Empresas estatais e privadas: um estudo sobre a importância da competitividade na indústria de petróleo brasileira

ESCOLA DE ENGENHARIA

DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA QUÍMICA E DE PETRÓLEO CURSO DE ENGENHARIA DE PETRÓLEO

EMPRESAS ESTATAIS E PRIVADAS: UM ESTUDO SOBRE A IMPORTÂNCIA DA COMPETITIVIDADE NA INDÚSTRIA DE PETRÓLEO BRASILEIRA

MONOGRAFIA DE GRADUAÇÃO EM ENGENHARIA DE PETRÓLEO

TÚLIO MARTINS CORDEIRO

TÚLIO MARTINS CORDEIRO

EMPRESAS ESTATAIS E PRIVADAS: UM ESTUDO SOBRE A IMPORTÂNCIA DA COMPETITIVIDADE NA INDÚSTRIA DE PETRÓLEO BRASILEIRA

Monografia apresentada ao Curso de Engenharia de Petróleo da Universidade Federal Fluminense, como requisito parcial para a obtenção do título de Engenheiro de Petróleo.

Orientador: Geraldo de Souza Ferreira

Niterói 2013

AGRADECIMENTOS

Agradeço acima de tudo a meus pais, Cláudia e Guilherme, por serem durante todos esses anos aqueles que nunca mediram esforços para que hoje isso fosse possível. Obrigado por me guiarem até aqui. Se hoje me orgulho da pessoa que sou, tenho que me orgulhar primeiramente dos pais que tenho. Saibam que todo o amor e garra não foram em vão. Depois de tudo que me afortunaram, dedicar esse momento a vocês é o que me faz mais feliz. Acredito que será impossível encontrar melhores exemplos de bondade, honestidade, determinação e perseverança. De todo meu coração, muito obrigado!

Agradeço também a meu irmão Ítalo, por desde pequeno me ensinar as virtudes que apenas os laços fraternais podem nos proporcionar. Obrigado por sempre estar disposto a me defender e por sempre me lembrar, inconscientemente, da importância dos pequenos gestos. Amo-te.

Agradeço a meus avós, Gleuza e José, por preservarem em mim a humildade e alegria que sempre tiveram em suas vidas. Sem vocês nada é como antes. Nunca me esquecerei da nossa roça. Agradeço a minha avó Maria pelo exemplo de mulher que nunca desistiu diante de tantas adversidades. Obrigado por preservar em mim sua determinação, disciplina e otimismo. Obrigado por orarem por mim. Também agradeço a meus tios e tias; e primos e primas. Obrigado por sempre me apoiarem e me incentivarem a ser uma pessoa melhor.

Não poderia deixar de agradecer a meus incontáveis amigos! Amigos que são como minha família, que cuidam de mim como se fossem meus pais e que me protegem como se fossem meus irmãos. Eu não tenho como falar o quanto vocês tornaram todo esse caminho mais fácil. Obrigado Carolina, Pollyana e Vanessa. Obrigado por fazerem de Guidoval um lugar ainda mais especial. Obrigado Maria Lolita e Nathália. Nunca me esquecerei do quanto a amizade de vocês me fez crescer. Obrigado Drielle e Jeferson, minha caloura guidovalense Marina, meus veteranos Fernanda e Márcio, e Priscila. Vocês fizeram de Niterói os melhores anos da minha vida. Vocês são incríveis. Agradeço também a minha família do apartamento 2304: Italo, Jean e Rafael. Muito obrigado por estarem sempre comigo, me amparando, me ensinando e principalmente por estarem ao me lado em tantos momentos especiais de minha vida. Amigos, qualquer gesto de gratidão será pouco e

qualquer tentativa não será suficiente. Eu os amo. Todos vocês! Muito obrigado! Deus não poderia ter feito escolha melhor quando os colocou ao meu lado. Muito obrigado mesmo!

Agradeço também ao meu professor, orientador e coordenador Geraldo Ferreira que definitivamente orientou e coordenou meus passos na faculdade. Obrigado pelas palavras amigas. Obrigado Neuci e Suelen pela paciência e carinho. Finalmente, agradeço a todos que de alguma forma participaram comigo dessa jornada e que tornaram esse sonho possível. Obrigado.

“O futuro pertence àqueles que acreditam na beleza de seus sonhos.”

RESUMO

Desde a Segunda Guerra Mundial o petróleo se tornou o principal recurso energético do planeta fazendo com que a dinâmica de sua exploração e produção fosse cada vez mais assistida pelos grandes países desenvolvidos; uma vez que desenvolvimento sugere industrialização e industrialização remete consumo de energia.

Em países em desenvolvimento como o Brasil percebemos a importância que a produção nacional do hidrocarboneto tem sobre a economia. E se pensarmos que a maior produtora de petróleo no país seja uma empresa estatal é importante entendermos o papel dela no desenvolvimento do setor.

Dessa forma, o trabalho sugere uma análise da importância da intervenção do Estado na economia e das diferenças entre uma empresa estatal e uma empresa privada. Focando em aspectos como regulação e competitividade também pretendemos entender como a abertura de mercado foi crucial para o desenvolvimento e consolidação de uma forte indústria de petróleo no Brasil e os cuidados que o Estado deve ter para garantir as boas práticas da indústria de exploração e produção de petróleo no país.

Palavras-chave: empresa estatal, empresa privada, indústria de petróleo, regulação, competitividade, monopólio.

ABSTRACT

Since World War II oil became the main energy resource of the planet that made a change in the dynamics of its exploration and production as increased the interest of major developed countries about it; because development suggests industrialization and industrialization refers consumption of petroleum.

In developing countries like Brazil, they realized the importance that domestic production of hydrocarbon has on the economy. And if you think the biggest oil producer in the country is a state enterprise is important to understand her role in the development of the sector.

Thus, the paper suggests an analysis of the importance of state intervention in the economy and the differences between a state company and a private company. Focusing on issues such as regulation and competitiveness we also want to understand how the market opening was crucial to the development and consolidation of a strong oil industry in Brazil and the issues that the state should take care to ensure best practice in exploration and production industry oil in the country.

Keywords: state company, private company, petroleum industry, regulation, competitiveness, monopoly

LISTA DE ABREVIAÇÕES

ANP Agência Nacional de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social BNDESPAR BNDES Participações S.A.

CADE Conselho Administrativo de Defesa Econômica CNP Conselho Nacional de Petróleo

CNPE Conselho Nacional de Política Energética PAEG Programa de Ação Econômica do Governo PDVSA Petróleos de Venezuela S.A.

Petrobras Petróleo Brasileiro S.A.

PND Plano Nacional de Desenvolvimento PND Plano Nacional de Desestatização PPP Parceria Público-Privada

SDE Secretaria de Direito Econômico

SEAE Secretaria de Acompanhamento Econômico do Ministério da Fazenda SGMB Serviço Geológico e Mineralógico do Brasil

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 Comparação de volume de óleo produzido...82 Tabela 2 Comparação entre reservas provadas ...83

SUMÁRIO Capítulo 1 - Introdução ... 12 1.1 Justificativa ... 12 1.2 Relevância do Tema ... 12 1.3 Objetivo ... 13 1.4 Metodologia ... 14 1.5 Estrutura ... 15

