CGU
Controladoria-Geral da União
OGU – Ouvidoria-Geral da União
Coordenação-Geral de Recursos de Acesso à Informação
PARECER
Referência:
12649.001458/2015-34
Assunto:
Recurso contra decisão denegatória ao pedido de acesso à informação.
Restrição de
acesso:
Sem restrição.
Ementa:
Atos normativos e audiência pública – interesse público – informação já
disponibilizada – Acata-se a argumentação do recorrente – perda do
objeto.
Órgão ou
entidade
recorrido (a):
Superintendência Seguros Privados - SUSEP
Recorrente:
N. L. M. J.
Senhor Ouvidor-Geral da União,
1.
O presente parecer trata de solicitação de acesso à informação com base na Lei nº
12.527/2011, conforme resumo descritivo abaixo apresentado:
RELATÓRIO
Ação
Data
Teor
Pedido 11/09/2015 “1) Solicito informações sobre as coberturas por IPD e IFPD em Seguros de Vida em Grupo Facultativos ou Obrigatórios nos termos da Lei de Acesso a Informação, sob os seguintes termos:
a) Informar quais foram os motivos e critérios utilizados por essa Autarquia para a extinção da antiga cobertura de Invalidez Permanente por Doença (IPD) e sua cisão nas coberturas (IFPD) Invalidez Funcional Permanente Total por Doença e (ILPD) Invalidez Laborativa Permanente Total por Doença (caso existente indicar meio de acesso eletrônico a sua íntegra);
b) Informar se essa Autarquia promoveu previamente Estudo Técnico, subsídio ou similar onde ficaram registradas os motivos e critérios para a alteração regulatória acima discriminada (caso existente indicar meio de acesso eletrônico a sua íntegra)? c) Informar se houve Pedido(s) ou Reguerimento(s) das Entidades Supervisionadas, suas Entidades de Classe, representações etc para que essa alteração regulatória fosse efetuada pela Autarquia (caso existente indicar meio de acesso eletrônico a sua(s) íntegra(s))?
d) Informar se essa alteração regulatória foi realizada em concordância a(os) eventuais Pedido(s)/ Reguerimento(s) das Entidades Supervisionadas, suas Entidades de Classe, representações etc (caso existente indicar meio de acesso eletrônico a sua(s) íntegra(s))?
e) Informar quais foram as medidas indicadas por essa Autarquia as Entidades Supervisionadas e Estipulantes quanto a alteração das Cobertura IPD para IFPD perante os respectivos Grupos Segurados (caso existente indicar meio de acesso eletrônico a sua íntegra)?
existentes (caso existente indicar meio de acesso.” Resposta
Inicial 16/09/2015 “Tendo em vista a expedição da Resolução CNSP Nº 117 em 22 de dezembro de 2004,fez-se necessário a regulação por parte da SUSEP, das regras complementares de funcionamento e os critérios mínimos para operação das coberturas de risco oferecidas nos planos de seguros de pessoas.
Desta forma, durante o ano de 2005, foi elaborada a Circular Susep nº 302/2005 que, entre outras determinações, previu as coberturas de Invalidez Funcional Permanente Total por Doença (IFPD) e Invalidez Laborativa Permanente Total por Doença (ILPD). A Circular Susep nº 302/2005 vedou a comercialização de cobertura em que o pagamento da indenização esteja condicionado à impossibilidade do exercício, pelo segurado, de toda e qualquer atividade laborativa (art. 9° da Circular SUSEP 302/2005), uma vez que este tipo de cobertura trazia diversos problemas aos consumidores que tinham seus sinistros negados, e suas expectativas frustradas, em virtude da abrangência do conceito de invalidez. Entretanto, a seguradora passou a poder comercializar outros tipos de invalidez relacionadas a doenças, que tenham sua caracterização bem definida, como a IFPD e ILPD, previstas na Circular SUSEP 302/2005, além de outros tipos elaborados pela seguradora, conforme previsto no art.104 da referida Circular. Ressaltamos que esta Autarquia não proibiu a comercialização de invalidez por doença, apenas determinou que o conceito de invalidez deveria ser bem especificado e transparente para os consumidores.
