A GESTÃO DA EDUCAÇÃO INFANTIL EM MUNICÍPIOS DA GRANDE SÃO PAULO

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PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO PUC-SP

Mirtes Silva Santos

A GESTÃO DA EDUCAÇÃO INFANTIL EM MUNICÍPIOS DA GRANDE

SÃO PAULO

MESTRADO EM EDUCAÇÃO: CURRÍCULO

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PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO PUC-SP

Mirtes Silva Santos

A GESTÃO DA EDUCAÇÃO INFANTIL EM MUNICÍPIOS DA GRANDE

SÃO PAULO

Dissertação apresentada à Banca Examinadora da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, como exigência parcial para obtenção do titulo de MESTRE em Educação: Currículo, sob orientação da Profa. Dra. Maria Machado Malta Campos.

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Banca Examinadora

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AGRADECIMENTOS

Agradeço a Deus, pela oportunidade de ter cursado o mestrado na Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP), onde fui aluna de professores pelos quais tenho profunda admiração e encantamento. Infelizmente, no Brasil, ainda são poucos os que têm esse privilégio.

Agradeço aos meus pais, José e Eliana, e às minhas irmãs, que sempre torceram, intercederam e me incentivaram a continuar quando pensei em desistir.

Agradeço à Profa. Dra. Maria Machado Malta Campos, pela confiança e acolhimento desde o processo de seleção até a finalização deste trabalho, pela rigorosidade, apontamentos, sugestões e respeito ao trabalho, que me fizeram crescer, por suas palavras sábias nos momentos certos, sempre muito cuidadosa e competente. Aprendi não apenas com seu profundo conhecimento sobre a Educação Infantil, mas também com sua experiência de vida.

À Profa. Dra. Branca Jurema Ponce e à Profa. Dra. Hilda Lúcia Cerminaro Sarti, pelos importantes apontamentos realizados no Exame de Qualificação, que tanto contribuíram para a realização deste trabalho.

À Profa. Dra. Regina Giffonni, pelas palavras de estímulo e pela sua companhia.

À Profa. Dra. Márcia Lopes Reis, pelo apoio, carinho, conversas francas, companheirismo e por me fazer acreditar que uma educação de qualidade é possível.

Às professoras Karina Biasoli e Luma Grasmann, pelos ricos momentos de aprendizagem vividos no percurso do Colégio Pentágono.

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Aos amigos e companheiros: Leila Oliveira, Cassiana Perez, Camila Godói, Orandes Rocha, Peterson Rigato e Miro, pela convivência na jornada do mestrado.

À Cida, secretária do Programa Educação: Currículo, pela assessoria e dedicação e por ser sempre tão prestativa e eficiente em tudo que precisei ao longo da minha trajetória no mestrado.

Às técnicas das redes municipais pesquisadas, por abrirem espaço para a realização da pesquisa.

Às crianças e funcionários do Núcleo Municipal de Educação Infantil Beija-Flor, por compreenderem minhas ausências por conta do mestrado.

À Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES), pela concessão da bolsa de pesquisa, sem a qual este sonho não seria possível.

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RESUMO

SANTOS, Mirtes Silva. A gestão da educação infantil em municípios da Grande São Paulo. 2012. 119 p. Dissertação (Mestrado em Educação: Currículo) –

Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, São Paulo, 2012.

O trabalho refere-se a uma pesquisa sobre a gestão da Educação Infantil em cinco municípios localizados na região oeste da Grande São Paulo, a saber: Cajamar, Carapicuíba, Itapevi, Jandira e Osasco. A partir da reflexão sobre o significado da gestão democrática na educação pública e sobre as bases legais estabelecidas, a pesquisa visou a investigar as normas que orientam a gestão das unidades de educação infantil nesses municípios, o que inclui: decretos ou portarias sobre provimento e funções de cargos de direção das unidades; existência ou não de conselhos e/ou associações de pais e mestres; normas ou regimentos que orientem as práticas de gestão nas unidades; e existência de programas de formação de gestores. A coleta de dados abrangeu documentos legais, documentos orientadores adotados pelas secretarias e entrevistas semiestruturadas com técnicos das Secretarias de Educação dos municípios. A análise visou a mostrar até que ponto a gestão da Educação Infantil nesses municípios aproxima-se, ou não, do conceito de gestão democrática da educação.

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ABSTRACT

SANTOS, Mirtes Silva. Early Childhood Education Administration in the Greater São Paulo metropolitan area. 2012. 119 p. Dissertation (Masters in Education: Curriculum) – Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, São Paulo, 2012.

The present study is based on a survey on Early Childhood Education Administration conducted in five municipalities in the west end of the Greater São Paulo metropolitan area, namely: Cajamar Carapicuíba, Itapevi, Jandira and Osasco. By considering the meaning of democratic administration in public education and the legal bases for it established so far, the study aimed at investigating the standards guiding the administration of Early Childhood Education units in such municipalities. Those standards include ministerial regulations or decrees regarding the appointment and functions of unit directors; the existence of boards and/or parent-teacher associations, or lack thereof; rules or regulations to guide administration practices in education units; and availability of training programs for administrators. Data collection included the analysis of legal documents, policy documents adopted by government departments and semi-structured surveys conducted with the Education Department staff in each municipality. The analysis aimed at showing the range of Early Childhood Education administration in these municipalities concerning the concept of democratic education.

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RESUMEN

SANTOS, Mirtes Silva. La gestión de la educación de la Infancia en los municipios de la Gran São Paulo. 2012. 119 p. Disertación (Maestría presentada para el Programa de Posgrado en Educación: Currículo) – Pontificia Universidad Católica, São Paulo, 2012.

El trabajo se refiere a una investigación sobre la gestión de la Educación de la Infancia en cinco municipios ubicados en la región occidental de la Gran Sao Paulo, a saber, Cajamar, Carapicuíba, Itapevi, Jandira y Osasco. De la reflexión sobre el significado de la gestión democrática en la educación pública y sobre las bases legales establecidas, la investigación tuvo como objetivo investigar las normas que guían la gestión de las unidades de la Educación de la Infancia en estos municipios, incluyendo: decretos u órdenes sobre el nombramiento y funciones de los directores de las unidades; de consejos y de asociaciones de padres y maestros; normas o regulaciones que guían las prácticas de gestión en las unidades y la existencia de programas de formación de la dirección. La recopilación de los datos incluye documentos legales y de orientación, que son aprobados por las secretarias, además de entrevistas semi-estructuradas con técnicos de las secretarias de educación de los municipios. El análisis tuvo con objetivo mostrar hasta qué punto la gestión de la Educación de la Infancia en estos municipios se acerca, o no, del concepto de gestión democrática de la educación.

