PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO
PUC/SP
Orandes Carlos da Rocha Jr.
AVALIAÇÃO DOCENTE NO ENSINO PÚBLICO ESTADUAL DE SÃO
PAULO: A BONIFICAÇÃO POR RESULTADO NA OPINIÃO DO
PROFESSOR.
MESTRADO EM EDUCAÇÃO: CURRÍCULO
PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO
PUC/SP
Orandes Carlos da Rocha Jr.
AVALIAÇÃO DOCENTE NO ENSINO PÚBLICO ESTADUAL DE SÃO
PAULO: A BONIFICAÇÃO POR RESULTADO NA OPINIÃO DO
PROFESSOR.
Dissertação apresentada à Banca Examinadora como exigência parcial para obtenção do título de Mestre em Educação: Currículo pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, sob a orientação da Professora Doutora Isabel Franchi Cappelletti.
MESTRADO EM EDUCAÇÃO: CURRÍCULO
Autorizo a reprodução e divulgação total ou parcial deste trabalho, por qualquer meio convencional ou eletrônico, para fins de estudo e pesquisa, desde que citada a fonte.
CDD
ROCHA JR, Orandes Carlos da
Avaliação docente no ensino público estadual de São Paulo: a bonificação por resultado na opinião do professor. Orandes Carlos da Rocha Jr; orientação Isabel Franchi Cappelletti. São Paulo: s.n., 2012.
91p.: il. Acompanha CD.
Dissertação Mestrado – Programa de Pós-Graduação em Educação: Currículo. Pontifícia Universidade Católica de São Paulo.
BANCA EXAMINADORA
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AGRADECIMENTOS
Não é fácil concluir uma importante etapa da vida e agradecer a todos aqueles que, direta ou indiretamente, contribuíram para o seu sucesso.
Tentar citar a todos corre-se o risco, inevitável, de esquecer alguém. Por outro lado, alguns nomes podem, e devem, ser citados como figuras emblemáticas nessa caminhada.
Agradeço profundamente:
À minha orientadora no Mestrado, Profª Drª Isabel Franchi Cappelleti, pelas importantes lições que compartilhou nesses dois anos de Mestrado, conduzindo-me pelos caminhos da pesquisa em avaliação sempre com sabedoria e paciência, ingredientes fundamentais no meu sucesso.
À banca examinadora, Profª Drª Alda Luiza Carlini e Profº Drª Dumara Coutinho Tokunaga Sameshima, pela competência, clareza e humildade com que na qualificação apontaram os caminhos que eu deveria seguir para concluir essa dissertação.
A todos os professores do Programa de Mestrado em Educação: Currículo, da Pontifícia Universidade de São Paulo. Tenha sido seu aluno ou não, pois cada um influenciou, à sua maneira, a este pesquisador ao longo do Mestrado.
Agradeço a todos os professores na figura da Profª Drª Mere Abramowicz e Profª Drª Regina Lúcia Giffoni Luz de Brito, meus cartões de visita no primeiro dia de aula na PUC/SP.
Às secretárias Cida e Cristiane, por sua competência e por tratar aos alunos de maneira tão pessoal.
Aos meus colegas do Mestrado, cujas relações de amizade que aqui estabelecemos ao longo desses anos de convivência, física e virtual, ficarão para sempre em minha memória.
Aos professores que voluntariamente participaram dessa pesquisa, bem como às direções das escolas pesquisadas, que gentilmente permitiram minha entrada em suas escolas para realizar esta pesquisa.
Aos meus amigos da cidade de Ipuã/SP, pelo incentivo permanente nessa difícil empreitada.
Aos primos Rodrigo, Rita e Gita, pela hospitalidade e companheirismo aqui na cidade de São Paulo, fazendo com que eu me sentisse em casa.
À minha eterna professora, Janice Ap. Simões Ferrari, que participou de quase todas as etapas desse Mestrado.
Às escolas Irum Curumim (Guaíra/SP) e Colégio Bom Samaritano (Ipuã/SP), pela compreensão e apoio todas as vezes que precisei.
ROCHA JR. Orandes Carlos da. Avaliação docente no ensino público estadual de São Paulo: a bonificação por resultado na opinião do professor. São Paulo: Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, 2012. 91 fls. Dissertação (Mestrado em Educação) – Programa de Estudos Pós-Graduados em Educação.
RESUMO
A bonificação por desempenho do docente no ensino público estadual paulista é uma política adotada desde o ano 2000. Ela nasceu da necessidade do governo de criar indicadores de qualidade que pudessem prestar contas aos organismos financiadores internacionais da melhoria da educação no Estado. Nestes últimos 10 anos, a prática de conferir um bônus salarial aos professores e às escolas bem avaliadas por meio de avaliação externa promovida pela Secretaria de Estado da Educação de São Paulo (SEE/SP) foi utilizada por todos os Governadores que se sucederam no Governo do Estado. A mais recente versão do bônus, legalmente denominada Bonificação por Resultado, tem como critérios a utilização do Índice de Desenvolvimento da Educação no Estado de São Paulo (IDESP), um indicador de qualidade estabelecido a partir de dois critérios complementares: o desempenho dos alunos no exame oficial da rede estadual, denominado Sistema de Avaliação do Rendimento Escolar do Estado de São Paulo (SARESP) e o fluxo escolar. A presente pesquisa tem por objetivo ouvir o que pensam os professores sobre a Bonificação por Resultados na tentativa de identificar causas de sucessos e insucessos das escolas no cumprimento das metas estabelecidas para o IDESP e os reflexos destes resultados na prática docente. A coleta de informações baseou-se na utilização de questionários abertos e entrevistas complementares em três escolas do interior do Estado de São Paulo. Pode-se identificar o descontentamento dos professores pela pressão e cobrança gerada pela necessidade de atingir as metas do IDESP além do insucesso da Bonificação por Resultado em todas as suas intencionalidades: política pública de avaliação, de salário e curricular.
ROCHA JR. Orandes Carlos. Teachers´ evaluation in public schools of São Paulo State: the subsidy resulting in the teachers´ opinion. São Paulo - PUC / SP, 2012.
ABSTRACT
The performance bonus for teaching in public education is a state public policy adopted since 2000. It was born by the for neo-liberal government needing to create quality indicators that could be accountable to international funding agencies to improve education in the state. In the last 10 years the practice of giving a bonus payment to teachers and schools well-evaluated by external evaluation organized by the Secretaria da Educação do Estado de São Paulo (SEE / SP) was used by all the governors who succeeded one another in the State Government . What has changed on every government, are the criteria used to assess the quality and therefore rewarding teachers with bonuses. The latest version of the bonus, legally known as Bonuses for Results, is the use of criteria Index Development of Education in the State of São Paulo (IDESP), an indicator of quality established from two complementary criteria: student performance in official examination of the state system, called System Evaluation of Educational Achievement of São Paulo (SARESP) and student flow. This research aims to listen to what teachers think about the Bonuses for Results in an attempt to identify causes of successes and failures of schools in achieving the goals established for the IDESP these results and reflections on teaching practice. Data collection was based on the use of open-ended questionnaires to teachers of the 5th grade of elementary school, 9th´s grade mathematics and Portuguese Language teachers of basic education in three schools in the state of Sao Paulo. It´s possible to identify the teachers' discontent by pressure and requirement generated by the need to achieve the goals of IDESP beyond the failure of the subsidy by results in all its intentions: public policy evaluation, salary and curriculum.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ... 11
CAPÍTULO I 1. A BONIFICAÇÃO COMO POLÍTICA PÚBLICA DE AVALIAÇÃO . 16 1.1. O Sistema Nacional de Avaliação. ... 16
1.2. O SARESP e o IDESP ... 23
1.3. A Bonificação no âmbito da Secretaria de Estado da Educação de São Paulo. ... 27 CAPÍTULO II 2. METODOLOGIA DA PESQUISA ... 35
2.1. O locus e o clima da pesquisa. ... 35
2.2. A Pesquisa qualitativa e questionário ... 38
2.3. Entrevistas complementares. ... 41
2.4. A interpretação. ... 43
CAPÍTULO III 3. ANÁLISE E INTERPRETAÇÃO DOS DADOS ... 44
3.1. Políticas públicas de avaliação/currículo... 44
3.2. Repercussões no contexto do cotidiano docente. ... 49
3.3. A questão do Bônus / salário. ... 53
CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 56
REFERÊNCIAS ... 61
APÊNDICES ... 63
INTRODUÇÃO
Meus primeiros contatos com as políticas públicas de educação ocorreram durante o curso de graduação e licenciatura em História, que cursei entre os anos de 1997 e 2000, na Faculdade de História da Universidade Estadual Paulista (Unesp), na cidade de Franca/SP.
