UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA CENTRO SÓCIO ECONÔMICO
CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO ÁREA DE CONCENTRAÇÃO: POLÍTICAS E PLANEJAMENTO
GOVERNAMENTAL
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SANTA CATARINA: 1975 a 1994
SORAYA MASSIGNAN
Política Ambiental do Estado de Santa Catarina: 1975 a 1994. Soraya Massignan
Esta dissertação foi julgada adequada para a obtenção do título de Mestre em Administração (área de concentração; políticas e planejamento go vernamental) e aprovada em sua forma final pelo curso de Pós-Graduação em Administração da Universidade Federal de Santa Catarina.
rof Dr. Nelson Colossi Coordenador do Curso
Apresentada à Comissão Examinadora integrada pelos professores: Prof Dr. Franciscí^abriel Heidemann
Orientador
Prof Dr. Christian Guy Caubet Membro
Proi. Dr. Nelson Colossi Membro
AGRADECIMENTOS
Ao Professor Francisco Gabriel Heidemann, pelos valiosos ensi namentos e sugestões durante todo o processo de elaboração desta dissertação.
Ao Professor Christian Guy Caubet que, pela orientação e apoio, possibilitou o meu aprendizado numa nova área de conhecimento.
Ao Professor Nelson Colossi, pelas contribuições e incentivo que propiciaram a concretização deste trabalho.
SUMÁRIO AGRADECIMENTOS...ii GLOSSÁRIO...vi RESUMO... viü ABSTRACT...x INTRODUÇÃO...1
1. O DL^GNÓSTICO DA CRISE E AS UTOPIAS...7
1.1. Diagnóstico da crise... 7
1.2. Dados da crise... ...11
1.3. As utopias... 12
1.3.1. Ecodesenvolvimento... 13
1.3.2. O Primado da Biologia...15
1.3.3. Delimitação dos sistemas sociais...16
1.3.4. Crescimento zero...18
1.3.5. Economia voltada para o meio ambiente...19
1.3.6. Tecnologia intermédia...19
1.3.7. Desenvolvimento Sustentável...21
1.4. Análise das utopias...24 ni
2. O ENFOQUE ECONOMICO...26
2.1. Extemalidades...26
2.2. Princípio poluidor-pagador... ...28
2.3. A intervenção do Estado e os critérios da produção ecologicamente correta... ...30
2.3.1. Padrões de emissão de poluentes... 31
2.3.2. Impostos sobre a emissão de poluentes...32
2.3.3. Subsídios ... 34
2.3.4. Licenças para poluir...34
2.3.5. Análise dos critérios apresentados...35
3. POLÍTICAS PÚBLICAS...37
3.1. O que são políticas públicas... ...40
3.2. Abordagens sobre Teorias da Decisão...43
3.2.1. Modelo Racionalista...44
3.2.2. Modelo Incremental...45
3.2.3. Modelo de grupo...45
3.2.4. Modelo de elite...46
3.2.5. Modelo da escolha pública: política como deliberação coletiva por indivíduos movidos pelo auto-interesse...47
3.3. Execução de políticas públicas... ...48
3.4. Dimensões das políticas públicas...52
4. POLÍTICA AMBIENTAL... . 54
4.1. Planejamento Ambiental Integrado... 55
4.1.1. Requisitos do planejamento ambiental integrado...56
4.1.2. Etapas do processo...58
5. POLÍTICA AMBIENTAL NO ESTADO DE SANTA CATARINA...61
5.1. Competências legais a nível estadual... 61
5.2. Estrutura Estadual de Meio Ambiente... 63
5.2.1. Histórico... 63
5.2.2. Estrutura Estadual para Meio Ambiente até 1994...65
5.3...67
5.3. A Secretaria de Estado de Tecnologia, Energia e Meio Ambiente - STM... 68
5.3.1. Diretoria de Meio Ambiente - DIMA... 69
5.3.2. Diretoria de Desenvolvimento de Recursos Energéticos, Minerais e Hídricos...78
5.4. O Conselho de Meio Ambiente - CONSEMA...80
5.4.1. Histórico...80
5.4.2. Composição do CONSEMA...84
■í , 5.4.3. Competência e atuação do CONSEMA...85
5.5.0 Conselho Estadual de Recursos Hídricos - CERH...89
5.5.1. Histórico...89
5.5.2. Composição... 89
5.5.3. Competência e atuação... 90
5.6. Fundação do Meio Ambiente - FATMA...96
5.6.1. Histórico...97
5.6.2. Finalidades...98
5.6.3. Participação do Estado na Receita da FATMA...99
5.6.4. Áreas problemáticas no Estado e atuação da FATMA...104
CONCLUSÕES...142
ABES - Associação Brasileira de Engenharia Sanitária ADCT - Ato das Disposições Constitucionais Transitórias
APREMAVI - Associação de Preservação do Meio Ambiente do Alto Vale do Itajaí
CASAN - Cia Catarinense de Água e Saneamento CE - Constituição do Estado de Santa Catarina CELESC - Centrais Elétricas de Santa Catarina CER - Conselho Extraordinário de Reconstrução CERH - Conselho Estadual de Recursos Hídricos
CETMA - Conselho Estadual de Tecnologia, e o Meio Ambiente CF - Constituição Federal
COFIEX - Comissão de Financiamentos Externos CONAMA - Conselho Nacional do Meio Ambiente CONSEMA - Conselho de Meio Ambiente
DIMA - Diretoria de Meio Ambiente
DNOS - Departamento Nacional de Obras de Saneamento EIA - Estudo de Impacto Ambiental
ELETROSUL - Centrais Elétricas do Sul do Brasil S/A FATMA - Fundação do Meio Ambiente
FECAM - Federação Catarinense dos Municípios
FEEC - Federação da Entidade Ecologistas de Santa Catarina GLOSSÁRIO
FEPEMA - Fundo Especial de Proteção do Meio Ambiente. FIESC - Federação das Indústrias do Estado de Santa Catarina FURB - Fundação Universidade Regional de Blumenau
GEPAM - Gerência de Programas Ambientais GEPES - Gerência de Projetos Especiais GEREH - Gerência de Recursos Hídricos
IBAMA - Instituto de Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis JICA - Japan International Coopiration Agency
MAC - Movimento de Ação Comunitária MOVET - Movimento Ecológico Tubaronense OERF - Overseas Economic Corporation Found ONG - Organizações não Governamentais PAI - Planejamento Ambiental Integrado
PLADE - Plano Global e Integrado de Defesa contra Enchentes PNB - Produto Nacional Bruto
RI - Regimento Interno
RIMA - Relatório de Impacto Ambiental SC - Santa Catarina.
SEDUMA - Secretaria de Estado do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente.
SEPLAN - Secretaria de Planejamento
STM - Secretaria de Estado de Tecnologia, Energia e Meio Ambiente UFSC - Universidade Federal de Santa Catarina
UNIVALI - Universidade do Vale do Itajai
RESUMO
O presente trabalho tem por objetivo analisar a adequação da po lítica ambiental do Estado de Santa Catarina aos problemas existentes, compa rando-a aos aspectos considerados relevantes para uma política de conservação do meio ambiente e verificando o cumprimento do ordenamento legal. Para tanto, utiliza-se referencial teórico fornecido pela economia e pela administra ção voltada para as políticas púbhcas, com ênfase na metodologia para o pla nejamento ambiental integrado, proposta por Caubet e Frank (1993). Procura- se, então, identificar e anahsar a forma de elaboração e execução da política ambiental no Estado, considerando a necessidade de planejamento, de partici pação popular, de envolvimento interdisciplinar, de regionahzação do processo de planejamento e da existência de um sistema de informações que dê suporte aos tomadores de decisão.
