ANÁLISE DA RELAÇÃO ESPACIAL ENTRE O DESENVOLVIMENTO SOCIOECONÔMICO DOS MUNICÍPIOS MINEIROS E A COMPENSAÇÃO FINANCEIRA DO ICMS ECOLÓGICO

LARISSA DE ALBUQUERQUE SGARBI

ANÁLISE DA RELAÇÃO ESPACIAL ENTRE O DESENVOLVIMENTO SOCIOECONÔMICO DOS MUNICÍPIOS MINEIROS E A COMPENSAÇÃO

FINANCEIRA DO ICMS ECOLÓGICO

Trabalho de Conclusão Final apresentado à Universidade Federal de Viçosa, como parte das exigências do Programa de Pós- Graduação em Administração Pública em Rede Nacional (PROFIAP), para obtenção do título

de Magister Scientiae

FLORESTAL

LARISSA DE ALBUQUERQUE SGARBI

ANÁLISE DA RELAÇÃO ESPACIAL ENTRE O DESENVOLVIMENTO SOCIOECONÔMICO DOS MUNICÍPIOS MINEIROS E A COMPENSAÇÃO

FINANCEIRA DO ICMS ECOLÓGICO

Trabalho de Conclusão Final apresentado à Universidade Federal de Viçosa, como parte das exigências do Programa de Pós- Graduação em Administração Pública em Rede Nacional (PROFIAP), para obtenção do título de Magister

Scientiae

APROVADO: 20 de setembro de 2016

Luiz Antônio Abrantes Raquel Santos Soares Menezes (Coorientadora)

Rosiane Maria Lima Gonçalves (Orientadora)

“Sertão é onde o pensamento da gente se forma mais forte do que o lugar. Viver é muito perigoso...”(Grande sertão: veredas, Guimarães Rosa 1956)

SUMÁRIO

LISTA DE FIGURAS ...iv

LISTA DE TABELAS ...v RESUMO ... vi ABSTRACT ...vii 1- INTRODUÇÃO ...1 1.1 Objetivos ...7 2. REFERÊNCIAL TEÓRICO ...8

2.1 Federalismo fiscal e as funções de governo ...8

2.2 Política fiscal e a extrafiscalidade dos tributos ... 13

3. METODOLOGIA ... 16

3.1 Análise Descritiva do Dados ... 17

3.2 Análise Exploratória de Dados Espaciais ... 17

3.2.1 Matriz de pesos espaciais ... 18

3.2.2 Estatística global do Indicador de Moran univariada ... 20

3.2.3 Diagrama de Dispersão de Moran univariado ... 21

3.2.4 Estatística global do Indicador de Moran bivariada ... 21

3.2.5 Diagrama de dispersão de Moran bivariado ... 22

3.2.6 Estatística local do Indicador de Moran bivariada ... 23

3.3 Dados ... 25

4. RESULTADOS E DISCUSSÕES ... 26

4.1. O estado de Minas Gerais e a distribuição do ICMS ecológico ... 26

4.2. Análise por região de planejamento ... 29

4.3 Análise espacial da arrecadação do ICMS ecológico do estado de Minas Gerais ... 43

4.4 Repasse de ICMS Ecológico e o IMRS ... 50

4.5 Repasse de ICMS Ecológico e o PIB per capita ... 54

5. CONCLUSÃO ... 58

6. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ... 61

LISTA DE FIGURAS

FIGURA 1: MAPA DAS REGIÕES DE PLANEJAMENTO DE MINAS GERAIS ... 17

FIGURA 2: MATRIZ DE CONTIGUIDADE ... 19

FIGURA 3: DIAGRAMA DE DISPERSÃO DE MORAN ... 22

FIGURA 4: DISTRIBUIÇÃO DE ICMS ECOLÓGICO NOS ANOS 2004, 2006, 2008, 2010 E 2012 ... 27

FIGURA 5: ANÁLISE DE BOX MAP DA DISTRIBUIÇÃO DO ICMS ECOLÓGICO EM MINAS GERAIS NOS ANOS DE 2004, 2006, 2010 E 2012 ... 44

FIGURA 6: AUTOCORRELAÇÃO GLOBAL UNIVARIADA PARA OS ANOS DE 2004 E 2012. ... 47

FIGURA 7: MAPA DE CLUSTER PARA O ICMS ECOLÓGICO EM MINAS GERAIS (2004 E 2012) ... 48

FIGURA 8: DIAGRAMA DE DISPERSÃO DE MORAN BIVARIADO DO ÍNDICE MINEIRO DE RESPONSABILIDADE SOCIAL E DA TAXA DE ARRECADAÇÃO DO ICMS ECOLÓGICO PARA OS ANOS DE 2006 E 2012. ... 51

FIGURA 9: MAPA CLUSTER DA TAXA DE ICMS ECOLÓGICO E DO IRMS DE 2006 E 2012 ... 52

FIGURA 10: DIAGRAMA DE DISPERSÃO DE MORAN BIVARIADO DO PIB PER CAPITA E DA TAXA DE ARRECADAÇÃO DO ICMS ECOLÓGICO PARA OS ANOS DE 2004 E 2012 ... 55

LISTA DE TABELAS

TABELA 1: NÚMERO DE MUNICÍPIOS MINEIROS CONTEMPLADOS COM ICMS ECOLÓGICO ... 26 TABELA 2: ICMS ECOLÓGICO RECEBIDO PELA CIDADE DE PATOS DE MINAS – MG, NO PERÍODO DE 2004 A

2012 ... 29 TABELA 3: ESTATÍSTICA DESCRITIVA DOS MUNICÍPIOS CONTEMPLADOS COM O ICMS ECOLÓGICO DA REGIÃO

DE PLANEJAMENTO ALTO PARANAÍBA – MG ... 30 TABELA 4: ESTATÍSTICA DESCRITIVA DOS MUNICÍPIOS CONTEMPLADOS COM O ICMS ECOLÓGICO DA REGIÃO

DE PLANEJAMENTO CENTRAL– MG ... 32 TABELA 5: ESTATÍSTICA DESCRITIVA DOS MUNICÍPIOS CONTEMPLADOS COM O ICMS ECOLÓGICO DA REGIÃO

DE PLANEJAMENTO CENTRO-OESTE – MG ... 33 TABELA 6: PROPORÇÃO DE MUNICÍPIOS ATENDIDOS POR SERVIÇO DE COLETA DE LIXO E ESGOTAMENTO

SANITÁRIO EM 2010 ... 34 TABELA 7: ESTATÍSTICA DESCRITIVA DOS MUNICÍPIOS CONTEMPLADOS COM O ICMS ECOLÓGICO DA REGIÃO

DE PLANEJAMENTO JEQUITINHONHA/MUCURI – MG ... 35 TABELA 8: COEFICIENTE DE VARIAÇÃO DO ICMS ECOLÓGICO/2012 POR REGIÕES DE PLANEJAMENTO ... 36 TABELA 9: ESTATÍSTICA DESCRITIVA DOS MUNICÍPIOS CONTEMPLADOS COM O ICMS ECOLÓGICO DA REGIÃO

DE PLANEJAMENTO NORTE – MG... 38 TABELA 10: ESTATÍSTICA DESCRITIVA DOS MUNICÍPIOS CONTEMPLADOS COM O ICMS ECOLÓGICO DA REGIÃO

DE PLANEJAMENTO RIO DOCE – MG ... 39 TABELA 11: ESTATÍSTICA DESCRITIVA DOS MUNICÍPIOS CONTEMPLADOS COM O ICMS ECOLÓGICO DA REGIÃO

DE PLANEJAMENTO SUL – MG ... 40 TABELA 12: COMPARAÇÃO DAS MÉDIAS GLOBAIS DO ICMS ECOLÓGICO DAS REGIÕES DE PLANEJAMENTO DO

ESTADO DE MINAS GERAIS (2004 - 2012) ... 42 TABELA 13: AUTOCORRELAÇÃO GLOBAL UNIVARIADA ... 45 TABELA 14: AUTOCORRELAÇÃO GLOBAL BIVARIADA ENTRE O IMRS E O ICMS ECOLÓGICO NOS ANOS DE

2006, 2008, 2010 E 2012 ... 50 TABELA 15: AUTOCORRELAÇÃO GLOBAL BIVARIADA ENTRE O PIB PER CAPITA E O ICMS ECOLÓGICO NOS

RESUMO

SGARBI, Larissa de Albuquerque, M.Sc., Universidade Federal de Viçosa, setembro de 2016. Análise da relação espacial entre o desenvolvimento socioeconômico

dos municípios mineiros e a compensação financeira do ICMS Ecológico.