Como esta faculdade contemplou a licenciatura paralela ao bacharelado, pude ter acesso a uma importante formação teórica nas disciplinas didáticas oferecidas na grade curricular.
Certamente por essa razão comecei, ao longo do curso, a direcionar minhas atenções também aos assuntos pertinentes ao campo do trabalho docente e à educação propriamente dita. Dois assuntos estudados chamavam-me a atenção: avaliação e currículo.
Pude presenciar, na prática, a necessidade de se repensar esses dois elementos fundamentais da educação, muitas vezes relegados a segundo plano nas políticas públicas do país, e em especial, no Estado de São Paulo.
Minhas preocupações sobre as políticas públicas de educação no Estado de São Paulo, nascidas durante a graduação, tiveram melhores contornos nos anos seguintes, em razão de cargos que ocupei na administração pública em minha cidade natal, Ipuã/SP, distante 420 Km da capital paulista.
Assumi o cargo de Vereador na Câmara Municipal de minha cidade para o exercício 2001 – 2004, onde, após os primeiros meses de atividade, fui nomeado representante do legislativo no Conselho Municipal de Educação em virtude da minha atuação em favor da educação.
Foi nesse período que o ensino público estadual de ensino fundamental foi municipalizado em Ipuã, por meio de um convênio firmado com a Secretaria de Estado da Educação de São Paulo (SEE/SP).
(FUNDEF1). A legislação que o regulamentava estabelecia que, no mínimo, 60% dos
recursos arrecadados pelos municípios, provenientes deste fundo, deveriam ser, obrigatoriamente, destinados à remuneração dos professores.
Como este percentual era superior aos gastos que tínhamos com salários dos docentes municipais, todos os meses havia uma sobra de recursos que se acumulava para ser distribuídos na forma de um bônus, ao final de cada semestre.
O critério adotado pela administração municipal da época para a distribuição do bônus era apenas a assiduidade do docente, utilizado para diminuir o absenteísmo do professor.
Minha atuação como vereador foi favorecida pelo fato de também ser professor da rede municipal no mesmo período da implantação da municipalização do ensino.
A principal crítica que eu fazia em relação ao bônus municipal era a ausência de maiores critérios para a sua distribuição entre os docentes, pois acreditava que não era suficiente apenas a presença em sala de aula.
Entre os anos 2005 e 2008, assumi o cargo de Diretor do Departamento Municipal de Educação, e assim, pude dar continuidade ao desejo de repensar a sistemática na distribuição do bônus para os professores da rede municipal.
O questionamento que permeava minhas inquietações era: por que não utilizar outros critérios, além da assiduidade, para tornar mais justa a distribuição desta bonificação aos professores?
Comecei a procurar por outros modelos de distribuição de bônus que contemplassem critérios mais abrangentes, buscando informações em cidades vizinhas, sem muito sucesso, pois todas as prefeituras das cidades com que fiz contato utilizavam basicamente os mesmos critérios utilizados em Ipuã/SP.
Nesta procura, deparei-me inevitavelmente com a política de bonificação docente do Estado de São Paulo, que, até então, desconhecia por nunca ter sido professor efetivo da rede estadual. A Secretaria de Estado da Educação de São Paulo (SEE/SP) promovia uma avaliação de desempenho docente como critério na distribuição do bônus.
Dessa forma, paralelo ao desejo de mudar a sistemática do bônus na minha cidade, comecei a me interessar também pela questão da avaliação do desempenho
1 Instituído pela Emenda Constitucional n.º 14, de 12 setembro de 1996; e regulamentado pela Lei n.º
docente. Ainda que não atrelando os dois assuntos, como fazia, e faz, o Estado de São Paulo em sua rede, mas como instrumentos de uma política pública de educação que desejava implantar no Município de Ipuã, naqueles primeiros anos como Diretor do Departamento de Educação.
Desejava aplicar uma avaliação de desempenho docente na rede municipal não com o intuito de promover a distribuição do bônus, mas utilizá-la como um recurso para a melhoria da qualidade da educação no Município, na medida que acreditava que traria um conhecimento mais significativo das nossas deficiências.
Esta intenção, porém, esbarrava no temor que os professores tinham de que uma avaliação de desempenho pudesse ter seus resultados utilizados como instrumento de punição.
Por coincidência, a SEE/SP convidara nosso município a participar do
Sistema de Avaliação do Rendimento Escolar do Estado de São Paulo (SARESP2).
Na ocasião, fomos informados que se tratava de um novo SARESP, com mais riqueza de informações e que contribuiria para os dirigentes municipais de educação estabelecerem metas e corrigir caminhos no âmbito da educação em seus municípios.
Minhas primeiras impressões sobre o temor dos professores acerca da avaliação foram corroboradas, quando optamos por promover a aplicação do SARESP no ano de 2007. O anúncio de uma avaliação externa foi o bastante para gerar inúmeras desconfianças entre os professores na rede municipal, em relação à punições, perdas salariais, divulgação negativa dos resultados, dentre outras.
O intuito do Departamento Municipal de Educação era obter melhores informações sobre o trabalho realizado nas escolas e, assim, direcionar investimentos em eventuais carências que, acreditava-se, o resultado do SARESP apontaria.
Assinamos convênio com a Secretaria de Estado da Educação e aplicamos o exame para os alunos das 4ª e 8ª séries do ensino fundamental, atuais 5° e 9° ano do ensino fundamental, uma vez que com a promulgação da Lei 11.274, de 06 de fevereiro de 2006, que dispõe sobre a duração de nove anos para o ensino fundamental, os estados e municípios tiveram até o ano de 2010 para atender às
novas exigências da lei. A partir de 2010, o ensino fundamental no país passou a ter, obrigatoriamente, a seguinte configuração quanto à duração das etapas de ensino:
a) cinco anos nas séries Iniciais: da 1° a 5º série. b) quatro anos nas séries finais: da 6° a 9° série.
Entretanto, o que nos foi fornecido como resultados da avaliação realizada, foram apenas comparações dos resultados obtidos pelas nossas escolas, confrontando-as entre si e com a média estadual, separadas por série e por disciplina. Em suma, dados técnicos dispostos em um ranking que nos serviu apenas para saber qual escola ou sala estava, acima ou abaixo, da média estadual em Matemática e em Língua Portuguesa.
Os resultados obtidos através da realização do SARESP no nosso Município, em nada contribuíram para a melhoria da qualidade, tampouco na realização de uma avaliação que nos fornecesse um retrato mais fiel da situação do ensino da rede municipal de Ipuã.
Mesmo sem o aporte teórico necessário para avaliar uma política pública de avaliação em educação, eu podia notar, na prática, que as iniciativas propostas nesse sentido pela SEE/SP não atendiam às minhas inquietações. O modelo neoliberal de avaliação educacional mostrava-se insuficiente para atender às nossas necessidades.
O que eu, como gestor, necessitava era de uma avaliação educacional mais abrangente, que não apenas fornecesse um ranking das nossas escolas, mas que representasse uma oportunidade aos sujeitos avaliados de refletir sobre a prática docente, atingindo uma consciência crítica que lhes permitisse a mudança de posturas e em possíveis falhas existentes ao longo do ano letivo.
Foi a partir dessa experiência que, como agente político na área da educação e do interesse em conhecer novas formas de avaliação docente e bonificação, comecei a pesquisar, de modo informal, sobre o assunto. Nesta busca, procurei conhecer a maneira como o Estado de São Paulo promovia a avaliação e bonificação do seu quadro do magistério.
A vontade de conhecer mais sobre o assunto, despertou em mim o desejo de pesquisá-lo com rigor acadêmico.
Departamento Municipal de Educação e completamente comprometido com a questão sobre a forma como a avaliação de desempenho docente e a bonificação eram desenvolvidas pela política pública em nosso Estado.
A partir das inquietações de um Diretor de Departamento de Educação de uma pequena cidade do interior do Estado de São Paulo, somado às reformas educacionais promovidas pela SEE/SP no que tange à política de avaliação e bonificação dos professores, surgiu a presente dissertação.
O propósito da presente pesquisa é responder à questão: O que os professores pensam em relação à Bonificação por Resultados, instituída pela Secretaria de Estado da Educação de São Paulo?