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LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ADI Auxiliar de Desenvolvimento Infantil

APEOESP Sindicato dos Professores do Ensino Oficial do Estado de São Paulo

APM Associação de Pais e Mestres

CEDHAP Centro de Desenvolvimento Humano Aplicado

CEMEI Centro Municipal de Educação Infantil

CEMEIEF Centro Municipal de Educação Infantil e Ensino Fundamental

CF Constituição Federal

CGC Conselho de Gestão Compartilhada

CMDCA Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente

CME Conselho Municipal de Educação

CMEB Centro Municipal de Educação Básica

CNE Conselho Nacional de Educação

CNPJ Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica

CNTE Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação

COEDI Coordenação Geral de Educação Infantil

Consed Conselho Nacional de Secretários de Educação

DME Diretoria Municipal de Educação

DRE Diretoria Regional de Ensino

EC Emenda Constitucional

ECA Estatuto da Criança e do Adolescente

EF Ensino Fundamental

EI Educação Infantil

EJA Educação de Jovens e Adultos

EM Ensino Médio

EMEB Escola Municipal de Educação Básica

EMEI Escola Municipal de Educação Infantil

EMEIEF Escola Municipal de Educação Infantil e Ensino Fundamental Fundeb Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e

de Valorização dos Profissionais da Educação

Fundef Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino

Fundamental e de Valorização do Magistério

GED Sistema Gestão Educacional

GT Grupo de Trabalho

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HTPL Horário de Trabalho Pedagógico Livre IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IDH-M Índice de Desenvolvimento Humano Municipal

IDI Índice de Desenvolvimento Infantil

IPRS Índice Paulista de Responsabilidade Social

LAPPLANE Laboratório de Políticas Públicas e Planejamento Educacional LDB Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional

MEC Ministério da Educação

NAP Núcleo de Apoio Pedagógico

PDDE Programa Dinheiro Direto na Escola

PDI Professor de Desenvolvimento Infantil

PIB Produto Interno Bruto

PME Plano Municipal de Educação

PNE Plano Nacional de Educação

PNUD Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento

PPP Projeto Político-Pedagógico

PSDB Partido da Social Democracia Brasileira

PT Partido dos Trabalhadores

RCNEI Referencial Curricular Nacional para Educação Infantil

SEB Secretaria de Educação Básica

SEC Secretaria de Educação e Cultura

SEMEDUC Secretaria Municipal de Educação de Carapicuíba TCLE Termo de Consentimento Livre e Esclarecido

UEx Unidade Executora

Undime União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação

Unesco Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura

Unicamp Universidade Estadual de Campinas Unicef Fundo das Nações Unidas para a Infância

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LISTA DE GRÁFICOS

Gráfico 1 – Matrículas iniciais na creche e na pré-escola – Município de

Cajamar – 1997 a 2010. ... 56 Gráfico 2 _– Matrículas iniciais na creche e na pré-escola – Município de

Carapicuíba – 1997 a 2010. ... 60 Gráfico 3 _– Matrículas iniciais na creche e na pré-escola – Município de

Itapevi – 1997 a 2010. ... 65 Gráfico 4 _– Matrículas iniciais na creche e na pré-escola – Município de

Jandira – 1997 a 2010. ... 68 Gráfico 5 _– Matrículas iniciais na creche e na pré-escola – Município de

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LISTA DE QUADROS

Quadro 1 – Paradigmas da gestão. ... 23

Quadro 2 – Concepções de organização e gestão. ... 25

Quadro 3 _– Tipologia de participação. ... 32

Quadro 4 _– Natureza, composição e funcionamento do conselho escolar na rede estadual paulista. ... 41

Quadro 5 _– Membros e competências da Diretoria Executiva. ... 43

Quadro 6 _– Quadro comparativo: Conselho de Escola e Unidade Executora. ... 44

Quadro 7 _– Materiais coletados junto às redes municipais. ... 52

Quadro 8 – Caracterização dos municípios. ... 54

Quadro 9 _– IPRS. ... 54

Quadro 10 _– Provimento e requisitos para a função de diretor de EI. ... 76

Quadro 11 _– Atribuições do diretor que se relacionam com a gestão democrática da educação pública. ... 78

Quadro 12 _– Horário de planejamento pedagógico. ... 81

Quadro 13 _– Horário de planejamento para professor de EI. ... 83

Quadro 14 – Horário de planejamento pedagógico para ADI. ... 84

Quadro 15 _– Provimento e requisitos para a função de coordenador pedagógico de EI. ... 86

Quadro 16 – Atribuições do coordenador pedagógico que se relacionam com a gestão democrática. ... 89

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LISTA DE TABELAS

Tabela 1 – Matrículas iniciais na EI e no EF – Município de Cajamar – 2010. ... 56

Tabela 2 – Matrículas iniciais na EI e no EF – Município de Carapicuíba – 2010... 60

Tabela 3 _– Matrículas iniciais na EI e no EF – Município de Itapevi – 2010. ... 64

Tabela 4 _– Matrículas iniciais na EI e no EF – Município de Jandira – 2010. ... 67

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SUMÁRIO

INTRODUÇÃO ... 16

1 GESTÃO DEMOCRÁTICA DA EDUCAÇÃO PÚBLICA ... 20

1.1 Participação ... 27

1.2 Descentralização e autonomia ... 35

1.3 Gestão democrática das unidades escolares ... 37

1.3.1 Seleção de diretores ... 37

1.3.2 Conselhos de escola ... 39

1.3.3 Associação de pais e mestres ... 41

2 A GESTÃO NA EDUCAÇÃO INFANTIL... 46

3 A PESQUISA ... 51

3.1 Caracterização dos municípios pesquisados ... 53

3.2 Área educacional ... 55

3.2.1 Cajamar ... 55

3.2.2 Carapicuíba ... 59

3.2.3 Itapevi ... 64

3.2.4 Jandira ... 66

3.2.5 Osasco ... 69

3.2.6 Análise preliminar ... 72

4 A GESTÃO DA EDUCAÇÃO INFANTIL NOS CINCO MUNICÍPIOS ... 74

4.1 Provimento e requisitos para a função de diretor de EI ... 74

4.2 Atribuições do diretor que se relacionam com a gestão democrática da educação ... 77

4.3 Planejamento pedagógico ... 79

4.4 Provimento e requisito para a função de coordenador pedagógico de EI... 85

4.5 Participação ... 91

CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 95

REFERÊNCIAS ... 98

APÊNDICES ... 106

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INTRODUÇÃO

Ao longo da minha trajetória na educação básica, como aluna, participei por várias vezes de entidades estudantis, como membro do Grêmio Estudantil, em escola pública localizada em região periférica. Essa foi a primeira entidade representativa dos estudantes naquela instituição escolar. Durante essa caminhada, pude observar e admirar o trabalho da gestão escolar, pois permitia abrir espaços dentro da escola para que todas as vozes da comunidade escolar (alunos, pais, professores, funcionários) participassem ativamente das tomadas de decisões, não como meros coadjuvantes, mas como atores nesse processo.

A partir daquele momento, percebi como uma gestão de cunho democrático podia transformar a vida das pessoas. Assim, interessei-me com mais profundidade pelas questões educacionais. Ingressei no Curso Normal e também participei do movimento estudantil, agora em outra escola estadual, localizada em região central da cidade de Itapevi. Nessa instituição, percebi que ocorria em seu bojo uma falsa democracia, pois havia a participação da comunidade escolar, entretanto a última palavra era da direção da escola.

Em 2004, ao ingressar no curso de Pedagogia na Universidade Paulista (UNIP), na condição de aluna bolsista do Programa Escola da Família, comecei a me preocupar com afinco pelas atividades acadêmicas. Cursei as habilitações Administração e Supervisão Escolar, e, ao demonstrar grande interesse pela temática, fui selecionada para participar do programa de Iniciação Científica, o qual permitiu refletir sobre os novos desafios da Supervisão, sobretudo no que se refere à demanda por uma prática de gestão escolar participativa na Educação Infantil (EI). Os resultados permitiram inferir que as demandas sociais têm se caracterizado pela atuação de um profissional como gestor democrático das relações escola-comunidade, na sociedade contemporânea, promovendo a qualidade do processo de ensino-aprendizagem (SANTOS, 2006).