Orientadora: Rosiane Maria Lima Gonçalves. Coorientadores: Raquel Santos Soares Menezes e Leonardo Pinheiro Deboçã.

O ICMS Ecológico foi introduzido como um critério de cálculo de repartição aos municípios de receitas tributárias do ICMS com intuito de compensar a existência de áreas protegidas em alguns municípios e de incentivar a criação ou ampliação de unidades de conservação e da adequação sanitária. A partir da sua função extrafiscal, desencoraja as práticas ambientalmente incorretas, sem inibir os avanços tecnológicos e a produção industrial. Em vista desse conceito, o presente trabalho analisa a evolução da distribuição do ICMS Ecológico e seu impacto no PIB per capita e no Índice Mineiro de Responsabilidade Social – IMRS. Para tanto, realizou-se uma análise estatística descritiva a fim de caracterizar a distribuição do ICMS Ecológico em cada uma das regiões de planejamento de Minas Gerais ao longo do período de 2004 a 2012. Em um segundo estágio, procedeu-se uma Análise Exploratória de Dados Espaciais a fim de agrupar, ao longo dos anos de estudo (2006 a 2012), os municípios mineiros conforme o potencial de arrecadação do ICMS ecológico e identificar a existência de relação entre o nível de repasse e o PIB per capita, bem como entre o repasse e o IMRS dos municípios. Observou-se que a arrecadação do imposto não se distribuiu constantemente entre os anos de estudo e o seu padrão de distribuição anual não foi homogêneo entre os municípios mineiros. Sendo assim, foram observadas regiões com arrecadação acima da média e outras abaixo. Além disso, verificou-se autocorrelação espacial positiva entre o ICMS Ecológico e o IMRS apenas nos anos de 2010 e 2012 e entre o imposto e o PIB per capita os resultados mostraram uma relação espacial positiva pouco expressiva apenas nos anos de 2006, 2010 e 2012.Estes resultados indicam que, para o período estudado, os valores repassados pelo ICMS ecológico possuem efeitos incipientes sobre desenvolvimento socioeconômico dos municípios recebedores.

ABSTRACT

SGARBI, Larissa de Albuquerque, M.Sc., Universidade Federal de Viçosa, Setember, 2016 Spatial analysis of the relationship between the social and

economic development of the municipalities of Minas Gerais and the financial compensation of the ICMS Ecológico. Advisor: Rosiane Maria Lima Gonçalves.

Co-advisors: Raquel Santos Soares Menezes and Leonardo Pinheiro Deboçã

The ICMS Ecológico was introduced as a method of allocation of tax revenues that aims to strengthen economic development coupled with social and environmental variables. From its extrafiscal function, it discourages environmentally harmful

practices without inhibiting technological advances and industrial production. In view

of this concept, this paper analyzes the evolution of the distribution of the ICMS

Ecológico and its impact on Gross Domestic Product – GDP per capita and the Índice Mineiro de Responsabilidade Social – IMRS. Therefore, we carried out a

descriptive statistical analysis to characterize the distribution of the ICMS Ecológico in each of the planning areas of Minas Gerais during the period 2004 to 2012. In a

second stage, we proceeded one Exploratory Spatial Data Analysis (ESDA) to be

able to represent together over the years of study (2006-2012) the municipalities of Minas Gerais in terms of revenue potential regarding ICMS Ecológico and identify the implications of the transfer level of GDP per capita and IMRS. It was noticed that the collection of the tax wasn’t continuously distributed between the years of study and its standard annual distribution was not homogeneous among the municipalities of Minas Gerais. Therefore some regions with above average revenue were observed, as well as others with below average revenue. Furthermore it was found that a positive spatial autocorrelation between the ICMS Ecológico and IMRS exists only in 2010 and 2012 and, between tax and GDP per capita, the results showed some significant positive spatial relationship only in 2006, 2010 and 2012. These results indicate that the amount passed on by the ICMS Ecológico has incipient effects on the development of recipient municipalities.

1- INTRODUÇÃO

A preocupação com a qualidade e preservação ambiental é amplamente discutida em diversos níveis governamentais e dentro da sociedade civil. O fortalecimento dessas preocupações deu-se na década de 70, com a instituição do Clube de Roma, no qual políticos, cientistas e industriais se reuniram para discutir temas como os limites do desenvolvimento, o meio ambiente e o desenvolvimento sustentável. Tal encontro teve como produto o Relatório do Clube de Roma (1968) e o “Limites ao Crescimento” (1972), onde se concluiu que a exploração acelerada e inconsequente dos recursos ambientais levaria ao seu esgotamento, sendo necessária a redução drástica do crescimento econômico e da industrialização (LIMA, 2012).

Apesar de advertir para as consequências danosas do desenvolvimento descontrolado e descuidado, tal alerta não provocou mudanças substanciais no comportamento das grandes potencias devido, principalmente, ao contexto da Guerra Fria em que a idealização da modernização e da industrialização era objeto de negociação política nas relações entre as superpotências e os países do terceiro mundo (DUARTE, 2004).

Frente a esse cenário, a Assembleia Geral da ONU, realizada em 1972, promoveu a Primeira Conferência Mundial sobre o Homem e o Meio Ambiente, conhecida como Conferência de Estocolmo, na qual foram questionados os modelos de desenvolvimento ocidental e socialista na busca de soluções para os graves problemas sociais e econômicos do mundo. Observou-se nos relatórios gerados pela conferência uma visão antropocêntrica do meio ambiente, uma vez que os recursos naturais foram classificados como um mecanismo para promover ou facilitar o desenvolvimento e garantir melhorias nas condições de vida dos seres humanos (PNUMA, 2012).

Na Declaração da Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano (1972), fruto da conferência, foi apontado diversos princípios que visavam guiar as nações para a preservação ambiental. Dentre eles, podem-se destacar os princípios 9 e 11, nos quais fica evidente a posição central do homem:

“

“As políticas ambientais de todos os Estados deveriam estar encaminhadas para aumentar o potencial de crescimento atual ou futuro dos países em desenvolvimento e não deveriam restringir esse potencial nem colocar obstáculos à conquista de melhores condições de vida para todos. Os Estados e as organizações internacionais deveriam tomar disposições pertinentes, com vistas a chegar a um acordo, para se poder enfrentar as consequências econômicas que poderiam resultar da aplicação de medidas ambientais, nos planos nacional e internacional.” (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 1972).

A Conferência de Estocolmo e seus relatórios subsequentes tiveram o importante papel de conscientizar e alertar os Estados e a população sobre o crescimento da pobreza; a grande desigualdade existente entre os países desenvolvidos, em desenvolvimento e subdesenvolvidos; as consequências do crescimento vertiginoso e descontrolado da população e, principalmente, a preocupação com as futuras gerações e os efeitos e consequências da degradação ambiental (DUARTE, 2004; BORGES e TACHIBANA, 2005).

A importância da atuação governamental e os princípios apresentados pela conferência foram amplamente difundidos e influenciaram leis e ações dos Estados. O Brasil, também influenciado pela Conferência de Estocolmo, acompanhou a tendência mundial de maior conscientização ecológica e de intensificação do processo legislativo na busca de proteção e preservação do meio ambiente. Esse processo pode ser constatado pela criação, em 1973, da Secretaria Especial do Meio Ambiente e pela instituição de dois marcos legislativos infraconstitucionais: a Lei nº 6.938 de 31 de agosto de 1981, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, na qual o meio ambiente é considerado um patrimônio público que deve ser protegido como forma de garantir o uso coletivo; e a Lei nº 7.347 de 24 de julho

de 1985, a qual disciplina a ação civil pública de responsabilidade por danos causados ao meio ambiente (PASSOS, 2009).