Ao desenvolvê-la, busco justificá-la em três importantes pilares.
A relevância teórica, por ser uma pesquisa que trata de um tema recente, e, portanto, pouco estudado no meio acadêmico, apresentando escasso número de teses e dissertações sobre o assunto. Em face da pouca bibliografia sobre a matéria, espero que esta contribua para futuras pesquisas sobre o tema.
A relevância político social, contribuindo para a discussão junto aos professores da rede pública estadual paulista, ouvindo-os sobre o que pensam a respeito dessa política de bonificação que afeta, diretamente, suas carreiras e que, há 10 anos, faz parte do cotidiano da atividade docente no Estado.
A relevância pessoal/profissional que o bônus traz, ou deveria trazer, à carreira docente. Uma carreira que vem sofrendo, nos últimos anos, com o processo de desvalorização e com o achatamento salarial e que poderia ter, no bônus, a possibilidade de um ganho financeiro que complementar ao salário.
CAPÍTULO I
1. A BONIFICAÇÃO COMO POLÍTICA PÚBLICA DE AVALIAÇÃO
1.1. O Sistema Nacional de Avaliação.
Antes dos anos de 1990, as pesquisas acadêmicas na área de avaliação estiveram em estado de dormência. Com o advento da chamada década da avaliação, muitas pesquisas acadêmicas convergiram para este tema, uma vez que, até então, a avaliação de sistemas de ensino era prática pouco usual na política pública de educação.
Percebe-se que havia uma desconfiança dos docentes em relação ao uso de avaliações, grande parte em razão das poucas publicações que abordavam este tema, e as isoladas iniciativas promovidas eram realizadas, sem se pautar por critérios claros e objetivos.
O desenvolvimento de sistemas de avaliação, no Brasil, só aconteceria de maneira sistematizada e como instrumento de política pública, em meados dos anos de 1990, com a elaboração de todo um aparato legal.
Neste período, inúmeras iniciativas deram forma a um robusto e eficiente sistema de avaliação em todos os níveis e modalidades de ensino, que consolidaram uma efetiva política de Avaliação Educacional. (CASTRO, 2009, p. 273).
A intensificação da avaliação educacional, como política pública de educação, ganha contornos legais no país com a ascensão do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) ao Poder Executivo Nacional com o presidente Fernando Henrique Cardoso (1995 - 2002) e, no caso específico do Estado de São Paulo, com a eleição de Mário Covas (1995 – 2001) ao Executivo Estadual.
A política adotada, naquela época, balizava-se pela submissão das políticas públicas à lógica econômica. Essa política, denominada neoliberal, recorria a
constantes empréstimos junto a organismos internacionais3 financiadores de
3 Os principais organismos internacionais a que me refiro são: Banco Mundial e o Banco
políticas públicas a países em desenvolvimento e que, ao efetuarem os empréstimos, exigiam desses países a adoção de instrumentos que garantissem o bom uso dos recursos, com austeridade, transparência e, sobretudo, eficiência na sua aplicação.
Como os caminhos da globalização implicaram a reforma do Estado e como esta significou um grande afastamento do Estado de vários campos de atividade, com o enxugamento das contas públicas, boa parte dos investimentos em educação não foi contemplada com a poupança interna. Desse modo, o investimento externo acertado junto a Bancos – investimento que é dívida a pagar – foi mais do que um empréstimo. Ele veio acompanhado de critérios contratuais (nem sempre transparentes) e mesmo de metodologias já predefinidas. (CURY, 2002, p 178).
Orientada por esses organismos internacionais, a política de avaliação no Estado de São Paulo começa a ser utilizada como contrapartida para a liberação de recursos. A política de avaliação do governo neoliberal acabou por introduzir, na esfera educacional, a lógica de mercado (CAPPELLETTI, 2002).
Presenciou-se, a partir de então, a existência de uma força coercitiva, imposta principalmente pelo BID e pelo Banco Mundial, que fez com que, no Brasil, fosse intensificada a realização de avaliação de sistemas educacionais, utilizando-se sobretudo, de testes estandartizados como forma de aferir a qualidade da educação no país e de prestar contas, seja à sociedade, ou aos financiadores internacionais.
É nesse contexto de política pública de avaliação orientada por agências internacionais, que emerge o conceito do Estado avaliador, usado para designar a utilização acentuada da avaliação como um recurso administrativo. Com o intuito de conferir à educação um aspecto mais objetivista, conceitos como eficiência e produtividade passam a fazer parte do discurso oficial dos dirigentes públicos.
Esta qualificação, inicialmente proposta por Guy Neave e mais recentemente revisitada por este mesmo autor ainda no âmbito de trabalhos relativos às políticas de ensino superior, visa sobretudo sinalizar o facto de estar em curso a transição de uma forma de regulação burocrática e fortemente centralizada para uma forma de regulação híbrida que conjuga o controlo pelo Estado com estratégias de autonomia e auto-regulação das instituições educativas. (AFONSO, 2001, p. 25).
Fica evidente que o Governo Brasileiro, ao pedir empréstimo internacional, sucumbe à lógica de mercado, adotando uma política educacional de avaliação baseada na prestação de contas e no controle de resultados, em detrimento ao uso da avaliação orientada para o crescimento e desenvolvimento profissional docente.
Aos países que buscam seus empréstimos, impõe que a educação se ajuste a uma nova realidade de restrições orçamentárias, torne-se mais eficiente, produtiva e útil ao mercado, particularmente estreite seus laços com a indústria e assuma a racionalidade do modelo gerencial. (DIAS SOBRINHO, 2002, p. 35).
A história recente da avaliação educacional no Brasil tem, no final dos anos de 1980 e começo dos anos de 1990, um marco divisório. É a partir desta década que o país presencia “uma intensificação das avaliações, principalmente na avaliação de sistemas e programas educacionais” (BAUER, 2006, p. 44), inserindo a questão da avaliação educacional no centro das políticas públicas de educação.
A promulgação da Constituição Federal de 1988 foi de suma importância à educação brasileira, em especial no campo da avaliação, uma vez que dela derivaram todas as demais leis, responsáveis por criar no país o sistema de avaliação em todos os níveis do ensino: fundamental, médio e superior.
O texto da Constituição Federal não aborda diretamente a questão da avaliação, porém define, no art. 206, que “a garantia do padrão de qualidade” deve ser um dos princípios norteadores do ensino no país.
Art. 206. O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios: [...]
VII – Garantia do padrão de qualidade. (BRASIL, 1988).
O conceito de padrão de qualidade citado no referido artigo suscita questões do tipo: Como aferir qualidade do ensino? Qual o conceito de qualidade? Entre outras que remetem a atitudes que devem ser tomadas para se obter essa qualidade anunciada.
A Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB), n° 9.394, de 20 de dezembro de 1996, ratifica o texto constitucional no que tange ao padrão mínimo de qualidade como um dever do Estado:
[...].
IX - padrões mínimos de qualidade de ensino, definidos como a variedade e quantidade mínimas, por aluno, de insumos indispensáveis ao desenvolvimento do processo de ensino aprendizagem. (BRASIL, 1996).
Prevê que a União seria responsável pela avaliação educacional, em larga escala, em todas as modalidades de ensino, do fundamental ao ensino superior.
Art. 9º. A União incumbir-se-á de: [...].
VI - assegurar processo nacional de avaliação do rendimento escolar no ensino fundamental, médio e superior, em colaboração com os sistema s de ensino, objetivando a definição de prioridades e a melhoria da qualidade do ensino; (...) (BRASIL, 1996).
A LDB deu suporte legal à criação de diversos processos de avaliação da educação no Brasil: o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica (SAEB), o Exame Nacional do Ensino Médio (ENEM) e o Exame Nacional de Cursos (ENC), posteriormente substituído pelo Sistema Nacional de Avaliação do Ensino Superior (SINAES).
Outras modalidades de avaliação em larga escala foram também criadas pelo MEC no bojo da reforma educativa dos anos de 1990, com continuidade na década de 2000, como o Exame Nacional do Ensino Médio (Enem) e o Exame Nacional de Cursos (Enade), incluído no Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (Sinaes) e aplicado a iniciantes e concluintes dos cursos de licenciatura e pedagogia, como parte dos processos de credenciamento de cursos e de certificação de professores. O Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep), órgão do MEC e promotor dessas avaliações, assume importância crescente como agência de acompanhamento e avaliação das políticas de currículo da educação básica e superior, da formação docente e, em última instância, do próprio trabalho do(a) professor(a). (GATTI, BARRETO e ANDRÉ, 2011, p. 39).