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Introdução 17

Bases da Educação Nacional (LDB – Lei nº 9.394/96), Plano Nacional de Educação (PNE – Lei nº 10.172/01) e objetivos elencados nos Parâmetros nacionais de qualidade para a educação infantil (BRASIL, 2006a) – e o vivido em instituições nas quais pude atuar. A CF de 1988 destaca que um dos princípios da educação é a

“gestão democrática do ensino público” (BRASIL, 1988).

A LDB (BRASIL, 1996a), no art. 3º, parágrafo VIII, ressalta o princípio emanado pela CF de 1988 – “gestão democrática do ensino público” –e acrescenta: “na forma desta Lei e da legislação dos sistemas de ensino”. Mais adiante, no art. 14, enfatiza a necessidade da participação dos profissionais da educação na elaboração do projeto pedagógico da escola e a participação das comunidades escolar e local nos conselhos escolares ou equivalentes, com base na gestão democrática do ensino público na educação básica e nas normas definidas pelos sistemas de ensino.

O PNE (BRASIL, 2001) reafirma a Carta Magna de 1988 e a LBD, observando que os sistemas de ensino devem definir normas e diretrizes de gestão democrática do ensino público com a participação da comunidade. Enfatiza, ainda, sobre a

importância das metas e objetivos para “estimular a criação de Conselhos Municipais

de Educação e apoiar tecnicamente os municípios que optarem por constituir sistemas

municipais de ensino” e estabelece a democratização da gestão do ensino público, obedecendo aos princípios da participação dos profissionais da educação na elaboração da proposta pedagógica e da participação da comunidade em conselhos escolares ou equivalentes.

No âmbito da EI, o Referencial Curricular Nacional para Educação Infantil (RCNEI) (BRASIL, 1998) abarca um conjunto de orientações e referenciais pedagógicos para o atendimento em creches e pré-escola. Por sua vez, os Parâmetros nacionais de qualidade para a educação infantil (BRASIL, 2006a) apresentam, de forma clara e concisa, orientações para que os sistemas de ensino e as instituições de EI estabeleçam políticas e metas para alcançar padrões de qualidade. O documento também destaca a necessidade de garantir a gestão democrática, implantando conselhos escolares, assim favorecendo a participação da comunidade.

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Introdução 18

metodologia participativa para a elaboração coletiva de um diagnóstico e de um planejamento para a melhoria da qualidade das creches e pré-escolas.

Com base na legislação e nesses documentos orientadores, surgiu o interesse de investigar, em municípios da região em que atuo como professora de uma creche municipal, as condições que poderiam favorecer a gestão democrática da EI. Como hipótese de pesquisa, surgiu o seguinte questionamento: os pressupostos da gestão democrática da educação pública estão presentes na gestão das unidades de EI?

Para responder à indagação supracitada, esta pesquisa parte de uma análise sobre o significado da gestão democrática da educação pública, segundo os documentos legais e os documentos norteadores da EI, e propõe-se a investigar as bases legais que pautam a gestão das unidades de EI em municípios da Região Metropolitana de São Paulo, o que inclui: decretos ou portarias sobre provimento e funções de cargos de direção das unidades; existência ou não de conselhos ou associações de pais e mestres; normas ou regimentos que orientem as práticas de gestão nas unidades; e existência de programas de formação de gestores.

O objeto de estudo da pesquisa abrange cinco redes municipais de EI, localizadas na região oeste da Grande São Paulo, a saber: Cajamar, Carapicuíba, Itapevi, Jandira e Osasco. Esses municípios foram selecionados por estarem próximos à região em que atuo como professora e por apresentarem características representativas de muitos outros municípios situados no entorno da capital de São Paulo.

A coleta de dados nas prefeituras selecionadas abrangeu os seguintes documentos legais: Plano Municipal de Educação (PME), Estatuto e Plano de Carreira e Regimento Interno das Redes. A pesquisa também incluiu entrevistas semiestruturadas realizadas com técnicos das Secretarias de Educação dos referidos municípios.

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Introdução 19

A presente dissertação está estruturada em quatro capítulos. O primeiro tem por objetivo abordar os pressupostos e os fundamentos da Gestão Democrática da Educação e seus desdobramentos, como a participação, a descentralização e a autonomia. O segundo capítulo focaliza a gestão da EI, abordando as principais legislações para o segmento e os documentos: RCNEI (BRASIL, 1998), Parâmetros nacionais de qualidade para a educação infantil (BRASIL, 2006a) e Indicadores da qualidade na educação infantil (BRASIL, 2009a).

No terceiro capítulo, apresenta-se uma caracterização das redes municipais de EI pesquisadas, abarcando a dimensão e a organização de cada sistema de ensino. No quarto capítulo, é realizada uma análise comparativa, baseada em aspectos selecionados como relevantes para a implementação de uma gestão democrática na EI.

No quarto capítulo, é realizada uma análise comparativa baseada em aspectos selecionados como relevantes para a implementação de uma gestão democrática na EI.

Nas considerações finais, constata-se que, embora os documentos oficiais analisados considerem especificidades no atendimento em creches e pré-escolas, as legislações municipais não contemplam tais especificidades para a gestão na EI e que a participação efetiva das comunidades escolar e local ainda estabelece-se de maneira efêmera.

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1 GESTÃO DEMOCRÁTICA DA EDUCAÇÃO PÚBLICA

Segundo Cury (2005, p. 14),

gestão provém do verbo latino gero, gessi, gestum, gerere e significa: levar sobre si, carregar, chamar a si, executar, exercer, gerar. Trata-se de algo que implica o sujeito. Isto pode ser visto em um dos substantivos derivado deste verbo. Trata-se de gestatio, ou seja, gestação, isto é, o ato pelo qual se traz em si e dentro de si algo novo, diferente: um novo ente. Ora, o termo gestão tem sua raiz etimológica em ger que significa fazer brotar, germinar, fazer nascer. Da mesma raiz provêm os termos genitora, genitor, gérmen.

Segundo o Dicionário Aurélio, demo procede do grego dêmos, que significa povo (FERREIRA, 2000). Desse modo, democracia, que provém do grego demokratia, representa a soberania popular. Pode-se dizer, assim, que a gestão democrática é um modo novo de administrar uma determinada realidade, o que supõe romper com práticas autoritárias e clientelistas.

Com a redemocratização do Brasil, após o período de governo militar, a partir da década de 1980, abriram-se espaços para a participação de todas as vozes da comunidade escolar, com a demanda social por espaços de trabalho coletivo, o fortalecimento do poder local e a construção coletiva do projeto político-pedagógico nas escolas.

Diante desse contexto, um dos assuntos mais debatidos na área educacional é a gestão democrática. Segundo Vieira (2010, p. 67),

quando o assunto é educação, a tendência é partir, diretamente, da gestão democrática, pois tal conceito é fruto de muitas lutas sociais, particularmente daquelas que desembocaram na elaboração de textos legais. Entretanto, esta construção, que foi, posteriormente, incorporada por amplos setores de opinião, não nasceu de pacíficos consensos, mas de grandes e profundos embates ideológicos. E foi alicerçada após longo período de embates entre diversos setores da sociedade civil.

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Gestão Democrática da Educação Pública 21

vinculada a uma crítica ao excessivo centralismo administrativo e à rigidez hierárquica nos sistemas de ensino (MENDONÇA, 2001).