A unidade de anáhse é a estrutura administrativa estadual, que tem atribuições específicas na área de meio ambiente, representada pela Secretaria de Estado da Tecnologia, Energia e Meio Ambiente, Conselho de Meio Ambi ente, Conselho Estadual de Recursos Hídricos e Fundação do Meio Ambiente, até 1994.
Os resultados obtidos tendem a demonstrar que a política ambien tal do Estado de Santa Catarina não tem sido suficiente para solucionar os inúmeros problemas existentes relativos à conservação do meio ambiente, ca racterizando-se pela falta de continuidade das ações empreendidas, falta de
intercâmbio de informações entre os órgãos públicos envolvidos e, principal mente, destes com a sociedade civil.
Justificam-se os resultados através da predominância da teoria de elite na tomada de decisão por parte da administração pública, decorrente da falta de base popular e da fi*agilidade da sociedade civil no controle das ações do poder público, causada por uma tradição de cultura política e de estrutura de poder denominada patrimonialista.
ABSTRACT
The thesis aims to analyse the adaptation of environmental pohcy carried on by the Santa Catarina State to actual problems, by comparing it to relevant aspects of an environmental conservation policy, and also by verifying if it complies with legal rules. The pamework was based on economics on public poliey manegement. It emphasizes the methodology of integrated envi ronmental planning as proposed by Caubet and Frank (1993). Then, this work tries to identify and to analyse the way carried on by the State of Santa Catari na in order to make and to implement the environmental policy. It considers the plamming needs the interdisciplinary involvement, the regional planning pro cess and the availability of an information sistem to suporte the decision makers.
The analysis is based on the state manegement system, regarding to the environmental area, which is represented by the State Secretary of Te chnology, Energy and Environment, by the Environmental Council, by the State Council of Hidro Resources and by the Environmental Foundation. The period considered for analysing is until 1994.
The results in general showed that the state environmental pohcy was not capable of providing solution for environmental problems. It was due to lack of continuity, lack of information interchange among pubhc institutions involved, and between them and society.
The findings are understood by the predominance of the elite the ory through the decisions taken by the govemament which resulted from the
lack of popular basis and from the weakness of society for controlling gover nment actions. All those factors are caused by a peculiar political culture and by a power system called pattemalist.
O presente trabalho visa estudar a política ambiental do Estado de Santa Catarina, especialmente a atuação dos órgãos diretamente envolvidos com 0 controle da degradação e com a recuperação de áreas, as quais, sabida
mente, funcionam como depositárias dos mais variados tipos de resíduos, es peciahnente de origem industrial.
Dentro desse contexto, pretende-se trabalhar sobre o seguinte problema de pesquisa:
Até que ponto a política ambiental do estado de Santa Catarina
é adequada aos problemas de conservação do meio ambiente?
Do problema formulado, destacam-se duas categorias analíticas - Política Ambiental e problemas de conservação - e alguns termos relevantes:
1. Polítíca ambientai: considera-se política ambiental o conjunto de ações ou inações do Estado relativas à proteção, à preservação e à recupe
ração ambiental e a legislação que rege a matéria.
. Proteção ambiental ou defesa ambiental: corresponde ao conjunto de medidas que visam a utilização dos recursos naturais de forma a manter o equilíbrio do meio.
. Preservação ambiental: corresponde ao conjunto de medidas que garantam a integridade de um determinado meio, impedindo a utilização de seus recursos.
. Recuperação ambiental; corresponde ao conjunto de medidas destinadas ao restabelecimento das condições de equilíbrio de determinado meio.
. Conservação ambiental; corresponde ao conjunto de medidas que garantam a proteção, a preservação e a recuperação do meio ambiente.
2. Problemas de conservação ambiental; consideram-se pro blemas de conservação ambiental aqueles que, decorrentes da agressão ou do
mau uso dos recursos naturais, consistem na alteração adversa das característi cas do meio e que demandam a intervenção do Estado para sua solução.
Para responder a pergunta formulada será verificada a realidade do Estado, buscando atingir os seguintes objetivos específicos;
- identificar a estrutura administrativa existente;
- identificar a política ambiental, através da legislação que rege a matéria e das práticas ou ações regulares dos órgãos envolvidos;
- analisar a elaboração e a execução desta política através de casos concretos; - verificar e analisar a destinação de recursos pelo Estado ao órgão ambiental
estadual;
- analisar o posicionamento de organizações não governamentais ligadas à questão ambiental;
- verificar a participação de diversos segmentos sociais na formulação e im plementação dessa política.
A pesquisa terá como base os órgãos estaduais com competência específica na área ambiental, como a Secretaria de Estado de Tecnologia, Energia e Meio Ambiente - STM -, o Conselho de Meio Ambiente - CON SEMA -, 0 Conselho Estadual de Recursos Hídricos - CERH, e a Fundação do
As informações e os dados a serem analisados serão os existentes até dezembro de 1994, tendo em vista que no ano seguinte, com a mudança de Governo, a administração estadual sofreu alterações em seu organograma.
Quanto ao período inicial, ter-se-á como referência para o traba lho a data de criação de uma estrutura voltada para o meio ambiente no Estado. Utihzar-se-ão, principahnente, fontes secundárias de informações, representadas pelos documentos disponíveis que contenham subsídios relevan tes sobre a caracterização dos problemas e sobre a gestão ambiental, tais como normas legais, normas administrativas, relatórios, programas, projetos, parece res, documentos administrativos e publicações.
Serão utihzadas, subsidiariamente, fontes primárias constituídas por enfrevistas aos agentes envolvidos, no âmbito delimitado anteriormente, mediante roteiro semi-estruturado.
As informações ou dados serão submetidos á anáhse de conteúdo, entendida como um procedimento utilizado para classificá-los, ordená-los e interpretá-los. Esse procedimento visa compreender de forma crítica o sentido das comimicações, seu conteúdo manifesto ou latente e as significações laten tes ou ocultas (Chizzotti, 1991).
A investigação desenvolver-se-á na forma de avaliação, entendida como toda forma de raciocínio na qual trata-se de comparar um fato (situação ou desempenho) em relação com normas ou critérios previamente definidos e selecionados entre normas ou critérios possíveis (Thiollent, 1984). Caracteriza- se por um estudo descritivo, utilizando-se uma abordagem predominantemente qualitativa.
Para Selltiz et alh (1987), a pesquisa de avahação, considerada aquela destinada a avaliar programas públicos, pode ocupar duas categorias, quais sejam, a formativa e a somativa, ou de resultados. A primeira examina o
processo de funcionamento do programa, desvendando o que é e como funcio na, auxiliando os gestores na condução do mesmo. Por sua vez, a somativa, também denominada de avaliação de resultados, preocupa-se com os efeitos dos programas e os impactos gerados na sociedade.
Outros autores, como Rossi (1989), Suchman, Wholey et alii, Poister, Tripodi et alii (apud Bellavance, 1985), de modo geral enfocam a pes quisa de avaliação sob a perspectiva da análise quantitativa, voltada para a eficiência e eficácia dos programas.