O SAEB foi reestruturado durante o Governo de Luís Inácio Lula da Silva (2003 – 2010), com o Ministro Fernando Haddad à frente do Ministério da Educação (MEC), pela Portaria Ministerial nº 931, de 21 de março de 2005 e passou a ser realizado por meio de dois exames complementares: A Avaliação Nacional da Educação Básica (ANEB) e a Avaliação Nacional do Rendimento Escolar” (ANRESC), conhecida como Prova Brasil.
ensino fundamental de escolas da rede pública, rural e urbana, que tenham no mínimo 20 alunos matriculados na série avaliada.
O MEC criou, no ano de 2007, um indicador de qualidade para as escolas da rede nacional de ensino. Trata-se do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB).
O IDEB é um indicador de qualidade que confere às escolas e redes de ensino um conceito com base em dois critérios: o fluxo escolar e a média de desempenho dos alunos no SAEB e na Prova Brasil.
Mais recentemente o Ministério de Educação expandiu a avaliação de desempenho do sistema educacional, com a Prova Brasil, aplicada a todos os alunos dos primeiros anos do ensino fundamental, integrando essa prova ao SAEB. Com isso avançou-se na construção de um indicador — o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB), a partir de 2007, que integra o fluxo escolar e as medias de desempenho nas avaliações nacionais. Essas médias referem-se ao desempenho no SAEB para os Estados e na Prova Brasil para os Municípios. E possível dispor de um valor do Indicador para o país como um todo, cada Estado, Município e Escola. (GATTI, 2009, p. 12 – 13).
O IDEB é calculado a cada dois anos. No ano de 2007, entretanto, ano de sua criação, o índice também divulgou o resultado retroativo a 2005.
No final do ano de 2010, foi enviado ao Congresso Nacional o Projeto de Lei n° 8.035 de 2010, que cria o Plano Nacional de Educação, estabelecendo metas e estratégias para a melhoria da qualidade da educação para os próximos 10 anos.
No que tange à avaliação, o PNE estabelece como meta, que a média do IDEB no país alcance, de maneira gradativa ao longo dos 10 anos de execução do Plano, os conceitos 6,0 para o ensino fundamental inicial; 5,5 para o ensino fundamental final e 5,2 para o ensino médio.
Art. 1º Fica aprovado o Plano Nacional de Educação para o decênio 2011-2020 (PNE - 2011/2011-2020) constante do Anexo desta Lei, com vistas ao cumprimento do disposto no art. 214 da Constituição.
[...]
Meta 7: Atingir as seguintes médias nacionais para o IDEB:
Ideb 2011 2013 2015 2017 2019 2021
Outra importante avaliação educacional em larga escala, criada pelo Governo Federal, foi o Exame Nacional do Ensino Médio (ENEM). Criado no Governo de
Fernando Henrique Cardoso (1995 – 2002)4, tendo como Ministro da Educação,
Paulo Renato de Souza. O ENEM nasceu como uma avaliação do desempenho individual do aluno ao término do ensino médio e ferramenta para a avaliação da qualidade do ensino médio em todo a país.
No ano de 2004, o Governo Federal promoveu uma reformulação do ENEM. A partir dela, a nota dos alunos no exame tornou-se critério para a concessão de bolsas de estudo em Instituições de Ensino Superior (IES), promovidas pelo Programa Universidade para Todos (PROUNI).
A partir de 2009, por meio de uma portaria do INEP5, o ENEM passou a ser
utilizado como alternativa ao processo seletivo para as universidades como forma de ingresso nos cursos de graduação, seja de maneira complementar ao vestibular ou mesmo substituindo-o pela nota do ENEM.
No últimos anos, o ENEM tem sido utilizado ainda como certificação da conclusão do ensino médio para jovens e adultos, de acordo com portarias do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (INEP) , editadas a cada ano, regulamentando o assunto.
Contemplando também o ensino superior com uma avaliação em larga escala, o Governo FHC instituiu, em 1995, o Exame Nacional de Cursos (ENC), na
época, popularmente conhecido como provão6.
O provão foi substituído no ano de 20047, sob o Governo do Presidente Luiz
Inácio Lula da Silva (2003 – 2010), com o Ministro da Educação, Tarso Genro, pelo Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (SINAES).
O SINAES representou um avanço na avaliação da educação superior por ser mais complexo, abrangendo a avaliação de três componentes: as instituições, os cursos e o desempenho dos estudantes. Sendo este último, realizado por meio do Exame Nacional do Desempenho dos Estudantes (ENADE) que avalia o desempenho dos alunos dos cursos de graduação no que tange aos conteúdos, habilidades e competências.
4 Portaria Ministerial do MEC nº 438 de 28 de maio de 1998 5 Portaria nº 109 de 27/05/2009.
Todas essas avaliações constituem um sistema nacional de avaliação que contempla todas as modalidades de ensino. Criadas por iniciativa do Governo Federal, atualmente são desenvolvidas pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira – INEP.
Em harmonia com a LDB, muitos Estados optaram por organizar sistemas locais de avaliação educacional, quase todos com o mesmo viés de avaliação como medida. São testes estandartizados, que têm sido utilizados por vários sistemas educacionais pelo país como instrumento de tomada de decisões, no contexto da política pública de educação, e também como forma de prestar contas à sociedade acerca do bom uso do dinheiro público, valorizando a quantificação, a mensuração, sem levar em conta questões fundamentais que interferem no contexto e processo de cada escola ou região.
(...) as pressões exercidas sobre as escolas nos níveis de ensino acima referidos (ensinos fundamental e médio no Brasil) através da avaliação externa (exames nacionais, provas aferidas ou estandardizadas e estratégias de presença mais assídua de agentes da Inspecção Geral da Educação enquanto órgão central do Ministério da Educação), e através do predomínio de uma racionalidade instrumental e mercantil que tende a sobrevalorizar indicadores e resultados académicos quantificáveis e mensuráveis sem levar em consideração as especificidades dos contextos e dos processos educativos. (AFONSO, 2001, p. 26).
Mais uma vez, é possível observar uma secundarização da discussão da avaliação como instrumento de formação docente. Ao priorizar a avaliação que classifica os envolvidos, não lhes permitindo participar do processo, tampouco possibilitando a revisão de sua prática ao longo do processo, a avaliação no Brasil enfrenta ainda barreiras por parte dos docentes.
1.2. O SARESP e o IDESP
O Estado de São Paulo realiza, desde 19968 (Anexo 1), o Sistema Escolar de
Rendimento do Estado de São Paulo (SARESP), criado com o objetivo de:
Art. 1°
I – desenvolver um sistema de avaliação de desempenho dos alunos do ensino fundamental e médio do Estado de São Paulo, que subsidie a Secretaria da Educação nas tomadas de decisão quanto à Política Educacional do Estado;
II – verificar o desempenho dos alunos nas séries do ensino fundamental e médio, bem como nos diferentes componentes curriculares [...]. (SÃO PAULO, 1996).
O SARESP é uma das mais antigas avaliações do rendimento escolar ainda em prática no Brasil, realizada de maneira sistemática e utilizada como instrumento de acompanhamento da qualidade da educação.
No início, essa avaliação era realizada por amostragem e assim permaneceu entre os anos de 1996 e 2002, tornando-se censitária porém, a partir de 2003. Em todo o tempo, realizou-se de maneira compulsória para as escolas da rede estadual de educação e facultativa às redes municipais de ensino e escolas particulares que desejassem, por adesão, participar da avaliação.
Segundo o discurso oficial, a SEE/SP criou o SARESP com o intuito de conhecer melhor o perfil dos alunos da rede estadual paulista, fornecendo aos professores, maiores subsídios para o trabalho em sala de aula, na medida em que os resultados da avaliação representavam descrições de padrões de desempenho alcançados pelos alunos. Visava também, a identificação de pontos críticos existentes na rede e assim, por meio das Diretorias Regionais de Ensino (DIREN), poder concentrar esforços materiais, financeiros e didáticos pedagógicos, na solução dos problemas detectados na análise dos resultados do SARESP (CASTRO, 2009, p. 288).
Contrastando com o discurso oficial, alguns teóricos criticam a utilização dessas avaliações externas por parte dos estados e seus reflexos na atividade docente.