Acompanhando os dispositivos legais anteriores, a Constituição Federal de 1988 tratou amplamente da questão ambiental, sendo considerada por muitos como a “Constituição Verde”. Essa incluiu o meio ambiente entre os bens tutelados pelo ordenamento jurídico, sistematizou a matéria ambiental, estabeleceu o direito ao meio ambiente sadio como um direito fundamental do indivíduo e instituiu, no art. 170, a proteção do meio ambiente como princípio da ordem econômica (BRASIL, 1988).

Apesar de a matéria ambiental estar presente ao longo do texto constitucional, é no capítulo VI, artigo 2251, o qual trata especificamente do meio ambiente, que é refletida claramente a incorporação das ideias difundidas na Conferência de Estocolmo, a se destacar o princípio 1 da Declaração de Estocolmo de 19722 (PASSOS, 2009).

Para que o Estado assegure os direitos individuais, sociais, econômicos e efetive a justiça material, incluindo-se aqui o descrito no art. 225, é imprescindível a existência de recursos financeiros. Assim, o Estado passou a ter um papel ativo no desenvolvimento de políticas tributárias que permitam a conciliação do desenvolvimento econômico e da preservação dos recursos ambientais, agindo, principalmente, por meio da característica extrafiscal. Com base no princípio da proporcionalidade, tais políticas permitiram que a utilização dos tributos

1 _{Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do} povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações

2 _{Princípio 1 da Declaração de Estocolmo de 1972: “O homem tem o direito fundamental à liberdade,} 2 _{Princípio 1 da Declaração de Estocolmo de 1972: “O homem tem o direito fundamental à liberdade,} à igualdade e ao desfrute de condições de vida adequadas, em um meio ambiente de qualidade tal que lhe permita levar uma vida digna, gozar de bem-estar e é portador solene de obrigação de proteger e melhorar o meio ambiente, para as gerações presentes e futuras. A es se respeito, as políticas que promovem ou perpetuam o “apartheid”, a segregação racial, a discriminação, a opressão colonial e outras formas de opressão e de dominação estrangeira permanecem condenadas e devem ser eliminadas”.

extrapolassem a função de arrecadação3 e agissem como estimulantes, indutores e coibidores de comportamentos que garantam o desenvolvimento e a justiça social. No caso do meio ambiente, a extrafiscalidade é utilizada para substituir o emprego de multas e punições por incentivos e benefícios fiscais que induzam os agentes econômicos a adotar mecanismos de produção menos poluidores e os agentes públicos a, cada vez mais, buscar um ambiente de qualidade para a sociedade. (BRANDÃO, 2013).

A função extrafiscal do tributo pode ser constatada em relação ao Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação – ICMS, principal receita tributária dos Estados e importante fonte de renda para os municípios. Por prerrogativa constitucional, 25% do valor arrecadado do imposto é repassado para os municípios, sendo que no mínimo 3/4 deve ser calculado de acordo com o Valor Adicionado Fiscal – VAF4

nas operações relativas à circulação de mercadorias e nas prestações de serviços realizadas em seus territórios e até um quarto devem ser distribuídos de acordo com a legislação estadual.

O grande peso atribuído ao VAF promoveu uma concentração de renda naqueles municípios mais desenvolvidos e mais ativos economicamente em detrimento daqueles com capacidade de desenvolvimento econômico reduzida. A introdução de critérios diversos ao VAF objetivava tornar mais equitativa a distribuição do ICMS, além de incentivar os municípios a adotarem políticas públicas nas áreas especificadas nos critérios do tributo como forma de contemplar outros aspectos que não seja o econômico. Neste sentido, diversos estados brasileiros, como Acre (2004), Amapá (1996), Ceará (2008), Goiás (2011), Mato Grosso (2000), Mato Grosso do Sul (2000), Minas Gerais (1995), Paraíba (2011), Paraná (1991),

3 _{A função fiscal dos tributos tem finalidade exclusiva de garantir receita ao Estado sem que outros} interesses sociais, econômicos ou políticos sejam contemplados (CARVALHO, 2005).

4 _{O Valor Adicionado Fiscal – VAF é um indicador que permite o cálculo da participação do município} no ICMS. De acordo com a o parágrafo 1° do art. 3° da Lei Complementar Federal 63/90, tal cálculo se baseia na diferença entre a média de valor das mercadorias de saída – acrescido do valor das prestações de serviços – e da média de valor das mercadorias entradas, em cada ano civil (BRASIL, 1990).

Pernambuco (2000), Piauí (2008), Rio de Janeiro (2007), Rio Grande do Sul (1997), Rondônia (1996), São Paulo (1993) e Tocantins (2002), introduziram o critério "Meio Ambiente" no cálculo da cota-parte do ICMS dos municípios. Assim, o ICMS Ecológico surgiu como um mecanismo para incentivar e estimular os municípios a desenvolverem programas e projetos voltados para a preservação ambiental ampliando, por exemplo, a proteção dos mananciais e a preservação de áreas verdes (FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO, 2010 e THE NATURE CONSERVANCY, 2015).

Diante desse quadro, Minas Gerais também introduziu critérios diversos ao desenvolvimento econômico para a distribuição do ICMS, a fim de torná-la mais equitativa e incentivar os municípios a adotarem políticas públicas nas áreas especificadas nos critérios. Dentre os diversos parâmetros criados está o "critério ambiental" que foi fundamental para que o Estado passasse a intervir positivamente nos repasses de recursos aos municípios, encontrando alternativas para o desenvolvimento econômico clássico, muitas vezes limitado pelas regras de proteção ambiental (COELHO, 2011).

Neste sentido, o ICMS Ecológico se constituiu como uma ação de regulação não coercitiva do Estado. Isso ocorre por meio da introdução da metodologia ainda não amplamente difundida do princípio da prevenção e compensação5, na qual o Estado estimula os Municípios a zelarem pelo meio ambiente ao invés de instituir ações corretivas de aplicação de repressões, punições e sanções, amparadas pelo princípio poluidor-pagador. Ressalta-se a mudança conceitual trazida pelo ICMS Ecológico, visto que o critério ambiental altera o foco dos tributos das coisas positivas, como desenvolvimento e trabalho, para coisas negativas, como poluição e

5 _{O ICMS Ecológico, como política financeira, pode ser analisado sobre duas vertentes: pela função} compensatória e pela função incentivadora da política. A função compensatória investiga se o maior repasse de recursos referente ao imposto inibe a atividade econômica, no caso da preservação ambiental relacionada a áreas com restrição de uso. Já a função incentivadora verifica se houve ao longo do tempo ampliação de áreas ou o uso de recursos através de outros critérios de distribuição do ICMS. Optou-se aqui analisar a função incentivadora do tributo.

desmatamento. (ARAÚJO, 2005; MOTTA; OLIVEIRA e MARGUILES, 2000 e SCAFF E TUPIASSU, 2005).

A Lei n° 12.040, de 28 de dezembro de 1995, também chamada de Lei Robin Hood, disciplina o ICMS Ecológico mineiro e objetiva reduzir os desequilíbrios regionais por meio de uma nova distribuição que incentivasse investimentos em áreas prioritárias como: educação, saúde, agricultura, patrimônio cultura e preservação do meio ambiente. A referida lei foi alterada ao longo dos anos até a publicação da Lei 18.030 de 12 de janeiro de 2009, em vigor desde 2010, na qual foram incluídos seis novos critérios e um subcritério do ICMS Ecológico. Assim, o critério ambiental passou a ser divido em três subcritérios, a saber: Índice de Conservação, referente às Unidades de Conservação e outras áreas protegidas; Índice de Saneamento Ambiental, referente aos aterros sanitários, estações de tratamento de esgotos e usinas de compostagem e, introduzido pela Lei 18.030/2009, o Índice de Mata Seca, referente à presença e proporção em área da fitofisionomia Mata Seca no município6 (FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO, 2010).

O ICMS Ecológico, pelos critérios de distribuição, surgiu como um mecanismo de compensação aos municípios pela restrição do uso econômico de áreas destinadas à preservação. A fim de tornar mais equitativa sua distribuição ocorreu a inclusão e a readequação dos subcritérios ambientais a fim de aumentar a capacidade de adequação dos municípios com menor potencial arrecadador.