Contador (1981), da mesma forma, teoriza sobre avaliação de programas ou projetos numa abordagem social, porém não foge da visão eco nômica, relacionando custo-benefício.
Entretanto, a política ambiental extrapola as análises convencio nais de custo/beneficio, uma vez que traduz a concepção de crescimento e des envolvimento vigente, cujos resultados podem comprometer a própria sobrevi vência humana.
Neste sentido, Bellavance (1985) defende que a avaliação de po líticas e programas governamentais pode ser multidimensional e que o analista deve preocupar-se com a dimensão qualitativa, referindo-se, em parte, à quah dade do “design” ou do conteúdo das políticas e, em parte, á implantação e gestão destas. Lembra, ainda, que os pesquisadores tendem a questionar e a estudar aspectos diferentes das políticas e dos programas públicos. A aborda gem diferenciada é devida à diversidade dos interesses dos grupos a que per tencem os pesquisadores. Assim, não se pode esperar que haja uniformidade entre as pesquisas de avahação, tampouco que sejam exaustivas. O importante é que elas se realizem, mesmo que sejam parciais, por órgãos distintos ou por pesquisadores autônomos.
Feitas as considerações metodológicas, a presente dissertação es tará estruturada da seguinte forma;
No primeiro capítulo, além da caracterização da crise generaliza da, decorrente de uma concepção de desenvolvimento estritamente vinculada à definição de Produto Nacional Bruto, serão apresentadas as diversas correntes de pensamento surgidas a partir da década de 60/70, as quais objetivaram apresentar soluções para a questão ambiental. Será observado que essas cor rentes apresentam componentes utópicos, defendendo formas de organização social e de produção dissociadas da atualmente aceita e adotada pela maioria dos países. Seus pressupostos são válidos, porém as altemativas apresentadas estão distantes da realidade.
No segundo capítulo será abordado o enfoque econômico sobre a degradação ambiental decorrente da poluição causada pelas atividades produ tivas que, por si só, não soluciona o problema, mas apresenta instrumentos práticos para o seu controle e acompanhamento.
O terceiro capítulo enfatiza a necessidade do planejamento gover namental e das políticas púbhcas dele decorrentes como meio de intervir nas atividades causadoras de poluição, responsáveis pela degradação ambiental, e para que o manejo dos recursos naturais ocorra de forma a garantir a susten- tabilidade.
Juntamente com as considerações teóricas, será acentuado que a participação popular é imprescindível para a elaboração das políticas públicas, uma vez que visam atender às demandas da sociedade. Para que essa partici pação se processe faz-se necessária a descentralização não só das atividades, mas das decisões a serem tomadas. Portanto, a formulação de uma política ambiental deve partir de núcleos regionais e, num segundo nível, integrar-se na política estadual, preservando as características de cada área de anáhse.
Será feita uma abordagem sobre teorias da decisão, apresentando alguns modelos explicativos sobre a origem das políticas públicas.
No quarto capítulo, completando o arcabouço teórico, encontram- se subsídios referentes a uma metodologia voltada para o planejamento ambi ental que abarca os elementos acima e detalha o processo de planejamento ambiental em fases. Esta metodologia, proposta por Caubet e Frank (1992) enfatiza a necessidade de regionalização e de participação comunitária na ela boração do planejamento.
O quinto capítulo foi destinado à descrição da estrutura adminis trativa e das ações governamentais no âmbito do meio ambiente, bem como da participação de segmentos da sociedade civil, representada por movimentos ambientalistas.
O último capítulo conclui o presente trabalho, apresentando as considerações finais, procurando destacar certos aspectos importantes relati vamente ao conteúdo investigado.
1. o
DIAGNOSTICO DA CRISE E AS UTOPIASDurante muito tempo, o modelo de desenvolvimento geralmente aceito fimdamentou-se na convicção de que o importante seria assegurar a in dustrialização e o crescimento econômico e que os problemas de poluição seri am de ordem secundária. A partir da década de 70, a deterioração ambiental considerada a princípio como um efeito colateral do processo de industrializa ção e, portanto, afeto aos países ricos, tomou-se uma questão de sobrevivência para todos os habitantes do planeta. A ordem econômica intemacional e a con cepção de desenvolvimento passaram a ser questionadas.
Constata-se que a crise é decorrente das ações e ambições huma nas e da forma como as sociedades estão organizadas. Os dados, especiahnen te do Banco Mundial - BIRD -, demonstram o abismo existente entre os países industriahzados e os países que buscam o desenvolvimento.
Objetivando apontar soluções para os problemas da crescente de gradação ambiental, alguns autores apresentam altemativas de novas formas de organizações sociais e novas concepções de crescimento e desenvolvimento. Contudo, suas teorias estão dissociadas da realidade, na medida em que suge rem caminhos diametrahnente opostos aos atualmente trilhados.
I.I. Diagnóstico da crise
Os problemas ambientais, que vêm se agravando de forma grada tiva, não podem deixar de ser associados à postura do homem modemo com
8 relação à natureza, decorrente de uma visão do desenvolvimento, presa à pers pectiva econômica.
Essa visão de desenvolvimento, centrada na economia de merca do, tem por objetivo aumentar o nível geral de produção e consumo, mantendo em um patamar inferior as considerações sobre a adequação da produção às necessidades reais das pessoas, cuja satisfação levaria a uma melhora na quali dade de vida de todos.
Ignorando os elementos essenciais à vida humana e a disponibili dade restrita dos recursos naturais, o modelo de desenvolvimento convencional tem levado a imia vasta produção de supérfluos e gerado grandes diferenças nos padrões de vida das populações, mormente entre países desenvolvidos e países ditos do Terceiro Mundo, ou, em desenvolvimento.
Ampliando essa concepção, Fritjof Capra (1988) tenta mostrar que vivemos um momento de crise cultural multifacetada, a qual se apresenta como um aspecto de transformações, essenciais ao desenvolvimento da civili zação. Essas transições, segundo o autor, afetam profundamente o sistema so cial, político e econômico, e são de três ordens. A primeira deve-se ao declínio do patriarcado; a segunda transição é imposta pelo declínio da era dos com bustíveis fósseis - carvão, petróleo e gás natural, forçando a busca de altemati vas baseadas em energia renovável. Por fim, a transição que diz respeito ao paradigma que tem dominado a cultura ocidental ao longo dos últimos séculos. Esse paradigma decorre da revolução científica, o Iluminismo, e da Revolução Industrial. Funda-se na “crença” de que o método científico é a única aborda gem váhda do conhecimento; na concepção do universo como um sistema me cânico composto de unidades materiais elementares; na concepção da vida em sociedade como uma luta competitiva pela existência; e na crença de progresso material ilimitado, a ser alcançado através do crescimento econômico e
tecno-lógico. Assim, a mudança de paradigma envolve alterações significativas nos valores culturais da civilização. E, longe de ser uma crise localizada, toma di mensões globais.
Capra defende que a excessiva ênfase no método científico e no pensamento racional, analítico, contribui para o desenvolvimento antiecológico e considera que a consciência ecológica somente surgirá quando for aliada, ao conhecimento racional, uma intuição da natureza. Afirma, ainda, que a nova visão do universo, provocada pelos modernos conceitos da fisica, passa a ser uma visão hohstica, entendida como totahdade, ou seja, “refere-se a uma com preensão da realidade em fimção de totalidades integradas cujas propriedades não podem ser reduzidas a unidades menores” (Capra, 1988).