(...) muito embora se vise explicitamente garantir algum tipo de controlo de qualidade, um dos principais efeitos dessa intervenção do Estado tem sido
uma considerável pressão sobre os professores para ensinar meramente testes. (AFONSO, 2000, apud APPLE & JUNGCK, 1992, p. 41).
No ano de 2001, e apenas naquele ano, o SARESP passou a ser aplicado às séries finais dos ciclos I e II do ensino fundamental (4ª e 8ª séries) com um novo objetivo: a utilização dos resultados como indicador para a promoção, ou retenção,
de alunos das 8as séries para o ensino médio. Os alunos que não obtivessem nota
satisfatória deveriam ser encaminhados para uma recuperação e posterior reavaliação e, desta vez, sendo aprovados poderiam prosseguir estudos na série subsequente.
Nos anos seguintes, quase não houve mudanças estruturais na aplicação do SARESP. Em 2003, o SARESP passou a ser aplicado censitariamente a todos os alunos da educação básica da rede estadual. No ano de 2005, foi introduzida uma prova de matemática, o que não ocorria desde 2000, quando essa disciplina constou pela última vez como componente curricular do exame.
Em decorrência das eleições estadual e nacional de 2006, quando houve a troca no comando do governo do Estado de São Paulo com o afastamento do Governador Geraldo Alckmin (PSDB) para a disputa da eleição presidencial daquele ano, seguido da eleição de José Serra (PSDB) para sucedê-lo no Governado de São Paulo, as mudanças ocasionadas trouxeram nova mudança no SARESP para os anos seguintes.
A principal alteração do SARESP no ano de 2008, não se refere às metodologias ou estratégias de avaliação, mas ao uso de seus resultados por parte da SEE/SP. Foi, a partir desse ano, que o SARESP começou a ser utilizado como um dos principais critérios na composição de um índice das escolas públicas estaduais paulistas, denominado Índice de Desenvolvimento da Educação do Estado de São Paulo (IDESP)9.
Este índice tornou-se a principal referência do Governo de São Paulo para aferir a evolução da qualidade da educação no Estado, propondo metas às escolas que, ao serem alcançadas, resultariam no pagamento de uma bonificação salarial aos docentes e demais funcionários da escola.
Mais uma vez é possível observar a utilização do SARESP como instrumento de punição, porque vincula o recebimento de bonificações à escalas de resultados da avaliação, conforme será melhor detalhado no item 1.3 da presente pesquisa.
Dentro da lógica de classificar as escolas de acordo com conceitos obtidos pela avaliação externa, e visando atingir um padrão de qualidade em educação, nos mesmos níveis de países desenvolvidos, a SEE/SP estipulou como meta a ser atingida até o ano de 2030 (meta a longo prazo), as seguintes notas para o IDESP:
a) Nota 7,0 para a 5ª série do ensino fundamental. b) Nota 6,0 para a 9ª série do ensino fundamental. c) Nota 5,0 para o 3° ano do ensino médio.
Estas notas foram estabelecidas de maneira que o Estado de São Paulo possa ter notas compatíveis com os países desenvolvidos, pois, nas aferições realizadas pelo Programa Internacional de Avaliação de Alunos (PISA), em prova aplicada a cada três anos pela Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), o Estado de São Paulo, mesmo acima da média nacional, ficou em 7º colocação entre os Estados da Federação10.
Na média geral, o Brasil tem alcançado índices modestos neste ranking, ficando entre os piores avaliados. Entretanto, na comparação entre os últimos relatórios divulgados, é possível registrar uma evolução nos conceitos obtidos pelo país.
Para que as notas no IDESP da rede estadual de ensino alcancem a meta de longo prazo, proposta pela SEE/SP, foi atribuída a cada unidade escolar da rede uma meta de curto prazo a ser alcançada. São metas anuais a ser cumpridas pelas escolas para que, gradativamente, possam atingir a meta de longo prazo estipuladas para cada nível de ensino.
Essas metas levam em consideração a distância entre a nota inicial aferida pelo IDESP, e a meta a longo prazo estipulada para o Estado. Dessa forma, é calculado todo o trajeto que a escola deverá percorrer, ano a ano.
De acordo com a legislação que o instituiu, o IDESP representa um:
(...) indicador de qualidade das escolas estaduais paulistas que permite: I - avaliar a qualidade das escolas estaduais no Ensino Fundamental e Médio;
10 Ver relatório completo do PISA em http://www.inep.gov.br/internacional/novo/PISA/resultados.htm
II - fixar metas específicas para a qualidade de ensino de cada unidade escolar que orientem os gestores escolares na tomada de decisões de modo a direcionar as escolas para a melhoria dos serviços educacionais que oferecem;
III - subsidiar ações para a promoção da melhoria da qualidade e da equidade do sistema de ensino na rede estadual (São Paulo, 2008).
Para o cálculo do IDESP, a legislação que o instituiu diz:
Art. 2º – O IDESP é calculado considerando dois critérios complementares: I- o desempenho escolar, medido pelos resultados alcançados no SARESP (Sistema de Avaliação do Rendimento Escolar do Estado de São Paulo); II- o fluxo escolar, qual seja, em quanto tempo os alunos aprenderam, medido pela taxa média de aprovação nas séries do Ensino Fundamental e do Ensino Médio. (São Paulo, 2008).
O desempenho escolar a que a lei se refere é medido pelo resultado obtido no SARESP pelos alunos de 4ª e 8ª séries do ensino fundamental e 3° ano do ensino médio, apenas nos exames de Matemática e Língua Portuguesa. Não são considerados, para efeito de cálculo do IDESP, o desempenho desses alunos nas demais disciplinas avaliadas pelo SARESP, tampouco das demais séries dos ensinos fundamental e médio.
Os alunos são classificados em quatro níveis de desempenho conforme as notas obtidas: abaixo do básico, básico, adequado e avançado. Prevalece nesse caso, a ideia de que a avaliação é uma medida do rendimento dos alunos, em que o conceito de medir encontra-se diretamente associado à atribuição de um número, a um acontecimento (HADJI, 2001).
Enquanto o desempenho escolar é usado para aferir a apreensão dos conteúdos por parte dos alunos, o fluxo escolar11 é o critério utilizado para medir o tempo que os alunos levam para esta apreensão.
O fluxo escolar é medido pela taxa média de aprovação em cada etapa da escolarização aferida pelo IDESP (5ª e 9ª ano do ensino fundamental e 3° ano do ensino médio) e coletada pelo Censo Escolar. Neste caso, quanto mais tempo o aluno avaliado levar para concluir sua etapa de escolarização, mais prejudicada será a escola no indicador do IDESP.
11 Trata-se da análise do comportamento da progressão dos alunos pertencentes a uma coorte, em
Leva-se em conta nesses casos, a duração de cada etapa da escolarização: cinco anos para as séries iniciais do ensino fundamental (1º ao 5º ano), quatro anos para as séries finais do ensino fundamental (6º ao 9º ano) e três anos para o ensino médio.
1.3. A Bonificação no âmbito da Secretaria de Estado da Educação de São Paulo.
A Bonificação por Resultados, comumente denominado no meio docente por bônus, implantada no ano de 2008, consistiu em mais uma, das inúmeras tentativas do Governo Estadual Paulista, de criar um sistema de avaliação que premiasse, com bonificação salarial, os professores e gestores escolares, cujo desempenho houvesse sido bem aferido em avaliação realizada na rede.
Esta é uma política recente no âmbito da Secretaria de Estado da Educação de São Paulo SEE/SP (a primeira experiência data do ano 2000) e diretamente relacionada com a avaliação educacional. A mais recente versão do bônus condiciona o seu recebimento à consecução de metas estipuladas, a partir da melhoria da qualidade das escolas, aferida pelo Índice de Desenvolvimento do Estado de São Paulo (IDESP).
A política de bonificação docente no Estado de São Paulo teve início com a Lei Complementar n° 891, de 28 de dezembro de 2000 (anexo 2), na Gestão do Governador Mário Covas (PSDB), cuja ementa da referida lei dizia: “Institui o Bônus Mérito às classes docentes do Quadro do Magistério, e dá outras providências”. O único critério utilizado para a concessão do bônus era a assiduidade do docente, aferida pela sua frequência escolar ao longo do ano letivo de 2000.
