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DÍVIDA PÚBLICA BRASILEIRA

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Academic year: 2022

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Universidade Federal de Santa Catarina – UFSC Centro Sócio Econômico - CSE

Departamento de Economia e Relações Internacionais Curso de Ciências Econômicas

ANDRÉ QUADRA SILVANO

DÍVIDA PÚBLICA BRASILEIRA: UMA ANÁLISE DO ORÇAMENTO, JUROS E SISTEMA TRIBUTÁRIO

FLORIANÓPOLIS 2021

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ANDRÉ QUADRA SILVANO

DÍVIDA PÚBLICA BRASILEIRA: UMA ANÁLISE DO ORÇAMENTO, JUROS E SISTEMA TRIBUTÁRIO

Trabalho Conclusão do Curso de Graduação em Ciências Econômicas do Centro Socioeconômico da Universidade Federal de Santa Catarina como requisito para a obtenção do título de Bacharel em Ciências Econômicas

Orientador: Prof. Valdir Alvim da Silva, Dr.

Florianópolis, 2021

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Ficha de identificação da obra

Silvano, André Quadra

Dívida pública brasileira: uma análise do orçamento, juros e sistema tributário / André Quadra Silvano; orientador, Valdir Alvim da Silva, 2021.

56 p.

Trabalho de Conclusão de Curso (graduação) –

Universidade Federal de Santa Catarina, Centro SócioEconômico, Graduação em Ciências Econômicas, Florianópolis, 2021.

Inclui referências.

1. Ciências Econômicas. 2. Dívida Pública. 3. Juros. 4. Orçamento público. 5. Sistema Tributário. I. Alvim da Silva, Valdir. II. Universidade Federal de Santa Catarina. Graduação em Ciências Econômicas. III. Título.

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ANDRÉ QUADRA SILVANO

DÍVIDA PÚBLICA BRASILEIRA: uma análise do orçamento, juros e sistema tributário

Florianópolis, 11 de maio de 2021.

O presente Trabalho de Conclusão de Curso foi avaliado e aprovado pela banca examinadora composta pelos seguintes membros:

Prof. Guilherme de Oliveira, Dr.

Instituição UFSC

Prof. Jonatan Lautenschlage, Dr.

Instituição UDESC

Certifico que esta é a versão original e final do Trabalho de Conclusão de Curso que foi julgado adequado para obtenção do título de Bacharel em Economia por mim e pelos demais membros da banca examinadora

________________________

Prof. Valdir Alvim da Silva, Dr.

Orientador

Florianópolis, 2021

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Este trabalho é dedicado aos meus amores, minha esposa Juliane e minha filha Ana Clara, como também aos meus amados pais Célio e Margarida.

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AGRADECIMENTOS

Primeiramente quero agradecer a Deus por me iluminar, proteger e me guiar durante toda minha vida e jornada acadêmica.

Como base da minha vida, nunca poderia deixar de agradecer aos meus pais, Margarida e Célio e a minha estudiosa esposa, Juliane, juntamente com minha princesa Ana Clara. São vocês que me inspiram e que me fazem superar todas as dificuldades. Agradeço todo o esforço e incentivo que vocês me deram durante toda a minha formação acadêmica. Amo vocês.

Agradeço aos grandes amigos que fiz na Universidade Federal de Santa Maria, onde iniciei minha graduação, e aos colegas da nossa saudosa UFSC.

Quero agradecer aos meus colegas de trabalho da Base Aérea de Santa Maria, Base Aérea de Florianópolis e do Destacamento de Controle do Espaço Aéreo de Florianópolis, que sempre me auxiliaram, para que eu pudesse estudar, para provas, trabalhos e atividades rotineiras da universidade.

E, por fim, quero agradecer aos professores tanto da Universidade Federal de Santa Maria como os da Universidade Federal de Santa Catarina, pois é graças aos seus ensinamentos que hoje completo esta etapa em minha vida. Especialmente ao professor Alvim que me orientou e auxiliou durante a produção de minha monografia.

Obrigado a todos que participaram e me auxiliaram, pois foi graças a este conjunto, que encerrei mais este ciclo em minha vida, um ciclo de esforço, dedicação, abdicação e aquisição de conhecimento.

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Nunca esqueçamos esta verdade fundamental: o Estado não tem fonte de dinheiro senão o dinheiro que as pessoas ganham por si mesmas e para si mesmas. Se o Estado quer gastar mais dinheiro, somente poderá fazê-lo emprestando de sua poupança ou aumentando seus impostos. Não é correto pensar que alguém pagará. Esse “alguém” é “você”. Não há “dinheiro público”, há apenas “dinheiro dos contribuintes.

(Margaret Thatcher)

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RESUMO

A dívida pública analisada é a dívida adquirida pelo Governo Federal brasileiro para o financiamento do seu déficit orçamentário, base do conceito do Tesouro Nacional.

O atual cenário econômico brasileiro leva à reflexão acerca dos desequilíbrios que estão acarretando a dívida pública, como o gerenciamento do orçamento público, os juros aplicados à dívida pública e a tributação utilizada pelo governo, fatores esses que influenciam de forma direta a composição da dívida pública federal. O objetivo deste estudo se constitui em investigar componentes da dívida pública brasileira definidos, condicionados e determinados pela Constituição Federal de 1988, sendo eles o orçamento, o sistema tributário e, os juros. A condição da situação fiscal deficitária na composição da dívida e as formas de arrecadação e aplicação dos recursos; com base em expectativas e planejamento dos juros, déficits e dívidas que ficam para o pagamento de futuros governos. Por fim, considera-se a necessidade de repensar as formas de gestão do dinheiro arrecadado através de impostos, taxas e contribuições, possibilitando a melhoria do perfil da dívida e os seus déficits, financiamento, apoio e recursos para gastos, sem causar impactos negativos nas demandas sociais, elaboração e execução do orçamento futuro do Brasil.

Palavras-chave: Dívida Pública. Juros. Orçamento público. Sistema Tributário.

Governo federal.

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ABSTRACT

The public debt analyzed is the debt acquired by the Brazilian Federal Government to finance its budget deficit, which is the basis of the concept of the National Treasury. The current Brazilian economic scenario leads to reflection on the imbalances that are causing the public debt, such as the management of the public budget, the interest applied to the public debt and the taxation used by the government, factors that directly influence the composition of the public debt. federal.

The objective of this study is to investigate components of the Brazilian public debt defined, conditioned and determined by the Federal Constitution of 1988, being the budget, the tax system and the interest. The condition of the deficit fiscal situation in the composition of the debt and the forms of collection and application of resources;

based on expectations and planning of interest, deficits and debts that remain for the payment of future governments. Finally, it is considered the need to rethink the ways of managing the money collected through taxes, fees and contributions, enabling the improvement of the debt profile and its deficits, financing, support and spending resources, without causing negative impacts on the social demands, elaboration and execution of the future budget of Brazil.

Keywords: Public debt. Fees. Public Budget. Tax system. Federal Government.