A nova conceituação de invalidez por doença foi criada objetivando minimizar os problemas verificados quando da liquidação de sinistros relacionados a essa cobertura. Ressalta-se que a cobertura de Invalidez por doença (IPD), na época, gerava muitos processos de reclamação nesta autarquia por não pagamento de sinistro ou divergência na caracterização de invalidez.
Vale destacar, ainda, que a Invalidez Laborativa Permanente Total por Doença, prevista na Circular SUSEP 302/2005, está relacionada à atividade laborativa principal do segurado, definida como aquela através da qual o segurado obteve maior renda, dentro de determinado exercício anual definido nas condições contratuais. Portanto, a intenção desta Autarquia, com esta nova cobertura, foi exatamente evitar que as seguradoras neguem indenizações baseadas no fato de que o segurado poderia exercer outro tipo de atividade profissional.
Ressaltamos que, antes da publicação do normativo, a minuta de circular foi posta em consulta pública, momento em que os entes supervisionados e o público em geral puderam encaminhar observações e sugestões de alteração da minuta. Essas sugestões foram analisadas na época e algumas delas foram acatadas pela Autarquia.
A Circular Susep nº 302 foi publicada em 20/09/2005. Inicialmente o prazo dado para adaptação ao normativo era até o dia 31/01/2006. Posteriormente, esse prazo passou para 30/06/2006, por solicitação do mercado segurador. Os detalhes das diretrizes dadas à época para adaptação à referida Circular estão do seu art. 108, transcrito abaixo:
“Art. 108. Os planos de seguro protocolados na SUSEP antes do início de vigência desta Circular deverão ser arquivados ou adaptados à presente Circular até 30 de junho de 2006, sob pena de aplicação das penalidades cabíveis.
§ 1o A ausência de manifestação formal das sociedades seguradoras quanto à adoção de um dos procedimentos descritos no caput deste artigo implicará na respectiva suspensão de comercialização e arquivamento dos planos registrados na SUSEP. § 2o As disposições desta Circular aplicam-se às apólices renovadas ou emitidas a partir da data em que o respectivo plano de seguro adaptado for protocolado na SUSEP, conforme previsto no caput deste artigo.
as disposições desta Circular aplicam-se a todos os segurados que subscreverem propostas a partir de 1º de janeiro de 2007.”” – Destaque nosso.
Recurso à Autoridade
Superior 17/09/2015
“a resposta dada ficou incompleta a vista do simples cruzamento com os pedidos abaixo reiterados. Em especial saliento que não logrei localizar na Resolução do CNSP citada nela dispositivo que dando autorização ou ordenando ainda que implicitamente a redefinição das cobertura de invalidez. No entanto mesmo que parcial informou que houve uma Consulta/Audiência Pública sobre a matéria. Visto isso reitero todos os pedidos (...) e peço caso existente indicar meio de acesso eletrônico a íntegra (capa a capa) dessa Consulta/Audiência, contemplando nisso a(s) minuta(s), quadro(s) padronizado(s) e demais documentos correlatos”.
Resposta do Recurso à Autoridade
Superior
22/09/2015 A fim de fornecer informações complementares, a SUSEP apresenta nova resposta dividida com base nos itens estabelecidos pelo cidadão, nos termos abaixo colacionados:
“a) Informar quais foram os motivos e critérios utilizados por essa Autarquia para a extinção da antiga cobertura de Invalidez Permanente por Doença (IPD) e sua cisão nas coberturas (IFPD) Invalidez Funcional Permanente Total por Doença e (ILPD) Invalidez Laborativa Permanente Total por Doença (caso existente indicar meio de acesso eletrônico a sua íntegra);
Resp.