No ano seguinte, com o Vice-Governador Geraldo Alckmin (PSDB), empossado no cargo de Governador, em razão do falecimento do Governador Mário Covas, repetiu-se a concessão do Bônus Mérito por meio da Lei Complementar n° 909, de 28 de dezembro de 2001.
Art. 2º - O Bônus Mérito constitui-se em uma vantagem pecuniária a ser concedida uma única vez, no corrente ano, aos ocupantes dos cargos que esta lei complementar especifica, vinculada diretamente à avaliação do desempenho apresentada pelo profissional, somada à aferição da freqüência, durante o exercício de 2001, na forma a ser regulamentada. (SÃO PAULO, 2001).
Não apenas a assiduidade, mas o desempenho apresentado pelo profissional foram utilizados como critério no pagamento do bônus para o ano letivo de 2001. A Lei Complementar n° 909, no entanto, não definiu como o desempenho profissional seria aferido.
Nos anos seguintes, a legislação do Bônus Mérito permaneceu praticamente inalterada no que se refere aos seus critérios. Uma única alteração, a partir de 2003, refere-se à substituição do termo desempenho apresentado pelo profissional, por ações desenvolvidas nas unidades escolares, indicando uma mudança do caráter individual para o coletivo.
No ano de 2004, uma nova mudança nos critérios utilizados: a participação dos professores no Programa de Formação Continuada da Secretaria da Educação passa a fazer parte dos critérios utilizados12. Esta alteração permaneceria nos anos
seguintes até o ano de 2007.
Para o ano de 2008, a SEE/SP apresentou mudanças significativas na sua política de avaliação docente para a concessão de bonificação, por meio da Lei Complementar nº 1.078, de 17 de dezembro de 2008 (anexo 3), que instituiu a Bonificação por Resultado, trazendo uma nova sistemática na concessão de vantagem pecuniária aos docentes da rede.
Em 2008, o Governo de São Paulo pôs em prática outra medida de grande impacto, talvez a mais inovadora de todas, para melhorar a qualidade do ensino público. Trata-se de um incentivo às escolas públicas estaduais na forma de remuneração por desempenho, para todos os professores e demais funcionários, comparando cada unidade escolar em relação a ela mesma e considerando sua evolução no tempo. O bônus, dependendo do desempenho da escola, pode chegar até o equivalente a 2,9 salários mensais a mais para cada profissional da escola. É uma política de reconhecimento do esforço das equipes das escolas e de seu compromisso com o direito de todo aluno aprender. (CASTRO, 2009, p. 294).
Uma complicada fórmula matemática, que não cabe ser representada na presente pesquisa, calcula o quanto a escola evoluiu ou retraiu em relação à meta estipulada pelo IDESP. É calculado então o valor da bonificação a ser paga aos
professores, que recebem o bônus na razão direta do cumprimento da meta, a curto prazo, estabelecida pelo IDESP.
Utilizando-se de um índice de cumprimento de metas, existem quatro cenários possíveis de serem aplicados às escolas:
No primeiro, a escola atinge a meta estabelecida pelo IDESP para aquele ano. Nesse caso, os professores farão jus ao recebimento de um bônus no valor de 100% do valor de seus respectivos salários.
Na hipótese da escola atingir parcialmente a meta estabelecida, os professores receberão como bônus, um valor proporcional ao cumprimento da meta. Escolas que cumpriram 70% da meta, seus professores receberão bônus no valor de 70% de seus salários.
Um terceiro cenário, diz respeito aos casos em que a escola ultrapassa a meta estabelecida. Nesses casos, os professores recebem um bônus no valor de 120% dos seus salários, ainda que o cumprimento da meta tenha sido superior a essa porcentagem.
E finalmente, há os casos em que a escola reduz ou mantém a meta do ano anterior, os professores dessa escola não recebem bônus naquele ano.
É por meio do cumprimento dessas metas de curto prazo que o Estado de São Paulo tem balizado sua política de bonificação docente. O pagamento do bônus resulta na proporção direta do cumprimento da meta estipulada à escola naquele ano.
A prática de promover o pagamento de uma bonificação salarial aos docentes, mediante uma avaliação de desempenho, tem gerado debates no Brasil e no exterior.
No Brasil, sobretudo no Estado de São Paulo, onde a prática da bonificação docente tem grande destaque dentro da política pública de educação. Críticos e defensores da ideia travam um embate acerca dos benefícios do bônus na qualidade da educação. Nos EUA, a prefeitura de Nova Iorque anunciou o cancelamento dessa política por não ver resultados diretos entre o bônus e a qualidade do ensino.
por focalizar apenas os aspectos incluídos nas avaliações externas, que servem de critério para a premiação. (GATTI, BARRETO e ANDRÉ, 2011, p. 210).
Há que se considerar que, ao instituir uma remuneração variável por desempenho aos docentes, como a legislação determinou na rede paulista, o governante gera a possibilidade da avaliação externa ser vista pelos docentes, como um instrumento de punição. Em geral, docentes e gestores em educação não atentam para questões como: Qual a razão de ser da avaliação? Quais os propósitos de uma avaliação?
Essa mudança no foco da avaliação, quando apresenta caráter punitivo, parece ser, segundo alguns teóricos, uma das causas da grande resistência por parte dos docentes às práticas de avaliação educacional. Quando a avaliação é aplicada de maneira a contribuir com a atividade docente, há uma manifestação favorável por parte dos professores, o mesmo não se presencia quando utilizada como instrumento de premiação ou punição.
Os professores manifestam uma atitude mais favorável em relação à avaliação quando os resultados desta são empregados de modo formativo, ajudando-os a melhorar seu desempenho. Pelo contrário, revelam sentimentos mais negativos quando os resultados da avaliação são usados sumariamente para a tomada de decisões relacionadas com trabalho (SIMÕES, 2000 apud DUKE, 1995; HAEFELE, 1993. p. 45).
A utilização da avaliação como tomada de decisão, denominada avaliação somativa (SIMÕES, 2000), tem sido justificada com o argumento de que o pagamento de premiação contribui para a qualidade de ensino uma vez que valoriza os professores melhores classificados na avaliação de desempenho e serve como estímulo aos que não receberam a premiação, para conseguí-la no ano seguinte.
Os defensores do pagamento por desempenho argumentam que a qualidade do ensino só pode melhorar quando os melhores professores recebem melhor salário. Por sua vez, aqueles que se lhe opõem argumentam com questões relacionadas com detalhes técnicos da avaliação do desempenho e com o impacto moral de diferentes pagamentos. (SIMÕES, 2000, p.46).
no entanto, a necessidade de apoio aos professores que não conseguiram a bonificação.
(...) se os resultados educacionais avançam, os docentes responsáveis por esses avanços devem ser reconhecidos, inclusive com salários diferenciados. Se, ao contrário, falta qualidade ao ensino, deve-se apoiar os professores, melhorando seus conhecimentos (condição necessária, mas não suficiente para a melhoria da qualidade do ensino), com ações de formação continuada (...). (ABREU, 2010, p. 125).
Posicionamento semelhante demonstrou ter a Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação (CNTE), que em nota, não se opôs à utilização de critérios coletivos para avaliar o desempenho docente, ressaltando apenas a utilização de critérios socioeconômicos na avaliação docente13:
Nada impede que critérios coletivos avaliem o desempenho dos profissionais por unidades escolares, utilizando-se o IDEB, por exemplo. Mas essa opção deve atentar-se para as condições sociais da clientela e para a estrutura escolar, a fim de não impor metas uniformes à rede e impossíveis de serem alcançadas por algumas escolas num curto prazo de tempo (CNTE, 2009).
A CNTE também faz considerações sobre a necessidade de incorporação da bonificação ao salário para efeito de aposentadoria:
A avaliação não pode ensejar a desfiguração da carreira, com políticas de abonos ou gratificações. Ao contrário, ela deve estimular a valorização profissional ao longo de toda a vida laboral, com perspectivas, inclusive, de uma aposentadoria mais digna (CNTE, 2009).
Os critérios utilizados para aferir a qualidade do desempenho docente, tem sido o centro das discussões acerca da política pública de avaliação. Estes critérios são suficientes? São justos? O que mais deveria ser incluído, além do fluxo e desempenho escolar? Questões desta natureza tem permeado o debate acerca da temática da avaliação no Estado de São Paulo.
A análise da questão da Bonificação por Resultados, no âmbito da classe docente da rede estadual paulista, remete a uma intensa discussão no plano teórico
13 Nota completa disponível em
acerca da avaliação docente. O bônus é uma experiência que nasce no contexto da evolução da prática de avaliação educacional como política pública de educação.