Nesse sentido, Dourado (2000, p. 79) enfatiza que

a gestão democrática é entendida como processo de aprendizado e de luta política que não se circunscreve aos limites da prática educativa, mas vislumbra nas especificidades dessa prática social e de sua relativa autonomia, a possibilidade de criação de canais de efetiva participação e de aprendizado do ‘jogo’ democrático e, consequentemente, do repensar das estruturas de poder autoritário que permeiam as relações sociais e, no seio dessas práticas educativas.

Assim, a proposta da gestão democrática da educação pública sempre foi uma bandeira de luta dos movimentos sociais (ADRIÃO; CAMARGO, 2002), os quais entendiam serem necessárias mudanças no âmbito educacional no sentido de superar as estruturas burocráticas, hierárquicas e centralizadoras.

A gestão democrática da educação pública está legalmente alicerçada na CF de 1988, sendo mencionada no art. 206: “gestão democrática do ensino público, na forma da lei” (BRASIL, 1988). Além disso, a LDB, aprovada em 1996, preconiza no art. 3º que “o ensino será ministrado com base nos seguintes princípios: VIII – gestão democrática do ensino público na forma desta lei e da legislação dos sistemas de

ensino” (BRASIL, 1996a); e, no art. 14:

Os sistemas de ensino definirão as normas da gestão democrática do ensino público na educação básica, de acordo com as suas peculiaridades e conforme os seguintes princípios:

I – participação dos profissionais da educação na elaboração do projeto pedagógico da escola;

II – participação das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes. (BRASIL, 1996a).

Por sua vez, o PNE, inserido, pela primeira vez, na CF de 1934 pelos precursores da Educação Nova e retomado na CF de 1988 (BORDIGNON, 2005), foi estabelecido pela Lei nº 10.172, de 9 de janeiro de 2001, fruto de intensos embates de profissionais engajados com a educação, no âmbito do Congresso.

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criação de Conselhos Municipais de Educação e apoiar tecnicamente os municípios

que optarem por constituir sistemas municipais de ensino”. Também estabelece a democratização da gestão do ensino público, obedecendo aos princípios da participação dos profissionais da educação na elaboração da proposta pedagógica e da participação da comunidade em conselhos escolares ou equivalentes.

Portanto, esses documentos legais (CF, LDB e PNE) preveem a gestão democrática da educação pública como um dos fundamentos essenciais para a construção coletiva de uma escola de qualidade, estimulando e consolidando uma escola cidadã, participativa e inclusiva, articulando a integração entre escola e comunidade, e favorecendo o fortalecimento dessa parceria por intermédio do diálogo.

O conceito de gestão democrática está associado ao ato de compartilhar as responsabilidades no processo de tomada de decisões, tanto nas unidades escolares quanto nos sistemas de ensino. Desse modo, busca propiciar a adoção de soluções negociadas para os problemas, o trabalho coletivo de planejamento e a participação de profissionais, gestores, famílias de alunos, alunos e comunidade no processo educativo. No entanto, com a descentralização da educação e a atribuição da principal responsabilidade de oferecer a EI e o Ensino Fundamental (EF) aos municípios, ocorreu uma grande segmentação das redes educacionais, sendo que os municípios apresentam formas muito diversas de organizar e administrar suas redes de escolas.

As maneiras de selecionar e recrutar os diretores das unidades, os professores e os funcionários, os espaços de participação que são definidos para os pais e os alunos na gestão das escolas e a existência ou não de colegiados institucionalizados nas instituições – conselhos ou associações de pais e mestres –

são aspectos que apresentam uma enorme heterogeneidade nas redes municipais de educação (CAMPOS; ESPÓSITO, 2011).

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Nesse contexto, Souza (2003) mostra como a ideia de qualidade surge, nos documentos oficiais, associada à gestão, ao currículo e à avaliação, compreendida pela proposta de autonomia, descentralização e participação. Assim, a qualidade na educação será alcançada plenamente quando a gestão democrática da educação pública fizer-se presente efetivamente no seio das instituições educativas.

Para tanto, Ciseski e Romão (1997, p. 66) propõem que “a gestão

democrática seja vivenciada no dia-a-dia das escolas, seja incorporada ao cotidiano e se torne tão essencial à vida escolar quanto é a presença de professores e alunos.” Esses autores ainda afirmam que para isso ocorrer é fundamental criar

situações concretas para o seu exercício.

A gestão democrática da educação não se tornará efetiva somente pela afirmação de princípios e mudanças de normas; sua prática precisa estar fundamentada num novo paradigma de educação (BORDIGNON, 2005). Desse modo, a gestão democrática da educação requer mais do que simples mudanças estruturais; requer mudanças de paradigmas, nos quais esteja fundamentada a construção de uma proposta educacional consolidada capaz de envolver seus membros num fazer coletivo, permanentemente em processo (BORDIGNON; GRACINDO, 2000).

No Quadro 1, elaborado por Bordignon e Gracindo (2000), os autores explicitam as mudanças de enfoques e de atitudes que o novo paradigma propõe para que a gestão democrática da educação seja concretizada.

Quadro 1 _–Paradigmas da gestão.

Aspectos da gestão

Enfoques e atitudes Paradigma vigente

(tradicional)

Paradigma emergente (novo)

Relações de poder Verticais Horizontais

Estruturas Lineares/segmentadas Circulares/integradas

Espaços Individualizados Coletivos

Decisões Centralizadas Descentralizadas

Formas de ação Autocracia/paternalismo Democracia/autonomia

Centro Autocentrismo/individualismo Heterocentrismo/grupo-coletivo

Relacionamento Competição Cooperação

Meta Eliminação de conflitos Mediação de conflitos

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Aspectos da gestão

Enfoques e atitudes Paradigma vigente

(tradicional)

Paradigma emergente (novo)

Visão Das partes Do todo

Objetivo Vencer de – convencer Vencer com – co-vencer

Consequência Das partes Do todo

Objeto do trabalho Informação Conhecimento

Base A – ética Ética

Ênfase No ter No ser

Fonte: Bordignon e Gracindo (2000, p. 147).

Nesse quadro, observa-se que a gestão pode se basear no paradigma tradicional ou no paradigma emergente. Segundo os autores, “paradigma diz respeito

a idéias e valores assumidos coletivamente, e representa o cenário da sociedade que temos ou queremos.” (BORDIGNON; GRACINDO, 2000, p. 150).

Desse modo, as propostas dos sistemas de ensino, bem como das unidades escolares, devem ter presente em quais paradigmas encontram-se fundamentadas, para que a consolidação da gestão seja efetivada. Entretanto, a gestão democrática da educação deverá ser compreendida não como mero princípio do novo paradigma, mas como um objetivo a ser perseguido e aprimorado, além de configurar-se como uma prática habitual nos ambientes educacionais (BORDIGNON; GRACINDO, 2000).

Os autores atentam, ainda, para a necessidade de trabalhar tendo como foco o paradigma emergente, para que a gestão democrática da educação pública efetive-se; seus princípios são a participação, a descentralização e a autonomia (BORDIGNON; GRACINDO, 2000).

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Quadro 2 _–Concepções de organização e gestão.

Concepções

Científico-racional Técnico-científica

Sociocrítica

Autogestionária Interpretativa Democrático-participativa

Fonte: Adaptado de Libâneo (2008).

Na concepção científico-racional, predomina uma visão burocrática e tecnicista das instituições educacionais, visando a uma gestão hierárquica e centralizada. Libâneo (2008, p. 120) descreve que “esse é o modelo mais comum de organização

escolar encontrado na realidade educacional brasileira.”