6 _{De acordo com a legislação mineira vigente, o cumprimento pleno do critério "Meio Ambiente"} representa o repasse de 1,1% dos 25% destinados aos municípios. A cota ambiental é dividida da seguinte maneira:

 45,45% refere-se a sistemas de tratamento ou disposição final de lixo ou de esgoto sanitário, que atendam, no mínimo, a, respectivamente, 70% e 50% da população urbana;

 45,45% refere-se ao Índice de Conservação do Municípios que considera em seu cálculo as unidades de conservação estaduais, federais, municipais e particulares e área de reserva indígena;

 9,1% baseia-se na relação percentual entre a área de ocorrência de mata seca em cada Município e sua área total.

Em vista disso, faz-se necessário avaliar a evolução do desenvolvimento socioeconômico e do repasse de ICMS Ecológico com intuito de verificar se os objetivos compensatórios foram atendidos.

1.1 Objetivos

Objetivo geral:

Analisar a distribuição espacial dos repasses do ICMS Ecológico e identificar a relação existente entre o desenvolvimento socioeconômico dos municípios mineiros e a compensação financeira do ICMS Ecológico.

Objetivos específicos:

 Realizar análise descritiva dos repasses do ICMS ecológico por região de planejamento do estado de Minas Gerais.

 Agrupar, ao longo dos anos de estudo (2006 a 2012), os municípios mineiros em relação ao potencial de arrecadação do ICMS ecológico.

 Identificar a relação entre o PIB per capita dos municípios e o nível de repasse do ICMS Ecológico

 Identificar a relação entre o Índice Mineiro de Responsabilidade Social e o nível de repasse do ICMS Ecológico.

2. REFERÊNCIAL TEÓRICO

2.1 Federalismo fiscal e as funções de governo

O Federalismo é um modelo de organização do Estado baseado em uma distribuição territorial, constitucionalmente definida e assegurada, em que os entes federados possuem autonomia administrativa, política, tributária e financeira e, por meio de um comum acordo, são submetidos ao governo central, que assume algumas prerrogativas que competiam às unidades constitutivas7. Ressalta-se que para o estabelecimento e bom funcionamento do contrato federal, é imprescindível que haja interesse compartilhado das unidades em pertencer a uma comunidade mais ampla, uma vez que tal contrato requer a transferência de poderes para um governo central e que há um consenso na delimitação do campo de ação de cada esfera de governo. (HOFFE, 2005 e OLIVEIRA, 1995).

Os sistemas federais se caracterizam pela não-centralização evidenciada, principalmente, pela existência de competências comuns entre instâncias governamentais. Em vista disso, o federalismo molda formas cooperativas e competitivas de relações intergovernamentais em que as unidades constitutivas interagem necessariamente, baseadas na negociação entre instâncias de governo. Dentre as diversas características dos sistemas federais, destaca-se, como fator determinante do tipo de arranjo federativo, a maneira como são gerados e distribuídos entre as esferas de governo os recursos fiscais e parafiscais, isto é, o federalismo fiscal (ACIR, 1981, 1986 e ELAZAR, 1987).

O federalismo fiscal pode ser entendido como as competências tributárias dentro de um território definido e, portanto, refere-se aos meios e alternativas utilizadas pelo estado para alcançar suas finalidades. O modelo de federalismo fiscal irá determinar o grau de autonomia fiscal dos municípios e depende da definição de quais funções são mais bem executadas de forma centralizada e quais de forma descentralizada;

7 _{Exemplos de atividades de responsabilidade do governo central: política externa, defesa do país, a}

moeda, os serviços de correios e telecomunicações, bem como as esferas do Direito Penal e Civil. (HOFFE, 2005).

do modo de organização do Estado; do tipo de federalismo adotado8; do conjunto de problemas, métodos e processos; do grau de autonomia dos entes federados; das responsabilidades de cada um e da forma pela qual serão financiados (CARVALHO, 2010 e CONTI, 2001).

O federalismo fiscal é constituído por três princípios: o do benefício, o da compensação fiscal e o da distribuição descentralizada. Estes são a base para que a política orçamentária alcance as funções de governo de alocação, de distribuição e de estabilização. A função alocativa visa ajustar o funcionamento do mecanismo de mercado a fim de alcançar maior eficiência na utilização de recursos a partir do fornecimento de bens e serviços na quantidade e preços ótimos do ponto de vista social (Ex.: mecanismos de intervenção pública por meio das agências reguladoras – ANP, Aneel, Anatel, dentre outras) (BARBOSA, 1998).

A função distributiva, por sua vez, objetiva alcançar uma distribuição de renda mais justa quando o mecanismo de mercado não for socialmente efetivo (p.ex. Programa Fome Zero, Bolsa Família, Bolsa Escola, etc.). Por último, a função estabilizadora pretende garantir a manutenção da estabilidade econômica a partir da atenuação do impacto social e econômico em casos de inflação ou depressão, diminuindo seus impactos, a saber: pressões inflacionárias, depressão econômica, desemprego, oscilações dos preços e das rendas (Ex.: políticas fiscais – forma de gasto do orçamento público e política tributária – e políticas monetárias – política de crédito, interferências na oferta e demanda de moeda e influência sobre o nível de juros) (KERSTENETZKY, 2003).

A organização político-administrativa do Brasil é uma federação de entes autônomos desde o final do Império em 1889. O federalismo brasileiro, diferentemente do norte- americano (federalismo por agregação), foi instituído a partir da descentralização de um estado unitário (federalismo por desagregação), resultando na formação de um poder maior que abrange relações políticas, econômicas e financeiras entre União,

8 _{Federalismo por agregação, federalismo por desagregação, federalismo dual, federalismo} cooperativo, federalismo simétrico, federalismo assimétrico, federalismo orgânico, federalismo de integração, federalismo de equilíbrio e federalismo de segundo grau. O federalismo brasileiro se caracteriza pelo federalismo de desagregação (surge a partir de um Estado unitário).

Estados e Municípios. Uma vez instalada a organização federativa, foram redefinidas as competências, responsabilidades, poderes e grau de autonomia de cada ente federativo. Esse formato de Estado foi defendido por permitir uma alocação mais eficiente de recursos devido à descentralização dos serviços públicos nos diferentes níveis de governo; por favorecer um aumento na participação política pela sociedade, uma vez que a existência de múltiplas esferas permite que a população escolha localmente seus representantes, tanto no poder legislativo quanto no executivo; por garantir maior proteção das liberdades e dos direitos individuais por se tratar de um sistema descentralizado (BONAVIDES, 1996 e BARBOSA et al., 1998).

Apesar de instituído desde a Constituição de 1891 9 , o federalismo evoluiu significativamente com a promulgação da Constituição da República de 1988. Esta, por conferir aos municípios o status de entre federado (art. 1° e 18), impulsionou e formalizou o processo de descentralização e promoveu, dentre outras, uma mudança estrutural na formulação e implementação de políticas públicas no Brasil por meio da garantia de autonomia política, administrativa e financeira aos municípios.

A autonomia política dos municípios foi representada pela prerrogativa de se escolher, por meio de eleições, o prefeito, vice-prefeito e os vereadores, conforme inciso I do art. 29, e pela liberdade de auto-organização deferida ao Município pelo caput do art. 29 da Constituição da República. Além disso, a prerrogativa dos municípios de elaborar sua própria Lei Orgânica, ao contrário do ordenamento constitucional de 196710, permitiu que tais leis refletissem as específicas realidades

9 _{Constituição dos Estados Unidos do Brasil:}

Art 1º - A Nação brasileira adota como forma de Governo, sob o regime representativo, a República Federativa, proclamada a 15 de novembro de 1889, e constitui-se, por união perpétua e indissolúvel das suas antigas Províncias, em Estados Unidos do Brasil.

Art 2º - Cada uma das antigas Províncias formará um Estado e o antigo Município Neutro constituirá o Distrito Federal, continuando a ser a Capital da União, enquanto não se der execução ao di sposto no artigo seguinte.

10 _{A Constituição de 1967 definia que era responsabilidade dos estados a elaboração de uma Lei} Orgânica única que deveria ser válida para todos os entes locais.

municipais e, portanto, fossem mais reais, razoáveis, justas e aplicáveis (BRASIL, 1988).