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LISTA DE FIGURAS

Figura 1 - Organograma dos órgãos que participam do processo orçamentário ... 30

Figura 2 - Cenários para canais de transmissão da política monetária ... 44

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LISTA DE GRÁFICOS

Gráfico 1 - Orçamento Geral da União Executado: 2010-2018 (R$ trilhões) ... 34 Gráfico 2 - Orçamento Federal Executado: juros, amortização e refinanciamento da dívida (em %) ... 34

Gráfico 3 - Gastos com Juros e Encargos da Dívida Pública: valor executado no ano corrente (%) ... 45

Gráfico 4 - Gastos com Juros e Encargos da Dívida Pública: valor executado no ano corrente (R$ milhões) ... 46

Gráfico 5 - Taxa de juros implícita a Dívida líquida do setor público (%) .. 47 Gráfico 6 - Dívida líquida do setor público (R$ milhões) ... 47 Gráfico 7- PIB acumulado nos últimos 12 meses em valores correntes.

(R$milhões) ... 48 Gráfico 8 - Dívida líquida do setor público (% PIB) ... 48

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LISTA DE TABELAS

Tabela 1 - Receita corrente líquida no período de 2010 a 2018(R$ milhares).

... 29 Tabela 2 - Orçamento Geral da União Executado: juros, amortização e refinanciamento da dívida 2010-2018 (R$ trilhões) ... 33

Tabela 3 - Repartição Constitucional do Produto da Arrecadação Tributária .. 40

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LISTA DE QUADROS

Quadro 1 - Repartição constitucional de competências Tributárias ... 39 Quadro 2 - Repartição constitucional para instituição de impostos ... 39

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LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

BCB Banco Central do Brasil CSE Centro Socioeconômico CF Constituição Federal

DLSP Dívida Líquida do Setor Público DPF Dívida Pública Federal

FHC Fernando Henrique Cardoso IE Imposto de Exportação II Imposto de Importação IR Imposto de Renda

IRPF Imposto de Renda de Pessoa Física ITCD Imposto sobre a Causa Mortis e Doação

IPVA Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores IPTU Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana ITBI Imposto sobre a Transmissão de Bens Imóveis

ICMS Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços IGF Imposto sobre Grandes Fortunas

IOF Imposto sobre Operações Financeiras IPI Imposto sobre Produtos Industrializados ISS Imposto sobre Serviços de Qualquer ITR Imposto Territorial Rural

IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada INSS Instituto Nacional do Seguro Social JK Juscelino Kubitschek

LDO Lei de Diretrizes Orçamentárias LRF Lei de Responsabilidade Fiscal LOA Lei Orçamentária Anual

NECAT Núcleo de Estudos de Economia Catarinense PPA Plano Plurianual

PIB Produto Interno Bruto

PLOA Projeto de Lei Orçamentária Anual PEC Proposta de Emenda Constitucional RCL Receita Corrente Líquida

RTN Relatório do Tesouro Nacional STN Secretaria do Tesouro Nacional

SELIC Sistema Especial de Liquidação e Custódia

SIAFI Sistema Integrado de Administração Financeira e Orçamentária SIDOR Sistema Integrado de Dados Orçamentários

UFSC Universidade Federal de Santa Catarina

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Sumário

CAPÍTULO I - DÍVIDA PÚBLICA BRASILEIRA: TRÊS COMPONENTES DA

SITUAÇÃO FISCAL DEFICITÁRIA ... 15

1.1. INTRODUÇÃO... 15

1.2. TEMA E PROBLEMA DA INVESTIGAÇÃO ... 18

1.3. OBJETIVOS ... 19

1.3.1 Objetivo geral ... 19

1.3.2 Objetivos específicos... 20

1.4. MÉTODO DA PESQUISA E PLANO DE EXPOSIÇÃO ... 20

CAPÍTULO II -DÍVIDA PÚBLICA: CONCEITOS E ESTRUTURA ... 22

2.1. O ATUAL CENÁRIO DA EXPANSÃO DA DÍVIDA PÚBLICA ... 22

2.2. DÍVIDA PÚBLICA É UM DÉFICIT: UMA OBRIGAÇÃO DE PAGAMENTO A TERCEIROS ... 25

2.3. O ORÇAMENTO FEDERAL BRASILEIRO ... 27

2.4. O SISTEMA TRIBUTÁRIO: PRINCÍPIOS E IDEIAS URBANIZADAS ... 35

CAPÍTULO III - DÍVIDA PÚBLICA E TAXA BÁSICA DE JUROS: O SISTEMA ESPECIAL DE LIQUIDAÇÃO E CUSTÓDIA (SELIC) ... 42

3.1. TAXA DE JUROS USURÁRIA ... 42

3.2. TAXA DE JUROS BÁSICA... 43

CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 50

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ... 53

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15 CAPÍTULO I - DÍVIDA PÚBLICA BRASILEIRA: TRÊS COMPONENTES DA

SITUAÇÃO FISCAL DEFICITÁRIA

1.1. INTRODUÇÃO

A Dívida Pública, como objeto desta investigação, consiste em uma conta que todo Governo tem como um de seus principais gastos. É por meio dela que os governos se financiam para suprir demandas financeiras que não foram supridas com recursos próprios, como forma também de adquirir novos recursos para investimentos sejam eles de curto, médio ou longo prazo.

Essa dívida geralmente é encarada pela perspectiva exclusivamente financeira, mas não só desse fator ela é composta. A dívida pública está intrinsecamente ligada às perspectivas financeira, política, organizacional, entre outras, proporcionando uma complexidade muito maior em sua administração pública se comparada, por exemplo, a um cidadão, pois este organiza suas finanças se preocupando com o equilíbrio de caráter financeiro, ou seja, salário a receber versus contas a pagar (BENAKOUCHE, 2018, p. 26).

No caso brasileiro, observou-se que a dívida pública se apresenta como a conta mais onerosa aos cofres da União, utilizando-se em média 42,9% dos recursos obtidos via Sistema Tributário Nacional (STN). Portanto uma conta que utiliza um percentual tão expressivo da arrecadação, deve ser acompanhada de forma minuciosa, visando identificar seus desmembramentos para eventuais correções (AUDITORIA CIDADÃ DA DÍVIDA 2012; 2019).

No caso do Orçamento Geral da União (OGU), observou-se que o modelo orçamentário federal brasileiro a ser seguido, visando vincular o orçamento e o planejamento, está estruturado na Constituição Federal de 1988 (CF/88), devendo esse processo orçamentário se apresentar de forma dinâmica e contínua. Na Constituição se explana as diretrizes no processo de confecção orçamentária, tendo como características básicas, a manutenção da estabilidade, a qualidade e o controle no gasto público, e a transparência e responsabilidade (BRASIL, 2018).

O processo orçamentário é realizado conforme previsão de variáveis macroeconômicas, como o Produto Interno Bruto (PIB), inflação e arrecadação.

Entretanto, por se tratar apenas de uma previsão, nem sempre o futuro se concretiza, o que pode gerar dificuldades na execução do Plano Plurianual (PPA),

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16 Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA). Mas não se pode esquecer que, mesmo com dificuldades, a União tem o dever de cumprir a execução orçamentária, pois seu descumprimento é passível de punição, como qualquer lei.

Um avanço obtido nos últimos anos foi a aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal em 2000 (LRF/2000), que tem como objetivo promover uma melhor gestão do orçamento público. Essa lei tem como escopo a responsabilidade na gestão fiscal, planejamento e transparência do gasto público. Todavia este é um processo que está em amadurecimento e deve ser encarado e utilizado como manual para todos os Entes federativos em suas gestões fiscais (BRASIL, 2000).