O caso paulista é apenas um dentre outras experiências que, seja na esfera estadual ou na municipal, adotaram uma remuneração extra aos docentes, concedida de maneira anual, mediante o desempenho do docente e/ou da escola.
Em recente trabalho publicado por Mariza Abreu (2011), ex-Secretária de Estado da Educação do Rio Grande do Sul na gestão da Governadora Yeda Crusius (PSDB) , entre os anos de 2007 à 2010, há o relato de sua experiência à frente da gestão da educação gaúcha destacando, entre outras ações, as referentes ao que ela chamou de remuneração variável por desempenho. Segundo esta autora, a primeira experiência desse tipo de avaliação no Brasil aconteceu no Estado do Rio de Janeiro, através do Projeto Nova Escola (2000), que classificou as escolas da rede em 5 grupos, utilizando como critérios o fluxo escolar e as médias dos alunos em avaliação externa além de um terceiro critério: a qualidade da gestão escolar, auferida por meio de questionário aplicado, por amostragem, à comunidade escolar.
(...) é preciso não perder a perspectiva de que a avaliação docente deve orientar-se por dois objetivos: contribuir para o desenvolvimento profissional dos professores e garantir a prestação de contas à sociedade, do trabalho realizado. Para isso, é preciso uma avaliação externa, conduzida pelas autoridades públicas, com consequências funcionais e salariais, articulada com outro processo de avaliação, interno às escolas. (ABREU, 2010, p. 121).
A utilização de avaliação do desempenho docente para fins de premiação como incentivo à melhoria da qualidade da educação pública é um modelo que vem sendo adotado por outros estados no Brasil, quase sempre onde os governos neoliberais predominam por várias eleições.
Uma crítica que sempre se faz sobre esse modelo diz respeito à fragilidade dos critérios adotados. Eles são insuficientes e desconsideram a amplitude das determinantes que compõem a educação.
O que podemos presenciar nas experiências citadas é que consideram apenas o desempenho do professor no processo ensino aprendizagem, responsabilizando-o em caso de insucesso.
considerar determinantes como a quantidade de alunos por sala de aula, a infraestrutura da escola, formação docente e muitos outros.
Importantes autores apontam a questão sobre outras determinantes que influenciam na aprendizagem dos alunos e, portanto, deveriam ser consideradas como critérios em avaliações de desempenho.
DEMO (2008) escreve sobre as condições externas e internas às escolas que influenciam na aprendizagem dos alunos e recomenda cuidado ao imputar, apenas ao professor, a responsabilidade pela má qualidade do ensino. Dentre as condições externas, cita: o grau de escolaridade médio das famílias dos alunos, a localização e as condições socioeconômicas e de moradia dos alunos, entre outras.
Indica ainda como condições internas: a formação inicial dos professores, o ambiente de aprendizagem dos alunos (a existência de bibliotecas e salas de informática nas escolas), além de uma autoavaliação constante nas escolas, que deveria “sistematicamente desconstruir-se e reconstruir-se como procedimento anual” (DEMO, 2008, p 54).
Todas estas condições podem ser aferidas como critérios em processos de avaliação. Entretanto, o que se presencia, muitas vezes, é a responsabilização do professor pela qualidade do ensino na rede estadual.
(...) admito que a qualidade docente é a chave mais incisiva da qualidade discente, sem estabelecer qualquer vinculação linear ou mecânica. A cautela inicial será evitar, sempre, impor ao professor alguma culpa pela má aprendizagem do aluno. Como já aventei, culpa não é termo analítico e pode desandar em moralismos impertinentes. Ao considerar-se o professor como referência principal da aprendizagem do aluno, aparece na contramão a noção de que, se o aluno não aprender, o trapalhão da história é o professor. (DEMO, 2008, p. 33).
Para os envolvidos no processo de avaliação, parece haver uma certa dificuldade para selecionar e empregar outros critérios, de maneira objetiva e relevante.
“(...) a definição dos critérios de avaliação tem de ser norteada pela clareza, precisão e relevância (...) Ou seja, a sua formulação não pode ser ambígua, geral ou vaga (...) por outro lado, se o critério é demasiadamente específico ou pouco relevante, corre-se o risco de ele não captar a essência de um bom ensino e, consequentemente, de um bom desempenho”. (DEMO, 2008, p.55).
CAPÍTULO II
2. METODOLOGIA DA PESQUISA
O presente capítulo tem por finalidade expor o clima que envolveu a pesquisa realizada junto aos professores da rede estadual de educação de São Paulo e explicar cada um dos componentes que envolveram a coleta e interpretação dos dados obtidos pelo pesquisador.
2.1. O locus e o clima da pesquisa.
Optei em concentrar minha pesquisa na região nordeste do Estado de São Paulo, mais precisamente em escolas da Diretoria Regional de Ensino (DIREN) de São Joaquim da Barra14, amparado em três razões: acessibilidade, conhecimento da
realidade e contribuição para a região.
A primeira destas razões remonta ao tempo em que exerci o cargo de Diretor do Departamento de Educação em Ipuã/SP. Naquela ocasião, embora dirigente municipal, portanto, com rede própria e independente da DIREN, meu contato com a Diretoria era inevitável por haver professores da rede estadual que optaram por lecionar na rede municipal, criada após a municipalização do ensino.
Contribuiu também para o bom relacionamento, a parceria que Prefeitura e DIREN mantinham na única escola estadual do município de Ipuã, no transporte de alunos e na ajuda da manutenção desta escola que, embora fora de nossa responsabilidade, o poder público municipal colaborava dentro de suas possibilidades.
Não apenas as condições favoráveis de acesso às escolas, mas o bom nível de conhecimento da realidade das cidades pesquisadas pesaram na escolha das escolas que foram o locus da minha pesquisa.
A proximidade entre as cidades da minha região proporciona um contato inevitável entre seus moradores. Tive a oportunidade de, além da militância política,
também como aluno e professor, frequentar e conhecer, um pouco melhor, a realidade das cidades da minha região. Esse conhecimento sobre a cidade e as escolas representou um ponto positivo no desenvolvimento da minha pesquisa.
A terceira razão para a minha escolha trata da contribuição que espero que esta pesquisa traga para a discussão da questão do bônus em geral e, em particular, para a região onde milito.
Ao iniciar a escolha das escolas a ser pesquisadas, deparei-me com o seguinte problema: a maior parte das escolas da minha região encontra-se municipalizada.
Como a Bonificação por Resultado afeta apenas os professores da rede estadual, o espaço amostral da minha pesquisa reduziu-se significativamente. Muitas das cidades da Diretoria de Ensino de São Joaquim da Barra, conta com apenas uma única escola estadual de ensino médio (modalidade de ensino ainda sob a responsabilidade do Estado).
A realidade das pequenas e médias cidades do interior do Estado de São Paulo, que nunca tiveram rede de ensino própria, é, desde o final dos anos de 1990, a adesão à municipalização do ensino, fruto da política de descentralização da educação promovida pelo Governo de Fernando Henrique Cardoso (1995 – 2002).
Este processo, iniciado no final dos anos de 1990, atingiu o ápice na década seguinte, a primeira deste século. Das doze cidades que compõem a DIREN de São Joaquim da Barra/SP, onze delas encontram-se com seu ensino fundamental inicial e dez, com o ensino fundamental final, municipalizados.
Uma única cidade é exceção a esta regra, justamente a cidade sede da DIREN, São Joaquim da Barra, que ainda conta com todo o ensino fundamental sob a obrigação do Governo do Estado de São Paulo, e por isso, vislumbrei, nesta cidade, o cenário para a minha pesquisa.
Após a escolha da cidade, as escolas selecionadas para a aplicação do questionário foram definidas de acordo com o recebimento e o não recebimento do bônus no ano de 2010.
permissão para a realização da pesquisa nas escolas, no que fui prontamente atendido.
Dessa forma, escolhi três escolas para aplicar os questionários, que, no presente trabalho, serão denominadas por: “Escola A”, “Escola B” e “Escola C”. Os sujeitos participantes serão identificados pela letra “S”, numerados de 01 a 15.
Na “Escola A”, que oferece apenas o ciclo inicial do ensino fundamental (1° ao 5° ano), foram entrevistados seis professores do 5° ano. Nesta escola, o cumprimento da meta estabelecida pelos critérios do IDESP atingiu o índice máximo de 120% no ano de 2010, por ter superado em muito o índice estabelecido para esse ano.