Tal processo de descentralização caracterizado pela inclusão de diversas novas atribuições e competência para a administração municipal, ia ao encontro dos preceitos de redemocratização que visava restaurar a federação brasileira, por meio do aumento do poder das entidades infranacionais, e consolidar a democracia, por meio do empoderamento das lideranças locais no processo decisório das políticas públicas. Frente a isso, a descentralização era tida como fator suficiente para tornar a administração pública mais eficiente dado que os governos subnacionais estariam mais próximos da população, garantindo uma melhor adequação das políticas às demandas e um maior controle social. Essa premissa não foi confirmada haja vista que a autonomia política não foi devidamente acompanhada de autonomia fiscal suficiente (SILVEIRA et al., 2015).

Já a autonomia administrativa dos municípios, descrita no art. 30 da CF/88, representa o poder de gerir as atividades locais, incluídas aqui as atividades burocráticas, administrativas e legislativas exclusivas11 e aquelas de competência comum aos entes da federação – disciplinada no art. 23 da CF/88. Objetivava-se com isso que os municípios pudessem agir, sem interferência de outros entes federados, a fim de garantir o interesse da administração e da população local. Ressalta-se que, mais uma vez devido a uma autonomia fiscal deficiente, os municípios são incapazes de executar com plenitude sua autonomia administrativa. Por fim, a autonomia financeira consiste na capacidade dos municípios de instituir tributos, conforme inciso III do art. 30 da CF/88. Assim, de acordo com o art. 145 do mesmo instrumento, os municípios possuem a prerrogativa de, além de taxas e de contribuições de melhoria – decorrente da execução de obra pública – instituir

11 _{Como assuntos exclusivamente tratados pelo poder municipal, pode-se citar a elaboração da Lei} Orgânica e do Plano Diretor; a instituição de regime jurídico para os servidores da administração local; a prestação de serviços públicos de interesse local (transporte coletivo municipal, saúde pública, coleta de lixo, limpeza das vias públicas, proteção ao meio ambiente dentre outros); a instituição e arrecadação de tributos de sua competência; a promoção do adequado or denamento territorial; a organização, criação ou supressão de distritos (RESENDE, 2008).

impostos 12 com objetivo de satisfazer as necessidades da população e da administração local (RESENDE, 2008).

A alteração no Sistema Tributário Brasileiro foi essencial para garantir, ao menos teoricamente, a autonomia financeira dos municípios. Entende-se que a autonomia financeira é de suma importância para preservar a autonomia municipal, uma vez que, a partir da arrecadação dos tributos, coletam-se os recursos necessários para a prestação de serviços públicos. Observa-se, porém, que a maior parte dos municípios brasileiros possui uma arrecadação insuficiente devido, principalmente, à pobreza e inexpressividade da economia local. Tal quadro impôs ao governo federal que fosse assumida uma postura redistributiva, a partir do repasse de recursos para os entes subnacionais por meio, principalmente, de transferências constitucionais (COSSÍO, 1998).

De fato, a reforma tributária de 1988 ampliou a capacidade de obtenção de recursos dos Estados e Municípios. Porém, tal ampliação adveio muito mais pelo aumento de transferências intergovernamentais 13 do que pelo aumento da capacidade de tributação de cada ente. Isto se deveu a um planejamento da descentralização das cargas tributárias que não considerou a natureza de sua composição e o fato gerador dos tributos, causando uma concentração da arrecadação dos impostos de competência municipal nos municípios urbanos e de médio e grande porte14 cujo dinamismo econômico era maior. Tal quadro promoveu uma intensificação das

12 _{De acordo com os art. 145, 149-A e 156 da Constituição da República, o município pode instituir,} cobrar e arrecadar os seguintes tributos: Imposto sobre a Propriedade predial e Territorial Ur bana (IPTU), Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza – ISSQN, Imposto sobre a Transmissão Intervivos de Bens e Imóveis e de direitos reais a ele relativos – ITBI (RESENDE, 2008).

13 _{De acordo com o art. 156 da Constituição Federal, estão incluídas aqui tanto as transferências}

feitas pela União para os Estados e Municípios, quanto as transferências feitas pelos Estados para os Municípios. As transferências intergovernamentais são definidas como um mecanismo de distribuição de recursos de origem fiscal entre as esferas de governo de igual ou diferente hierarquia, destinadas a complementar as verbas que lhes são necessárias para o adequado cumprimento de suas obrigações (BARRERA e ROARELI, 1995).

14 _{Utilizou-se para a classificação dos municípios o Atlas de Desenvolvimento Humano: pequenos I} (até 20.000 hab.) pequenos II (de 20.001 a 50.000 hab.) médios (de 50.001 a 100.000 hab.) grandes (de 100.001 a 900.000 hab.) metrópoles (mais de 900.000 hab.)

disparidades regionais, dado a maior base tributária desses municípios, tornando-os mais eficazes na provisão de serviços públicos e, ao mesmo tempo, impossibilitando que os municípios de pequeno porte, maior parte dos municípios brasileiros, fossem capazes de se sustentarem com os recursos arrecadados e garantir o atendimento adequado da população (RESENDE, 2008).

Apesar de não ter alcançado a efetividade esperada, o federalismo fiscal introduzido, principalmente pela CF/88, promoveu uma distribuição de competências constitucionais fiscais a fim de que cada ente pudesse desenvolver, reservadas sua autonomia e capacidade, desenhos institucionais capazes de disciplinar os procedimentos de contribuição e gestão tributária, transferências fiscais, composição e dimensão da despesa (SILVA, 2005).

2.2 Política fiscal e a extrafiscalidade dos tributos

A Política Fiscal configura-se como uma estratégia da Política Econômica de aplicar medidas que promovam o direcionamento dos acontecimentos econômicos que, uma vez sem ela, tomariam outros rumos. Um mecanismo de concretização dessa política é a tributação (IVERSEN,1962).

O Sistema Tributário decorre de decisões de cunho político, mas não pode, entretanto, ser livremente formulado ou executado pelas autoridades governamentais. Para elaboração de um sistema justo e efetivo, deve-se respeitar os limites legais à atuação do Estado. Além disso, é importante não impor medidas que desconsiderem as expectativas da população em ter uma economia equilibrada, nem extrapolar os princípios firmados na Constituição Federal (LOBO, 2003).

A Política Tributária, entendida no âmbito da Política Fiscal, refere-se não somente aos atos de tributação destinados a fins arrecadatórios – finalidade fiscal dos tributos15 – mas principalmente àqueles atos de tributação cujos efeitos visados são percebidos em outros âmbitos, atendendo aos objetivos econômicos previamente

15 _{A função fiscal dos tributos tem finalidade exclusiva de garantir receita ao Estado sem que outros} interesses sociais, econômicos ou políticos sejam contemplados (CARVALHO, 2005).

estabelecidos e elencados como prioritários na política fiscal adotada no país. São esses os atos de tributação extrafiscais (LOBO, 2003).

A finalidade fiscal dos tributos é dividida em dois grandes grupos: o primeiro compreende os tributos que visam alimentar o caixa geral do Estado sem definição da destinação dos recursos, podendo ser utilizados em qualquer despesa orçamentária. O outro grupo é o dos tributos que possuem destinação específica. Nestes, os recursos arrecadados pela tributação possuem a função de financiar despesas pré-determinadas do Estado (HACK, 2012).

Por outro lado, a tributação extrafiscal possui finalidade precípua diversa da arrecadação, uma vez que direcionam comportamentos, por meio de uma tributação progressiva ou regressiva, ou da concessão de benefícios e incentivos fiscais. Percebe-se que a simples característica de destinação específica dos tributos não é suficiente para classificá-los como extrafiscais uma vez que a finalidade principal é a arrecadação e não um efeito social, político ou econômico a partir do estímulo – ou desencorajamento – de condutas (BALLEIRO, 2010; HACK, 2012).

A característica fiscal dos tributos predominou até o fim do século XIX, período no qual prevalecia a doutrina político-econômica do liberalismo. O Estado mínimo necessitava apenas dos tributos que possuíam uma finalidade fiscal clássica: a de prover, sem finalidade específica, os recursos necessários para a manutenção da máquina estatal e de suas atividades. Tal cobrança sem visar o alcance de outras finalidades – sociais, políticas ou econômicas – além da arrecadação caracterizou o Estado Fiscal Liberal (TORRES, 1991).