Ao se confrontar o pagamento da dívida pública brasileira com o orçamento federal executado, observa-se o peso que a dívida exerce nos cofres da União. Um país que consome em média mais de 40,0% do orçamento somente para o pagamento da dívida mobiliária, deve se preocupar não somente com a estabilização da dívida, mas também com a estruturação do seu orçamento, visando a obtenção de superávit fiscal primário1. Desse modo poderá arcar com seus compromissos e destinar uma porção maior de seus recursos para rubricas em áreas de gastos públicos tão sensíveis como a Saúde, Educação, Segurança Pública e Infraestrutura.

O entendimento e a estruturação do sistema tributário estão determinados com base em três princípios constitucionais básicos: a capacidade contributiva, a progressividade e a seletividade. No princípio da capacidade contributiva entende-se que a taxação deve dar preferência aos impostos diretos, podendo escalonar a arrecadação de acordo com a capacidade econômica dos contribuintes; a progressividade prevê a taxação de acordo com a condição econômica e o patrimônio do contribuinte; a seletividade prevê taxar de acordo com a tipologia de bens e serviços, devendo ser mais acentuada nos produtos tributáveis de bens supérfluos e reduzida nos bens essenciais (BRASIL, 2018).

Dos tributos cobrados, a maior parte dos recursos arrecadados está sob gerência da União, 56,0%, e o restante dividido entre Estados, 25,0%, e Municípios,

1 É o resultado positivo entre as receitas e despesas do governo, excetuando-se os gastos com pagamento de juros. Essa condição fiscal possibilita o pagamento de juros da dívida pública e redução do endividamento do governo no médio e longo prazo (BRASIL, 2021).

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17 19,0%. O que se observou neste caso é que, mesmo controlando a maior parte dos recursos, a União deve realizar a repartição dos mesmos e, da mesma forma os Estados devem repassar uma parcela dos seus 25,0% aos Municípios. Nesse processo de passa e repassa, a situação orçamentária fica cada vez mais nebulosa para os gestores públicos, no que se reflete aos fluxos e proporções dos valores previstos nesses repasses, pois os diferenciais deles, e variações percentuais sobre percentuais a serem utilizados, criam maiores dificuldades em se gerir os recursos repassados, pois Estados e Municípios não têm um controle efetivo e direto sobre todo o recurso arrecadado nesta situação (ALVIM, 2020).

Não se pode deixar de ressaltar que a CF/88 aumentou de forma significativa as responsabilidades sociais sob gerência dos Municípios, mas não proporcionou uma repartição coerente dos recursos arrecadados, uma vez que os Municípios têm dificuldade de alcançar, de forma adequada, todas as responsabilidades por eles absorvidas a partir da CF/88, o que agrava a situação financeira dos Entes federativos.

A complexidade e o período de efetivação do sistema tributário, formulado na Constituição, fazem com que o processo de arrecadação seja complexo e desatualizado. Devido a esse processo é que se observa a necessidade da reformulação do sistema tributário nacional para que este se torne mais objetivo e claro, dando mais transparência e previsibilidade aos entes federativos. E é devido a essa dificuldade de gerência que está em debate a Proposta de Emenda Constitucional (PEC) 45/2019, que prevê a alteração do Sistema Tributário Nacional.

Quando se investiga a taxa de juros, com foco na taxa Selic e seus impactos na dívida pública, observa-se que ela atua na forma de mecanismo redistributivo da política monetária nas disposições regulamentares do Banco Central (BCB), pois a taxa Selic é a taxa básica de juros do mercado financeiro, e suas variações influenciam todas as taxas de juros no mercado nacional para todos os tomadores de empréstimos, financiamentos, aplicações financeiras, entre outros (BRASIL, 2019d).

Observou-se também que, em comparação aos períodos de estabilidade, essa taxa apresenta poucas oscilações e a dívida, com isso, tende a ser controlada, retraindo-se até como proporção do PIB. Quanto às variáveis que envolvem a dívida pública, constata-se que variações na taxa de juros acarretam, obviamente, mudanças nas expectativas dos tomadores quanto às decisões de investimentos,

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18 consumo, crédito e câmbio para acúmulo de riqueza. Porém, uma elevação abrupta, como a observada no período analisado, tende a impulsionar o crescimento da dívida. Já o movimento de retração da taxa de juros posterior atenua o crescimento da dívida, mas infelizmente a resposta a esse movimento não ocorre na mesma velocidade e proporção dos momentos de elevação da taxa de juros 2. Como a taxa de juros não é utilizada somente com o intuito de controlar a dívida pública, apesar de influenciá-la e condicioná-la, torna-se assim de maior complexidade sua análise.

O tema e problema da investigação da dívida foram observados no período entre 2010 e 2018, momento no qual ocorreram variações positivas da taxa de juros, o que implicou em transferências, mais do que proporcionais, de recursos na relação Dívida/PIB para a estabilidade da dívida pública, exercendo maior impacto no peso dos recursos do Tesouro Nacional.

1.2. TEMA E PROBLEMA DA INVESTIGAÇÃO

Esta pesquisa demonstra a importância de estudos que envolvam o devido olhar para a necessidade do controle das finanças governamentais e da elaboração da proposta orçamentária, pois essas finanças são arcadas pelo cidadão brasileiro, no recolhimento de impostos, taxas, contribuições, entre outras, que se efetivam por meio da circulação das mercadorias e da riqueza, ao atender as mais diversas demandas sociais dos Entes e instituições do território nacional.

O OGU deve ser encarado com maior comprometimento e responsabilidade, pois ele é um projeto anual que, após sancionado, torna-se Lei, sujeita às condições interpostas na CF/88. O debate para a aprovação do orçamento deve ser encarado como fator de extrema importância e as projeções macroeconômicas de PIB e inflação, por exemplo, devem ser minuciosamente pautadas em estudos bem estruturados para que, ao final de um exercício financeiro, o governo tenha

2 Vale destacar que em 2016 foi promulgada a emenda constitucional do teto de gastos públicos (PEC 55/2016), tendo como objetivo o equilíbrio das contas públicas por meio um controle mais rígido de gastos. No primeiro ano de sua vigência se utilizou como base a despesa primária paga em 2016 com uma correção de 7,2%. Já nos anos seguintes o aumento dos gastos se concretizou com base na inflação acumulada dos últimos 12 meses (de junho do ano anterior até julho do ano corrente), sendo à base desta inflação o índice de preços ao consumidor amplo. Esta emenda constitucional juntamente com a retração da taxa de juros, tende a minimizar os impactos de geração/perpetuação da dívida pública (BRASIL, 2016).

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19 condições de arcar com o orçamento sem a necessidade da formação de uma nova dívida.

O que estimulou este debate, que amarga a administração desses componentes, foi a necessidade mais aguçada da compreensão do objeto dívida pública, no sentido da hipótese do volume de juros pagos deixar de ser componente de expansão financeira expressiva frente aos demais gastos, dada a situação hodierna das despesas do governo federal.

Os cenários macroeconômicos apontam para futuros incertos em um cenário político instável, podendo-se encaminhar para dado descontrole das receitas- despesas/PIB, e tão promissor seria intervir de forma melhor estruturada e planejada, tanto para o governo quanto para nação brasileira.