Capítulo 2 - Empresas Estatais e Privadas ... 16

2.1 A Intervenção do Estado no Desenvolvimento Capitalista ... 17

2.2 O Início da Emancipação do Mercado Externo ... 20

2.3 Estatização como Arma do Estado ... 22

2.4 A Intervenção Estatal e suas Armadilhas ... 26

2.4.1 O Afastamento do Tipo-Ideal Privado ... 27

2.4.2 A privatização contra o déficit do fluxo fiscal ... 29

2.5 Empresas Mistas: Ter Lucro, Mas Não Priorizá-lo ... 31

2.6 O Capital Privado ... 32

2.7 O Fim da Estatização Econômica ... 35

2.8 Parceria Público-Privada ... 42

Capítulo 3 - O Monopólio e Concorrência ... 45

3.1 O Surgimento da Vantagem Competitiva ... 46

3.2 O Desenvolvimento da Competitividade Brasileira ... 47

3.3 O Propósito da Regulação ... 50

3.4 O Monopólio na Industrialização Tardia ... 55

3.5 Estatais do Petróleo ... 57

3.6 Fatores da Competitividade na Indústria de Petróleo ... 59

3.6.1 Fatores Internos à Empresa de Petróleo ... 59

3.6.2 Fatores Estruturais ... 60

3.6.3 Fatores Sistêmicos ... 61

3.7 Monopólio Petrolífero Brasileiro ... 62

3.7.1 A criação do Monopólio ... 62

3.7.3 A abertura de Mercado ... 71

3.8 Dinâmica Competitiva Após Abertura de Mercado ... 75

Capítulo 4 - Conclusão ... 79

4.1 Caso Russo e Mexicano ... 81

4.2 Considerações Finais ... 83

1.1

J

Com a crescente demanda por engenheiros no país, muitos estudantes se dedicam a graduação e se esquecem das principais características que devem ser aprimoradas para ser um bom profissional: a boa comunicação, o espírito de liderança e a compreensão de aspectos socioeconômicos nos quais se insere sua área de trabalho.

Mesmo que um recém-graduado em Engenharia de Petróleo não ocupe um cargo de gestão, é importante que ele tenha conhecimentos básicos sobre os objetivos da indústria de petróleo no país, conhecimentos sobre a maior empresa nacional de petróleo e principalmente interesse em analisar a relevância de sua atuação.

Aspectos geopolíticos, apesar de serem abordados durante o curso, são sempre ofuscados por disciplinas mais técnicas e que exigem maior dedicação. Porém, como tive a oportunidade de estagiar na Agência Nacional de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), pude ver mais claramente o impacto que a exploração de petróleo causa no país, seja ele ambiental, econômico, político ou social. Logo me identifiquei com a análise de questões políticas e energéticas.

Apesar de a Petrobras ser uma empresa na qual o Estado é o acionista majoritário, muitas vezes os interesses da ANP não eram compatíveis com os da operadora. Essa incompatibilidade de interesses é claramente explicada pelo papel dúbio que a Petrobras exerce, uma vez que 49% de suas ações são de propriedade privada, fazendo com que ela tenha a necessidade de dar retorno financeiro a seus investidores. Esse conflito deixou o autor curioso.

Dessa forma, discutir e analisar a importância e o papel de uma empresa mista, como a Petrobras, no desenvolvimento econômico do Brasil foi o principal motivo pelo qual houve o interesse em realizar esse estudo. Os motivos restantes foram a predisposição do autor a discutir temas políticos e históricos, além de sua natureza crítica.

1.2

R

T

Hoje a Petrobras assume um importante papel no desenvolvimento da indústria de petróleo no país. Porém, ter a estatal responsável pela produção de mais de 90% do

petróleo nacional é delicado, em especial no Brasil, onde se cria uma irreal identificação entre os interesses da empresa e interesses políticos-nacionais; do mesmo modo que é arriscado, em termos de segurança energética, ceder a investimentos estritamente estrangeiros a produção do óleo brasileiro. Assim, é necessária uma análise profunda sobre os motivos que levaram o Estado a criar o monopólio de petróleo e a trajetória da Petrobras durante esse período para entender o atual cenário da indústria petrolífera no Brasil.

O monopólio do petróleo foi extremamente importante, não só na criação e consolidação de uma empresa de petróleo nacional como a Petrobras, mas também foi responsável pela criação de centros de tecnologia que nos proporcionou estar à frente da elaboração de tecnologias para exploração de óleo em águas profundas. Porém, a outra faceta do monopólio, não menos importante, foi o seu papel como ferramenta protetora dos recursos naturais brasileiros em tempos nos quais dispor de fontes energéticas, principalmente o petróleo, é crucial no desenvolvimento da soberania nacional frente ao poderio militar e econômico de grandes nações como Estados Unidos e China, que mesmo sendo os países mais desenvolvidos do mundo, são grandes importadores da commodity.

Entretanto, defender o interesse energético nacional não deve ser confundido com defender o interesse de uma empresa nacional. Enquanto a Petrobras se torna ícone da competência brasileira na exploração e produção de petróleo, muitas vezes foram necessárias tecnologias estrangeiras e parcerias com grandes empresas privadas, sejam essas nacionais ou internacionais, para alcançar esse feito. Logo, assim como qualquer conceito político, o monopólio também tem seus pontos negativos. Dessa forma, é necessário estudar e analisar a dinâmica competitiva que circunda os setores que movem uma economia.

1.3

O

O trabalho tem como objetivo analisar a dinâmica em que são inseridas empresas estatais e privadas no desenvolvimento econômico de um país, focando, posteriormente, na indústria de petróleo brasileira durante o processo de abertura de mercado.

O foco foi dado sobre a Petrobras, pois além de ser a maior produtora de petróleo no Brasil, é uma empresa mista que exerce uma posição na indústria na qual é estatal, fazendo parte de investidas do governo para acelerar o crescimento do país por meio de políticas

macroeconômicas, ao mesmo tempo em que é privada e objetiva lucro. Reavaliaremos os caminhos percorridos pela empresa meio a crises e estaremos preparados para entender suas ações, uma vez que anteriormente já teremos estudado os conceitos de empresa estatal, empresa privada, monopólio, entre outros.

Durante as décadas de monopólio é importante destacarmos os desafios para começarmos a produzir grandes quantidades de óleo. Obviamente devido a falta de tecnologia e capital. Porém hoje, apesar da Petrobras ser ícone na produção de óleo offshore, isso não dá a ela poder para ser a única empresa de exploração de petróleo no Brasil. Logo, mostraremos pontos importantes que comprovam que a descentralização da produção, a pulverização de outras empresas e, principalmente, o incentivo à concorrência e regulação são cruciais no desenvolvimento do setor petrolífero.

1.4

M

O material utilizado como suporte foi em sua maioria textos e publicações de autores de grande credibilidade incluindo livros produzidos pela organização de diversas colaborações. Também foram consultadas dissertações de mestrado e teses de doutorado que incitavam a discussão dos assuntos que aqui serão abordados.

A discussão dos temas será feita de forma a seguir as correntes ideológicas da Economia Positiva e da Economia Normativa, ambas esclarecidas mais a frente. A escolha de não seguir apenas uma linha de pensamento se deve ao fato de muitas vezes não termos habilidades suficientes para propormos mudanças significativas e quaisquer umas que propuséssemos seriam de grande irresponsabilidade. Desse modo, na análise de algumas passagens apenas nos limitaremos a dissecar o assunto.

Obviamente, a análise tenderá para uma visão do que seria mais benéfico para o país. As críticas realizadas serão em sua maioria com a intenção de promover uma reflexão sobre a postura do governo em relação ao seu papel desenvolvimentista.

1.5

E

O trabalho está dividido em quatro capítulos, sendo o primeiro introdutório, e o quarto conclusivo.

O próximo capítulo visa discutir e analisar o papel que uma empresa estatal tem sobre o desenvolvimento nacional. Aqui discorremos sobre a influência que uma empresa estatal tem sobre a economia do país e como pode ser usada pelo governo como um agente de política macroeconômica de um plano desenvolvimentista. Posteriormente são analisados os principais pontos que diferem uma gestão estatal de uma gestão privada e os pontos positivos e negativos de cada tipo de gestão. E mais a frente estudaremos a concepção de uma empresa mista e as dificuldades que encontra no exercício de sua função dúbia. Apesar de inteiramente político, esse capítulo é de extrema importância para entendermos a atuação do governo por meio da Petrobras no setor petrolífero.