A partir do século XX, com a evolução do Estado, abandonou-se a concepção unicamente liberal, incluindo-se uma concepção social que constituía o Estado Fiscal Social. Nessa, o Estado tornou-se mais intervencionista, direcionando seus gastos para além da exclusiva manutenção da máquina pública, passando a promover os serviços públicos essenciais. Assim, ganharam protagonismo os tributos com função de financiar atividades específicas do Estado e, portanto, obter efeitos pré-determinados. (NABAIS, 2007 e SILVEIRA, 1960).

Atualmente os objetivos da política tributária extrapolam a simples arrecadação de recursos ao erário com ou sem destinação específica. O Estado utiliza-se da prerrogativa de intervenção sobre a economia para induzir comportamentos desejáveis a partir da criação de facilidades e economicidades para aquelas condutas preferidas e, de outro lado, na criação de obstáculos, dificuldades e custos mais altos para as práticas indesejáveis. É importante ressaltar que a extrafiscalidade não tem a função de proibir comportamentos, mas criar vantagens para que o particular opte a agir pela maneira defendida pelo Estado. (HACK, 2012 e SCHOUERI, 2005).

Assim, com intuito de promover e assegurar os direitos individuais, sociais, econômicos e efetiva justiça material, incluindo-se aqui o descrito no art. 225 CF/88, é imprescindível que se detenha recursos financeiros. Em vista disso, o Estado passou a ter um papel ativo no desenvolvimento de políticas tributárias que permitam a conciliação do desenvolvimento econômico e preservação dos recursos ambientais, agindo, principalmente, por meio da característica extrafiscal. No caso específico do meio ambiente, a extrafiscalidade é utilizada para substituir o emprego de multas e punições por incentivos e benefícios fiscais que induzam os agentes econômicos a adotar mecanismos de produção menos poluidores e os agentes públicos a, cada vez mais, buscar um ambiente de qualidade para a sociedade. (BRANDÃO, 2013).

Tal função extrafiscal do tributo é exemplificada, no âmbito da tributação ambiental, pelo ICMS Ecológico. Este método de repartição de receitas tributárias16 surgiu como alternativa para os Estados coibirem práticas predatórias, sem suprimir e coibir avanços tecnológicos e a produção industrial. Tal metodologia oficializou a necessidade de o desenvolvimento considerar, além da variável econômica, a social e a ambiental.

16 _{Ressalta-se que o ICMS Ecológico não é um novo imposto, mas sim uma inovação em relação ao} método empregado na repartição das receitas obtidas com a arrecadação do ICMS. Neste sentido, a sua adoção não gera qualquer ônus financeiro para o Estado ou aumento da carga tributá ria dos contribuintes ônus, havendo apenas a adoção de novos critérios para a repartição da renda (SCAFF e TUPIASSU, 2004).

3. METODOLOGIA

Pretende-se utilizar nesta pesquisa a abordagem quantitativa com intuito de identificar e relacionar as variáveis a partir da utilização de processos estatísticos. A manipulação estatística dos dados permite expor de maneira simples dados coletados e tratados de maneira complexa, e, a partir daí, possibilita o estabelecimento de relações e generalizações (MARCONI E LAKATOS, 2005 e OLIVEIRA, 1997). Assim, com os resultados quantitativos do presente trabalho, será possível analisar o comportamento e identificar a importância do repasse do ICMS Ecológico na formação das receitas tributárias dos municípios mineiros.

Portanto, para viabilizar a operacionalização do alcance dos objetivos propostos, optou-se por agrupar os municípios mineiros. O governo mineiro adota, oficialmente, a divisão territorial elaborada pela Fundação João Pinheiro – FJP, em 1992, e estabelecida pela Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão de Minas Gerais - SEPLAG, em 1995, de Regiões de Planejamento, conforme Figura 1 (DINIZ e BATELLA, 2005).

Nesta metodologia, o Estado é divido em dez regiões listadas a seguir:

 Alto Paranaíba (31 municípios)

 Central (158 municípios)

 Centro-Oeste de Minas (56 municípios)

 Jequitinhonha/Mucuri (66 municípios)

 Mata (142 municípios)

 Noroeste de Minas (19 municípios)

 Norte de Minas (89 municípios)

 Rio Doce (102 municípios)

 Sul de Minas (155 municípios)

Figura 1: Mapa das Regiões de Planejamento de Minas Gerais Fonte: IGTEC, 2014

3.1 Análise Descritiva do Dados

Neste trabalho é proposta uma análise utilizando a estatística descritiva das características da distribuição do ICMS Ecológico dentro de cada região de planejamento ao longo do período de 2004 a 2012. A estatística descritiva configura- se como a etapa inicial da análise na qual se objetiva sintetizar, organizar e descrever os dados a partir da elaboração de gráficos, tabelas e medidas de resumo, como médias, desvio padrão, máximo e mínimo, coeficiente de variação – CV, dentre outras (GUEDES et. al, 2006). Vale destacar que o coeficiente de variação é uma medida de dispersão relativa, pois expressa a relação percentual do desvio padrão em relação à média. Assim, quanto maior o CV, maior é a dispersão dos valores do conjunto, e quanto menor o valor do CV, mais homogêneo é o conjunto. O CV é considerado baixo – apontando um conjunto de dados bem homogêneos – quando for menor ou igual a 25% e heterogêneo quando for maior (FORNARI, 2014).

3.2 Análise Exploratória de Dados Espaciais

A Análise Exploratória de Dados Espaciais – AEDE consiste em um conjunto de técnicas utilizadas na análise dos efeitos advindos da dependência espacial e da

heterogeneidade espacial a partir do esboço de padrões de correlação espacial, ocorrência de clusters ou outliers (ALMEIDA, 2012 e ANSELIN, 1998).

Por meio dessa técnica é possível descrever e visualizar distribuições espaciais, identificar localidades espaciais atípicas, descobrir padrões de associação espacial e sugerir diferentes regimes espaciais (PEROBELLI et al., 2007).

Ocorre autocorrelação espacial quando o valor de uma dada variável numa região está relacionado com o valor da mesma variável em região vizinha. Já há heterogeneidade espacial quando os dados de regiões vizinhas não se relacionam (ANSELIN, 1988).

Para iniciar a AEDE deve-se, primeiramente, testar a hipótese de que os dados espaciais sejam distribuídos aleatoriamente considerando que os valores apresentados para uma região não dependam dos valores do mesmo atributo em regiões vizinhas17 (ALMEIDA, 2012 e ANSELIN, 1988).

Concluída essa etapa, utiliza-se a AEDE para identificar medidas de autocorrelação espacial global e local, investigando-se a influência dos efeitos espaciais por meio de métodos quantitativos, definindo-se, primeiramente, uma matriz de pesos espaciais a fim de se determinar o grau de interação entre as regiões (PEROBELLI et. al., 2007).

3.2.1 Matriz de pesos espaciais

O conceito da matriz de pesos espaciais baseia-se na contiguidade – unidades espaciais compartilham uma fronteira comum – que é definida de acordo com a vizinhança, a distância geográfica e socioeconômica, ou a combinação desses elementos. Assim, tal matriz é utilizada para representar a maneira pela qual um fato apresentado na vizinhança influencia o mesmo na unidade observacional específica, expressando, assim, a estrutura espacial dos dados (LESAGE, 2004).

A importância da escolha da matriz de pesos espaciais advém do seu possível impacto nos resultados finais das pesquisas. Em vista disso, previamente a

operacionalização da AEDE torna-se necessário definir a matriz de pesos espaciais a partir do grau de vizinhança em que será feito a análise de dependência espacial (SABATER; TUR e AZORÍN, 2011).

Uma vez definida a matriz de pesos, atribui-se uma valor unitário quando duas regiões são vizinhas e, caso não sejam, um valor nulo (MARCONATO, 2015):

W!" = {1 se i e j são contiguos}; 0 se i e j são não cotíguos

Considera-se que W!! = 0, uma vez que nenhuma região é considerada vizinha de si

mesma, resultando em uma matriz de contiguidade com diagonal principal completada com valor zero.

Dentre as matrizes utilizadas existem duas mais comuns: a rainha e torre (Figura 2).