Ao contrário da concepção científico-racional, a concepção sociocrítica é entendida como um sistema articulador e propulsor das interações sociais no bojo das instituições educacionais; a organização e a gestão não são nem objetivas, nem neutras. Nessa concepção, as formas democráticas são estabelecidas como meios articuladores de tomadas de decisões, que se dão coletivamente.

A concepção técnico-científica segue princípios e métodos da administração empresarial e sustenta-se na hierarquia, visando à racionalização do trabalho, com enfoque na eficácia e eficiência dos serviços educacionais. Essa concepção valoriza o poder e a autoridade, exercidos verticalmente entre os membros da instituição educativa (LIBÂNEO, 2008).

O autor descreve algumas de suas características:

Prescrição detalhada de funções e tarefas, acentuando-se a divisão técnica do trabalho escolar;

Poder centralizado no diretor, destacando-se as relações de subordinação, em que uns têm mais autoridade do que outros;

Ênfase na administração regulada (rígido sistema de normas, de regras e de procedimentos burocráticos de controle das atividades), ás vezes descuidando-se dos objetivos específicos da instituição escolar.

Formas de comunicação verticalizadas (de cima para baixo), baseadas mais em normas e regras do que em consensos.

Maior ênfase nas tarefas do que nas interações. (LIBÂNEO, 2008, p. 122).

A concepção autogestionária pauta-se na autogestão, nega uma gestão

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membros da instituição” (LIBÂNEO, 2008, p. 122) e valoriza os elementos instituintes,

em detrimento dos elementos instituídos da organização e gestão.

As características dessa concepção identificadas pelo autor são:

Vínculo das formas de gestão interna com as formas de autogestão social de modo a promover o exercício do poder coletivo na escola para preparar formas de autogestão no plano político.

Decisões coletivas por meio de assembleias e reuniões, buscando eliminar todas as formas de exercício de autoridade e poder.

Ênfase na auto-organização do grupo de pessoas da instituição, por meio de eleições e da alternância no exercício das funções.

Recusa a normas e sistemas de controles, acentuando-se a responsabilidade coletiva.

Crença no poder instituinte da instituição e recusa de todo poder instituído. O caráter instituinte se dá pela prática da participação e autogestão, modos pelos quais se contestam as formas de poder instituído.

Ênfase nas relações pessoais, mais do que nas tarefas. (LIBÂNEO, 2008, p. 122-123).

Para Libâneo (2008), a concepção interpretativa considera como elementos fundamentais as subjetividades, as intenções e as interações entre os diversos

segmentos da comunidade escolar e local, pois “as práticas organizativas são

socialmente construídas, com base nas experiências subjetivas e as interações sociais das pessoas.” (p. 123).

As características dessa concepção propostas pelo autor são:

A escola é uma realidade social subjetivamente e socialmente construída, não uma estrutura dada e objetiva;

Privilegia menos o ato de organizar e mais a ‘ação organizadora’ com valores e práticas compartilhados;

A ação organizadora valoriza muito as interpretações, valores, e significados subjetivos, destacando o caráter humano e secundarizando o caráter formal, estrutural, normativo. (LIBÂNEO, 2008, p. 123).

Por fim, a concepção democrático-participativa estabelece articulação entre a direção e as diversas vozes da instituição, acentuando a busca de objetivos comuns, assumidos e discutidos coletivamente. Para tanto, advoga que os participantes assumam seus papéis, admitindo a coordenação e avaliação sistemática da operacionalização das decisões tomadas (LIBÂNEO, 2008).

(28)

Definição explícita de objetivos sociopolíticos e pedagógicos da escola, pela equipe escolar.

Articulação entre a atividade de direção e a iniciativa e participação das pessoas da escola e das que se relacionam com ela.

Alto nível de qualificação e competência profissional.

De objetividade no trato das questões da organização e gestão, mediante coleta de informações reais, sem prejuízo da consideração dos significados subjetivos e culturais.

Acompanhamento e avaliação sistemáticos com finalidade pedagógica: diagnóstico, acompanhamento dos trabalhos, reorientação de rumos e ações, tomada de decisões.

Ênfase tanto nas tarefas quanto nas relações inter-pessoais.

Ainda, o autor descreve que a concepção democrático-participativa “advoga, pois, que a gestão participativa é a forma de exercício democrático da gestão e um direito de cidadania, mas implica, também, deveres e responsabilidades, portanto, a gestão da participação e a gestão eficaz.” (LIBÂNEO, 2008, p.125-126).

Nessa perspectiva, observa-se que as concepções apresentadas pelo autor refletem posições políticas e concepções de homem e sociedade. Diante do exposto, adota-se, neste trabalho, a concepção democrático-participativa, por apresentar características fundamentais da gestão democrática da educação.

1.1 Participação

Uma das bases da gestão democrática da educação é a participação efetiva de todos os segmentos da comunidade educacional, principalmente nos momentos de tomadas de decisões. Nesse sentido, Bordignon e Gracindo (2000, p. 170) alertam que

tem-se falado muito em participação e compromisso, sem definir claramente seu sentido. E não raras vezes situa-se a participação como mero processo de colaboração, de mão única, de adesão, de obediência às decisões da direção. Subserviência jamais será participação e nunca gerará compromisso.

Bobbio (2000) aponta que, para o funcionamento da democracia, não basta que os cidadãos participem, direta ou indiretamente, das tomadas de decisões. Não

basta a existência de regras. Para o autor, é “indispensável uma terceira condição: é

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sejam colocados diante de alternativas reais e postos em condição de poder escolher entre uma e outra.” (p. 32).

Portanto, a participação significa o acesso dos participantes ao conhecimento necessário para que façam suas opções. Supõe, também, a interação entre todas as vozes da comunidade, proporcionando espaços para que cada parte exponha seus anseios perante as ações desenvolvidas. No âmbito do sistema educacional, a participação requer uma soma de responsabilidades no processo de tomada de decisão entre os diversos segmentos do sistema educativo, cultivando relações democráticas e fortalecendo princípios norteadores de orientação e construção da autonomia, descentralização e flexibilidade.

Há um leque de significados sobre o conceito de participação: pode-se pensar na participação em todos os momentos do planejamento da instituição escolar, perpassando pela execução, diretrizes, objetivos, metas, execução e avaliação, ou considerar que a participação é um simples ato que leva a comunidade a estar presente apenas nos eventos festivos. Assim, é necessário indagar: quem são os participantes? Como participam? Qual a importância das participações? Que decisões são tomadas? Isso porque a participação não tem a mesma conotação para os envolvidos e exige permanente aprendizado.

A participação e o compromisso não se referem apenas à comunidade interna, mas devem buscar alianças com a comunidade externa, a quem a escola serve e pertence efetivamente, promovendo a cooperação interinstitucional, pois a participação proporciona o melhor conhecimento do funcionamento da instituição educativa e de seus atores e, assim, supõe um contato permanente entre os segmentos, levando ao conhecimento mútuo e aproximando a educação das necessidades reais dos educandos (GADOTTI, 2002). No entanto, Ciseski e Romão (1997, p. 67) destacam que “as experiências revelam que tanto a comunidade externa quanto a comunidade interna à escola apresentam limites à participação.”

Já Demo (1988) sintetiza que a participação é, em essência, a promoção dos sujeitos e existe enquanto processo, não podendo ser encarada como dádiva, pois assim não seria uma conquista dos sujeitos. O autor ainda afirma que a participação

“não é ausência, superação ou eliminação do poder, mas outra forma de poder” (p.