No capítulo 3 fala-se da importância da competitividade e regulação no mercado. Estudos também importantes quando realocados para a análise da atual dinâmica da indústria do petróleo. Nesse capitulo também falamos sobre o monopólio e sua flexibilização. É nesse capítulo que focamos mais na indústria de petróleo, sua importância no desenvolvimento econômico e o atual cenário de competitividade e regulação que se encontra.

Finalmente no quarto capítulo, o estudo se conclui discutindo a importância do Estado no desenvolvimento da economia e da indústria de petróleo brasileira, a importância do incentivo da ANP e as medidas necessárias para o melhor gerenciamento das reservas nacionais. O capítulo contém um estudo dos casos russo e mexicano e é concluído analisando os pontos que baseiam a intervenção positiva do Estado no desenvolvimento, não só da indústria de petróleo, mas de diversos outros setores.

No meio econômico, os modelos são caracterizados por um conjunto de medidas adotado pelo governo para gerir o país e tem o objetivo de facilitar a avaliação do comportamento da economia no mundo real. Um modelo não tem como objetivo ser igual à realidade. Pelo contrário, ele busca representar o real abstraindo detalhes menos importantes a fim de esclarecer e fundamentar as variáveis chaves e as mais importantes relações entre elas. (NETO, 2006).

Entende-se ainda, que a estrutura institucional de um país modela a dinâmica de interação entre seus elementos estratégicos e está vinculada à eficiência econômica desse. Assim, mesmo que um país tenha vantagens em uma área e deficiência em outras, a sua estrutura institucional pode potencializar a modernização, a diversificação produtiva, a geração de renda e o desenvolvimento como um todo. O que se espera de um estudo econômico é que ele identifique as áreas estratégicas vantajosas para que haja ali os investimentos necessários para o progresso do país. (BOSCHI & GAITÁN, 2012).

Para se fazer uma boa avaliação econômica, primeiramente é necessário entender a economia vigente e todas as suas relações com o mercado consumidor, relações internacionais, dependência monetária e mercado de matéria prima e industrializados; e posterior a isso, é necessário definir como se pode manipular a economia a fim de atingir determinados objetivos específicos. Naturalmente, definir o contexto econômico e definir medidas a serem aplicadas nesse contexto são tarefas, além de complexas, bem distintas entre si e se descrevem como Economia Positiva e Economia Normativa.

Na Economia Positiva, os economistas se limitam a definir e denunciar certas situações, e se ausentam de propor medidas para solucionar o problema. Ou seja, apenas descrevem como a economia funciona, sem preocupações éticas e julgam qualquer tentativa de manipulação fadada ao fracasso. Adotam a posição de “observadores críticos”, porém tem um papel destrutivo, já que não indicam alternativas viáveis. (COSTA, 2011).

De outra forma, temos a Economia Normativa que procura prescrever como uma economia deve funcionar. Normalmente o que se pretende atingir é um padrão de distribuição de riquezas no qual o Estado é responsável por tentar modificar os fatores econômicos em favor de uma economia mais justa. Em suma, a Economia Positiva pode ser

comparada a um doutor que faz diagnóstico, mas não prescreve medicamentos, ao contrário dos economistas normativos que ditam o que deve ser feito. (COSTA, 2011).

Em um país como o Brasil, onde temos uma história política conturbada, na qual o interesse individual sempre se sobrepôs ao interesse coletivo, uma economia majoritariamente primária com uma industrialização retardatária e uma sociedade fundamentada na desigualdade social, a definição dos problemas sempre será dramática. Se não fosse suficiente, o Estado sempre tomou uma posição de interventor na economia e uma vez que temos o Estado brasileiro como objeto de manobra de classes oligárquicas, populistas, militares entre tantas outras, a descrição do seu “desenvolvimento capitalista” é extremamente complexa.

Primeiramente é necessário entender duas peças chaves na construção do capitalismo nacional: o regime de produção que antecede a constituição do capitalismo, dita Estrutura Econômica, e o contexto de inserção internacional que influenciará este procedo, chamado de Etapa de Desenvolvimento do Capitalismo Mundial. Ambas são fundamentais para que o estudo não seja um exemplo geral e que não seja tão específico do tipo “cada caso é um caso”. (CUNHA, 2006).

Temos então o (i) capitalismo originário: de passado feudal que passou pela acumulação privativa, que é o caso da Inglaterra; (ii) capitalismo atrasado: de passado feudal com uma etapa concorrencial, como Alemanha, França, etc; e (iii) capitalismo tardio ou retardatário: país de passado colonial junto a uma etapa monopolista, os quais são exemplos os países da América Latina. (CUNHA, 2006).

2.1

A

I

E

D

C

A acumulação primitiva, descrita por Marx1, é o processo histórico no qual um trabalhador se sobressai aos demais, domina seus meios de produção e enriquece a custa da força de trabalho daqueles que viraram empregados. O mercantilismo, sistema de comércio com fins lucrativos iniciado com o fim do sistema feudal, possibilitou a concentração de excedentes e riquezas nas mãos da nova classe mercantil ascendente e foi essencial ao desenvolvimento do capitalismo. A acumulação de bens aliada ao

1

Karl Marx, intelectual e revolucionário alemão, fundador da doutrina comunista moderna. A definição de “acumulação primitiva” se deu em sua maior obra, O Capital, no qual Marx faz uma extensa análise sobre a economia, cultura e política das sociedades capitalistas.

mercantilismo embasou toda a conformação do antigo sistema colonial no qual o Brasil esteve subjulgado por centenas de anos.

Durante o sistema colonial o comércio era constituído basicamente das relações entre metrópole e colônia. A colônia importava produtos com níveis máximos de preço da metrópole, exclusivamente, enquanto seus produtos eram vendidos à metrópole a preços baixíssimos. A metrópole que agora tinha os produtos de sua colônia a pequenos preços firmava a lógica do “comprar barato para vender caro”, base das relações comerciais do capitalismo, estimulando o comércio entre as próprias nações europeias. (OLIVEIRA, 1985 citado por CUNHA, 2006).

Os produtos ditos tropicais, como a cana-de-açúcar, o algodão, e posteriormente os metais preciosos foram o núcleo da produção colonial caracterizada pela monocultura, grandes latifúndios e a utilização do trabalho compulsório. Assim, nossa agricultura, como na maioria dos países colonizados, se tornou a única atividade econômica e o núcleo das relações com a metrópole, que, por sua vez, desestimulava toda e qualquer atividade que pudesse mudar esse cenário. Desse modo, a exploração da colônia era subordinada à demanda do mercado internacional por recursos naturais. (CUNHA, 2006).

Quando o produto mercantil perdia o potencial de venda - como a monocultura da cana-de-açúcar, no final do séc. XVII - toda a vida econômica e social de regiões inteiras era arruinada, dando origem a uma classe marginal desempregada e sem expectativa de desenvolver uma nova atividade, causando uma desestabilização geral da economia. Esse é o retrato do período colonial brasileiro até o fim da república velha: a disparidade entre a concentração de renda por parte dos latifundiários e a por parte daqueles que ficavam por fora dos circuitos mercantis e a desestabilização da economia toda vez que o modelo mono-agroexportador entrava em crise. (CUNHA, 2006).

Esse arranjo perdurou até o fim da Política do Café-com-Leite no qual o governo desestimulava o investimento à indústria para manter-se como exportador do produto primário café – herança do período colonial. O domínio político exercido pela oligarquia chegou ao limite de subsidiar programas de compra e estocagem do café excedente, uma vez que o mercado não conseguia mais absorver a produção, aumentando a oferta e consequentemente diminuindo o preço.

Enquanto o Brasil amargava a posição de exportador de produtos agrícolas, Inglaterra, Alemanha e França estavam industrializados há quase cem anos, nos configurando como país de industrialização tardia ou retardatária. Na década de 1920 o principal setor industrial brasileiro foi caracterizado pela estagnação e, em alguns anos2, até pelo retrocesso. O baixo nível de industrialização também nos denominava como países de economia capitalista periférica, que, por sua vez, são associados a países de economia frágil e atividade restrita à exportação de produtos primários. (RÜCKERT, 1981).