Ao olharmos para o passado constatamos que, desde que surgiu na terra, o homem vem desenvolvendo técnicas cada vez mais sofisticadas com
0 objetivo de produzir bens - de maneira geral - que lhe proporcionem maior
conforto. Tem utilizado sua inteligência para criar meios e equipamentos que executem suas próprias tarefas buscando reduzir seu desgaste físico individual. Dessa maneira, o homem tem modifícado seu mundo externo e todas essas mudanças acarretaram uma busca incessante de progresso material. De toda forma, a fonte principal de matéria prima, seja direta ou indiretamente, tem sido a natureza. Paralelamente a isso, houve acentuado crescimento demográfí- co, sem que fosse levada em consideração a capacidade do planeta de suportar tamanha demanda.
O resultado é que hoje a população mundial consome 3.500 (três mil e quinhentas) vezes mais do que consumia há 200 (duzentos) anos. Isso eqüivale a dizer que em um ano se consome o que levaria 3.500 (três mil e quinhentos) anos para ser consumido, se mantidas as condições de vida do fi nal do Século XVII.
10 Para mudar o curso é necessário mudar a cultura em vigor. É pre ciso desenvolver uma mudança de consciência. Tal mudança não envolve ape nas evolução no mundo externo, mas sim um salto da mente humana, dando lugar a uma compreensão do mundo como um todo e à valorização das coisas essenciais para a sobrevivência da espécie humana. Assim, o crescimento ma terial obtido pelos países desenvolvidos e cobiçado pelos países pobres passa a ser questionado.
A sociedade moderna, calcada no sistema de mercado, enfatiza a primazia da máquina e da produção e tem seu conceito de progresso vinculado ao desenvolvimento econômico e ao nível de industrialização obtido.
Dentro da visão econômica convencional, desenvolvimento é o aumento do Produto Nacional Bruto per capita, acompanhado pela melhoria do padrão de vida da população. Nesta abordagem, o PNB - Produto Nacional Bruto - é tido como o indicador de desenvolvimento de maior importância. E o que é PNB ? Em linhas gerais. Produto Nacional Bruto é o valor agregado (soma) de todos os bens e serviços, resultante da mobilização de recursos na cionais (pertencentes a residentes no país); ou ainda, o PNB resulta do valor bruto da produção, deduzidas as transações intermediárias, como por exemplo os subsídios governamentais às empresas (Sandroni, 1985). É através da análi se comparativa do PNB per capita que ficam patentes as grandes disparidades existentes entre as condições econômicas e, via de conseqüência, sociais das nações.
Essa idéia de desenvolvimento econômico amadureceu particu larmente após a II Guerra Mundial, em virtude da constatação da profunda de sigualdade entre os países industrializados , que haviam obtido elevados níveis de bem-estar material, compartilhados por amplas camadas da população, e
11 aqueles países que permaneceram em situação de pobreza sem, ou, com baixos níveis de industrialização e acentuados desníveis sociais.
A partir de então, o objetivo principal dos govemos passou a ser o desenvolvimento nacional como um processo de transformação estmtural, des tinado a superar o “atraso histórico” em que se encontravam os países não in dustrializados. Contudo, os países subdesenvolvidos ou, em desenvolvimento, têm apresentado índices relativamente baixos de crescimento nas últimas déca das.
1.2. Dados da crise
De um total de 122 nações consideradas (excluídas as que apre sentam menos de 1 milhão de habitantes), apenas 17 registram um nível de PNB per capita superior a U$ 2.000 anuais. No nível intermediário - entre 400 e U$ 2.000 per capita anuais - enquadram-se 36 nações (praticamente o dobro das primeiras). E, no mais baixo nível, situam-se 69 nações com menos de U$ 400 per capita anuais. Associem-se a essa distribuição, dados populacionais, os quais demonstram que os 17 países mais desenvolvidos reúnem 499 milhões de habitantes; os do bloco intermediário contam com 820 milhões e os da últi ma faixa totalizam 2.339 milhões (2 bilhões e 339 milhões) (Rossetti, 1977).
Dados fomecidos pelo Banco Mundial indicam que a metade da renda no Terceiro Mundo vai para os 20% mais ricos e que os 40% mais po bres recebem aproximadamente 15%. A partir desses dados, Trainer (1991) sugere que os aproximadamente 520 milhões de habitantes mais pobres do mundo possuem uma renda média anual de U$ 87. Segue, considerando que nos 28 países mais pobres, excluindo a China (possui 30% da população mun dial), o crescimento per capita entre as décadas de 60 a 80 foi, em média, de
12 apenas 0,85% ao ano. O que eqüivale a dizer que com tal índice seriam ne cessários 300 anos para que esses países elevassem suas rendas per capita para apenas a metade da média atual dos países ricos ocidentais.
“Mesmo se a taxa de crescimento dos países pobres do brasse, apenas sete deles fechariam o abismo com as nações ricas em 100 anos. Somente outros nove atingi riam nosso nível em 1.000 anos”. (RobertMcNamara - Ex Presidente do Banco Mundial, apud Trainer, 1991)
Sugere Trainer que, daqui para frente, os países ricos limitem o desperdício de recursos em via de esgotamento relativo e os países pobres busquem alternativas de desenvolvimento que lhes propiciem melhores condi ções de vida.
A partir da década de 70, a interrelação desenvolvimento econô mico e desgaste do ecossistema passou a ser debatida e ganhou vulto com a reahzação da Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente, em Es tocolmo, em 1972. Desde então, a discussão sobre a possibihdade de uma nova ordem econômica internacional tem levado vários autores, de áreas diver sas, a apontar alternativas de solução.
1.3. As utopias
A seguir serão expostas as diversas teorias, cujos autores pro põem soluções alternativas que visam conter a degradação ambiental e colocar as nações, especialmente as ainda não desenvolvidas, em um estilo de desen volvimento que se contrapõe ao convencionalmente aceito e adotado, atual mente, pelas sociedades ocidentais.
13 1.3.1. Ecodesenvolvimento
Na visão de Ignacy Sachs, (1986) a aposta em um desenvolvimen to econômico e social contínuo, harmonizado com a gestão racional do ambien te, passa pela redefinição de todos os objetivos e de todas as modalidades de ação. Acrescenta que o declínio no nível de consumo não se processará sem mudanças institucionais, assim como deverá ser estabelecida ima nova articu lação entre as ciências do homem e as ciências naturais, a fím de melhor apre ender a interação dos processos naturais e sociais. O homem modemo deve conscientizar-se de sua dependência em relação à natureza e reconsiderar suas perspectivas de futuro. Para esse autor, o ambiente é, na reahdade, uma dimen
são do desenvolvimento e deve, por conseqüência, ser considerado em todos os níveis de decisão.