A atual situação fiscal compõe a problemática da pesquisa, como fator importante na composição da dívida, que impacta de forma tão marcante o orçamento e os componentes diferenciados que atuam nas condicionalidades da dívida pública brasileira, os conceitos apresentados como parte dos pontos de desequilíbrio na estrutura do sistema tributário, aas condições econômicas dos componentes do orçamento federal, os constantes déficits orçamentários, as determinações da taxa de juros e o volume de recursos transferidos.

1.3. OBJETIVOS

1.3.1 Objetivo geral

Demonstrar por meio da análise da estrutura e administração do sistema orçamentário e tributário nacional e da gestão da taxa de juros, a tendência destes em influenciar a formação e perpetuação da dívida pública brasileira no período de 2010 a 2018, devido ao seu caráter intrínseco à DPF, tornando deficitária a situação fiscal na relação com o PIB, dadas as limitações e inconsistências observadas na CF/88.

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20 1.3.2 Objetivos específicos

a) Analisar as formas dos desequilíbrios na organização do OGU, suas instituições, órgãos e poderes da Federação que, ao dividir as competências, com as limitações interpostas pela CF/88, possui tendência a influenciar na formação dos déficits orçamentários, criando e expandindo a dívida pública para os Entes federativos dotados de autonomia relativa;

b) Demonstrar os pontos de cerceamento na atual estrutura do sistema tributário brasileiro, que acarreta na formação de déficits e expansão da dívida, gerando uma herança negativa para os futuros governos;

c) Demonstrar o impacto da taxa de juros na dívida pública federal e o volume executado dessa taxa no orçamento público sobre o arrecadado, tendo em vista a gestão dos impostos, taxas e contribuições.

1.4. MÉTODO DA PESQUISA E PLANO DE EXPOSIÇÃO

Nesta seção será apresentado o plano de descrição estruturado, a partir dos objetivos do projeto de investigação, visando descrever os assuntos que foram trabalhados e que agora serão expostos. Inclui-se aqui o primeiro capítulo, que expõe o plano de estudo, introduz conceitos, fatos e acontecimentos acerca da dívida pública brasileira, focando em três categorias, o orçamento federal, o sistema tributário nacional e a taxa de juros aplicada na composição da dívida.

O capítulo II trata das definições conceituais da dívida pública, o sistema tributário do orçamento federal, a repartição dos tributos e a divisão dos recursos entre os Entes Federativos, cujos componentes têm seu ponto de partida na forma simples da CF/88, nela que a descrição das competências de toda a estrutura tributária brasileira. Explora-se como referência básica os conceitos utilizados em três princípios que são essenciais ao seu entendimento: capacidade contributiva, progressividade e seletividade. Os conceitos utilizados pelo Ministério da Economia para gestão e transparência do orçamento público, formam três pilares de manutenção: estabilidade; qualidade e controle no gasto público; transparência e

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21 responsabilidade fiscal (LRF) - fruto da experiência brasileira do Tesouro Nacional em parceira com o Grupo Banco Mundial.

No Capítulo III, o conceito de taxa de juros na abordagem de Marx foi o ponto de partida utilizado para análise dos artigos, periódicos e outras fontes materiais com foco no aluguel de dinheiro-mercadoria a ser pago numa data futura.

E para tornar as informações mais palpáveis na busca por recursos monetário- financeiros e impactos gerados, foi realizada uma explanação sobre os juros da dívida e a taxa Selic, taxa básica de juros na economia brasileira, entendidos de maneira simples e tácita, como encontro realizado entre agentes deficitários e superavitários. As instituições financeiras e bancos tornam-se os responsáveis por informações coletadas e comparadas aos valores do PIB para analisar o custo da dívida em comparação ao PIB gerado no período de 2010 a 2018 utilizando-se como base de dados o BCB, Secretaria do Tesouro Nacional, Câmara dos Deputados, e da Auditoria Cidadã da Dívida Pública (ACDP). Nas considerações finais da pesquisa observa-se a melhoria no entendimento dos conceitos da dívida como um todo, porém, o foco qualitativo está em três componentes da dívida pública federal com base em livros, artigos, periódicos e dados coletados diretamente de órgãos governamentais.

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22 CAPÍTULO II - DÍVIDA PÚBLICA: CONCEITOS E ESTRUTURA

A instituição Governo Federal será a categoria analisada na forma como o Estado se organiza, dividindo as competências entre o governo nacional, os governos subnacionais e os Municípios. Estes governos regionais e locais são dotados de autonomia, mas têm como soberano o governo federal, sendo a junção de diversos órgãos e de poderes que se organizam para condução da política do Estado e da Federação (THOMAZINI, 2020).

2.1. O ATUAL CENÁRIO DA EXPANSÃO DA DÍVIDA PÚBLICA

O atual cenário econômico brasileiro, leva à reflexão das determinações acerca dos desequilíbrios que estão acarretando a expansão da dívida pública.

Como a atual situação fiscal é deficitária, os pontos de desequilíbrio a serem explorados na estrutura do sistema tributário, envolvem os três componentes atuantes: o volume dos recursos orçamentários; a tributação aplicada pelo Governo;

e as taxas de juros aplicadas; como fatores importantes e influenciadores, de forma direta, das condicionalidades para a composição e cálculos da dívida pública brasileira.

Se condicionada à necessidade de manutenção de elevadas receitas na política tributária, observamos que a definição de Dívida Pública Federal (DPF) do Tesouro Nacional refere-se a “todas as dívidas contraídas pelo governo federal para financiamento do seu déficit orçamentário, nele incluído o refinanciamento da própria dívida e para outras operações com finalidades específicas, definidas em lei”

(BRASIL, 2019a).

Ao se analisar a definição da dívida pública, é possível explorar mais alguns conceitos nela determinados, visando um melhor esclarecimento das categorias que a envolve. A dívida contraída é a dívida adquirida por pessoa ou instituição perante entidades financeiras, cuja finalidade é financiar parte dos seus gastos, que não foram cobertos pelo seu rendimento ou receitas próprias. O financiamento é uma operação de crédito que tem sua definição na circular n° 1.273 do BCB, operação a ser realizada com destinação específica, devendo ser associada à comprovação da execução dos recursos (BCB, 1987).

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23 No caso governamental, o déficit ocorre quando os dispêndios com pessoal, dívida, investimentos, entre outros, é maior que a sua arrecadação própria de impostos, taxas e contribuições, ou seja, quando as despesas são maiores que as receitas públicas. No caso de refinanciamento, as condições de trocar o atual contrato de financiamento por um novo contrato, com a mesma instituição, almejam melhores condições de prazo e valores, visando maior autonomia financeira das instituições e pessoas.

A situação fiscal das instituições governamentais é outro termo importante ao se falar da dívida. A partir dos mais diversos relatórios disponíveis, o que se observa é que, devido à obrigatoriedade de transparência no trato dos gastos governamentais, uma ampla gama de contas consome os recursos dos cofres públicos de forma bem desigual. A Secretaria do Tesouro Nacional (STN) é a responsável por emitir o Relatório do Tesouro Nacional (RTN) - boletim que apresenta o resultado primário3 do Governo. Ele é um importante meio de divulgação da análise da situação fiscal e nele são confrontados os fluxos de entrada (receitas) e os fluxos de saída (despesas) do governo, dando transparência e auxílio nas decisões governamentais.