Dado o cenário agroexportador e a falta de uma classe industrial, o incentivo do governo seria o único meio para se consolidar os planos de industrialização. Apesar do Liberalismo hostilizar a interferência do Estado na economia, no Brasil essa prática foi recorrente e resultado do próprio processo de desenvolvimento do capitalismo. (RÜCKERT, 1981).

O crash da Bolsa de Valores de Nova Iorque respaldou o rompimento das potências mundiais com o Liberalismo e a partir de então se destacaram ideologias que admitiam a intervenção do governo em situações que era necessário sustentar o nível de atividade econômica. Com o colapso do sistema capitalista, o Estado se inseriu na economia a fim de minimizar os impactos da Grande Depressão promovendo políticas de geração de empregos e programas de amparo social3. Motivada pelas reformas na estruturação americana, Keynes defendeu um Estado intervencionista para neutralizar adversos causados por ciclos econômicos, como recessão e depressão. Ainda, inseridas na teoria keynesiana, há correntes, como a representada por Sweezy, que pregam que o Estado tem a obrigação de absorver toda a produção excedente, sustentando a demanda. Essa corrente explicaria o caso dos Estados Unidos onde o setor público age majoritariamente como comprador de bens.

No geral, países desenvolvidos caracterizam-se por terem promovido diversas políticas industriais e macroeconômicas para assumir seu papel no fomento à indústria. Desde a implementação de políticas setoriais e diversificação da matriz produtiva até o financiamento de inovação em produtos e processos. (BOSCH & GAITÁN, 2012).

2

Dados básicos de Villela e Suzigan (1973), Haddad (1974), Fishlow (1972) e do Departamento Nacional de Estatística (1933), presentes no artigo “Industrialização: a década de 20 e a depressão” – Flávio Rabelo Versiani (1984).

3

Nos EUA, o presidente Roosevelt implementou diversos programas com objetivo de recuperar e reformar a economia norte-americana, como investimento maciço em obras públicas, destruição dos estoques de gêneros agrícolas e controle sobre preço e produção. Tais medidas ficaram conhecidas como New Deal.

Nos países em desenvolvimento, como não havia indústria para ser inovada, o governo fez o seu papel de modernização da economia promovendo um processo de industrialização baseado na “substituição de importações”. Através de políticas de protecionismo do mercado interno e subsidio a industrialização o Estado planejava produzir os produtos importados e ao mesmo tempo consolidar uma indústria nacional. (CAMPOS, 2005).

Após a crise econômica de 1929 ficou evidente o esgotamento do modelo agroexportador. A partir daí o governo refletiu a necessidade de se implantar um novo padrão de acumulação baseado na produção industrial (bens de consumo não duráveis), comandado pelo setor privado nacional. Dessa forma a década de 30 representou um início de transformações caracterizado pela intervenção do Estado na economia a fim de desenvolver uma indústria baseada no modelo de substituição de importações. A desvalorização da moeda e o incentivo governamental estimularam a produção nacional de industrializados resultando altas taxas de crescimento da produção e uma diversificação industrial considerável. (RÜCKERT, 1981; VERSIANI, 1984).

Em países emergentes, como o Brasil, fica claro o papel decisivo do Estado na ruptura com modelos ineficientes e estruturas arcaicas e a sua importância em instaurar um novo padrão de desenvolvimento. Muitas vezes, a intervenção direta do Estado se dá pelo desinteresse da própria iniciativa privada em assumir as atividades. Portanto, a partir da década de 1930, o Estado passou a intervir mais severamente na consolidação da indústria nacional e assumiu diversas empresas que atuariam em áreas básicas, medidas cruciais no processo de industrialização tardia. Tais medidas também foram necessárias para defender a manutenção do capitalismo, uma vez que várias greves se espalhavam junto às ideologias socialistas da Revolução Russa pós-crise de 1929. (BOSCHI & GAITÁN, 2012; RÜCKERT, 1981).

2.2

O

I

E

M

E

As empresas estatais são um fenômeno típico em todas as economias capitalistas, sobretudo em economias capitalistas periféricas. Por meio delas, a atuação do governo se torna contínua e necessária expandir a atuação do Estado. Em alguns países ocidentais, o início da política empresarial gerida pelo governo se deu principalmente pela transferência

de empresas privadas para o poder público, num processo conhecido como nacionalização. (RIBEIRO, ALVEZ & CHEDE, 2005; RÜCKERT, 1981).

No Brasil, desde os tempos coloniais temos exemplos de intervenção do governo na economia. No mesmo ano em que a corte chegou ao Brasil, D. João VI fundou o Banco do Brasil, que no final do mesmo século já captava metade dos depósitos bancários e efetuava mais da metade do total de empréstimos do setor produtivo. (SARAVIA, 2004).

A relevância da criação das estatais foi novamente foco durante o governo de Getúlio Vargas (1930-1945), no contexto do nacionalismo econômico que marcou o país após a Revolução de 1930. (RIBEIRO, ALVEZ & CHEDE, 2005).

Vargas tinha como prioridade o desenvolvimento da indústria nacional como forma de emancipar o Brasil do mercado externo. Mas foi a partir da Segunda Guerra Mundial que o Estado se transformou em grande empresário. As condições de guerra despertaram a necessidade de defesa da soberania nacional e o temor à escassez de produtos revelou a oportunidade para iniciar o processo de substituição de importações. Esse espírito nacionalista e desenvolvimentista foi um dos propulsores da constituição das primeiras empresas estatais voltadas à indústria pesada, como a siderúrgica4. Essas atitudes, combinadas com investimentos na área de transporte rodoviário e de geração de energia, e com a implementação de políticas macroeconômicas voltadas a proteger a produção doméstica foram essenciais para a disseminação das estatais. (GOBETTI, 2007; RIBEIRO, ALVEZ & CHEDE, 2005; SARAVIA, 2004).

Durante esse período o Estado manteve um discurso de que só intervinha quando a iniciativa privada não demonstrava interesse ou não tinha condições financeiras para tanto. Mas esse argumento raramente foi sincero. Outro argumento utilizado era a estatização relativa à preservação da segurança nacional. Tais ideais foram os principais pilares em que se sustentaram as políticas desenvolvimentistas dos anos 50. (SARAVIA, 2004).

O pensamento predominante durante a presidência de Dutra, segundo mandato de Vargas e o posterior governo de Juscelino Kubitschek, foi que a industrialização, e consequentemente o desenvolvimento, deveria ser realizado por empresas particulares nacionais e internacionais, ficando sob responsabilidade do Estado fornecer a infraestrutura física e financeira necessária. Tais razões e a urgência – vários países havia iniciado

4

também seu processo de industrialização – respaldaram a ampliação de empresas estatais de serviços públicos e crédito5. Esse foi o momento de maior expansão do setor empresarial público da história do Brasil. (SARAVIA, 2004).

A multiplicação das estatais também se deve a descentralização de certos setores através da criação de diversas subsidiárias, promovida, principalmente, pela Petrobras, Eletrobras e Cia. Vale do Rio Doce. Esse processo resultou o aumento do número físico das estatais, porém sem configurar empreendimento em novas áreas. O que se verificou foi um rearranjo administrativo visando maior flexibilidade e eficiência. (RIBEIRO, ALVEZ & CHEDE, 2005; RÜCKERT, 1981).

Por outro lado, o avanço do poder público na esfera econômica também se deu pela aquisição, total ou parcial, de empresas privadas que estavam em crise6. Em 1979, cerca de 30% das empresas estatais federais tinham sido incorporadas pelo governo dessa maneira. Entre essas, muitas desenvolviam atividades estranhas ao setor público. (PINHEIRO, 1999).