20) e, para que esse processo realize-se, é necessário “encarar o poder de frente,

(30)

levantada, centímetro por centímetro” (p. 20), na qual perpassam dois momentos indispensáveis: a autocrítica e o diálogo, pois, segundo Freire (1987, p. 92), “não é no

silêncio que os homens se fazem, mas na palavra, no trabalho, na ação-reflexão.”

Diante do exposto, a participação pode ser considerada um processo de permanente conquista, não apenas da ótica da comunidade ou dos interessados, mas de todos aqueles que almejam uma educação de qualidade (DEMO, 1988).

Lück (2008), por sua vez, ressalta que a participação constitui uma forma significativa de promover maior aproximação entre os membros da comunidade educativa e reduzir as desigualdades sociais. Diz ela:

A participação tem sido exercida sob inúmeras formas e nuances no contexto escolar, desde a participação como manifestação de vontades individualistas, algumas vezes camufladas, até a expressão efetiva de compromisso social e organizacional, traduzida em atuações concretas e objetivas, voltadas para a realização conjunta de objetivos. (LÜCK, 2008, p. 35).

Para a autora, a participação divide-se em cinco categorias: participação como presença, participação como expressão verbal e discussão, participação como representação política, participação como tomada de decisão e participação como engajamento (LÜCK, 2008).

A participação como presença pressupõe participar sem que haja envolvimento efetivo, pois ela “pode, muitas vezes, ocorrer por obrigatoriedade, por eventualidade

ou por necessidade e não por intenção e vontade própria” (LÜCK, 2008, p. 36), caracterizando uma atuação passiva, na qual as pessoas fazem parte apenas do plano das formalidades, evidenciando uma falsa participação, porque se baseia apenas na presença física dos envolvidos.

A participação como expressão verbal implica oportunizar que os sujeitos envolvidos expressem-se por intermédio de seus conceitos, debatam e discutam sobre seus pontos de vista, com liberdade de expressão. A autora salienta que, ao observar o contexto educacional, pode-se perceber uma contradição nesse processo, pois, em muitas situações, o espaço participativo é apenas para referendar decisões tomadas anteriormente por um grupo minoritário, configurando-se como uma falsa democracia e participação (LÜCK, 2008).

(31)

a participação com essas características é portanto, muitas vezes limitada. É fácil observar que ela não passa, com muita freqüência, de simples verbalização de opiniões, de apresentação de idéias, de descrição de experiências pessoais e de fatos observados, sem se promover o avanço num processo compartilhado de entendimento sobre as questões discutidas e de tomada de decisão para o enfrentamento de desafios e superação de limitações, que corresponda também ao compartilhamento de poder e de responsabilidade por sua realização. (LÜCK, 2008, p. 40).

A terceira categoria apresentada é a participação como representação, considerada uma maneira significativa de participação, pois as ideias, expectativas, valores e direitos são delegados a um representante, ou seja, uma pessoa capaz de traduzi-los em um contexto organizado para esse fim.

É necessária em amplos grupos que não permitem a participação direta de todos os membros envolvidos. Entretanto, poderá expressar-se como mecanismo de falsa participação e democracia; “isso porque, considerando o sentido clássico de

democracia como o governo do povo, pelo povo e para o povo, participar não significa simplesmente delegar a alguém poderes para agir em seu nome.” (LÜCK, 2008, p. 42). Desse modo, implica trabalhar em conjunto na consecução das propostas e defini-las assumindo responsabilidade nos resultados.

A participação como tomada de decisão consiste em compartilhar poder e responsabilidades por decisões tomadas coletivamente, enfrentando possíveis desafios de promoção e avanço, visando à melhoria contínua e transformações necessárias no seio das instituições escolares. Essa categoria demanda atitudes de transparência e flexibilidade, essenciais à gestão democrática (LÜCK, 2008).

Finalmente, a participação como engajamento representa a condição mais plena de participação. Sua prática envolve estar presente, oferecer ideias, analisar

situações e tomar decisões coletivamente. A “participação como engajamento implica

envolver-se dinamicamente nos processos sociais e assumir responsabilidade por agir

com empenho, competência e dedicação” (LÜCK, 2008, p. 47), visando a obter os

resultados propostos e almejados. Assim, a “participação em seu sentido pleno,

corresponde, portanto, a uma atuação conjunta superadora das expressões de alienação e passividade, de um lado, e autoritarismo e centralização, de outro, intermediados por cobrança e controle.” (p. 47).

(32)

respeito ao ser humano; desse modo, a ação participativa é guiada pelo cuidado e atenção aos interesses humanos e sociais. A solidariedade pauta-se no reconhecimento do valor de cada pessoa e no sentido de como os seres humanos desenvolvem-se em reciprocidade.

A equidade baseia-se na necessidade de prover aos grupos, em situações diferenciadas e desfavoráveis, atenção e condições especiais para situarem-se em paridade com os demais partícipes. Por fim, o compromisso é traduzido na ação global dos envolvidos no processo pedagógico, focalizando objetivos, valores, princípios e estratégias de desenvolvimento e aceitando a diversidade de posicionamentos e características pessoais (LÜCK, 2008). Desse modo, não se deve conceber, doar ou impor a participação, mas estimulá-la em um processo contínuo.

Para Libâneo (2008, p. 102),

a participação é o principal meio de assegurar a gestão democrática da escola, possibilitando o envolvimento de profissionais e usuários no processo de tomada de decisões e no funcionamento da organização escolar. Além disso, proporciona um melhor conhecimento dos objetivos e metas, da estrutura organizacional e de sua dinâmica, das relações da escola com a comunidade, e favorece uma aproximação maior entre professores, alunos, pais.

Ainda segundo o autor,

a exigência da participação dos pais na organização e gestão da escola corresponde a novas formas de relações entre escola, sociedade e trabalho que repercutem na escola nas práticas de descentralização, autonomia, co-responsabilização, interculturalismo. De fato, a escola não pode ser mais uma instituição isolada em si mesma, separada da realidade circundante, mas integrada numa comunidade que interage com a vida social mais ampla. Todavia, não tem havido consenso entre os pesquisadores e educadores sobre as formas concretas dessa participação, embora esteja claro para a maioria que os pais participem, de forma delegada, na Associação de Pais e Mestres (onde existir), no Conselho de Escola e outros órgãos colegiados que venham existir. (LIBÂNEO, 2008, p. 114).

Lima (2011), partindo de um olhar sociológico, analisa a participação dentro das organizações educativas. Para ele, “a participação é hoje uma palavra-chave onipresente nos discursos político, normativo e pedagógico.” (p. 76).

Nesse contexto, a participação, no âmbito educativo, assume contornos

(33)

2011, p. 78) e constituindo-se como uma prática normal, esperada e justificada, na qual é entendida como instrumento democrático e de intervenção nas esferas política e organizacional. Assim, a participação representa a afirmação de interesses e de vontades e não apenas um conjunto de técnicas de gestão ou de domínio das tecnologias pedagógicas (LIMA, 2011).

Conforme o Quadro 3, pode-se observar a tipologia de participação segundo o autor.

Quadro 3 _–Tipologia de participação.

Participação Plano das orientações para a ação organizacional Participação consagrada Participação decretada

Plano da ação organizacional

Participação praticada

Democraticidade Direta

Indireta Regulamentação Formal Não formal Informal Envolvimento Ativa Reservada Passiva

Orientação Convergente

Divergente

Fonte: Lima (2011, p. 89).

