilidade Fiscal, em 28 de Outubro de 1998, com severas proposições para o equilíbrio das contas do governo, identificando na Previdência Social (sobretudo na previdência pública) o principal agravante dos resultados fiscais.
Este programa recomendou uma ampla reforma estrutural que foi a base para o acordo firmado com o Fundo Monetário Internacional em 13 de Novembro de 1998, cujas proposições regeram a agenda 1999/2001, impactando na segunda gestão FHC.
Sendo assim, diante deste período de forte turbulência na economia brasileira, a prioridade do Governo foi perseguir os três objetivos básicos do Plano Real: estabilidade da moeda, crescimento sustentado com mudança estrutural e ganhos de produtividade, e a melhoria progressiva das condições de vida da população brasileira. Considerando estas proposições, devem-se observar os meios adotados pelo Plano Real para atingir alguns dos seus objetivos. A taxa de inflação se manteve estável entre 1995 e 98 (média de 9,4%) se comparada aos 1.210% de 1990 a 1994. A estabilidade monetária proposta no Plano foi sustentada, no primeiro momento, com sucessivas intervenções das autoridades monetárias. Contudo, diante da impossibilidade de sustentação da âncora cambial devido aos impactos da crise russa, assistiu-se a um notável período de instabilidade, evidenciando a elevada vulnerabilidade externa da economia brasileira. No que concerne ao crescimento econômico sustentado, o Brasil obteve uma taxa média de 2,6% (inferior à média de 3,1% nos países latinos10), oscilando de 4,2% em 1995 a 0,1% em 1998. E por fim, no que concerne à ocupação da população, a taxa de desemprego foi ampliada de 4,6% em 1995 para 7,6% em 1998. A essência deste modelo, centrado na estabilidade de preços e baseado no ajuste externo do balanço de pagamentos e numa taxa de câmbio valorizada não trouxe mudanças substanciais à inserção externa da economia brasileira no âmbito comercial.
9 Somente em 10 de Setembro de 1998, 2,6 bilhões saíram dos cofres públicos brasileiros. As reservas
que em abril de 1998 eram de 74,6 bilhões de reais, recuaram para 41,1 bilhões de reais em novembro do mesmo ano (redução de 33,5 bilhões de reais em apenas 7 meses).
10
O saldo em conta corrente ampliou o déficit de US$314 mi entre 1990 e 1994 para US$26.439 mi entre 1995 e 1998 (crescimento negativo) (GIAMBIAGGI, 2005). A balança comercial passou de superavitária em US$12.067 mi entre 1990/94 para deficitária em US$5.598 mi entre 1995/98.
Entretanto, ainda que a política de cambial tenha incentivado o crescimento de 15,49% das importações, no período de 1995-98, ao analisar o gráfico 03, que traz uma informação qualificada sobre a intensidade tecnológica da entrada de produtos estrangeiros no Brasil, verifica-se que ocorreram mudanças qualitativas na composição da pauta das importações brasileiras.
A participação dos produtos de média-alta tecnologia expandiu a sua participação, passando de 38,7% em 1996 para 43,9% em 1998, sendo o principal setor industrial da pauta em todo o período em análise. O segundo maior grupo de produtos oriundos do exterior foram os de alta tecnologia, que passaram de 19,5% em 1996 para 20,9% em 1998.
Assim, somados os setores de alta e média-alta tecnologia representavam 58,2% dos produtos importados em 1996. Em 1998, sua participação passou a 64,8% das mercadorias oriundas do exterior, o que traz conseqüências negativas à balança comercial brasileira, considerando que os produtos intensivos em tecnologia possuem um maior valor agregado.
A principal alteração qualitativa neste período foi a perda de importância dos produtos não industriais que compõe a pauta, que passaram de 15,6% em 1996 para uma taxa de participação de 10,6% (redução de 5 p.p), saindo do terceiro para o último grupo comercializado no período.
Outro resultado de destaque foi a redução dos setores de baixa tecnologia que correspondiam a 13,2% dos produtos importados em 1996, passando para 11,6%, em 1998, passando à penúltima colocação, seguidos da estabilidade da indústria de média-baixa tecnologia (em 13% do total importado), que garantiu a ascensão da última para a terceira colocação.