Durante anos as empresas estatais continuaram sendo instrumentos de política macroeconômica e tiveram papel importante durante o final da década de 1960 e início dos anos 70, sendo as principais condutoras do desenvolvimento do país, mesmo que isso significasse um aumento expressivo da dívida externa.

2.3

E

A

E

O desempenho de uma estatal e a sua responsabilidade como agente de desenvolvimento, remete, fundamentalmente à capacidade que o Estado tem de definir objetivos e conseguir cumpri-los. Atualmente a política de criação de estatais é tema de discussão recorrente devido os motivos que levam o governo a praticá-la, passando por: i) necessidade de investimento em áreas omissas; ii) integração do território; iii) inovação de velhas políticas quando essas se demonstram esgotadas; iv) garantia da efetiva implementação de políticas recém definidas; v) defesa de áreas estratégicas; vi) execução

5

Como exemplo, foi criado o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE) em 1952, que tinha como finalidade o financiamento da modernização da infraestrutura nacional, da Petrobras, no mesmo ano, das Usinas Siderúrgicas de Minas Gerais (USIMINAS) em 1956 e das Centrais Elétricas de Furnas em 1957.

6

A compra, normalmente financiada pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), ocorreu em empresas como Caraíba Metais S.A., Cia. Guatapará de Papel e Celulose (Celpag), Cia. Brasileira do Cobre (CBC) e Cia. Nacional de Tecidos Nova América.

de compromissos internacionais, até vii) redução de conflitos internos de modo a garantir estabilidade política. (WEAVER & ROCKMAN, 1993, citado por BOSCH & GAITÁN, 2012).

Porém, além dos fatores políticos-burocráticos, as estatais devem focar em diversos outros pontos para encabeçarem um projeto de desenvolvimento. Um deles é a inovação, tanto privada quanto do setor público.

Os setores produtivos, além de lidarem com os antigos fatores de competitividade, como baixo custo de mão de obra e matéria prima, hoje, vêm sendo instigados a reestruturar essa dinâmica, baseando-se em aspectos diferenciados. É nessa nova perspectiva de competitividade que é introduzida a definição de inovação; seja ela por meio da introdução de um novo bem ou de uma nova qualidade de bem, ou da introdução de um novo método de produção, da abertura de um novo mercado, da diferenciação de produtos, entre outros. Dentre essas, a inovação tecnológica é fundamental para assegurar a competitividade e uma maior presença no mercado internacional. Esse foi o caminho de modelos clássicos de desenvolvimento como Estados Unidos, Alemanha e Japão, e os posteriores Coréia, Tailândia e Irlanda. (BOSCHI & GAITÁN, 2012; SCHUMPETER, 1911, citado por KIPERSTOK, COSTA, ANDRADE, AGRA & FIGUEROA, 2002).

As tentativas de emparelhamento tecnológico realizadas no Brasil após a década de 1930 foram imprescindíveis para o desenvolvimento. Porém, enquanto os países emergentes engatinhavam, os países desenvolvidos continuavam a superar e expandir suas fronteiras tecnológicas gerando processos de “catching-up and fall behind”, nos quais são gradativamente fixados novos obstáculos, cada vez mais difíceis de serem transpostos. Ou seja, para uma inserção competitiva e estratégica do Brasil nos mercados mundiais é necessário primeiramente sair da sombra tecnológica determinada pelos países desenvolvidos. (WU, MA & SHU, 2010, citado por BOSCHI & GAITÁN, 2012).

Logo, cabe ao Estado e às suas empresas i) definir novas rotas tecnológicas viáveis para se sobressaírem e terem condições de competir no mercado; ii) usar das vantagens institucionais e naturais, como no caso do Brasil a diversidade da matriz energética, para inovar; e iii) definir novas fronteiras investindo em pesquisa, renovação tecnológica e planejamento educacional, desde a capacitação da mão de obra em mercado até os estudantes universitários. (BOSCHI & GAITÁN, 2012).

Na industrialização tardia as estatais também exercem outro papel: geradoras de infraestrutura. Definida como conjunto de engenharia e instalações, a infraestrutura é considerada a base para se estabelecer serviços necessários à melhoria social e ao desenvolvimento de fins produtivos, políticos, sociais e pessoais. Isso inclui eletricidade, telecomunicações, transporte, redes de água e saneamento, entre outros. (BOSCHI & GAITÁN, 2012).

Logo, a intervenção do Estado por meio das estatais se torna necessária para garantir a manutenção e funcionamento pleno de setores nacionais. Em muitos casos é arriscado para a iniciativa privada se instalar em locais marginais, sem mão de obra com capacitação adequada e poucos recursos estruturais. Fica a cargo do poder público com suas estatais dar assistência e preencher as lacunas industriais necessárias para o desenvolvimento socioeconômico do país, uma vez que a iniciativa privada pode não ter interesse em assumir certas atividades justamente por não apresentarem viabilidade lucrativa. Assim, o governo não permite a sucatiação de membros importantes da economia.

É impossível pensar, sob a ótica capitalista comum, que uma empresa financiaria um programa de eletrificação rural em uma comunidade do interior do nordeste, como a Eletrobrás faz, ou a entrega de uma correspondência em uma comunidade ribeirinha no interior do Amazonas, como fazem os Correios. Nessas condições, o Estado supre a deficiência do mercado, atuando sem, provavelmente, ter qualquer vantagem econômica, podendo, inclusive, admitir prejuízos. Mais importante que o lucro, é o papel social exercido. (RIBEIRO, ALVES & CHEDE, 2005).

A importância social do poder público na fomentação da economia vai desde fins gerais, como, por exemplo, a diminuição do custo da energia elétrica, até o incentivo à instalação de grandes empresas em regiões afastadas dos grandes centros, que consequentemente gera trabalho, aquece a economia local e distribui riquezas. A atenção que um polo econômico pode dar a uma região também é válida se formos analisar o investimento feito para oferecer e manter uma boa infraestrutura, além de trazer outras oportunidades como escolas de nível superior, centros culturais, casas de entretenimento, entre outros.

A ação das estatais como forma de proteção social é outra dimensão importante de discussão. À medida que há o crescimento da desigualdade social, há um aumento de intervenções governamentais a fim de minimizá-la. Porém, o papel delas a fim de

democratizar o desenvolvimento deve ser focado na fragilidade das estruturas de trabalho, que são uma das causas da exclusão social. Nos últimos anos, a seguridade social é tida como fator importante no desenvolvimento econômico. Notadamente, é de responsabilidade de o Estado garantir renda e expandir a prestação de serviços sociais, principalmente educação, saúde e infraestrutura urbana. (BOSCHI & GAITÁN, 2012; PRADO, 1994).

Mais importante ainda são as estatais como objetos de manobra para execução de políticas macroeconômicas. No Brasil temos o conjunto Embrapa/IAC que foram fundamentais no progresso da agroindústria brasileira, o duo Embraer/ITA, na indústria aeronáutica, o BNDES com importante papel de financiamento da infraestrutura e logística, junto do Banco do Brasil no crédito agrícola, da Caixa Econômica Federal no desenvolvimento urbano e ao objetivo de estudo, Petrobras, especialmente na fronteira tecnológica da prospecção e exploração do petróleo em águas profundas. (COSTA, 2011).

À medida que a procura por matrizes energéticas se torna mais acirrada, a estatização de setores ligados à exploração de recursos naturais fica mais em voga. Como uma das novas atribuições, temos agora as estatais atuando em prol do desenvolvimento sustentável. É responsabilidade de o Estado desenvolvimentista analisar estrategicamente como explorar de maneira eficiente os recursos ambientais. (BOSCHI & GAITÁN, 2012).