Para o autor, a participação sustenta-se em dois planos: no plano das orientações para a ação organizacional e no plano da ação organizacional. No primeiro, concentram-se a participação consagrada e a participação decretada, caracterizadas por leis, regulamentos, estatutos e circulares, muitas vezes de caráter impositivo, produzidos pela administração central, buscando legitimar e normatizar “o

cumprimento da lei e dos regulamentos, passível de controle e de fiscalização.” (LIMA, 2011, p. 56).

(34)

praticada, que é classificada em quatro critérios: democraticidade, regulamentação, envolvimento e orientação.

Segundo Lima (2011), a participação é um instrumento imprescindível para a realização da democracia. Por isso, a democraticidade destaca-se pela garantia de expressão frente aos diversos interesses e projetos em uma determinada organização, no processo de tomada de decisões.

A democraticidade desdobra-se em dois tipos de participação, direta e indireta, ainda de acordo com o autor. A participação direta faculta aos envolvidos, com base em critérios preestabelecidos, a intervenção direta no processo de tomadas de decisões. A participação indireta é realizada por intermédio de representantes designados para representar membros de determinadas instituições (LIMA, 2011).

O segundo critério defendido por Lima (2011) é a regulamentação. Para o autor, a participação geralmente é organizada; por isso, necessita ser regulamentada. Nessa perspectiva, a existência de regras constitui não apenas requisito organizacional, mas legitimação.

Esse critério subdivide-se em três tipos de participação: formal, não formal e informal. A participação formal consiste em reproduzir, de certo modo, a participação decretada, pois é praticada por referências formais, de caráter normativo, ou seja, é

conhecida como uma “participação legalmente autorizada ou simplesmente como

participação legal.” (LIMA, 2011, p. 83). A participação não formal é estabelecida como um conjunto de regras menos estruturadas formalmente e a participação

informal é caracterizada “por referência a regras informais, não estruturadas

formalmente, produzidas na organização e geralmente partilhadas em pequenos grupos.” (p. 83).

A participação como envolvimento caracteriza-se pelo comprometimento ativista ou, simplesmente, pela passividade dos participantes. Esse critério subdivide-se em participação ativa, resubdivide-servada e passiva. A participação ativa

(35)

A participação reservada é o ponto situado entre a participação ativa e a participação passiva. Sua particularidade acentua um envolvimento tático dos participantes, ou seja, estes procuram defender-se de interesses, não correr riscos, não se comprometer e, frequentemente, negociam e condicionam sua participação. Já a participação passiva é caracterizada por atitudes e comportamentos de desinteresse, alheamento e absenteísmo dos participantes (LIMA, 2011).

Para o autor, a participação dentro das organizações tem por referência determinados objetivos e metas, sendo orientada face às formalidades oficiais. Entretanto, não implica que os recursos utilizados e as formas de participação praticadas sejam apenas os formalmente previstos e oficialmente estabelecidos. A consecução dos objetivos formais pode justificar e legitimar formas alternativas de intervenção; seria uma participação orientada para o consenso ou formalismo, criando limitação à mudança e correspondendo a uma participação convergente. Por sua vez, a participação divergente opera certa ruptura com as orientações oficialmente estabelecidas, podendo ser interpretada de diferentes maneiras, como forma de contestação ou boicote (LIMA, 2011).

O autor acrescenta que a participação não é uma conquista definitiva, apenas depende da consagração perpetuada pelas palavras e pelos textos, ainda que quase sagrados, dos regimes democráticos, e que só existe verdadeiramente como prática (LIMA, 2011).

Para o professor Ivandro Sales (apud BRASIL, 2009b), consultor do Programa de Capacitação de Conselheiros Escolares, existe a necessidade de formação política para a sociedade civil, objetivando que os membros da sociedade participem efetivamente dos processos decisórios. Nessa perspectiva, o autor define a participação da seguinte forma:

(36)

Por seu turno, Tomé (2011, p. 123) salienta que, no âmbito da EI, a participação pode ser definida como:

a presença dos pais ou responsáveis legais pela criança nas creches e pré-escolas é muito mais intensa do que nos outros níveis da educação, visto a idade das crianças que têm de ser acompanhadas por pelo menos um adulto na chegada e na saída do estabelecimento escolar. Em geral, as famílias têm um contato diário com a professora e/ou outros funcionários da escola; o objetivo principal desses encontros é sempre a aprendizagem e o bem estar da criança. Porém, a constante presença não significa necessariamente a participação nos processos decisórios da instituição.

A autora chama atenção, assim, para um aspecto característico da relação da família com a instituição de EI, devido à maior dependência das crianças pequenas em relação aos adultos. Com efeito, nas relações que ocorrem no cotidiano, revela-se muito a respeito da maior ou menor abertura da instituição à participação dos pais na creche ou pré-escola, embora essa participação deva incluir, também, tomar parte em decisões sobre a gestão da instituição.

1.2 Descentralização e autonomia

Para alguns autores, a descentralização pode favorecer a gestão democrática, na medida em que, nas redes de ensino locais, pode haver maior proximidade entre aqueles que tomam decisões, as unidades escolares e as famílias e comunidades. Segundo Campos (2010, p. 3), a descentralização

é advogada pelos defensores de um poder local de caráter democrático, que possa responder mais de perto às demandas populares, na direção de projetos educativos participativos e abertos às necessidades das comunidades próximas.

No entanto, a realidade política dos municípios de menor porte nem sempre favorece essa democratização da gestão, pois as tradições clientelistas do poder local podem, ao contrário, levar a gestões mais autoritárias.

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Nesse sentido, entende-se por municipalização do ensino o processo de transferência para o município das responsabilidades quanto à gestão administrativa, financeira e pedagógica de unidades escolares (RUSSO; PEREIRA, 2005).

No estado de São Paulo, nos governos de Franco Montoro (1983-1986), Quércia (1988-1990) e Fleury (1991-1994), foi alardeada a municipalização do ensino, mas a questão ficou limitada à municipalização da merenda, à descentralização de contratação de empreiteiras para a construção e reformas de unidades escolares e à extinção das turmas de pré-escola da rede estadual (RUSSO; PERREIRA, 2005).

Foi no governo de Mário Covas (1995-1998) que a municipalização do ensino ocorreu mais intensamente, sendo referendada pelo Decreto Estadual nº 40.673, de 16 de fevereiro de 1996. Essa legislação norteou o processo de municipalização, sendo que a criação do Conselho Municipal de Educação e a existência de Plano de Carreira para o Magistério foram duas condições primordiais para a assinatura do convênio entre o estado e os municípios.

Ainda no ano de 1996, no âmbito federal, a Emenda Constitucional (EC) nº 14 preparou condições necessárias para a criação da Lei nº 9.424, que dispunha sobre o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef).

A distribuição dos recursos do Fundef era proporcional às matrículas nas redes públicas que mantinham o EF, sendo indutora do processo de municipalização, pois os municípios, que até então se dedicavam ao atendimento da EI, passaram a construir suas redes de EF, prejudicando o oferecimento da primeira etapa da educação básica (GUIMARÃES, 2000; ARELARO, 2000; OLIVEIRA, 2002).

Nesse sentido, a EC nº 14/96 e a Lei nº 9.424/96 determinavam que 60% dos recursos municipais disponíveis para a educação teriam que ser destinados exclusivamente ao EF. Os 40% restantes poderiam ser aplicados na EI, Educação de Jovens e Adultos (EJA), merenda, material didático, programas de formação continuada e transporte escolar.

(38)

(EM), também destinando recursos para programas direcionados a jovens e adultos (BRASIL, 2007).