A Circular Susep nº 302/2005 vedou a comercialização de cobertura em que o pagamento da indenização esteja condicionado à impossibilidade do exercício, pelo segurado, de toda e qualquer atividade laborativa (art. 9° da Circular SUSEP 302/2005), uma vez que este tipo de cobertura trazia diversos problemas aos consumidores que tinham seus sinistros negados, e suas expectativas frustradas, em virtude da abrangência do conceito de invalidez. Entretanto, a seguradora passou a poder comercializar outros tipos de invalidez relacionadas a doenças, que tenham sua caracterização bem definida, como a IFPD e ILPD, previstas na Circular SUSEP 302/2005, além de outros tipos elaborados pela seguradora, conforme previsto no art.104 da referida Circular.
Ressaltamos que esta Autarquia não proibiu a comercialização de invalidez por doença, mas determinou que o conceito de invalidez deveria ser bem especificado e transparente para os consumidores ao subdividir essa cobertura em duas: Invalidez Funcional Permanente por Doença e Invalidez Laborativa Permanente por Doença.
b) Informar se essa Autarquia promoveu previamente Estudo Técnico, subsídio ou similar onde ficaram registradas os motivos e critérios para a alteração regulatória acima discriminada (caso existente indicar meio de acesso eletrônico a sua íntegra)? Resp.
Ressalta-se que a cobertura de Invalidez por doença (IPD), na época, gerava muitos processos de reclamação nesta autarquia por não pagamento de sinistro ou divergência na caracterização de invalidez. A nova conceituação de invalidez por doença foi criada objetivando minimizar os problemas verificados quando da liquidação de sinistros relacionados a essa cobertura.
c) Informar se houve Pedido(s) ou Reguerimento(s) das Entidades Supervisionadas, suas Entidades de Classe, representações etc para que essa alteração regulatória fosse efetuada pela Autarquia (caso existente indicar meio de acesso eletrônico a sua(s) íntegra(s))?
Resp.
Uma vez que a SUSEP identifica uma lacuna nos normativos, como foi o caso, ela propõe alteração do normativo visando corrigir tal falha.
d) Informar se essa alteração regulatória foi realizada em concordância a(os) eventuais Pedido(s)/Reguerimento(s) das Entidades Supervisionadas, suas Entidades de Classe, representações etc (caso existente indicar meio de acesso eletrônico a sua(s) íntegra(s))?
Através da Consulta Pública, os entes supervisionados e o público em geral puderam encaminhar observações e sugestões de alteração da minuta. Essas sugestões foram analisadas na época e algumas delas foram acatadas pela Autarquia.
e) Informar quais foram as medidas indicadas por essa Autarquia as Entidades Supervisionadas e Estipulantes quanto a alteração das Cobertura IPD para IFPD perante os respectivos Grupos Segurados (caso existente indicar meio de acesso eletrônico a sua íntegra)?
Resp.
Os detalhes das diretrizes dadas à época para adaptação à referida Circular estão do seu art. 108, transcrito abaixo:
“Art. 108. Os planos de seguro protocolados na SUSEP antes do início de vigência desta Circular deverão ser arquivados ou adaptados à presente Circular até 30 de junho de 2006, sob pena de aplicação das penalidades cabíveis.
§ 1o A ausência de manifestação formal das sociedades seguradoras quanto à adoção de um dos procedimentos descritos no caput deste artigo implicará na respectiva suspensão de comercialização e arquivamento dos planos registrados na SUSEP.
§ 2o As disposições desta Circular aplicam-se às apólices renovadas ou emitidas a partir da data em que o respectivo plano de seguro adaptado for protocolado na SUSEP, conforme previsto no caput deste artigo.
§3o Independentemente do disposto no §2o deste artigo, no caso de planos coletivos, as disposições desta Circular aplicam-se a todos os segurados que subscreverem propostas a partir de 1º de janeiro de 2007.”
f) Informar quais foram as medidas indicadas as Entidades Supervisionadas e Estipulantes para esclarecimento dos Segurados quanto a referida alteração regulatória em caso de Novas Contratações, Renovações, Migrações ou Transferências de Carteira em houve substituição da Cobertura IPD para IFPD junto a Grupo Segurados já existentes (caso existente indicar meio de acesso."
Resp.
A contratação do seguro deverá ser realizada mediante a assinatura da proposta pelo proponente e desta deverá constar cláusula na qual o mesmo declara ter conhecimento prévio da íntegra das condições gerais. Desta forma, o segurado declara que teve acesso às cláusulas onde estão definidas as coberturas por ele contratadas.