Para melhor entender no que consiste esta proposta, é importante definir ecodesenvolvimento segundo o próprio autor:
‘‘Ecodesenvolvimento é um estilo de desenvolvimento que, em cada ecorregião, insiste em soluções específi cas de seus problemas particulares, levando em conta os dados ecológicos da mesma forma que os culturais, as necessidades imediatas, como também aquelas a lon go prazo. Opera, portanto, com critérios de progresso
relativizados a cada caso. ” (Sachs, 1986)
Considera que a sociedade atual enfrenta uma crise energética que se desdobra em três aspectos, todos intimamente ligados, quais sejam: a escas sez de recursos energéticos, traduzida pela exaustão de reservas de combustí veis fósseis e outros recursos não renováveis e, também, potenciahnente escas sos; a sociedade de consumo, que demanda produção em grande escala, base ada na dissipação de recursos energéticos até então considerados abundantes e baratos, o que tem agravado as desigualdades sociais; e, finalmente, o custo
14 crescente das fontes de energia, tendo o petróleo caracterizado o fim do tempo da energia barata.
Em vista disso, os seguidores do ecodesenvolvimento defendem que o momento atual está a oportunizar uma mudança drástica no comporta mento do homem em relação ao uso de combustíveis fósseis e de outros recur sos não renováveis. A energia terá que ser poupada e fontes alternativas deve rão ser consideradas. Para isso será necessário identificar estratégias de desen volvimento que requeiram recursos de energia moderados.
Buscando definir um estilo de desenvolvimento alternativo, as ca racterísticas principais do ecodesenvolvimento são as seguintes, em síntese:
1. aproveitamento dos recursos específicos de cada ecorregião para satisfação das necessidades fundamentais da população, como alimenta ção, habitação, saúde e educação;
2. valorização do homem através do respeito á diversidade cultu ral;
3. preocupação com as gerações futuras, evitando o desperdício e utilizando adequadamente recursos renováveis evitando, assim, a exaustão;
4. redução dos impactos negativos das atividades humanas sobre
0 ambiente, utilizando as sobras para fins produtivos;
5. utihzação de fontes locais de energia, especialmente em regiões tropicais e subtropicais, como o sol e o vento;
6. desenvolvimento de técnicas apropriadas que permitam as rea lizações mencionadas acima;
7. mudança institucional, considerando as especificidades de cada caso, com a participação efetiva das populações locais na definição das neces sidades e das potenciahdades produtivas do ecossistema;
15
8. educação preparatória para essa estrutura participativa de pla nejamento e gestão.
“A longo prazo, a sobrevivência da raça humana depen derá da sua habilidade em moderar e tomar mais efici ente o uso de combustíveis, e em substituí-los por outras formas de energia renovável” (Sachs, 1986).
Implicitamente está colocada uma organização social e um siste ma de educação diferentes dos praticados atualmente. Esta proposta visa des envolver ou valorizar a capacidade do homem de relacionar-se com a natureza, não a dominação desta. Entretanto, como ressalta o próprio autor, esse estilo de desenvolvimento é adaptado às regiões rurais do Terceiro Mundo.
1.3.2. O Primado da Biologia
Enzo Tiezzi (1988) evidencia que a cultura e a ação política de vem mudar para que os problemas ambientais e energéticos do momento pos sam ser tratados adequadamente, de forma a não comprometer as gerações fu turas. O crescimento sem limites e a confiança cega na tecnologia podem levar a um colapso insuperável, afirma. E considera alguns caminhos para esse co lapso; a guerra nuclear, o aumento da população mundial (em véspera de du- phcar-se para 8 bilhões), os grandes desequilíbrios biológicos e, por último, o caminho dos desperdícios energéticos. Todos eles estreitamente hgados entre si. Apesar disso, acredita ser possível inverter a rota e buscar uma nova cultura de desenvolvimento, reavaliar tanto o modo de produção como o que se pro duz. Desvincular a visão de bem-estar do aumento do PNB, ou da concentra ção industrial. Considera que as leis da natureza são essenciais, relegando a uma classificação de acessórias as normas legais, pois do equilíbrio natural dependem as gerações futuras. Seria o primado da biologia, sem divinizar a
16 natureza, apenas compreendendo que ela - a natureza - é o limite externo do homem.
Defende, portanto, a necessidade de mudanças radicais na socie dade ocidental, através de uma revolução cultural. Essa revolução seria no sentido de inversão dos valores atualmente aceitos e considerados intocáveis. Entre eles, destaca, em síntese:
1. deve ser revisto o conceito de renovabihdade, considerando-se um erro qualquer ato ou tecnologia baseado em recursos não renováveis;
2. o ser deve substituir o ter como valor-base da sociedade e a qualidade de vida deve substituir a quantidade do consumismo;
3. as leis da termodinâmica devem ser o guia das opções produti vas, inclusive em relação aos processos econômicos;
4. deve-se adquirir o conceito de “limite de crescimento” e de equilíbrio biofísico, ou seja, adotar um estado estacionário;
5. adotar o número máximo de dois fílhos por casal para que se impeça o crescimento populacional.
Esses aspectos são considerados essenciais para que as gerações fiituras não continuem a ser exploradas, antes mesmo de seu surgimento na Terra.
1.3.3. Delimitação dos sistemas sociais
Compreende-se que toda a tecnologia desenvolvida trouxe avan ços no bem-estar, porém a uma parcela relativamente pequena da população mundial, contribuindo, por outro lado, para aumentar o fosso entre países ricos e países pobres.
1
A partir da Revolução Industrial, a humanidade tem se desenvol vido em termos tecnológicos. Paralelamente vê-se que esse patamar de conhe
17 cimento técnico foi atingido sem que a capacidade produtiva do planeta, em termos de recursos naturais, fosse considerada. O uso incessante desses recur sos foi acompanhado da crença de que a mente humana tudo pode e, então, poderia também desenvolver outras formas de produção de matérias primas e energia. No entanto, isso acarretará o esgotamento dos recursos, bem como a poluição do planeta. É necessário, portanto, uma reavaliação na política de alocação de recursos.
Nesse sentido. Guerreiro Ramos (1989), considera necessário que seja dada maior importância aos aspectos substantivos da vida humana, de forma a possibilitar o desenvolvimento de um novo paradigma, o paraeconômi- co. Tal paradigma seria baseado na delimitação dos sistemas sociais, no qual o econômico seria apenas um dos enclaves. Em conseqüência, a alocação de re cursos passaria a ser influenciada por esta abordagem substantiva, deixando de ser avaliada sob o ponto de vista exclusivo do mercado, com seu sentido utih- tarista da relação homem/natureza, para refletir uma integração na formulação de políticas púbhcas, dos diversos fatores da vida humana.
Como sugere Ramos (1989), o sistema de mercado expurgado de suas inclinações expansionistas, e de seus exageros políticos e sociais, pode muito bem constituir a mais viável e eficiente das formas até aqui planejadas para a consecução da produção em massa, para a distribuição de bens e servi ços e para a organização de determinados tipos de sistemas sociais de natureza econômica. Continua, dizendo que há muitas possibihdades para as nações subdesenvolvidas recuperarem-se de sua condição periférica se se libertarem da síndrome da privação relativa que intemalizaram ao tomarem a sociedade avançada de mercado como paradigma de seu futuro. Defende, então, a admi nistração de fi-eios ao funcionamento do sistema de mercado, objetivando tanto a sanidade ecológica do planeta quanto a saúde psicológica da humanidade.
18 1.3.4. Crescimento zero
Comprometer-se com soluções a longo prazo é a altemativa apre sentada por Ted Trainer (1991). Em seu entendimento, a tarefa cmcial é fazer as pessoas compreenderem a natureza insustentável da sociedade dos países ricos.