Com base no relatório produzido pela Câmara dos Deputados sobre o orçamento de 2019 da União, é possível observar que somente os benefícios fiscais totalizam um valor de R$ 306,4 bilhões - equivalente a 5,0% do PIB, e os juros da dívida – em 5,1% do PIB, totalizando R$ 378,9 bilhões. Ou seja, somente dois itens utilizam 10,1% do PIB dos diversos que componentes da cesta de despesas da União (BRASIL, 2019b).

Devido aos déficits acumulados e à dívida contraída, o Brasil jogou com o processo de privatizações no Governo do Fernando Henrique Cardoso (FHC), no governo de Michel Temer e também no atual governo, do Presidente da República Jair Bolsonaro, no qual também se debate a importância da reforma da previdência em âmbito nacional.

3 Segundo Silva, Carvalho e Medeiros (2009), o Resultado Primário do Setor Público é o resultado nominal, excluído o efeito dos juros nominais incidentes sobre a dívida pública interna e externa. Esse indicador mede o efetivo esforço determinado pela política fiscal, “descontaminada” dos efeitos da taxa de juros nominal sobre o estoque da dívida existente, que é função dos déficits acumulados no passado.

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24 As ações já realizadas e as que estão em debate, ocorrem devido à preocupação das autoridades monetárias com a atual dívida pública. Segundo a STN, no final de 2018 a dívida pública estava em R$ 3,877 trilhões, e em 2019 fechou o ano em R$ 4,249 trilhões, sendo que a meta do governo era entre R$ 4,1 trilhões e R$ 4,3 trilhões. Assim, consegue cumprir com o Plano Anual de Financiamento (PAF) de 2019 (BRASIL, 2019c; MÁXIMO, 2020).

Anualmente o Governo Federal deve planejar, via Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA), onde serão investidos os recursos previstos para o ano corrente. Apesar de investidas quantidades vultosas de recursos em áreas essenciais para se obter uma qualidade de vida, como Saúde - R$ 120,4 bilhões, e Educação - R$ 101,3 bilhões, áreas essas dignas em qualquer nação, esses recursos estão se mostrando insuficientes, necessitando de uma ampliação para o atendimento dessas áreas de maneira adequada (BRASIL, 2019b).

Somente com as despesas primárias obrigatórias, no ano de 2019 se destinou 17,6% do PIB, já no ano de 2018 foram 17,3%, sendo que esta pequena diferença representa R$ 58,1 bilhões e tende a agravar os déficits primários neste período de recessão pelo qual está passando a economia nacional. Da mesma maneira, os juros em 2018 apresentaram uma tendência de expansão de 4,4% do PIB - que equivale a R$ 299,2 bilhões, para 5,1% - equivale R$ 372,3 bilhões. Esta variação aparente de 0,7%, na verdade corresponde a um crescimento real de 1,47%, tendo como base dados do PIB de 2018 (BRASIL, 2019b).

Com base neste cenário recente, o governo brasileiro deve repensar a maneira como está administrando o dinheiro arrecadado dos impostos, taxas e contribuições, entre outros, para que o impacto em cada setor seja minimizado, diminuindo assim a necessidade de financiamento para subsidiar as suas despesas e, dessa forma, poder aplicar mais recursos em infraestrutura, saúde, educação e segurança pública, áreas essas carentes de recursos.

O Governo deve então cumprir as determinações constitucionais e realizar o planejamento orçamentário, através dos mecanismos dos impostos, taxas e contribuições, e realizar a destinação desses recursos arrecadados por meio do sistema tributário em todos os níveis de governo, norteando-se para isto na arrecadação do país com base em cálculos estimados de receitas e despesas.

O conceito de dívida pública pode ser demonstrado de diversas formas, porém o mais comum é o de Dívida Bruta, que considera apenas os passivos do

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25 governo, e a dívida líquida que desconta dos passivos os ativos do governo (SILVA;

CARVALHO; MEDEIROS, 2009).

No próximo passo serão abordados alguns conceitos chaves da dívida pública brasileira, visando assim, um melhor entendimento do assunto ao longo do trabalho a partir da análise da experiência brasileira, tomando-se como base os resultados do trabalho sobre a dívida pública realizado pela Secretaria do Tesouro Nacional e o Banco Mundial com publicação em 2009.

Assim, a dívida pública é geralmente encarada pela perspectiva exclusivamente financeira e, dessa forma, a sua constituição e solução segue os mesmos preceitos, isto é, se a ela é encarada como um excesso de despesas por parte do governo, a solução seria através de cortes de despesas.

Dessa forma, o próximo passo será realizar uma breve abordagem sobre os elementos intrínsecos na formação da dívida pública brasileira em três componentes: orçamento federal; arrecadação tributária; e gestão dos pagamentos de juros.

Tal qual impresso na CF/88, viu-se que o conceito de dívida pública nada mais é do que uma obrigação de pagamento a terceiros, cuja soma de despesas é maior do que a soma das receitas, gerando um déficit. Nesse diapasão, não se poderia deixar de explorar a gestão dos juros, componente integrante da dívida de qualquer nação, pois seu peso recai sobre o orçamento federal.

2.2. DÍVIDA PÚBLICA É UM DÉFICIT: UMA OBRIGAÇÃO DE PAGAMENTO A TERCEIROS

Como já comentado, a dívida pública pode ser apresentada de diversas formas sendo que uma das mais utilizadas é a Dívida Líquida do Setor Público (DLSP).

Para fins de apuração da dívida, consideram-se as instituições públicas e os fundos públicos sem características de intermediários financeiros. A dívida pública proveniente do setor público abrange a administração direta, as autarquias e as fundações das três esferas do governo (federal, estadual e municipal) e suas respectivas empresas estatais, o Banco Central e o Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS).

(27)

26 Porém, não só de caráter financeiro se constitui a dívida pública, ela é fundada de diversas perspectivas como financeira, política, organizacional, entre outras. Em outras palavras a “dívida é dinheiro, dinheiro é poder, e política é prática de poder” (BENAKOUCHE, 2018, p. 26), sua composição heterogênea a torna um problema público, que afeta o Estado e a sociedade, sendo que cada membro é afetado de forma distinta, ou seja, uns mais e outros menos .

Assim, a DLSP engloba as obrigações não financeiras do setor, ou seja, tanto a dívida interna como externa, tanto mobiliária como contratual, os compulsórios, operações compromissadas e a base monetária, deduzindo-os dos ativos financeiros do setor público. Vale destacar que dívida líquida é utilizada trivialmente no acompanhamento da sustentabilidade fiscal de um país (SILVA;

CARVALHO; MEDEIROS, 2009).

Porém quando se trata da dívida pública pela perspectiva da dívida bruta, pode-se classificá-la de três formas: quanto à origem, abrangência e a natureza.

Quando se trata da origem, pode-se dividi-la em dívida interna ou externa, sendo que países como o Brasil, que têm histórico de crises na balança de pagamentos, a mesma se dá devido à moeda em que ela é originada, pois, dessa forma, é possível mensurar os riscos da dívida de maneira mais adequada. Outra maneira de análise é por meio da posse da dívida, seja ela por residentes ou não residentes, ocorrendo geralmente em países com livre fluxo de capitais, sendo que nesses países se utiliza essa divisão devido ao comportamento distinto desses residentes.