Concluindo, cabe-nos esclarecer que apenas as normas atualmente em processo de Consulta Pública encontram-se disponíveis no site da SUSEP.”
Recurso à Autoridade
Máxima 24/09/2015
“o que se busca também é o acesso a eventual expediente administrativo sobre a matéria (cisão das coberturas de IPD para ILPD e IFPD) (...) A existência disso ficou confirmada na resposta ao Pedido Originário onde houve o esclarecimento de que a cisão das Coberturas de IPD para ILPD e IFPD foi precedida de Consulta/Audiência Pública;
(...) Por força disso todos os pedidos foram reiterados no Recurso com o acréscimo de pedido expresso de acesso eletrônico a referida Consulta/Audiência Pública em sua íntegra (capa a capa) contemplando nisso a(s) minuta(s), quadro(s) padronizado(s) e demais documentos correlatos; (...) Conforme os resultados parciais da busca de informações pedi auxílio a conhecidos que me indicaram como sendo pertinente ao tema a Audiência Publica n°03/2005;
(...) Nesses termos reitero o requerimento anterior para ter acesso a íntegra (capa à capa) da Consulta/Audiência Pública relativa ao tema contemplando nisso a(s) minuta(s), quadro(s) padronizado(s) e demais documentos correlatos”.
Resposta do Recurso à Autoridade
Máxima
Recurso à
CGU 02/10/2015
“I. RECURSO: o Requerente relata que na busca de informações administrativas, públicas e isentas de sigilo tenta acesso à informação completa relativa à motivação, origens e suportes de normativo da SUSEP (...):
II. INCAPACIDADE FUNCIONAL E PERMANENTE POR DOENÇA: o objeto da busca Informação trata da extinção da Cobertura do Risco de Invalidez Permanente por Doença (IPD) em Seguros de Pessoas e sua substituição por cisão em duas outras diferentes coberturas, concretamente em Cobertura ILPD (Incapacidade Laborativa por Doença) e IFPD (Incapacidade Funcional Permanente por Doença) que foi procedida pela SUSEP através da Circular SUSEP 302/2005;
III. PEDIDO DE INFORMAÇÃO: Nessa direção o pedido inicial é dos mais claros posto que busca de informações sobre o referido(a) Ato/Circular e seus motivos, critérios e estudos para a alteração regulatória acima discriminada e seus respectivos suportes.
(...) Relato ainda que posto o teor omisso da Decisão recorrida, fiz novas consultas a colegas sendo informado de que a referida Audiência Pública n.03/2005, teria tramitado nos autos do processo administrativo n. 15414.000608/2005-62; (...)
IX. PEDIDOS: Diante do exposto, requer:
a) Provimento do Recurso com a emissão de ordem por essa CGU contra a SUSEP para que a Autarquia forneça acesso ao requerente a íntegra (capa à capa) da Consulta/Audiência Pública relativa ao objeto do pedido contemplando nisso a(s) minuta(s), quadro(s) padronizado(s) de sugestões, atas, súmula de presenças, documentos de suporte quanto a sua disponibilização via internet, em órgão de imprensa oficial e/ou privado(s), demais documentos correlatos e contendo a numeração seqüencial de suas páginas;
b) Alternativamente o provimento do Recurso (caso a informação quanto a Audiência Publica n°03/2005 e processo administrativo n. 15414.000608/2005-62 sejam pertinentes) a emissão de ordem por essa CGU contra a SUSEP para que a Autarquia forneça acesso ao Requerente a sua íntegra (capa a capa) contemplando minuta(s), quadro(s) padronizado(s) de sugestões, ata(s), súmulas de presenças, prova quanto a sua disponibilização via internet, em órgão de imprensa oficial e/ou privado, documentos correlatos e contendo a numeração seqüencial de suas páginas”. – Destaque nosso.
É o relatório.
Análise
2.