Figura 2: Matriz de contiguidade Fonte: MARCONATO et. al., 2015

A chamada rainha considera, na visualização de um mapa, além das fronteiras comuns, também os vértices – nós – com uma ligação pontual. Caso apenas as fronteiras físicas com extensão diferente de zero entre as regiões – comuns – sejam consideradas, a matriz é denominada torre (ALMEIDA, 2012 e HADDAD e PIMENTEL, 2004).

Definida a matriz de pesos espaciais, pode-se, a partir da AEDE, obter um coeficiente de autocorrelação espacial global univariado ou bivariado. Nessa pesquisa utilizou-se, primeiramente, a metodologia univariada com o objetivo de verificar se a taxa de ICMS Ecológico em um dado município relaciona-se espacialmente com as demais localidades vizinhas e, em seguida, a análise bivariada para verificar se há correlação entre valor do PIB per capita e o IMRS e da arrecadação ambiental numa dada região.

3.2.2 Estatística global do Indicador de Moran univariada

No estudo exploratório de dados espaciais univariados deve-se também, inicialmente, testar a hipótese nula de independência espacial entre os dados. A estatística do Indicador de Moran é um coeficiente de autocorrelação espacial, o qual utiliza a medida de autocovariância na forma de produto cruzado. A equação do I de Moran é dada por (LIMA et. al., 2014):

𝐼 = 𝑛 𝑧′𝑊𝑧 Em que:

n - número de regiões

𝑆! 𝑧′𝑧

z - vetor de desvios da variável de interesse em relação a sua média W - matriz de pesos espaciais

So - escalar igual à soma de todos os elementos de W.

Para que haja autocorrelação positiva, existindo, assim, similaridade entre os valores do atributo estudado e de sua localização, os valores do I de Moran devem ser maiores do que o valor esperado E(I)=[-1/(n-1)]. Caso sejam menores, observa-se uma autocorrelação negativa uma vez que não há similaridade entre o atributo estudado e sua localização espacial (ALMEIDA, 2012).

O I de Moran, uma vez calculado, fornece as seguintes informações:

1) Nível de Significância: informa se os dados estão distribuídos aleatoriamente ou correlacionados.

2) I de Moran positivo: indica, uma vez considerado significativo, que os dados estão concentrados em uma dada região.

Z WZ!

Z _!

3) Magnitude do Índice: indica a força da autocorrelação espacial. Quanto mais próximo de 1 mais forte é a autocorrelação e quanto mais próximo de -1 mas dispersos estão os dados (ALMEIDA, 2012).

3.2.3 Diagrama de Dispersão de Moran univariado

Utiliza-se o diagrama de dispersão de Moran para a visualização da autocorrelação espacial. O diagrama mostra além da medida global de associação linear espacial, a associação espacial entre as regiões e seus vizinhos em quatro quadrantes (ALMEIDA, 2012).

Uma vez positivo, o I de Moran resulta em uma reta de regressão com inclinação ascendente e dados agrupados no primeiro e terceiro quadrante. Por outro lado, uma vez negativo, a reta será descendente e os dados concentram-se nos demais quadrantes (MARCONATO, 2015).

3.2.4 Estatística global do Indicador de Moran bivariada

A autocorrelação espacial global pode ser averiguada também num contexto multivariado (ANSELIN et al., 2003). Objetiva-se com isso determinar se os valores de uma variável observada numa dada unidade espacial guardam relação sistemática com os valores de uma outra variável observada em unidades espaciais vizinhas. Para calcular a estatística I de Moran para duas varáveis diferentes padronizadas Z1 e Z2 utiliza-se a seguinte equação:

!

I!!!! = !

! _Z !

Em que:

WZ2 - defasagem espacial da variável padronizada Z2.

Uma vez se tratando da versão bivariada da estatística global do Indicador de Moran, o numerador refere-se a uma medida de covariância (produto cruzado) e o denominador representa um reescalonamento a partir da variância de dados (MARCONATO, 2015).

Por meio da utilização dessa estatística é possível obter uma indicação do grau de associação linear (positiva ou negativa) entre o valor para uma variável em uma dada região e a média de outra variável nos locais vizinhos. (ANSELIN et. al., 2003). 3.2.5 Diagrama de dispersão de Moran bivariado

O diagrama de Moran bivariado é representado por um gráfico de duas variáveis, na qual o coeficiente da inclinação da curva de regressão é dado pela estatística I de Moran (ALMEIDA et. al. 2005).

Mediante a análise, é possível verificar a relação linear entre duas variáveis a partir da análise da distribuição em quatro associações espaciais: alto-alto – AA, baixo- baixo – BB, alto-baixo – AB e baixo-alto – BA. Cada variável é plotada em um eixo e, quando a relação é positiva a inclinação da reta é ascendente e os dados tendem a agrupar-se em sua grande maioria no primeiro e terceiro quadrante. Quando a relação entre duas variáveis é negativa a inclinação da reta é descendente e as regiões estudadas tendem a se concentrar no segundo e no quarto quadrante (Figura 3).

Figura 3: Diagrama de Dispersão de Moran Fonte: MARCONATO et. al., 2015

O quadrante Alto-Alto – AA, localizado na parte superior direita, representa as associações espaciais que exibem valor elevado da variável de interesse e são cercadas por municípios com elevado valor da variável defasada. O agrupamento Baixo-Alto – BA, localizado na parte superior esquerda, é constituído por regiões que apresentam baixos valores para a variável de interesse, rodeadas por regiões que possuem elevado valor para a variável defasada. O regime Baixo-Baixo – BB é

23 formado por unidades espaciais que contemplam baixo valor da variável de interesse e são cercadas por baixo valores da variável defasada. Por fim, o quadrante Alto-Baixo – AB, localizado na parte inferior direita, revela regiões que possuem valores acima da média para a variável de interesse, cercadas por regiões que possuem valores abaixo da média para a varável defasada (MARCONATO, 2015).

De maneira geral, o diagrama representa regiões que apresentam padrões de associação espacial positiva AA e BB, formando clusters de valores similares, ao passo que regiões de padrões BA e AB apresentam associação espacial negativa (PEROBELLI et al., 2006).

3.2.6 Estatística local do Indicador de Moran bivariada

A autocorrelação global de dependência espacial verifica o comportamento geral da variável analisada, podendo promover uma distorção dos resultados a nível local. Assim, as análises relacionadas com o território normalmente estão mais direcionadas para identificar o comportamento local, juntamente com identificação das características próprias de cada espaço analisado. Deste modo, o método estatístico Indicador Local de Associação Espacial – LISA é mais apropriado para verificar a autocorrelação espacial local (SABATER; TUR; AZORÍN, 2011)

Para ser considerado válido, o LISA deve atender a dois critérios:

 Deve indicar clusters espaciais significantes de valores similares em torno da observação e a soma dos indicadores locais, para todas as regiões;

 Deve ser proporcional ao indicador de autocorrelação espacial global correspondente (ANSELIN, 1995).

O coeficiente de autocorrelação espacial local em um contexto multivariado é calculado de acordo com a seguinte equação:

𝐼𝑖!!!! _{= 𝑍}

!!𝑊𝑍!!

Em que:

O indicador local de associação espacial (LISA) fornece o grau de autocorrelação espacial estatisticamente significativo, em cada unidade regional. Da mesma forma como ocorre para a análise univariada, combinando-se as informações do diagrama de Moran bivariado com o mapa lisa de significância, obtém-se o mapa de Cluster com os regimes bivariados, que permite uma visualização geográfica mais adequada do grau de concentração das variáveis estudadas (PIMENTEL e HADDAD, 2004). A partir da Análise Exploratória de Dados Espaciais será possível:

 Agrupar, ao longo dos anos de estudo (2004 a 2012), os municípios

mineiros em relação ao potencial de arrecadação do ICMS ecológico. A

partir disso, será possível estabelecer um quadro da evolução do ICMS Ecológico em Minas Gerais e, com isso, entender como e por que este imposto é distribuído entre os municípios/regiões de planejamento, comparar a arrecadação entre as regiões e traçar um perfil dos municípios/regiões que mais arrecadam e dos que menos arrecadam.