“O problema é educacional. Não podemos esperar al cançar a transição para uma ordem mundial sustentável a menos e até que a maioria das pessoas venha a enten der por que uma mudança fundamental é essencial, e que caminhos alternativos não apenas fazem sentido em termos de sobrevivência, mas também representam um atraente modo de vida” (Trainer, 1991).
Essa tarefa educacional deve basear-se na utilização de experiên cias altemativas de desenvolvimento, partindo da constatação de que duas das mais básicas premissas da sociedade da ganância e do crescimento - como de nomina o próprio autor - são questionáveis: a) que transformar a busca do crescimento no supremo objetivo social elevará o padrão real de vida de todos e resolverá os problemas sociais; e b) que é possível que todos alcancem os padrões de vida dos países ricos. O caminho apresentado por ele é o do estabe lecimento de economias regionais seguras, independentes, auto-suficientes e de pequena escala, baseadas em sua maioria em insumos locais de mão-de-obra e outros recursos e em padrões de vida baixos, mas adequados, com crescimento econômico “zero”. Para isso é necessário um longo e árduo período de transi ção cultural, que instale a consciência da necessidade de uma reorganização nos níveis de consumo de recursos, bem como a utilização de processos de reciclagem de resíduos.
19 1.3.5. Economia voltada para o meio ambiente
No mesmo sentido, Frey (apud Frank et al, 1992) considera ape nas três possibilidades de evitar um crescente acúmulo de resíduos e consumo de reservas de recursos naturais:
“1. uma estabilização ou redução de produtos e consu mo;
2. uma transformação mais eficaz de insumos em produ tos;
3. uma transformação mais eficaz de resíduos em insu mos para o processo produtivo: estímulo de regene ração natural do meio ambiente ou reciclagem de resíduos. ” (Frey, apud Frank et al, 1992)
Frank et al argumentam que as altemativas 2 e 3 não constituem solução para o problema do esgotamento dos recursos, mas apenas contribuem para o seu retardamento, uma vez que não acarretam mudanças estmturais na economia. Especificamente com relação à possibilidade 3, esclarecem que os processos de reciclagem são consumidores de energia e, portanto, contribuem para a diminuição de recursos energéticos, além do que o tratamento de rejei tos só conduz parcialmente à reciclagem, havendo rejeitos totalmente inapro- veitáveis. Assim, os problemas ambientais só passarão a ser adequadamente tratados quando a altemativa 1 for considerada como possibilidade real para a humanidade.
1.3.6. Tecnologia intermédia
Partindo de algumas premissas, sintetizadas abaixo, Schumacher (1977) aponta para outra altemativa de desenvolvimento, baseada na tecnolo
20 1. 0 problema da produção não está resolvido, como parece ser
crença corrente, pois nem todos os habitantes do planeta estão com suas ne cessidades básicas supridas;
2. 0 “capital natural” tem sido tratado como bem de renda, embo
ra seja, inegavelmente, bem de capital e, portanto, deve merecer cuidado na sua utihzação, tendo em vista sua conservação; por exemplo, os combustíveis fósseis;
3. a poluição, como resultado da produção industrial tem-se tor nado motivo de preocupação. O problema se agrava no caso da produção de materiais novos que a natureza não tem condições de reciclar e, portanto, ten dem a acumular-se.
Esses três argumentos embasam a necessidade de desenvolver um novo estilo de vida, dotado de novos métodos de produção e novos padrões de consumo.
O sistema de produção em massa é baseado em tecnologia requin tada e pressupõe um país que já é rico, pois requer elevada aplicação de capi tal, energia, automação e mão-de-obra. Nela, o ser humano é degradado, uma vez que elimina o trabalho manual habilidoso, produtivo e gratificante, entende Schumacher.
Uma tecnologia intermédia reintegra o homem no processo pro dutivo através de seu cérebro criador e suas mãos hábeis, da mesma forma que concentraria a produção nas matérias primas e nas necessidades locais. Em síntese, a tecnologia intermédia consiste em um nível de tecnologia que, em termos de custo, estaria entre a tecnologia típica dos países desenvolvidos e a dos países em desenvolvimento. Nela, os equipamentos seriam simples, com manutenção e reparos também simples, utilizando-se matérias primas menos sofisticadas e mão-de-obra facilmente treinável. Abrange, também, um enfoque
21 regional de desenvolvimento, ou seja, quanto maior o pais, maior o nível de descentralização do desenvolvimento.
Esses dois aspectos - tecnologia intermédia e enfoque regional - são condições básicas para as proposições a seguir apontadas:
1. têm que ser criadas indústrias nas áreas onde as pessoas vivem agora, e não, primordialmente, em regiões metropolitanas para as quais tendem a migrar;
2. as indústrias precisam ser, em média, suficientemente baratas, para que possam ser criadas em grande quantidade, sem exigir um nível intan gível de formação de capital e importações;
3. os métodos de produção empregados devem ser relativamente simples, de sorte que a demanda de grandes qualificações seja minimizada, não apenas no processo de produção, mas também em termos de organização, for necimento de matérias-primas, financiamento, comercialização, etc.;
4. a produção deve ser, sobretudo, dependente de materiais locais e para consumo local. (Schumacher, 1977)
1.3.7. Desenvolvimento Sustentável
No último século a produção industrial cresceu mais de 50 vezes. As indústrias que mais dependem de recursos do meio natural, e que mais po luem, se multiplicam rapidamente nos países considerados em desenvolvimen to, onde há menos possibihdade de reduzir os efeitos colaterais nocivos, resul tantes dessas atividades.
Sob uma perspectiva diferente dos demais autores considerados conservacionistas, que apresentam posturas mais radicais, mas com o mesmo objetivo de preservar o planeta para que a espécie humana, nele, possa sobre viver, através das fiituras gerações, a Comissão Mundial Sobre Meio Ambiente
22 e Desenvolvimento, conhecida como Comissão Bnmdtland (1991), considera que as diversas crises locahzadas - crise do desenvolvimento, crise energética, crise de alimentos - refletem uma só crise global. O planeta está interhgado pelas malhas da economia e da ecologia.
“No passado, nos preocupamos com os impactos do crescimento econômico sobre o meio ambiente. Agora temos de nos preocupar com os impactos do desgaste ecológico - degradação de solos, regimes hídricos, at mosfera e floresta - sobre nossas perspectivas econômi cas”, afirma a Comissão (1991).
Preocupando-se em harmonizar desenvolvimento econômico com proteção ambiental a Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvi mento definiu as bases do desenvolvimento sustentável, amphando o enfoque para incluir a necessidade de melhor redistribuição de renda, buscando a elimi nação da pobreza e a participação efetiva dos cidadãos. A educação é o meio para aprimorar o potencial humano, a fim de melhor administrar os recursos disponíveis. Assim, considera que os principais objetivos das políticas ambien tais e desenvolvimentistas, que derivam do conceito de desenvolvimento sus tentável, são as seguintes, entre outras: retomar o crescimento; alterar a quali dade do desenvolvimento; atender às necessidades essenciais de emprego, ali mentação, energia, água e saneamento; manter um nível populacional sustentá vel; conservar e melhorar a base de recursos; reorientar a tecnologia e adminis trar 0 risco; incluir o meio ambiente e a economia no processo de tomada de
decisões.