Ao se analisar pela perspectiva da abrangência pode-se representar a dívida por diferentes grupos como setor público, governo central, governo federal, governo geral, governo regional e empresas estatais. Já na análise pela natureza da dívida, a divisão se dá em contratual - quando ocorre por meio de contrato no qual se define os termos da dívida, ou mobiliária - pela emissão de títulos (SILVA; CARVALHO;

MEDEIROS, 2009).

Porém, quando se trata do orçamento federal brasileiro, fala-se de um orçamento muito mais complexo e abrangente, o qual não pode ser simplificado em um simples ato de calcular receitas e despesas e confrontá-las.

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27 2.3. O ORÇAMENTO FEDERAL BRASILEIRO

O ato ou efeito de calcular o orçamento federal brasileiro está diretamente ligado ao sistema tributário nacional, pois discrimina a receita e a despesa, valida o custo com a devida aplicação dos recursos arrecadados para fazer frente às demandas, despesas ou investimentos sociais. O planejamento é contínuo e dinâmico e deve expor os programas como um todo.

Ao se tratar do orçamento se abrange todos os entes federativos, num cenário onde se estimam montantes a ser recolhidos e a sua destinação. Uma simples diferença de 0,01% dessas estimativas pode acarretar diferenças de milhões de reais e, por isso, esse processo deve ser encarado e realizado por pessoas capacitadas para o fim, seguindo todos os trâmites legais, sem atropelos e com responsabilidade.

O orçamento está regulamentado na Constituição Federal, no título VI, que trata da tributação e orçamento, mais especificamente no capítulo II – das finanças públicas, seção II, que trata dos orçamentos, artigos 165 ao 169.

Como visto, o orçamento público espelha a estratégia de alocação de recursos para as despesas do governo, com base nas expectativas de receita, permitindo assim sua execução para cada exercício financeiro. O orçamento, numa perspectiva mais moderna, deve ser planejado com base em três requisitos básicos que são: manutenção da estabilidade; qualidade e controle no gasto público;

transparência e responsabilidade. As receitas do orçamento são sempre estimadas para o exercício financeiro seguinte, utilizando-se para essa estimativa as previsões de PIB, inflação e das receitas (impostos, contribuições, etc.). Com base nessas previsões de receitas é que são fixadas as despesas dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. Ainda vale lembrar que os orçamentos e suas leis iniciam seu processo no Poder Executivo e são encaminhadas, após aprovadas, para o Poder Legislativo para que o Presidente da República sancione o orçamento, transformando-o em lei (SILVA; CARVALHO; MEDEIROS, 2009).

Visando vincular o orçamento e planejamento, a Constituição Federal de 1988 decretou o modelo orçamentário a ser seguido pelo Brasil. Nele instituiu-se o Plano Plurianual (PPA) onde constam as prioridades do governo para os próximos quatro anos, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), que visa priorizar as metas do Plano Plurianual para o ano seguinte orientando a elaboração do orçamento, e a Lei

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28 Orçamentária Anual (LOA) que, depois de apreciada na forma de projeto pela comissão mista e sancionada pelo Presidente da República, torna-se lei. Em 2000, foi aprovado a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que tem como objeto a responsabilidade na gestão fiscal, tendo como base o planejamento e transparência nos gastos públicos (SILVA; CARVALHO; MEDEIROS, 2009).

As leis de iniciativa do Poder Executivo devem estabelecer o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais. As leis que versarem sobre o plano plurianual devem, de forma regionalizada, estabelecer metas e diretrizes para que a administração pública controle as despesas de capital e outras relativas a esta, além dos programas de duração continuada.

As leis que tratam das diretrizes orçamentárias devem compreender os objetivos e as prioridades da administração pública federal, como as despesas de capital previstas para o exercício financeiro posterior, orientar a elaboração da lei orçamentária anual, além de tratar sobre alterações na legislação tributária e elaboração na política das agências financeiras de fomento. Já as leis que tratarem sobre o orçamento anual, deverão compreender o orçamento fiscal, o orçamento de investimento e o orçamento da seguridade social, sendo que os dois primeiros devem ser compatibilizados com o plano plurianual, tendo como um de seus objetivos minimizar as desigualdades inter-regionais (BRASIL, 2018).

Os projetos de lei que tratam do orçamento são analisados por uma comissão mista de Senadores e Deputados, que devem emitir um parecer sobre os projetos, sendo que os mesmos ainda serão mensurados na forma regimental, tanto pelo Senado Federal como pela Câmara dos Deputados, conforme prevê a CF/88:

Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.

§ 1º Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados (BRASIL, 2018).

Essa comissão mista deverá emitir, analisar e proferir parecer sobre:

projetos, planos, programas (nacionais, regionais e setoriais), sendo que, para esses programas, será necessário também o acompanhamento e fiscalização orçamentária. Após todo esse processo, o projeto de lei segue para a sanção do presidente da República. Sua confecção deve seguir uma cartilha, tendo como base, o orçamento ser apresentado na forma de um documento único que englobe todos

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29 os entes da União. Nele deve conter toda a previsão de receitas e despesas, corresponder ao exercício anual, ser equilibrado entre as receitas e despesas e ter uma destinação específica para cada verba explicitada no projeto de lei (BRASIL, 2018).

Ainda vale frisar que as emendas ou projetos que acarretarem alguma modificação no projeto de lei orçamentário anual, deverão ser compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretriz orçamentária. Deverá ser indicado o quanto de recurso será necessário para seu subsídio, sendo que este subsídio carecerá da anulação de despesa. Porém não é possível que sejam aprovadas emendas ao projeto de lei orçamentário anual de maneira descontrolada, pois, como prevê no artigo 166 da Constituição:

§ 9º As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado pelo Poder Executivo, sendo que a metade deste percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde (BRASIL, 2018).

Por receita corrente líquida (RCL) entende-se o somatório das receitas tributárias, patrimoniais, contribuições industriais e agropecuárias, serviços, transferências correntes e outras receitas também correntes, deduzindo-se os valores transferidos aos Estados e Municípios. Ainda vale destacar que a RCL é apurada com base nos últimos 12 meses partindo-se do mês de referência. Essas possíveis emendas individuais ao projeto de lei orçamentário, que podem alcançar o teto de 1,2% da RCL, correspondem a quantidades vultosas de recurso da União, como pode ser observado da tabela 1.

Tabela 1 - Receita corrente líquida no período de 2010 a 2018(R$ milhares).

Ano RCL RCL(1,2%)

2010 499.866.613 5.998.399

2011 558.706.387 6.704.477

2012 616.933.349 7.403.200

2013 656.094.218 7.403.200

2014 641.578.197 7.698.938

2015 641.578.197 8.094.273

2016 709.929.575 8.519.155

2017 727.254.324 8.727.052

2018 805.348.403 9.664.181

Fonte: Brasil (2020a) Elaboração: Autor

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30 Tratando da parte estrutural da administração orçamentária e financeira do Brasil, observa-se que a sua gestão é descentralizada, dividindo-se em órgãos centrais que coordenam diversas unidades gestoras. Essa divisão aplicada, oriunda do caráter descentralizador da administração orçamentária e financeira acaba proporcionando uma estrutura complexa, conforme se pode observar na Figura 1. 4

Figura 1 - Organograma dos órgãos que participam do processo orçamentário

Fonte: SILVA; CARVALHO; MEDEIROS, 2009, p. 225

Apesar de complexa essa estrutura é amparada em instrumentos legais bem definidos que proporcionam uma gestão orçamentária e financeira transparente e organizada (BRASIL, 2018; SILVA; CARVALHO; MEDEIROS, 2009).