Registre-se que o recurso foi apresentado perante a CGU de forma tempestiva e
recebido na esteira do disposto no caput e §1º do art. 16 da Lei nº 12.527/2011, bem como
em respeito ao prazo de 10 (dez) dias previsto no art. 23 do Decreto nº 7.724/2012:
Lei nº 12.527/2011
Art. 16. Negado o acesso a informação pelos órgãos ou
entidades do Poder Executivo Federal, o requerente poderá
recorrer à Controladoria-Geral da União, que deliberará no
prazo de 5 (cinco) dias se:
(...)
§ 1º O recurso previsto neste artigo somente poderá ser dirigido
à Controladoria Geral da União depois de submetido à
apreciação de pelo menos uma autoridade hierarquicamente
superior àquela que exarou a decisão impugnada, que
deliberará no prazo de 5 (cinco) dias.
Decreto nº 7.724/2012
Art. 23. Desprovido o recurso de que trata o parágrafo único do
art. 21 ou infrutífera a reclamação de que trata o art. 22, poderá
o requerente apresentar recurso no prazo de dez dias,
contado da ciência da decisão, à Controladoria-Geral da União,
que deverá se manifestar no prazo de cinco dias, contado do
recebimento do recurso.
3.
Quanto ao cumprimento do art. 21 do Decreto nº 7.724/2012, observa-se que
consta da resposta em primeira instância que a autoridade que proferiu a decisão era
hierarquicamente superior à que adotou a decisão inicial; também consta que a autoridade
que proferiu a decisão em segunda instância tenha sido a autoridade máxima da
instituição.
Todavia, a instituição não cumpriu a exigência prevista no inciso II do art. 19 do Decreto nº
7.724/2012, deixando de informar em suas respostas a “possibilidade e prazo de recurso,
com indicação da autoridade que o apreciará”. Tais informações são importantes para o
exercício do direito de recurso contra negativa de acesso à informação.
4.
Verifica-se que o cidadão deseja informações sobre a decisão da SUSEP de
extinguir a “cobertura de Invalidez Permanente por Doença (IPD) e sua cisão nas
coberturas (IFPD) Invalidez Funcional Permanente Total por Doença e (ILPD) Invalidez
Laborativa Permanente Total por Doença”. Em seu pedido inicial, o cidadão exterioriza seu
desejo de receber a respectiva documentação que fundamenta a tomada de decisão.
5.
A SUSEP prestou ao cidadão diversas informações gerais sobre o tema, mas não
encaminhou ao requerente qualquer documento que descreva as minúcias do
procedimento decisório. No curso deste processo, a SUSEP explica que houve uma
audiência pública prévia à decisão que concluiu pela “extinção da cobertura de Invalidez
Permanente por Doença (IPD) e sua cisão nas coberturas (IFPD) Invalidez Funcional
Permanente Total por Doença e (ILPD) Invalidez Laborativa Permanente Total por Doença”.
Em razão disso, o cidadão reiterou que deseja receber a documentação que embasa as
afirmativas da SUSEP, demandando que “forneça acesso ao requerente a íntegra (capa à
capa) da Consulta/Audiência Pública relativa ao objeto do pedido”.
6.
Ainda preliminarmente, afastasse a aplicação da Súmula 02/2015 da Comissão
Mista de Reavaliação de Informações, pois o objeto recursal não se trata de inovação; não
houve alteração do assunto e nem ampliação do escopo inicial, mas sim de maior
detalhamento de algo previamente compreendido no pedido original. Também não havia
como exigir que o cidadão soubesse quando da demanda inicial o número do processo
administrativo e da correlata audiência pública.
7.
Em razão das observações supra mencionadas, a CGU entendeu ser necessária a
solicitação de esclarecimentos adicionais à SUSEP, conforme mensagem abaixo
colacionada enviada em 05/10/2015:
“a)
Qual o número/ano da “consulta pública” indicada pela SUSEP em sua resposta
inicial e a qual processo administrativo ela se vincula?
b) Esse processo administrativo é o mesmo que redundou na aprovação da Circular
Susep nº 302/2005?
c)
É possível permitir acesso pelo cidadão aos documentos mencionados nas alíneas
"a" e "b"? Em caso negativo, qual a justificativa legal?
d)
Há outros documentos correlatos ao tema, tais como estudos prévios, que tenham
sido localizados pela SUSEP após a interposição do recurso à CGU?”