“O desenvolvimento sustentável é aquele que atende às necessidades do presente sem comprometer a possibili dade de as gerações futuras atenderem a suas próprias necessidades. Ele contém dois conceitos-chave:
23 - o conceito de necessidades, sobretudo as necessida
des essenciais dos pobres do mundo, que devem rece ber a máxima prioridade;
- a noção das limitações que o estágio da tecnologia e da organização social impõe ao meio ambiente, im pedindo-o de atender às necessidades presentes e fu
turas
O desenvolvimento supõe uma transformação progres siva da economia e da sociedade.
Mas só se pode ter certeza da sustentabilidade física se as políticas de desenvolvimento considerarem a possi bilidade de mudanças quanto ao acesso aos recursos e quanto à distribuição de custos e benefícios. ”
(CMMAD, 1991)
Para isso, a busca de tal modelo de desenvolvimento requer: um sistema político que assegure a efetiva participação dos cidadãos no processo decisório; um sistema econômico capaz de gerar excedentes e Know-how téc nico em bases confiáveis e constantes; um sistema social que possa resolver as tensões causadas por um desenvolvimento não equilibrado; um sistema de pro dução que respeite a obrigação de preservar a base ecológica do desenvolvi mento; um sistema tecnológico que busque constantemente novas soluções; um sistema internacional que estimule padrões sustentáveis de comércio e financi amento; e um sistema administrativo flexível e capaz de auto corrigir-se (Comissão Brundtland, 1988, apud Viola, 1992)
A Comissão defende a descentralização - de recursos, de poder político e de pessoal - em favor das autoridades locais, pois estas estão em melhor situação para avahar e prover as necessidades de sua área. Não é pos sível um esquema único, para desenvolvimento sustentável, uma vez que cada nação tem diferentes sistemas econômicos e sociais. Portanto, cada qual deve avahar as imphcações concretas de suas políticas.
24 Os problemas do uso predatório dos recursos naturais e a compre ensão de que o homem, as demais formas de vida e a própria terra formam uma unidade vital, propiciaram o surgimento das diversas propostas voltadas para a viabilização do futuro.
Como se observa, os fins ou objetivos de todas as linhas de pen samento se assemelham, a ponto de poder-se dizer que há um certo consenso em alguns aspectos, quais sejam;
1. redução dos níveis de consumo;
2. reorientação na política de alocação de recursos;
3. necessidade de descentralizar ou regionalizar as questões de desenvolvimento;
4. contenção do aumento populacional; 5. reaproveitamento de resíduos;
6. atendimento das necessidades básicas do ser humano;
7. valorização da educação voltada para o problema ambiental. 1.4. Análise das utopias
Nota-se que todos os autores citados trabalham com pressupostos teleológicos - deve ser -, totaknente diversos das bases das sociedades atuais. Apregoam novo estilo de vida, novos comportamentos, novas concepções de organização social e de desenvolvimento. Pautam-se na tese de que a poluição, que gera a deterioração do meio ambiente, é um subproduto do padrão de des envolvimento convencional e situam-se num contexto de contestação política aos padrões de produção e consumo vigentes.
25 Reconhece-se que as teorias em apreço contribuem para a conti nuidade da busca de soluções viáveis, mas são insuficientes, de per si, para associar o atual nível tecnológico à conservação ambiental.
Acredita-se, entretanto, que essa busca só terá êxito no momento em que a sociedade pugnar pela possibilidade de participar do processo de análise, tomada de decisão e implementação das escolhas relativamente aos problemas que a atingem diretamente e sobre os quais detém o conhecimento direto, através de sua experiência e vivência diária.
2. O ENFOQUE ECONOMICO
Até a segunda metade da década de sessenta, e início da década de setenta, a discussão sobre temas ambientais atraia pouca atenção dos eco nomistas. Com 0 interesse crescente da opinião pública e dos principais gover
nos capitalistas relativamente à possibilidade de esgotamento dos recursos na turais e aos níveis crescentes de poluição, os especialistas da área passaram a desenvolver trabalhos sobre o assunto.
A partir do conceito de extemalidade, contribuição da corrente neoclássica, principahnente de Pigou, os economistas têm apontado soluções para o problema da poluição, iniciahnente insistindo em que as forças do mer cado resolveriam a questão. Atualmente, entretanto, concluem ser necessária a intervenção do Estado no sentido de suprir as falhas que fogem ao controle do sistema de preços.
2.1. Externalidades
Pelo ponto de vista econômico, o uso de recursos disponíveis num empreendimento gera efeitos - positivos e negativos - não só para o proprietá rio ou agente envolvido diretamente no projeto, mas também para terceiros. Essas conseqüências, que afetam o bem-estar de outras pessoas ou empresas, e que não são internalizadas (ou absorvidas) com satisfação ou indiferença, são chamadas de extemalidades (Contador, 1981).
As extemalidades resultam em custo social, mas não têm seus efeitos eliminados ou minimizados por intermédio do preço de mercado, isto é.
27 os efeitos das atividades de produção e consumo não se refletem diretamente no mercado (Riani, 1986).
Quando as extemalidades se encontram presentes, o preço de uma mercadoria não reflete, necessariamente, seu valor ou custo social.
O sistema de mercado visa o máximo de eficiência na alocação de recursos, ou seja, conhecendo as preferências dos consumidores, os produtores tentarão maximizar seus ganhos, com o uso eficiente dos recursos, produzindo os bens demandados. Esse máximo de eficiência - conhecido como ótimo de Pareto -, não é assegurado quando as condições para funcionamento do merca do não são cumpridas. Isso ocorre quando o sistema de preços não sinahza aos agentes a quantidade ótima a ser produzida, gerando uma falha no mercado.
Usa-se, como exemplo, uma indústria que, ao produzir seus bens, polui a atmosfera, provocando distúrbios de saúde e prejudicando a vida ani mal e vegetal. A intenção da empresa não é poluir, mas sim produzir uma mer cadoria a ser comercializada. A poluição é uma conseqüência de sua atividade. Porém os danos causados às pessoas ou a outras atividades não são considera dos nos cálculos de custos de produção. Além disso, para elimininá-la, o res ponsável incorreria em custos e despesas adicionais, para instalar equipamen tos adequados, a menos que encerrasse suas atividades causadoras de extema- hdades, o que não é considerado viável.
Observa-se, então, que as extemahdades apresentam característi cas próprias:
- a primeira é a falta de um sistema bem definido de direitos de propriedade sobre os recursos ambientais, que possibilite a exigência de pagamento por parte do(s) prejudicado(s) ao autor do dano. Como exemplo, pode-se citar a água dos rios, mares e o ar;
28 - a segunda é o caráter incidental, involuntário, sendo um subproduto da ativi
dade principal;
- a terceira é que não podem ser controladas a custo nulo.
O enfoque mais aceito para avaliar as extemalidades é o das “variações compensatórias”, que corresponde ao valor a ser pago ou recebido de maneira a restabelecer o bem-estar da pessoa ou empresa ao nível anterior à extemalidade. No caso de extemalidades ambientais, o meio ambiente deve ser tratado como um fator econômico, sujeito à escassez e com custo altemativo não nulo (Contador, 1981).
A regra de funcionamento da economia capitalista é a intemaliza- ção do lucro pela empresa e a extemalização, sempre que possível, dos custos.