Essa coordenação utiliza-se de meios para poder gerir os dados orçamentários e financeiros, como podemos observar: a Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento é órgão central de orçamento e responsável pelo Sistema Integrado de Dados Orçamentários (SIDOR), e a Secretaria do

4 Vale destacar que em 2018 ocorreu a junção dos Ministérios da Fazenda e Planejamento originando-se nesta junção o Ministério da Economia.

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31 Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda é o órgão central de programação financeira e responsável pela administração da Conta única do governo federal e pelo Sistema Integrado de Administração Financeira e Orçamentária (SIAFI) (SILVA;

CARVALHO; MEDEIROS, 2009, p. 225).

Um marco importante na gerência do orçamento e no controle da dívida pública foi a aprovação da Lei Complementar 101/2000, a já mencionada Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), como pode ser observado no § 1° do Art. 1° da LRF:

§ 1o A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar (BRASIL, 2000).

Sua aprovação possibilitou uma melhor gestão do orçamento, limitando-o, e tendo como objetivo prevenir e corrigir desvios que possam impactar nas contas públicas. A Lei estabelece limites de gastos para os entes federativos, no âmbito nacional. O melhor controle dos gastos públicos tem por objetivo uma saúde financeira governamental, visando cumprir limites e prazos, fazendo, assim, com que os gestores terminem seus mandatos deixando as contas administráveis para seus sucessores. Ela especifica que os aumentos de gastos devem ter uma fonte de financiamento, além de impor limites para gastos com pessoal sendo 50% da receita líquida para União e 60% para Estados, Municípios e Distrito Federal. Ao atingir 95%

do estabelecido por lei, diversas imposições são aplicadas como a vedação de criação de cargos, aumentos salariais, alteração na estrutura de carreira, contratação de horas extras, entre outros especificados no Art. 22 da Lei (BRASIL, 2000; BRASIL, [2020]).

Outro fator importante é o exposto no capítulo II, na Seção III da LRF, que trata do planejamento da lei orçamentária anual nos parágrafos 1° e 2°:

§ 1o Todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual, e as receitas que as atenderão, constarão da lei orçamentária anual.

§ 2o O refinanciamento da dívida pública constará separadamente na lei orçamentária e nas de crédito adicional (BRASIL, 2000).

A Lei de Responsabilidade Fiscal ainda dedica todo o capítulo VII para explicitar fatos relativos à dívida e ao endividamento. A lei prevê que o Senado Federal deverá formular uma proposta dos limites para a União, Estados e

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32 Municípios do montante da dívida consolidada ou fundada, sendo o “montante total, apurado sem duplicidade, das obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de operações de crédito, para amortização em prazo superior a doze meses” (BRASIL, 2000), e o Congresso Federal deverá formular uma proposta dos limites do montante da dívida pública mobiliária federal representada por títulos emitidos pela União, inclusive os do Banco Central do Brasil, Estados e Municípios (BRASIL, 2000).

Se, ao final de um quadrimestre, algum ente federativo não respeitar o limite imposto para o montante da dívida, deverá tomar uma série de medidas para que nos próximos três quadrimestres, regularize a sua situação e, caso não consiga regularizar, ficará passível de sanções, como não receber transferências voluntárias da União ou do estado. O Ministério da Fazenda deverá averiguar se os entes federativos e as empresas por esses controladas, estão cumprindo os limites e as condições de efetivação das operações de crédito. Além disso, o ente interessado em realizar a contratação de uma nova operação de crédito deverá, por meio de um parecer dos seus órgãos técnicos e jurídicos, comprovar o custo-benefício econômico e social desta contratação (BRASIL, 2000).

Todo esse controle e dinâmica no processo de planejamento, aprovação e execução do orçamento, impactam diretamente no resultado da dívida, pois, quanto mais fidedigno for todo esse processo do planejamento até a execução do orçamento, melhores serão os resultados econômicos do governo e menores os impactos negativos no orçamento.

Como forma de verificar o impacto do pagamento da dívida pode-se observar na Tabela 2 e nos Gráficos 1 e 2 os valores executados do orçamento federal no período de 2010 a 2018, além do percentual utilizado do orçamento anual para o pagamento da dívida.

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33 Tabela 2 - Orçamento Geral da União Executado: juros, amortização e

refinanciamento da dívida 2010-2018 (R$ trilhões)

Orçamento Geral da União (Executado) 2010-2018

Ano 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 OGU executado (trilhões R$) 1.414 1.571 1.712 1.783 2.168 2.268 2.572 2.483 2.621 OGU executado (%)

juros, amortização e refinanciamento da dívida

44,93 45,05 43,98 40,30 45,11 42,43 43,94 39,70 40,66 Fonte: Auditoria Cidadã da Dívida (2012; 2019);

Elaboração: Autor

Essa tabela compõe os dados da Auditoria Cidadã da Dívida Pública ACDP, associação sem fins lucrativos que tem como objetivos em seu estatuto, realizar a auditoria da dívida de forma cidadã, exigir a devida transparência do endividamento brasileiro e do orçamento fiscal, promover estudos e pesquisas relacionadas ao tema da dívida, entre outros (ACDP, 2020).

No período analisado pela ACDP, foram utilizados em média 42,9% do orçamento executado para realizar o pagamento da dívida, sendo que nesse percentual se incluem os juros, amortizações e o refinanciamento da dívida. Isso demonstra o grande impacto que a dívida ocasiona no orçamento federal, demonstrando ser, durante todo esse período, a maior conta do governo. Por isso a importância do controle e transparência durante o processo orçamentário, pois uma conta que absorve mais de 40% da renda de uma nação, merece uma atenção mais do que especial, além do controle tanto na criação de novos dividendos, via aprovação na LDO, LOA e no PPA, quanto na liquidação de parte desta dívida.

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34 Gráfico 1 - Orçamento Geral da União Executado: 2010-2018 (R$ trilhões)

Fonte: Auditoria Cidadã da Dívida (2012; 2019) Elaboração: Autor

Gráfico 2 - Orçamento Federal Executado: juros, amortização e refinanciamento da dívida (em %)

Fonte: Auditoria Cidadã da Dívida (2012; 2019) Elaboração: Autor

No caso do sistema tributário brasileiro, que está positivado na Constituição Federal de 1988, esse foi formulado com base em ideias urbanizadas, porém pouco aplicadas atualmente.