Os investimentos são destinados de acordo com o número de crianças e jovens matriculados em instituições de educação básica, com base em dados do Censo Escolar do ano anterior. Essa medida trouxe avanços significativos para o atendimento da EI sob responsabilidade dos municípios.

1.3 Gestão democrática das unidades escolares

1.3.1 Seleção de diretores

Um dos aspectos mais importantes da gestão das unidades educacionais é a forma de indicação ou seleção de diretores. Os mecanismos de provimento dos cargos de direção são variados. De acordo com Dourado (2005, p. 47), destacam-se:

1) diretor livremente indicado pelos poderes públicos (estados e municípios); 2) diretor de carreira; 3) diretor aprovado em concurso público; 4) diretor indicado por listas tríplices ou sêxtuplas ou processos mistos e 5) eleição direta para diretor.

A seleção dos diretores fundamenta-se na prerrogativa de o gestor público, no caso, prefeitos ou secretários da Educação, indicar o diretor como cargo de confiança ou comissionado. Historicamente, essa modalidade parece ter sido associada à prática do clientelismo político, permitindo a transformação da instituição educacional naquilo que, na linguagem do cotidiano político, pode ser designado como “curral eleitoral”, em que os diretores, muitas vezes, não defendem os interesses da comunidade educacional, mas sim os interesses daqueles que estão no poder (DOURADO, 2000, 2005).

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O concurso público tem sido defendido como um dos mecanismos para o preenchimento do cargo de diretor, por se acreditar que esse processo garante a objetividade na escolha e é baseado em méritos profissionais. Entretanto, Dourado (2005) considera que, apesar de o concurso de provas e títulos ser o ponto de partida para o ingresso do educador no sistema de ensino, não se apresenta como a forma mais apropriada para a escolha de diretores, pois a gestão escolar não deve constituir um cargo ou função vitalícia, com acesso por meio de um processo de seleção que não leve em consideração a participação efetiva da comunidade educacional.

Esse é um aspecto que gera polêmica, pois, enquanto na rede estadual de ensino de São Paulo o acesso ao cargo de diretor sempre ocorreu por meio de concursos públicos, na maioria dos outros estados, a indicação política predominou, até ser substituída, mais recentemente, por processos de eleição.

A indicação a partir de listas tríplices ou sêxtuplas e a combinação de processos (modalidade mista) consistem na consulta à comunidade escolar, ou a setores desta, para a indicação de nomes dos possíveis diretores. No entanto, cabe ao Poder Executivo ou a seu representante nomear o diretor entre os nomes destacados e/ou submetê-los a uma segunda fase de seleção, que consiste em provas ou atividades de avaliação de sua capacidade cognitiva para a gestão da educação (DOURADO, 2005).

Dourado (2000, 2005) e Paro (1996, 2001, 2002) enfatizam que a eleição de diretores é um dos meios mais democráticos de escolha de gestores. A eleição direta configura-se, para eles, como uma das modalidades mais democráticas, apesar de gerar, também, uma grande polêmica. A defesa dessa modalidade vincula-se à crença de que o processo implica uma retomada ou conquista da decisão sobre os destinos da escola pela própria escola.

Para Mendonça (2001), a eleição configura-se como o mecanismo mais utilizado nos municípios brasileiros, totalizando 53%; no entanto, a indicação política continua presente em 44% das cidades. Nesse mesmo sentido, segundo dados da

pesquisa “Práticas de seleção e capacitação de diretores escolares adotados por secretarias estaduais de educação e secretarias municipais de educação”, realizada

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municipais de educação do país adotam a eleição como modalidade de escolha de diretores.

1.3.2 Conselhos de escola

Ao legislar sobre a gestão democrática da educação pública, a LDB trata da definição das normas e da autonomia das unidades educacionais, estabelecendo as seguintes diretrizes: a participação da comunidade (escolar e local) e dos profissionais da educação em conselhos escolares e na elaboração do projeto pedagógico. Desse modo, a LDB torna o conselho escolar e o projeto pedagógico instituintes da gestão democrática e remete aos sistemas de ensino, à regulamentação e à sua efetivação (BRASIL, 1996, 2004).

O Conselho de Escola é uma entidade com atribuições deliberativas, consultivas, fiscais e mobilizadoras, definidas em legislações estaduais ou municipais e no próprio Regimento Escolar. As questões discutidas no seu âmbito compreendem aspectos político-pedagógicos, administrativos e financeiros (BRASIL, 2004; LIBÂNEO, 2008).

Uma vez que os sistemas de ensino adotam diferentes concepções e alternativas para a participação na gestão colegiada da escola, as atribuições do conselho escolar podem ser:

Deliberativas: quando decidem sobre o projeto político-pedagógico e outros assuntos da escola, aprovam encaminhamentos de problemas, garantem a elaboração de normas internas e o cumprimento das normas dos sistemas de ensino e decidem sobre a organização e o funcionamento geral das escolas, propondo à direção as ações a serem desenvolvidas. Elaboram normas internas da escola sobre questões referentes ao seu funcionamento nos aspectos pedagógico, administrativo ou financeiro.

Consultivas: quando têm um caráter de assessoramento, analisando as questões encaminhadas pelos diversos segmentos da escola e apresentando sugestões ou soluções, que poderão ou não ser acatadas pelas direções das unidades escolares.

Fiscais (acompanhamento e avaliação): quando acompanham a execução das ações pedagógicas, administrativas e financeiras, avaliando e garantindo o cumprimento das normas das escolas e a qualidade social do cotidiano escolar.

(41)

Para Gracindo (2005, p. 40),

o Conselho Escolar, como órgão consultivo, deliberativo e de mobilização mais importante do processo de gestão democrática, não deve configurar-se como instrumento de controle externo, mas como um parceiro de todas as atividades que se desenvolvem no interior da escola.

Em várias unidades da Federação, o Conselho de Escola é eleito no início do ano letivo, para um período que varia de um a dois anos, sendo composto por docentes, especialistas, funcionários, pais e alunos, observando a paridade de 50% de membros da instituição e 50% de usuários. Também é conhecido como Colegiado e sua função é a democratização das relações de poder (PARO, 1996; CIZESKI; ROMÃO, 1997; LIBÂNEO, 2008; BRASIL, 2004). Ressalte-se, ainda, que número de componentes varia de acordo com a estrutura dos estabelecimentos e deve ser proporcional ao número de classes da instituição escolar.

A Secretaria de Educação Básica (SEB), órgão vinculado ao Ministério da Educação (MEC), e as instituições: Conselho Nacional de Secretários de Educação (Consed), União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação (Undime), Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação (CNTE), Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), Fundo das Nações Unidas para a Infância (Unicef) e Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (Unesco) elaboraram o “Programa Nacional de Fortalecimento dos Conselhos Escolares”,1_{visando a estimular sua criação e consolidação (BRASIL, 2004).}

Os documentos enfatizam as seguintes atribuições do conselho escolar:

 Elaborar o Regimento Interno do Conselho Escolar;

 Coordenar o processo de discussão, elaboração ou alteração do Regimento Escolar;

 Convocar assembléias-gerais da comunidade escolar ou de seus

segmentos;

 Garantir a participação das comunidades escolar e local na definição do projeto político-pedagógico da unidade escolar;

 Promover relações pedagógicas que favoreçam o respeito ao saber do estudante e valorize a cultura da comunidade local;

 Propor e coordenar alterações curriculares na unidade escolar, respeitada a legislação vigente, a partir da análise, entre outros aspectos, do

1_{O material didático-pedagógico do Programa Nacional de Fortalecimento dos Conselhos Escolares}