8.
Em resposta apresentada no dia 16/10/2015, após novas tratativas com a CGU, a
SUSEP enviou a seguinte mensagem ao cidadão:
Prezados Senhor (...),
Em atenção ao seu recurso impetrado junto à Controladoria Geral da União – CGU, relativo ao pedido de acesso à informação em referência, informo que disponibilizaremos os documentos relativos à Audiência Pública realizada para elaboração da Circular SUSEP nº 302/2005. Os documentos constam do Processo SUSEP nº 15414.000608/200562.
Tendo em vista que o arquivo digitalizado ficou extenso, com 250 MB, não é possível encaminhálo por email – dadas as limitações de nosso correio eletrônico. Por isso, fizemos a gravação do arquivo em CDROM, que encaminhamos para a nossa unidade regional em Porto Alegre.
Assim, que o CDROM for recebido na referida unidade, o senhor será contatado para retirálo pessoalmente.
Esperamos, desta maneira, têlo atendido plenamente, colocandonos à disposição para eventuais esclarecimentos.
Atenciosamente,
Coordenação de Atendimento ao Público – COATE Secretaria Geral – SEGER
Superintendência de Seguros Privados – SUSEP
9.
Isto posto, resta evidente o compromisso da SUSEP em disponibilizar ao recorrente
o objeto de recurso à CGU, fato que goza de presunção de legitimidade e veracidade.
Nesse sentido, Hely Lopes Meirelles (2013) aduz que “os atos administrativos, qualquer
que seja sua categoria ou espécie nascem com presunção de legitimidade,
independentemente da norma legal que a estabeleça. Essa presunção decorre do princípio
da legalidade da Administração, que, nos Estados de Direito, informa toda a atuação
governamental”.
10.
Resta caracterizada a perda do objeto recursal, nos termos do art. 52 da Lei
9.784/99. Caso a SUSEP não disponibilize a supracitada Audiência Pública dentro do
prazo razoável de envio da correspondência, sugerimos contatar a CGU através do e-mail
sic@cgu.gov.br
.
Conclusão
11.
De todo o exposto, opina-se pela perda do objeto do presente recurso, uma vez
que o recorrido anuiu expressamente em disponibilizar a informação dentro de prazo
razoável.
12.
Por fim, observamos que o recorrido descumpriu procedimentos básicos da Lei de
Acesso à Informação. Nesse sentido, recomenda-se orientar a autoridade de
monitoramento competente para que reavalie os fluxos internos, de modo a assegurar o
cumprimento das normas relativas ao acesso à informação, de forma eficiente e adequada
aos objetivos legais. Em especial, recomenda-se, em suas respostas, indicar a
possibilidade de recurso, prazo correlato e autoridade para a qual será dirigido eventual
recurso.
VÍTOR CÉSAR SILVA XAVIER
Analista de Finanças e Controle
D E C I S Ã O
No exercício das atribuições a mim conferidas pela Portaria n. 1.567 da
Controladoria-Geral da União, de 22 de agosto de 2013, adoto, como fundamento deste
ato, o parecer acima, para decidir pela perda do objeto do recurso interposto, nos termos
do art. 23 do Decreto nº 7.724/2012, no âmbito do pedido de informação nº
12649.001458/2015-34, direcionado à Superintendência Seguros Privados - SUSEP.
LUIS HENRIQUE FANAN
Ouvidor-Geral da União
PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Controladoria-Geral da União
Folha de Assinaturas
Referência: PROCESSO nº 12649.001458/2015-34 Documento: PARECER nº 3661 de 23/10/2015
Assunto: Parecer LAI
Ouvidor
Assinado Digitalmente em 23/10/2015 GILBERTO WALLER JUNIOR Signatário(s):
aprovo.
Relação de Despachos:
Assinado Digitalmente em 23/10/2015 Ouvidor
GILBERTO WALLER JUNIOR