E umm artigo da revista NECAT de 2009, Ricardo Silveira, auditor fiscal da Receita Federal, formula sobre o poder e mistério do sistema tributário num contundente e poético quadro, onde as cores trazem consigo conhecimento, recurso e poder:

R$- R$250 R$500 R$750 R$1.000 R$1.250 R$1.500 R$1.750 R$2.000 R$2.250 R$2.500 R$2.750

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 R$1.414 R$1.571 R$1.712 R$1.783

R$2.168 R$2.268

R$2.572 R$2.483 R$2.621

Orçamento Federal Executado em Trilhões R$

36,00%

38,00%

40,00%

42,00%

44,00%

46,00%

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 44,93% 45,05%

43,98%

40,30%

45,11%

42,43%

43,94%

39,70%40,66%

% do orçamento executado com juros, amortização e refinanciamento da dívida

(36)

35

Um deserto árido, de fertilidade pouco conhecida, quase nunca irrigado pela transparência, e do qual a maioria dos mortais contribuintes deve manter distância. Este é um quadro convenientemente pintado para disfarçar um terreno fértil, mas de onde se extrai, na atualidade, os frutos mais amargos da tributação brasileira. Permitir luzes e cores nessa pintura é arriscado para alguns atores, porque socializar o conhecimento significa dividir recursos e poder. Mas, como de ambientes hostis e, muitas vezes, de difícil acesso se extraem metais raros e de muito valor. (SILVEIRA, 2017. P. 89)

2.4. O SISTEMA TRIBUTÁRIO: PRINCÍPIOS E IDEIAS URBANIZADAS

Dando início à exposição dos princípios do sistema tributário, observou-se que a aprovação da constituição de 1988 visava à formação de um Estado democrático e tratava o sistema tributário brasileiro estruturado em três princípios essenciais: a capacidade contributiva, a progressividade e a seletividade.

No que refere-se ao princípio da capacidade contributiva, o Art. 145 da CF/88, define que os tributos que a União, Estados, Distrito Federal e Municípios podem instituir são impostos, taxas e contribuições.5

O parágrafo 1°, explicita que sempre que possível, os impostos aplicados pelo governo devem ter caráter pessoal e serem escalonados de acordo com a condição financeira dos contribuintes, ou seja, mais impostos diretos - é quando o imposto é aplicado diretamente à pessoa que de direito deve pagar por este, sem que seja possível que ela repasse este a outrem, como o caso do IRPF, IPTU, IPVA;

e menos impostos indiretos - aquele que o contribuinte de direito consegue repassar o imposto para os contribuintes de fato, ou seja, para quem paga o ônus fiscal - o consumidor, como ICMS e IPI:

§ 1o Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte (BRASIL, 2018, p. 121).

Ainda, cabe possibilitar a elevação ou redução dos tributos de acordo com as condições socioeconômicas dos contribuintes, a justiça fiscal e a regulamentação complementar federal, estadual e municipal (BRASIL, 2018; SILVEIRA, 2017).

5 IRPF - Imposto de Renda de Pessoa Física; IPTU - Imposto Predial e Territorial Urbano; IPVA - Imposto Sobre a Propriedade de Veículos Automotores; ICMS - Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços; e IPI - Imposto sobre Produtos Industrializados.

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36 Em relação ao princípio da progressividade, observa-se que sua base está nos Art’s 153 e 156 da CF/88. Na sua descrição os impostos devem ser progressivos e aplicados sobre a renda de pessoas ou empresas, sobre propriedades rurais e urbanas e também sobre veículos automotores, ou seja, taxar o contribuinte de acordo com a sua condição econômica, tendo como base econômica a sua renda, essencialmente em seu patrimônio, rendimentos e atividades econômicas. Este formato de taxação visa reduzir as injustiças, gerando melhoria na qualidade de vida dos cidadãos (BRASIL, 2018, p.126 e 131).

O princípio constitucional da seletividade dos impostos, Art.s 153 e 156, abrange as três esferas do poder: União – IPI; Estados – ICMS; e Municípios – ISS.

Nesses artigos aborda-se que os impostos devem ser seletivos, de acordo com os tipos de produtos e serviços a serem realizados, ou seja, os bens, produtos e mercadorias essenciais devem ter sua tributação reduzida, e bens supérfluos devem ter sua tributação mais acentuada (BRASIL, 2018, p. 126 e 131).

Porém, nos Art’s 150a 152, há limitações no poder de tributar para a União, Estados, Municípios e Distrito Federal.

Há diversas vedações em relação à tributação, como não poder aumentar ou exigir tributos sem que seja aprovado em lei; não dever existir tratamento desigual para os contribuintes que estiverem em situações semelhantes; não cobrar tributos de fatos ocorridos antes da publicação de lei; não utilizar tributo como efeito de embargo; entre outros.

Para a União é vedado instituir tributo que seja desigual no território nacional ou que implique em vantagens entre os entes federativos, exceto a concessão de incentivos fiscais destinados à estabilidade socioeconômica das diferentes regiões do país. Já os Estados, Municípios e Distrito Federal não podem estabelecer diferença entre as tarifas tributárias de bens e serviços com base em sua procedência ou destino (BRASIL, 2018).

A Constituição, Art. 153, também define os impostos que competem a cada ente federativo. Cabe à União impostos como de importação de produtos estrangeiros, exportação de produtos nacionais, rendas de qualquer natureza, produtos industrializados, propriedades rurais, grandes fortunas, entre outros. Mas, vale lembrar, que cada item a ser tributado tem sua peculiaridade conforme instituído na Constituição, como o da tributação de rendas que, segundo o parágrafo, 2º, deverá ser informado pelos critérios da generalidade, da

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37 universalidade e da progressividade. Já o parágrafo 3° abrange as diretrizes para taxar os produtos industrializados, que deverão ser seletivos de acordo com a necessidade do produto. Os itens da cesta básica devem ter taxação menor por conter itens básicos da alimentação, por exemplo. A taxação não deverá ser cumulativa, não deverá incidir nos produtos industrializados designados para exportação, entre outros. Ao se tratar das propriedades rurais, o parágrafo 4º prevê que a tributação deverá ser progressiva, visando desestimular a manutenção das propriedades improdutivas e não deverá incidir sobre as pequenas propriedades, em que o proprietário não detenha outro imóvel e realize a exploração efetiva desta propriedade (BRASIL, 2018, p. 126).

Os impostos de responsabilidade dos Estados e Distrito Federal estão explicitados no Art. 155. Esses entes federativos podem tributar sobre transmissão de causa mortis e doação, entretanto, as alíquotas máximas são estipuladas pelo Senado Federal; circulação de mercadorias e serviços de transporte e comunicação, não poderão ser cumulativos; o imposto poderá ser seletivo devido à especificidade do bem ou serviço, e as alíquotas, tanto máximas quanto mínimas, serão definidas pelo Senado Federal, implicando que Estados ou Distrito Federal deverão aplicar o devido imposto respeitando esses limites. Sobre a propriedade de veículos automotores, a alíquota mínima deverá ser fixada pelo Senado Federal e sua alíquota ainda poderá ser diferenciada de acordo com o tipo e utilização do veículo automotor (BRASIL, 2018, p. 127-131).

Estados e Distrito Federal encontram grandes entraves na utilização de recursos, pois em diversos momentos da história brasileira os entes federativos viveram com suas dívidas de forma descontrolada, tanto antes como depois da CF/88. A arrecadação era basicamente centralizada na União e os Estados e Distrito Federal necessitavam de outros meios para arcar com seus investimentos de médio prazo.

Em um primeiro momento buscou-se as instituições financeiras nacionais e internacionais no contexto que se estende até a recessão nos anos 1980, envolvendo recursos financeiros internacionais. Assim, foi necessária nova forma de financiamento para os entes federativos e, a partir disso, o Governo Federal, por meio da Caixa Econômica Federal, autorizou a emissão de títulos da dívida para serem lançados no mercado financeiro, mediante atuação dos bancos estaduais, o que acarretou na prática em um descontrole da dívida. O resultado foi desastroso e

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