 Identificar a relação entre o PIB per capita dos municípios e o nível de

repasse. Dado que a implementação do ICMS Ecológico é uma política que

visa compensar os municípios com áreas protegidas que impossibilitam sua utilização para o desenvolvimento econômico e que a adequação aos critérios estabelecidos pela política exige contrapartida municipal, faz-se mister verificar se aqueles municípios com maior receita per capita é estimulado a se adequar aos critérios estabelecidos em lei para o repasse do ICMS Ecológico. Tal análise será feita comparando-se a evolução do PIB per capita dos municípios mineiros, no período de 2006 a 2012, com a evolução do repasse referente ao ICMS Ecológico, no mesmo período.

 Identificar a relação entre o nível de repasse e o Índice Mineiro de

Responsabilidade Social dos municípios. O presente objetivo consiste em

verificar se os municípios que aprimoraram o atendimento a critérios ambientais são aqueles que possuem melhores indicadores de educação, saúde, habitação, emprego e renda. Tal análise será feita comparando a evolução, nos anos de 2006 a 2012, do Índice Mineiro de Responsabilidade Social – IMRS, publicado anualmente pela Fundação João Pinheiro – FJP e do repasse de ICMS Ecológico para os municípios, no mesmo período. O

25 IMRS incorpora em seu cálculo índices referentes às dimensões saúde, educação, emprego e renda, segurança pública, saneamento, gestão, habitação, infraestrutura e meio ambiente, cultura, lazer e desporto; configurando-se como um reflexo da situação socioeconômica do estado de Minas Gerais (STEFANI, 2014).

3.3 Dados

Para realizar o levantamento dos dados referentes ao ICMS Ecológico, utilizou-se dados secundários18 coletados de diferentes bancos de dados da Fundação João Pinheiro – FJP, da Secretaria de Estado de Fazenda de Minas Gerais - SEF/MG e da Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável de Minas Gerais - SEMAD. Já para os dados referentes ao PIB per capita dos municípios utilizou-se o banco de dados da SEF/MG, Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, Coordenação de Contas Nacionais – Conac; Centro de Estatística e Informações – CEI da FJP. Por último, os dados referentes ao Índice Mineiro de Responsabilidade Social foram obtidos junto à Fundação João Pinheiro – FJP, entidade responsável pela sua publicação.

18 _{Dados secundários são informações disponibilizadas por empresas, instituições de pesquisa,} órgãos governamentais e base de dados computadorizadas (MALHOTRA, 2001).

4. RESULTADOS E DISCUSSÕES

4.1. O estado de Minas Gerais e a distribuição do ICMS ecológico

Minas Gerais é o quarto maior estado brasileiro localizado na região Sudeste do Brasil, fazendo divisa com outras sete unidades federativas: Bahia, ao norte; Goiás, a oeste (com uma pequena divisa também com o Distrito Federal); Mato Grosso do Sul, a sudoeste; São Paulo, ao sul, Rio de Janeiro, a sudeste; e Espírito Santo, a leste.

A economia do Estado é caracterizada, primordialmente, pela atividade mineradora, sendo o responsável por 29% de todos os minérios extraídos no país e por mais de 60% da produção brasileira de minério de ferro. Há também um forte braço industrial, com destaque para o ramo automobilístico e de indústrias de base. Na agropecuária, destaca-se a produção de carne bovina, milho, soja, cana-de-açúcar e, principalmente, leite e café. Apesar da diversidade econômica, Minas Gerais representou, em 2011, 9,3% do Produto Interno Bruto do país (R$ 386.156). A despeito dessa baixa participação, o PIB per capita de Minas Gerais, de R$ 19.573, foi similar ao do Brasil, R$ 21.536 (FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO, 2013)

O estado possui uma área total de 587 mil km2 e uma população de aproximadamente 20 milhões de habitantes distribuídos em 853 municípios (IBGE, 2015).

Desses municípios, ao longo dos anos de 2004 a 2012, 592 – aproximadamente 70% – foram contemplados, ao menos em um ano, com o repasse de ICMS Ecológico. Desses, apenas 307 – aproximadamente 52% – receberam a cota parte do imposto em todos os anos de estudo.

A Tabela 1 mostra o quantitativo de municípios contemplados com ICMS Ecológico ao longo dos anos de estudo.

Tabela 1: Número de Municípios Mineiros contemplados com ICMS Ecológico

Ano 2004 2006 2008 2010 2012

Municípios 367 381 385 528 545

27 É possível observar na Tabela 1 que no período de 2004 a 2008 o número de municípios atendidos pela cota parte ambiental não teve alterações significativas; passou de 367 municípios em 2004 para 385 municípios em 2008, configurando um aumento de aproximadamente 5%.

Os quatro anos seguintes apresentaram, no entanto, um quadro amplamente diverso do anterior. Do ano de 2008 a 2012, observou-se um aumento de 42% no número de municípios beneficiados, levando a um total de 545 unidades federadas atendidas pelo ICMS Ecológico em 2012 (Tabela 1).

Infere-se, portanto, que os quatro últimos anos de estudo apresentaram um aumento 8,89 vezes maior que os quatro primeiros. Tal quadro indica a relevância da introdução do critério “Mata Seca”, pela Lei 18.030/2009, uma vez que foi esta a principal alteração ocorrida nas regras de repasse do ICMS Ecológico.

A Figura 4 demonstra a evolução da distribuição de ICMS Ecológico por regiões de planejamento ao longo dos anos de estudo, destacado pelo tom verde escuro dos municípios contemplados como o imposto.

Figura 4: Distribuição de ICMS Ecológico nos anos 2004, 2006, 2008, 2010 e 2012

Fonte: Elaborado pela autora com dados da Fundação João Pinheiro e utilização do software ArcGiz

Observa-se que dos anos de 2004 a 2008 não houve alterações significativas na distribuição de municípios recebedores de ICMS Ecológico por Regiões de Planejamento, com aumento ao longo desse período de apenas 18 municípios. No entanto, ao analisar os mapas de 2010 e 2012, nota-se um adensamento no quantitativo de municípios contemplados, com destaque para a região de planejamento Norte e seus arredores. Isso ratifica a relevância dada à introdução do critério “Mata Seca”, uma vez que tal bioma é característico da região Norte.

29 Na seção seguinte será tratada com maior detalhe a evolução da distribuição de ICMS Ecológico em Minas Gerais em cada região de planejamento.

4.2. Análise por região de planejamento

O governo mineiro, por meio da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão de Minas Gerais – SEPLAG, adota oficialmente, como metodologia de divisão territorial as Regiões de Planejamento, sendo elas: Alto Paranaíba, Central, Centro-Oeste de Minas, Jequitinhonha/Mucuri, Mata, Noroeste de Minas, Norte de Minas, Rio Doce, Sul de Minas e Triângulo.

A região de planejamento Alto Paranaíba contribuiu, em 2011, com 3,9% do PIB do estado, com destaque para as atividades agropecuárias. É uma região pequena, composta por 31 municípios dos quais 19 (61,3%) receberam, em pelo menos um ano, a cota parte do ICMS referente ao critério ambiental no período de 2004 e 2012 (FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO, 2011).

Dos municípios que foram contemplados com o repasse, destaca-se o município de Patos de Minas que, nos anos de 2004 e 2006 apresentou o menor valor de repasse de ICMS Ecológico, em 2008 não foi contemplado e em 2010 teve um forte aumento passando a ser o quarto município da região do Alto do Paranaíba com a maior arrecadação de ICMS Ecológico, conforme observado na Tabela 2.

Tabela 2: ICMS Ecológico recebido pela cidade de Patos de Minas – MG, no período de 2004 a 2012 (R$)

Ano 2004 2006 2008 2010 2012

ICMS 37,24 10,36 0 173.179,44 166.576,79

Ecológico

Fonte: Elaboração da autora a partir dos dados da Fundação João Pinheiro

Constatou-se pela Tabela 1 que o quantitativo de ICMS Ecológico repassado ao município de Patos de Minas aumentou significativamente no ano de 2010. Tal quadro não foi decorrente de um aumento da área de conservação ambiental, uma vez que, conforme consulta ao Cadastro Nacional de Unidades de Conservação19,

19 _{O Cadastro Nacional de Unidades de Conservação (CNUC) é gerido pelo Ministério do Meio} Ambiente - MMA com a colaboração de outros órgãos das três esferas de governo. Possui como