Nesta escola, com total apoio da direção, em uma reunião de hora de trabalho pedagógico coletivo (HTPC) em que esclareci sobre os propósitos da pesquisa e a voluntariedade da participação, todos os professores do 5° ano aceitaram responder ao questionário.
Na “Escola B”, a única pesquisada a oferecer os dois ciclos do ensino fundamental, tanto o inicial (do 1° ao 5° ano), que atingiu, em parte, o índice estabelecido pelo IDESP para o ano de 2010, como o ciclo final (do 6° ao 9° ano), que não atingiu o índice, ficando excluída do recebimento do bônus. A aplicação do questionário ocorreu em dia de replanejamento escolar, ocasião em que todos os professores estavam presentes na escola.
Nessa escola, havia apenas dois professores lecionando no 5° ano do ensino fundamental e ambos aceitaram, prontamente, a responder ao questionário.
Encontrei alguma resistência entre os professores do ciclo final do ensino fundamental. Apenas 4 professores, dois de língua portuguesa e dois de matemática, se dispuseram a participar respondendo os questionários. Outros dois se negaram a fazê-lo, sendo que apenas uma justificou a sua recusa, alegando que estava decepcionada com a política educacional do Estado de São Paulo, que era contrária ao bônus e que tinha medo de sofrer represália ao responder a pesquisa.
Na “Escola C”, que também oferece apenas o ciclo inicial do ensino fundamental, não foi atingida a meta do IDESP para o ano de 2010, ficando, portanto, excluída do recebimento do bônus no ano de 2010.
apenas três aceitaram participar da pesquisa. Nessa escola, os professores que se recusaram em participar não revelaram os motivos da sua decisão.
A resistência por parte dos docentes é um elemento recorrente em pesquisas desse tipo. Vários são os motivos que levam os sujeitos a abster-se de responder: vergonha, desconhecimento do assunto, receio de ser identificado, medo de sofrer represália, dentre vários.
De antemão, cerquei-me de todas as precauções que um pesquisador deve ter na hora de realizar a coleta de dados. Enviei um processo ao comitê de ética da PUC/SP, exigido para pesquisas envolvendo sujeitos, explicando os termos da pesquisa e deixando claro que não haveria qualquer risco ou dano de natureza ética aos envolvidos. Meu processo teve parecer favorável (anexo 4) e, só a partir de então, dei início à pesquisa com os docentes.
2.2. A Pesquisa qualitativa e questionário
Optar pela pesquisa qualitativa não significou rechaçar o uso e a importância da pesquisa quantitativa no campo das ciências sociais, em especial na educação. Mas a minha opção pela pesquisa qualitativa fundamentou-se na necessidade de obter dados que desvelassem as vicissitudes da questão da bonificação por resultado entre os professores.
(...) os métodos quantitativos supõem uma população de objetos de observação comparável entre si e os métodos qualitativos enfatizam as especificidades de um fenômeno em termos de suas origens e de sua razão de ser. (HAGUETE, 1987, p. 55).
Portanto, em consonância com o propósito desta pesquisa, de dar voz aos professores sobre a questão do bônus, os indicadores qualitativos têm maior relevância.
funcionamento complexo de estruturas e organizações difíceis de submeter à observação direta” (HAGUETE, apud LAZARSFELD, 1987, p 55 -56).
Ao pesquisar os professores da rede estadual paulista acerca de uma questão que afeta a todos, direta e indistintamente. Ouvir pessoalmente os professores representou para mim, a melhor estratégia para captar dos sujeitos entrevistados sobre o que pensam a respeito da questão do bônus, sem que fosse feito algum juízo de valor prévio por parte do pesquisador. Espera-se realmente, que seus resultados possam contribuir para a discussão sobre esta questão.
Foram realizados questionários com perguntas abertas, em que os depoimentos dos sujeitos foram agrupados em categorias, facilitando a sua interpretação.
Os questionários foram divididos em dois grupos: um questionário dirigido às
escolas que receberam o bônus no ano de 2010 e outro às escolas que não o
receberam no ano de 2010.
Os dois questionários contavam sete questões a ser respondidas pelo docente, sendo cinco dessas questões comuns aos dois grupos (questões de n° 1, 2, 5, 6 e 7), e duas específicas para as escolas que receberam e as que não receberam o bônus (questões n° 3 e 4).
Para as escolas que receberam o bônus, foi aplicado o seguinte questionário: 01) Qual a sua opinião em relação à política de bonificação do Estado? Justifique.
02) O critério para o recebimento do bônus pela escola é o cumprimento das metas do IDESP, que compreende o SARESP e o fluxo escolar. Em relação as estes critérios, o que você tem a comentar?
03a) Sua escola atingiu a meta do IDESP e, consequentemente, recebeu o bônus referente ao ano de 2010. Como você analisa o resultado da sua escola?
04a) A que você atribui o fato de sua escola ter atingido as metas e recebido o bônus?
05) A escola, por meio da equipe escolar, utilizou-se de alguma estratégia para que a meta do Índice de Desenvolvimento da Educação do Estado de São Paulo (IDESP) pudesse ser atingida? Quais?
07) A política de bonificação do Estado trouxe mudanças no cotidiano da gestão escolar? Explique.
Para as escolas que não conseguiram o bônus, foi aplicado basicamente o mesmo questionário, alteradas apenas as questões 3 e 4, ficando com a seguinte redação:
03b) Sua escola não atingiu a meta do IDESP e, consequentemente, não
recebeu o bônus referente ao ano de 2010. Como você analisa o resultado da sua escola?
04b) A que você atribui o fato de sua escola não ter atingido as metas e não
ter recebido o bônus?
A utilização de questionários justificou-se pela otimização de tempo, além de constituir uma técnica de recolha de dados apropriada para casos como o da presente pesquisa.
O questionário é aplicável, portanto, nas situações em que o investigador já tem um prévio conhecimento sobre o tema, ou que já foi tratado em vários estudos, ou ainda porque se trata de uma situação bastante conhecida na sociedade. (RIZZINI et al, 1999, p. 77).
Questionário aberto representa uma importante fonte de obtenção de dados nas pesquisas em que não há expectativas prévias ou mesmo hipóteses formuladas a ser comprovadas por parte do pesquisador. Estes questionários, oferecendo a oportunidade de descoberta de informações, não facilmente observáveis e detectáveis em questionários estruturados, por exemplo, contribuem para tornar a pesquisa mais confiável.
As técnicas de coleta de dados são instrumentos de conhecimento; contudo, quando não são tomadas as devidas precauções, podem apontar para resultados pouco confiáveis. Nesse sentido, deve-se evitar trabalhar apenas com o que já está dado ou determinado, e, na medida do possível, aproveitar a oportunidade para aprender com a população investigada. (RIZZINI et al, 1999, p. 61).
entre outros pontos deixava explícito a garantia do anonimato das pessoas como um dos principais atributos da pesquisa.
Ao transcrever as respostas dos sujeitos participantes da pesquisa deparei-me com algumas respostas com pouca ou nenhuma massa crítica, e outras que pecavam pela falta de coesão em relação às perguntas formuladas.
Muitas respostas, embora verdadeiras, não respondiam às perguntas formuladas. Outras, não respondiam a contento, pelo excesso de concisão e falta de informações. A alternativa encontrada para obter melhores informações sobre o tema da pesquisa foi a realização de entrevistas complementares.
2.3. Entrevistas complementares.
As entrevistas complementares não se configuram como o referencial principal da coleta de dados dessa pesquisa, mas um instrumento que foi utilizado no seu percurso para desvelar as informações necessárias e que não foram satisfatoriamente realizadas na aplicação dos questionários.
A possibilidade de interação com o sujeito permite às entrevistas uma dinâmica que a aplicação do questionário não tem. Certamente muitos dos sujeitos que responderam o questionário teriam maiores informações a fornecer, caso houvesse a possibilidade de intervenção da minha parte para que elucidassem detalhes ou aprofundassem questões que, no meu entendimento, não respondiam a contento.
As entrevistas foram realizadas com professores que contam com um histórico de militância na rede pública estadual de educação de São Paulo, ainda que alguns deles, atualmente, não estejam mais lecionando na educação básica da rede estadual, mas no ensino superior. Além disso, todos apresentam bom conhecimento sobre a política de bonificação docente da SEE/SP e extenso currículo acadêmico.