GRÁFICO 03 – IMPORTAÇÃO BRASILEIRA DOS SETORES INDUSTRIAIS POR INTENSIDADE TECNOLÓGICA - TAXA DE PARTICIPAÇÃO (%) 1995-98
FONTE: MDIC
O crescimento da participação dos produtos de média-alta tecnologia foram motivados pela ampliação da participação dos veículos automotores, reboque e semi-reboques (2,5p.p), seguidos pelas máquinas e equipamentos mecânicos (1,2 p.p). Já a indústria de alta tecnologia teve seu principal incremento no segmento aeronáutico e aeroespecial (ampliação de 1,3 p.p).
No que concerne às exportações brasileiras, que foram ampliadas em 9,96% entre 1995 e 1998, não se verificou uma mudança qualitativa na composição da sua pauta, o que pode estar associado à ausência de uma política industrial articulada com o setor externo, que incentivasse a comercialização de produtos de maior valor agregado, reduzindo os déficits comerciais e garantindo uma maior competitividade em segmentos estratégicos capazes de modificar a participação brasileira na divisão internacional do trabalho.
Entre os setores analisados no gráfico 04, verifica-se a perda relativa de importância da indústria de baixa tecnologia que teve sua participação reduzida de 36% em 1996, para 31,6% em 1998 (queda de 4,4 p.p). Esta redução foi influenciada pelo segmento de alimentos, bebidas e tabaco que passou de 20,8% das exportações totais em 1996 para 18,1% em 1998.
GRÁFICO 04 – EXPORTAÇÃO BRASILEIRA DOS SETORES INDUSTRIAIS POR INTENSIDADE TECNOLÓGICA - TAXA DE PARTICIPAÇÃO (%) 1995-98
FONTE: MDIC
Já a indústria de média-alta tecnologia, que teve um incremento de 2,6 p.p, entre 1996 e 98, foi influênciada pelo resultado positivo (incremento de 3,4 p.p) no setor de automotores, reboques e semi-reboques, mantendo-se como segundo principal segmento exportador.
O decréscimo nas exportações de média-baixa tecnologia, que teve sua participação reduzida de 20,5% em 1996 para 17,3% em 1998, ocorreu em função da redução de 2,9 p.p nos produtos metálicos. Diante disto, o segmento de baixa-média tecnologia perdeu a terceira colocação na pauta exportadora para os produtos não industriais, os quais ampliaram sua participação em 4 p.p, passando de 15,4% em 1996 para 19,4% em 1998. Este resultado apresentou uma contribuição negativa na inserção externa da economia brasileira no período, não compensado pelo crescimento da indústria de alta tecnlogia (2 p.p) - motivada pelo segmento aeronáutico e aeroespacial (1,6 p.p).
Vale observar que, considerada a metodologia de classificação das exportações por classe de produto, conforme explicitado no gráfico 05, as mercadorias vendidas ao exterior são principalmente industrializadas. Contudo, ainda que o gráfico 05 sinalize a predominância de produtos industrializados (73,3%) e um elevado percentual de produtos básicos (25,4%), as informações do gráfico 04, que consideram a classificação de produtos por intensidade tecnológica, fornecem uma percepção mais ampla em
relação a estes produtos: 31,6% são de baixa intensidade tecnológica e 19,4% não industriais (somados representam 51%).
GRÁFICO 05 – Exportação de bens por classe de produto – 1995-98 (participação %) FONTE: MDIC
Ao associar as informações do gráfico 04 às da tabela 04, nota-se que os principais produtos brasileiros exportados são commodities agrícolas e minerais de baixo valor agregado, suscetíveis às oscilações dos preços internacionais que em períodos de crise trazem graves consequências à vulnerabilidade externa.