Na última década presenciamos a nacionalização de ativos estrangeiros em território venezuelano e o processo de re-estatização de empresas russas durante o governo de Vladimir Putin, ambos com a intenção de retomar o controle sobre os recursos naturais a fim de defender os interesses de seus países. Hoje, 6 das 15 principais empresas de petróleo do mundo são estatais7, sem citar as gigantes Saudi Aramco, empresa controlada pelo governo da Arábia Saudita; Petróleos de Venezuela S.A. (PDVSA), a estatal venezuelana; e Petrobras, a estatal responsável pela produção de mais de 90% do petróleo e gás natural no Brasil8.

Quanto mais vemos empresas estatais em diversas e importantes esferas de uma agenda de desenvolvimento, – serem fundamentais na execução de políticas sociais, programas de educação e formação técnica, investimento em ciência e tecnologia – mais vemos o fortalecimento do poder público na economia e o aumento da Capacidade Estatal, ou seja, a capacidade efetiva do Estado de penetrar na sociedade e alterar a distribuição de

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ONIP: 15 Maiores Empresas de Petróleo < http://www.onip.org.br/noticias/sintese/as-15-maiores-empresas-de-petroleo/> acessado em 03/03/2013.

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recursos. Ou então, em um sentido amplo, a capacidade que o Estado tem de conduzir o desenvolvimento econômico. (BOSCHI & GAITÁN, 2012).

É importante destacar que o número de empresas estatais não é o melhor indicador para medir o grau de estatização da economia, pois a quantidade não traduz o domínio econômico das empresas, nem suas participações no mercado. Porém, saber o grau de participação que o governo tem no mercado é útil para mensurar a sua responsabilidade na articulação de decisões em torno de uma agenda desenvolvimentista, como o amparo a setores deficientes, a formação de coalizões internacionais, vinculação de atores estratégicos e estabilização política. (BOSCHI & GAITÁN, 2012; RÜCKERT, 1981).

A capacidade do Estado de atuar em áreas estratégicas e articulá-las com demandas de outros setores revela o grau de cooperação e interação entre atores públicos e privados e como ambos participam juntos de decisões progressistas. Mais importante que a atuação de uma empresa estatal é a competência do Estado em convergir seus interesses com vários blocos de capital – privado nacional, internacional e estatal – para estabelecerem juntos o desenvolvimento econômico do país. (BOSCHI & GAITÁN, 2012).

Entretanto, a capacidade de coordenação entre setor público e privado requer uma grande habilidade do Estado para programar e acompanhar metas prioritárias para ambos. Talvez esse seja um dos principais pontos positivos da concepção de companhias mistas: descentralizar grandes responsabilidades sem aumentar a burocracia institucional. Dessa forma, diretores e acionistas seriam responsáveis por discutir as melhores opções de gestão sem se desligarem da função social da empresa e da subordinação da atividade ao governo.

Porém, essa seria apenas uma das razões que justificaria o movimento que debandou o início das atividades de venda dos ativos do Estado para o mercado privado que aconteceu não só no Brasil, mas em diversos Estados Nacionais durante as décadas de 1980 e 1990. Entre os principais motivos ainda estão a busca pela eficiência do mercado privado e, principalmente, o processo de reajuste fiscal e renegociação da dívida externa.

2.4

A

I

E

A

Até então é claro o compromisso da empresa estatal em democratizar efetivamente os direitos sociais a fim de atender as necessidades para o desenvolvimento universal e, no

caso do Brasil, dar suporte a diversas políticas macroeconômicas que objetivavam a estruturação de uma base na qual pudesse se iniciar o processo tardio de industrialização. Seja democratizando direitos ou construindo uma infraestrutura, o papel do Estado por meio de suas empresas sempre será o de diminuir a desigualdade social e aumentar a qualidade de vida da população. Em curto prazo, como a primeira, ou em longo prazo, como a segunda.

2.4.1OAFASTAMENTO DO TIPO-IDEAL PRIVADO

Antes de entendermos o processo de privatização, é importante analisarmos mais a fundo os mecanismos que implicam o afastamento de uma empresa estatal do tipo-ideal de gestão privada. É claro que em uma empresa estatal há abstenção do acúmulo de capital para incentivar o desenvolvimento socioeconômico do país. Porém, até que ponto uma empresa estatal pode abrir mão de sua lucratividade para atender as demandas político socioeconômicas? Ou então, até que ponto as estatais são objetos de genuínas políticas desenvolvimentistas?

Rios (1994) cita os principais motivos pelos quais as empresas estatais se afastam do “comportamento ótimo” operado pela gestão privada. Todos eles ligados ao comportamento gerencial da instituição. São eles (PRADO, 1994):

i) Intervenção externa do governo na gestão microeconômica (política de compras, empregos e preços) comprometendo o trabalho da estatal, orientada por objetivos bem definidos de política econômica.

ii) Emergências de “submetas” ao nível de burocracia de gestão, em função de suas conexões políticas (ocupação de cargos definida ao nível político), das articulações estabelecidas com o setor privado e de pressões sindicais (sobre política de emprego e salários), acarretando uma possível inconsistência entre diretrizes pré-estabelecidas e a prática da gestão microeconômica.

iii) Alteração do processo decisório microeconômico pelos interesses privados externos e uso de lobby.

A situação pode ser agravada se somada a outros fatores internos de ineficiência, como a burocracia.

O item ii se mostra um assunto delicado na construção da política administrativa das estatais brasileiras, uma vez que muitos cargos de diretoria são concedidos a fim de retribuir apoio político. Se analisarmos que uma campanha eleitoral é realizada pela coalizão de diversos partidos e organizações e todos eles tem diferentes ambições, é factível concluir que se a gestão dessas empresas for composta por inúmeros representantes políticos, teremos muitas empresas presididas e administradas por ideais divergentes. Vale lembrar que muitos desses “empregos políticos” são concedidos excluindo a capacidade real dos indivíduos de dirigir grandes organizações, muitas delas atores relevantes do desenvolvimento nacional.

Como exemplo temos a grande rotatividade de presidentes e diretores que as estatais sofreram durante os anos 80. Raramente eles de fato se subordinavam ao ministério em que suas empresas se encontravam. Com isso, cada vez mais elas passaram a operar com orçamentos flexíveis e com a certeza de que o governo viria ampará-las quando necessário. (PINHEIRO, 1999).

O item iii está diretamente ligado à execução do item ii. Em um Estado assolado pela corrupção e impunidade, o uso do privilégio político para tirar proveito do poder público é constante. Anualmente são feitas diversas denúncias envolvendo fraudes em licitações, defesa de interesses exclusivamente privados e uso indevido do dinheiro público. Em todos os casos, a alteração de decisões para beneficiar ilegalmente certas pessoas corrompe o propósito social de uma estatal, além de perturbar seu desempenho e diminuir a credibilidade dessa no mercado e na constituição de políticas voltadas ao crescimento econômico.

Apesar dos itens ii e iii serem de extrema importância na explicação no porque da eficiência de empresas estatais não serem similares à da iniciativa privada, a sua aplicação está relacionada a negligência do governo e na submissão desse à grandes corporações privadas e à manobras políticas. Ou seja, elas não se aplicam em exemplos de governança transparente e íntegra. Ou então se aplicam em casos muito particulares e de pouca relevância. Já o item i acarreta consequências que fogem, a primeira vista, de interesses específicos por serem medidas que visam um aperfeiçoamento das políticas macroeconômicas.

Nesse ponto percebemos que a intervenção externa do governo pode ter diversos objetivos voltados ao fortalecimento da indústria e do mercado nacional. Se pensarmos por

uma lógica desenvolvimentista, o Estado pode usar a empresa estatal como consumidora de bens de outra empresa nacional para apoiar o crescimento dessa, mesmo que para isso seja necessário ignorar melhores preços e qualidade de produtos disponíveis no mercado. Outro motivo seria o controle de preços para anestesiar o repasse de um eventual aumento de custos ao consumidor e dessa forma conter a inflação e, consequentemente, o aumento do custo de vida.