TABELA 04 – Principais produtos exportados 1996-98
Descrição NCM US$ de P1 %
BAGACOS E OUTS.RESIDUOS SOLIDOS,DA EXTR.DO OLEO DE SOJA 7.161.213.685 4,72
CAFE NAO TORRADO,NAO DESCAFEINADO,EM GRAO 6.796.872.199 4,48
MINERIOS DE FERRO NAO AGLOMERADOS E SEUS CONCENTRADOS 5.697.147.580 3,75
OUTROS GRAOS DE SOJA,MESMO TRITURADOS 5.453.743.068 3,59
SUCOS DE LARANJAS,CONGELADOS,NAO FERMENTADOS 3.658.273.927 2,41
ACUCAR DE CANA,EM BRUTO 3.332.244.381 2,19
OUTROS CALCADOS DE COURO NATURAL 3.139.900.438 2,07
MINERIOS DE FERRO AGLOMERADOS E SEUS CONCENTRADOS 3.097.280.533 2,04
ALUMINIO NAO LIGADO EM FORMA BRUTA 3.027.298.008 1,99
OUTROS PRODS.SEMIMANUF.FERRO/ACO,C<0.25%,SEC.TRANSV.RET 2.958.985.826 1,95
TOTAL 10 PRINCIPAIS PRODUTOS 44.322.959.645 29,18
Segundo os dados da tabela 04, verifica-se a liderança de Bagaços e outros Resíduos derivados de Soja (4,72% do total exportado), seguido de Grãos de Café não torrados e não descafeinados (4,48%) e Minérios de Ferro não Aglomerados e seus concentrados (3,75%). Vale ressaltar que estes últimos dois produtos são passíveis de um maior grau de beneficiamento que poderia agregar maior valor às exportações, ampliando a renda nacional e reduzindo o déficit da balança comercial no período.
Vale ressaltar as diferenças de percepção entre as duas metodologias. Enquanto a metodologia da UNCTAD, baseada em intensidade tecnológica aponta a predominância de produtos de baixa tecnologia (o que mais se aproxima da realidade apresentada na tabela 04), a metodologia que classifica as Exportações por Classe de Produto traz poucos detalhamentos sobre o grau de tecnologia empregado dos produtos, podendo transmitir uma falsa percepção sobre a pauta de exportação brasileira.
GRÁFICO 06 – Importação de bens por categoria de uso – 1995-98 (participação %) FONTE: MDIC
Na análise das importações por categoria de uso, conforme os dados do gráfico 06, verifica-se a liderança dos bens intermediários, que ampliaram sua participação de 51,8% em 1995 para 53,5% em 1998, seguidos dos bens de capital, que expandiram sua participação de 17,7% em 1995 para 21,6%em 1998. Vale observar que ambos representavam 75,1% das importações em 1998, em detrimento dos bens de consumo que somavam 17,4% da pauta, sendo predominantemente bens de consumo não duráveis (10,7%).
TABELA 05 – Principais produtos importados 1996-98
Descrição NCM (Importações) US$ de P1 %
OLEOS BRUTOS DE PETROLEO 8.561.990.684 5,01
AUTOMOVEIS C/MOTOR EXP.1500<CM3<=3000,ATE 6 PASSAG 5.318.853.058 3,11
GASOLEO (OLEO DIESEL) 2.208.654.491 1,29
OUTRAS PARTES E ACESS.P/TRAT. E VEICULOS AUTOMOVEIS 2.082.036.517 1,22 TRIGO (EXC.TRIGO DURO OU P/SEMEAD.),E TRIGO C/CENTEIO 1.853.840.334 1,09 OUTRAS MAQ. E APARELHOS MECANICOS C/FUNCAO PROPRIA 1.778.671.953 1,04 OUTROS TIPOS DE ALGODAO NAO CARDADO NEM PENTEADO 1.674.844.011 0,98
OUTRAS NAFTAS 1.487.027.267 0,87
NAFTAS PARA PETROQUIMICA 1.482.702.435 0,87
OUTRAS HULHAS, MESMO EM PO, MAS NAO AGLOMERADAS 1.410.516.207 0,83
TOTAL 10 PRINCIPAIS PRODUTOS 27.859.136.957 16,3
Fonte: MDIC
Ao analisar os dados do gráfico 03, que apresenta as importações por intensidade tecnológica entre 1996-98, verificou-se a predominância dos produtos de alta e média-alta intensidade tecnológica, atingindo 64,8% das importações em 1998. Contudo, associando estes dados às informações da tabela 05, que apresenta os principais produtos importados no triênio, pode-se verificar a elevada participação de commodities primárias como os Óleos Brutos de Petróleo (5,01%), Gasóleo (1,29%), Trigo (1,09%) e Algodão (0,98%).
Vale destacar que a maioria dos produtos que compõe a pauta importadora está associada às indústrias petroquímica e automotiva instaladas no país, a exemplo das Naftas, dos Óleos Brutos de Petróleo, Gasóleo, Automóveis c/Motor - até 6 Passageiros, Outras partes para tratores e automóveis. Estes representam 8 dos 10 produtos mais exportados.
No que concerne aos principais parceiros comerciais, o Brasil apresentou, então, pouca diversificação na sua corrente de comércio, conforme evidenciado na tabela 06. Os Estados Unidos se apresentam como principal parceiro comercial do Brasil (20,84% da corrente de comércio), representando, em termos comerciais, um déficit de 10,8 bilhões de dólares (equivalente a 48,4% do déficit na balança comercial).
O segundo parceiro comercial brasileiro era a Argentina, responsável por 12,85% da corrente de comércio brasileira, tendo um déficit comercial de 4,08 bilhões de dólares, seguido da Alemanha com 7% da corrente de comércio e um déficit nas transações comerciais de 7,37 bilhões de dólares.
Estes três principais parceiros comerciais somavam 40,75% do total comercializado pelo Brasil entre 1996 e 1998, indicando um elevado grau de concentração das relações comerciais. Se considerados os 10 principais parceiros comerciais – que representam 63,79% da corrente de comércio – fica evidente a pouca diversificação de destinos e origens dos produtos brasileiros, explicitando a necessidade de redefinição da estratégia, ampliando as relações comerciais com outros países e reduzindo o risco de associar uma parcela significativa do seu comércio exterior à dinâmica de poucos países.
Fonte: Aliceweb – MDIC
Desta maneira, observa-se que o Brasil manteve-se exportador de produtos de baixa intensidade tecnológica pouco agregadores de valor, importando produtos de alto conteúdo tecnológico que têm defasado a balança comercial e provocado sucessivos déficits financiados via capital estrangeiro, como abordado no início deste capítulo. No período de 1995-98 (primeiro Governo Fernando Henrique Cardoso), o país não conseguiu realizar mudanças estruturais capazes de alterar o padrão de inserção externa
TABELA 06 – Corrente de Comércio Brasil – 1996-98
Export % Import % Corr. Com. % Saldo
ESTADOS UNIDOS 18,57 22,85 20,84 -10.833.144.373 ARGENTINA 12,30 13,33 12,85 -4.082.033.739 ALEMANHA 5,07 8,82 7,06 -7.374.089.430 JAPAO 5,48 5,61 5,55 -1.272.354.181 ITALIA 3,40 5,60 4,57 -4.392.064.055 P.B. (HOLANDA) 6,78 1,09 3,77 8.432.239.845 FRANCA 2,14 2,90 2,54 -1.705.334.739 REINO UNIDO 2,58 2,44 2,51 -255.340.868 BELGICA 3,27 1,05 2,10 3.180.029.910 CHINA 2,05 1,95 2,00 -226.187.485
da economia brasileira, nem ampliar de maneira significativa a participação das suas exportações no comércio internacional (conforme evidencia a tabela 07).
TABELA 07 – Participação do Brasil no Comércio Internacional (1995-98) – em %
1995 1996 1997 1998
Participação das Exportações Brasileiras 0,92 0,90 0,96 0,95 Participação das Importações Brasileiras 1,02 1,03 1,13 1,10 Fonte: MDIC
Entre 1995-98, o Brasil ampliou em 3,2% a participação de suas exportações no comércio internacional, resultado inferior ao apresentado pelas importações que tiveram um crescimento de 7,84% apoiadas, sobretudo, numa política de valorização cambial e abertura comercial que buscava conter a inflação através da entrada de produtos estrangeiros no país, trazendo conseqüências negativas à balança comercial e ao crescimento da economia brasileira.
As crises externas do México e Tigres Asiáticos evidenciaram a fragilidade da política econômica praticada pelo Governo, gerando a necessidade de diversas intervenções por parte das autoridades monetárias que despenderam bilhões de dólares em reservas em busca da manutenção desta política do projeto político tucano que garantiu, em 04 de Outubro de 1998, a reeleição do então Presidente Fernando Henrique para o período 1999-2002.
O crash da Rússia, iniciado em agosto de 1998, evidenciou a impossibilidade de continuidade deste modelo (adotado durante a implementação do Plano Real), levando o Brasil a lançar em 28 de Outubro de 1998, um Plano de Estabilidade Fiscal. Com medidas previstas de 1999-2001, o que seria a base do acordo firmado com o Fundo Monetário Internacional que define as diretrizes da política econômica nacional no segundo Governo FHC.