Mesmo que haja a necessidade de repassar aos consumidores esse custo, é evidente que essa passagem é determinada pela estrutura de mercado em que a estatal opera. Se a empresa opera em um livre mercado onde há concorrência, a adição do “prejuízo” ao preço do produto deve ser criteriosa, sendo difícil evitar a via da fiscalidade9_.

(PRADO, 1994).

Em todos os casos, a empresa estatal dependeria de recursos da União, recursos esses fiscais, pago por nós contribuintes, para debitar os custos ocasionados por esse afastamento do tipo-ideal privado. Pela própria natureza de suas atividades, e pelo tipo de inserção que assumem no conjunto das atividades produtivas, as empresas estatais apresentam uma estreita relação com a expansão de gastos do Estado. O poder fiscal do setor público fica responsável por assumir gastos de prestação de serviços sociais, como saúde e educação, assumir gastos de seus ativos e financiamento desses como instrumento de política econômica, além de assumir “involuntariamente” políticas de fomento via subsídio e empréstimo de capital a empresas privadas. (PRADO, 1994).

As adversas intervenções estatais em geral forçam uma drástica ampliação do uso de recursos fiscais e um consequente agravamento dos custos orçamentários. Nesse sentido há uma ampliação dos fluxos fiscais compensatórios destinados às empresas estatais, acarretando um grande aumento dos níveis de déficit públicos. (PRADO, 1994).

2.4.2A PRIVATIZAÇÃO CONTRA O DÉFICIT DO FLUXO FISCAL

Quando as estatais se tornaram um consumidor alucinado de recursos do Estado, esse então adotou a estratégia das privatizações como tentativa de ajuste das contas públicas por meio da venda de seus ativos produtivos.

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Em outras palavras, se há concorrência, a empresa estatal deve buscar disponibilizar o produto a um preço acessível, mesmo que seja instrumento de política macroeconômica. Desse modo, a via mais segura é fiscalidade, ou seja, receber subsídio do governo para se manter competitiva.

Seja objetivando a redução da dívida pública ou a redução da demanda de recursos fiscais para gastos em infraestrutura, uma das principais justificativas para a privatização, no âmbito macroeconômico, foi o ajuste do fluxo fiscal. Assim, quando o Estado realiza uma venda, imediatamente é gerado um montante de recursos adicionais para financiar gastos correntes do setor público, excluindo a possibilidade de novos empréstimos. Além do que, um maior número de empresas privadas acarreta uma maior arrecadação tributária para o governo. Já no plano microeconômico, as privatizações foram justificadas pela busca da eficiência do tipo-ideal privado. (ARAÚJO, 2005; PRADO, 1994).

Observe que o montante de recurso obtido através da privatização elimina imediatamente os fluxos futuros de recursos (lucros) ou gastos (prejuízos) que a empresa teria durante sua vida útil. Porém, pode-se incluir o fluxo de impostos que a empresa, agora privada, irá pagar. Um fato importante é que após a privatização há aumento da eficiência das empresas que, consequentemente, lucram mais e com isso pagam mais impostos. Conforme as receitas da privatização crescem, há também o aumento do benefício fiscal. Assim, o impacto fiscal total seria composto pelo valor imediato de venda mais o valor de impostos futuros menos o valor de lucros futuros. A principal implicação deste ponto é que o resultado fiscal da privatização provavelmente sempre será positivo em curto prazo, mas pode ser negativo quando considerado o tempo em que o ativo ainda se manterá útil. (PINHEIRO, 1999; PRADO, 1994).

Devemos analisar também que se o Estado está alienando um ativo produtivo em troca de um montante de liquidez, o resultado final depende da aplicação dada a este recurso. Se eles forem usados para financiar gastos correntes, implicam em redução do patrimônio. Se forem aplicados em outras empresas, no pagamento de dívidas ou na ampliação de crédito ao setor privado, provavelmente o patrimônio será preservado e inclusive aumentado. Caso seja aumentado, estaremos encarando a capacidade do setor público de gerar capital. (PRADO, 1994).

Em uma economia periférica na qual o Estado se compromete a reestruturar a infraestrutura para incentivar a industrialização e a executar programas sociais e grandes empreendimentos relevantes para o bem coletivo, a privatização tem objetivo de acumular capital, já que o governo pode não ter o montante necessário para realizar certo projeto ou implementar certa política. Dessa forma, o Estado, por meio de sua empresa, busca recursos privados no mercado de ações para gerar renda líquida e assim adquirir recursos para seus empreendimentos.

Evidentemente, a passagem do investimento público para o investimento privado está condicionada à independência administrativa das empresas estatais, à sua autonomia no mercado, e a sua compatibilidade com as políticas desenvolvimentistas em vigor. Salienta-se que para que a abertura de capital seja eficiente é necessário um cenário econômico relativamente estável e previsível para que os investidores se sintam atraídos pela proposta, já que a atividade envolve riscos. (RIBEIRO, ALVES & CHEDE, 2005).

O comprometimento do Estado de usar sua Capacidade Estatal em planos de desenvolvimento econômico, além de reforçar a democracia, gera credibilidade internacional, com impacto direto sobre o nível de investimentos estrangeiros no país. Mesmo que a privatização gere altos custos, as incertezas quanto a decisões erráticas são reduzidas. (BOSCHI & GAITÁN, 2012).

2.5

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Uma empresa de economia mista é caracterizada por uma estrutura na qual a atuação do Estado é associada ao capital privado para exercer atividades de natureza econômica ou de serviços públicos. Se por um lado é legítima a compra de uma empresa privada pelo governo, para que esse seja o novo proprietário do empreendimento, também é permitida, mediante reforma do seu estatuto social e prévia autorização legislativa, a transformação de uma empresa pública em uma sociedade de economia mista, seja ela fechada ou aberta. (RIBEIRO, ALVES & CHEDE, 2005).

Temos então a sociedade anônima aberta, que comercializa suas ações em bolsa ou balcão, e a sociedade anônima fechada, que não opera no mercado de ações. (RIBEIRO, ALVES & CHEDE, 2005).

A particularidade de uma sociedade anônima aberta é que, uma vez lançada na bolsa de valores, a pessoa jurídica de direito público tem preferência na aquisição de ações, para que ela mantenha o seu percentual de participação na sociedade, que seria modificado devido essas novas ações. Entretanto, o Estado deve conservar a titularidade da maioria das ações com direito a voto, a fim de garantir a condição de sociedade de economia mista da empresa, mesmo que disponibilize para venda ações preferenciais sem direito a voto. (RIBEIRO, ALVES & CHEDE, 2005).

Com uma personalidade jurídica de direito privado, as empresas mistas foram concebidas para possibilitar uma maior agilidade e eficiência em sua atuação, uma vez que seriam desvinculados os trabalhosos procedimentos burocráticos e se iniciaria uma fase na qual a obtenção de lucro não seria ignorada. Cada vez mais, as estatais são induzidas a operar de forma próxima ao tipo-ideal das empresas privadas, utilizando-se de mecanismos societários e contratuais privados para melhorar seu desempenho e diminuir os vícios normalmente associados aos seus serviços. (CARDOZO, 1997; RIBEIRO, ALVES & CHEDE, 2005).

A dificultosa análise de uma empresa mista se dá devido ao complexo papel que ela pode assumir como aparelho de estado ou como organização produtiva. Enquanto aparelho de estado, a organização, como integrante da sociedade, como dito anteriormente, tem responsabilidade social e desenvolvimentista. Como organização produtiva, as empresas almejam lucros e objetivam a vontade de seus proprietários.

Uma companhia mista, como a Petrobras, tem que combinar a execução de suas metas constitucionais com o propósito lucrativo de seus acionistas privados, que não podem ter seus interesses priorizados, mas também não podem tê-los abandonados. Apesar de uma estatal não ser criada e administrada apenas para obter lucro, o seu desempenho financeiro não deve ser negligenciado. Isso significa que os arranjos produtivos internos são passíveis de mudanças, seja na direção de sistemas mais controlados pelo mercado, ou com maior grau de atuação do Estado. O que se deve analisar é até que ponto a pretensão capitalista de uma empresa mista não prejudica o interesse do coletivo, corrompendo sua natureza social humana e como balancear essa situação, já que uma empresa controlada majoritariamente por interesses do Estado pode ser usada como objeto de manobra política gerando riscos às suas atividades. (BOSCHI & GAITÁN, 2012; RIBEIRO, ALVES & CHEDE, 2005).

2.6

O

C

P

Se temos a empresa estatal como peça chave de políticas macroeconômicas e ou sociais sem pretensão acumulativa de capital, é evidente a diferença organizacional quando comparada a uma empresa privada que objetiva a geração de lucros para seus acionistas. Dessa forma, é esperada uma grande mudança nas estruturas econômicas quando ocorre a transferência de empresas, em alguns casos setores inteiros, até então controladas pelo

Estado, para a administração da iniciativa privada. Seja essa transferência total ou parcial, como nos casos das empresas de economia mista.

Como discutido, a transição do modelo estatal para o privado está associada, principalmente, a flexibilidade da administração estratégica da organização. As ações estratégicas, que antes estavam relacionadas às ações governamentais, passam a ser orientadas por gestores que almejam um melhor desempenho econômico vinculado às regras do mercado financeiro. E não é só a posição estratégica das empresas que muda, mas também a do Estado, que uma vez fora do controle direto das empresas provedoras do desenvolvimento, precisa se reposicionar para continuar incentivando o crescimento econômico. Crescimento esse já esperado, pois intrínseco ao tipo-ideal privado está o aumento de produtividade e eficiência. (ALVES, 2004; VELASCO JR, 1999).

O fato de a eficiência ser uma das características fundamentais da iniciativa privada remonta à sua finalidade original de maximizar o lucro para os acionistas. Como a oportunidade de trabalho é dependente do sucesso econômico do empreendimento, os funcionários, que necessitam da remuneração para ter acesso a bens comuns, são impelidos a trabalhar em prol dos acionistas e a reforçar, dia a dia, sua posição na empresa desempenhando melhores resultados10. Assim, os funcionários se valorizam através da construção de uma reputação de boa produtividade e consequentemente a empresa apresenta bons resultados econômicos. Caso contrário, os empregados são substituídos.

Apesar da priori pelo sucesso financeiro ser a base da instituição privada, o modo como é feito, em detrimento de outros aspectos como necessidades sociais e pessoais, é duramente criticado. A otimização dos recursos humanos, em outras palavras a diminuição do quadro de funcionários, é um fenômeno comum na adoção do padrão privado, gerando pressões constantes provenientes das ameaças de demissão. A exigência por maior agilidade, o aumento de responsabilidades, a padronização e automação de processos e o intenso ritmo de trabalho, além de inibir a autonomia profissional é extremamente prejudicial a qualidade de vida do trabalhador. Não só dele, mas também de seus dependentes. (NOGUEIRA, 1999).

10

Na sociologia, o trabalho é questão central não apenas para o desenvolvimento do indivíduo, mas também para o desenvolvimento da sociedade como um todo, pois é por ele que são produzidos os bens necessários à sobrevivência, a remuneração que permite que o indivíduo consuma esses bens, o desenvolvimento econômico, social e manutenção desses, entre outros aspectos. (OFFE, 1989; LINHART, 1997; KÖNIG, 1994 citados em ALVES, 2004).

No entanto, a diminuição da qualidade de vida do empregado não é ligada apenas a privatização de uma instituição. A deficiência em investimentos que as empresas estatais encararam nas décadas passadas provocou uma intensa degradação de instalações e equipamentos e uma progressiva precarização das condições de trabalho. Com a falta de materiais e equipamentos, os trabalhadores recorrem a reciclagens e adaptações configurando um ambiente cheio de inseguranças e incertezas. Logo, essas condições inadequadas propiciam exaustivas jornadas de trabalho e diversos riscos e cargas à saúde dos servidores. (NOGUEIRA, 1999).

Dentre as diversas ações realizadas pela iniciativa privada, uma das que mais se destaca é a modernização dos processos produtivos por meio da ampliação das políticas de terceirização. A terceirização se refere à transferência da execução de um serviço específico a um terceiro. Geralmente, os serviços terceirizados não fazem parte da atividade estratégica da empresa, o que permite a concentração de toda sua capacidade de operação e gestão no seu negócio principal. (ALVES, 2004).

Para o tipo-ideal privado a terceirização gera diversos benefícios como a otimização de serviços, recursos humanos e materiais, desburocratização e agilidade das decisões e resultados. Um método bastante eficaz na busca por menor custo e maior poder de competitividade. (ALVES, 2004).

Se por um lado a terceirização traz vantagens para a empresa, por outro traz desvantagens para o trabalhador. As consequências vão desde aumento do número de demissões, diminuição do salário, perda de benefícios sociais, piores condições de trabalho, falta de segurança, até perda da representação sindical. De todo modo, mesmo que a terceirização tenha sido mais empregada após o processo de privatização, ela é presente nos setores estatais desde a década de 1970 não a configurando como um problema exclusivo da gestão privada. (CHAMAS, 2001 citado por ALVES, 2004; ALVES, 2005).

Entretanto, a priorização do lucro tem seus lados positivos. As receitas geradas possibilitam que os gestores usem parte dela para investir e modernizar suas empresas, seja em novos processos produtivos, equipamentos, tecnologias, capacitação, entre outros. Resumidamente, o foco da gestão pode ser definido através da aplicação intensiva de capital em novas tecnologias, através do estímulo comportamental obtido pelo enriquecimento do trabalho e pela possibilidade de ascensão de posto de trabalho. Tudo isso para colocar a empresa numa posição privilegiada diante do mercado, pois isso

possibilita novos avanços que garantem sua expansão e crescimento. (ALVES, 2004; COUTINHO et al, 1993).

O processo de privatização ocorrido na década de 1990 foi um dos mais importantes impulsionadores do desenvolvimento e da modernização da indústria no país. A participação de capital privado despertou a inovação tecnológica e ampliou a concorrência, estimulando a redução dos preços junto ao aumento da qualidade de produtos e serviços.

2.7

O

F

E

E

Os programas de privatização, iniciados na década de 1980 e largamente usados por diversos países capitalistas, tinham como objetivo minimizar os custos de manutenção de uma política voltada à intervenção do Estado por meio de empresas estatais. Na América Latina a privatização também teve outro objetivo: pagar a dívida externa somada nos anos de recessão mundial devido às crises de petróleo em 1973 e 1979.

Após o final da Segunda Guerra Mundial, a dinâmica industrial dos países capitalistas desenvolvidos seguiu o mesmo padrão daquele adotado pelos Estados Unidos, o então novo líder econômico, político e militar do bloco capitalista. A internacionalização das empresas norte-americanas foi essencial para esse processo, uma vez que disseminou seus padrões tecnológicos, organizacionais e de consumo na reconstrução dos países europeus e Japão no pós-guerra. (SILVA & LAPLANE, 1994).

A estratégia de catch up realizada pelo governo norte-americano teve imediato sucesso devido à disponibilidade de mão de obra qualificada e barata, conhecimentos tecnológicos aprimorados em função da indústria bélica, disponibilidade de energia e recursos naturais a baixos preços e a disponibilidade de mercado no processo de reconstrução desses países. Posterior ao crescimento econômico incentivado pela reconstrução pós-guerra, o crescimento industrial nas economias capitalistas ainda foi sustentado pelo padrão de consumo intenso de bens duráveis herdado pela cultura norte-americana. (SILVA & LAPLANE, 1994).

Porém, na segunda metade dos anos 1960, a dinâmica industrial vigente mostrou sinais de esgotamento. A internacionalização de empresas e bancos norte-americanos somada a desaceleração do ritmo de acumulação (sinal de que os países desenvolvidos já