Sem dúvida, a poluição é tipicamente uma extemalidade negativa, decorrente das atividades produtivas, que atinge outras empresas e a população residente no mesmo local ou a jusante das águas degradadas, cujo preço é im possível de determinar. Englobaria o custo social, nele incluídos os danos à saúde humana, flora, fauna, entre outros.
2.2. Princípio poluidor-pagador
Entende-se que qualquer método adotado no controle da poluição deve preocupar-se com a intemalização dos custos.
A altemativa apresentada, na qual acreditavam os economistas do início do século, era a de que o próprio mercado seria capaz de resolver todos os problemas decorrentes das atividades produtivas do homem através do sis tema de preços. Entretanto essa fórmula demonstrou-se insuficiente para a so lução do problema da escassez de recursos e dos resultados negativos das ati
29 vidades produtivas poluidoras - as extemalidades. Constatada a inviabilidade dessa hipótese, outra solução foi sugerida, objetivando a intemalização de custos da poluição.
O princípio de que cada empresa deve assumir o custo da polui ção que causa é conhecido como o Princípio do Poluidor-pagador. Aparente mente, uma solução simples e justa. No entanto, o que seria pago? Há três al temativas:
a) 0 custo da despoluição;
b) o custo do dano causado;
c) investimento em novas técnicas não poluentes. I
Qualquer das três opções, isoladamente, está longe de solucionar o problema da degradação ambiental causada pelas atividades industriais. Além disso, outras questões se apresentam como a mensuração do custo da poluição e a identificação do responsável, ou seja, do pagador. Ademais, qualquer custo tende a ser transferido à população consumidora.
Para Pigou e seus seguidores, o problema da poluição é decor rência de uma falha dos mecanismos de ajuste do mercado (Carvalho, 1987). Por outro lado, o mercado só poderia contribuir para reduzir ou eliminar exter- nahdades caso houvesse beneficio para as partes envolvidas e estes benefícios superassem os custos do processo.
A essas objeções, Sachs (1986) acrescenta a possibihdade de le gitimar os atentados ao ambiente que põem em risco o funcionamento dos ci clos ecológicos, dos quais depende a reprodução dos recursos renováveis; Na prática, a escolha da solução deveria pautar-se por uma abordagem social, que os técnicos consideram possível através dos custos de cada solução, porém não concretizadas até o momento.
30 Ademais, a altemativa em questão poderia contribuir apenas para amenizar o problema, mas não seria suficiente para evitar, em grande escala, a produção de resíduos e a questão da escassez. Assim, faz-se necessária a inter ferência, através de ações administrativas, do poder público. Exatamente o que
0 princípio do poluidor-pagador tencionava evitar.
Os economistas, recentemente, têm admitido que somente através da intervenção do setor público, impondo soluções, essas falhas de mercado podem ser corrigidas. Longo (1993) defende que ditas falhas de mercado legi timam a intervenção estatal na economia.
2.3. A intervenção do Estado e os critérios da produção ecologicamente correta
Na esfera de ações administrativas utilizadas como estratégias para controlar a degradação ambiental, provocada pelas atividades produti vas/industriais, são apresentados alguns instrumentos:
“1. pressão moral (publicidade, pressão social, etc.) 2. controles diretos
- regulamentos limitando os níveis de emissão
- obrigação de instalar equipamento ou processo de tratamento
3. controles “através do mercado ” - taxação dos danos ambientais:
• alíquotas baseadas na avaliação do custo social • alíquotas determinadas com o objetivo de alcan
çar padrões de qualidade ambiental previamente estabelecidos
31 - subsídios
• pagamento por unidade de redução de emissão de poluentes
• pagamento do equipamento de controle da po luição
- venda de quantidades limitadas de “licenças”para poluir
• venda de licenças a quem pagar mais
• distribuição igualitária das licenças com per missão para revenda
- depósitos prévios, restituíveis, como prevenção a danos ambientais
- criação de direitos de propriedade sobre o meio ambiente para estimular o interesse na melhoria da qualidade ambiental
4. investimentos do Governo
- sistema de prevenção de dano ambiental - atividades de restauração
- disseminação de informação - pesquisa
- educação: do público em geral e de profissionais especialistas ”
(Baumol e Oates, 1979, apud Carvalho, 1987)
A maioria dos tópicos anteriormente mencionados, constitui-se em
instrumentos de controle da poluição. Dentro desse quadro, destacam-se os controles diretos, via fixação de padrões legais de emissão de poluentes e obrigatoriedade de utilização de equipamentos ou processos de tratamento de efluentes, e os controles através do mercado, via imposto sobre emissão de poluentes.
2.3.1. Padrões de emissão de poluentes
Um padrão de emissão de poluentes é o limite estabelecido legal mente, acima do qual uma empresa poluidora estará sujeita às penalidades
32 previstas (multas, condenações). Esse padrão é avaliado igualmente para todas as empresas e, para que elas não ultrapassem o nível determinado de emissão de poluentes, obrigatoriamente deverão instalar equipamentos que propiciem a redução de poluição.
Esclarece Carvalho (1987) que os controles diretos não são bem vistos pelos economistas clássicos devido ao alto custo dos investimentos ne cessários. Neste caso, o controle da poluição envolve dois tipos de custos. O primeiro decorre da instalação de filtros, estações de tratamento e equipamen tos, e da contratação de técnicos, junto à própria fonte - as fábricas ou indús trias - e cujos custos são internalizados pelo próprio poluidor, pertencente ao setor privado. Por outro lado, a cargo do setor púbhco estariam os custos da imposição de lei e regulamentação, compreendendo, ainda, os recursos desti nados a desenvolver e policiar a obediência aos limites máximos de poluição permitidos.
Entende-se que o padrão de emissões de poluentes, estabelecido legahnente, assegura que a empresa instale equipamentos adequados á redu ção da poluição, para que mantenha sua produção eficiente.
2.3.2. Impostos sobre a emissão de poluentes
Outro mecanismo que pode ser utilizado pelo Estado para intervir no controle da poluição é a tributação dos poluentes contidos nos despejos in dustriais. Essa tributação seria sob a forma de imposto sobre emissões de po luentes a ser arrecadada sobre cada unidade de poluente emitido por uma em presa.
Defendido pelos economistas, é considerado e denominado con trole através do mercado ou método de mercado, pois permite que o próprio empresário desenvolva seu ajuste de custos. Contudo, tendo em vista que de
33 corre da intervenção do Estado, considera-se mais adequado chamá-los de controles indiretos.
Defendem, os economistas, que o imposto sobre emissão de po luentes levaria a empresa a minimizar seus custos reduzindo suas emissões. Assim, 0 imposto estimularia a empresa a instalar equipamentos para reduzir
seus efluentes e, também, considerando que a tributação estaria diretamente relacionada com o padrão de emissão de cada unidade produtiva, levaria a uma redução nas emissões de poluentes maior do que a obtida através dos controles diretos, pois estes estabelecem padrões iguais para todas as empresas (Pindyck, 1994).
Através de gráficos e cálculos de custo, Pindick (1994) conclui que, em geral, os impostos são preferíveis aos padrões. Argumenta que o im posto consegue alcançar o mesmo nível de emissões por um custo mais baixo do que um padrão equivalente a todas as imidades de produção.
Além disso, quando as empresas atingem o nível de poluição legal determinado pelo método da regulamentação, desenvolvem pouco ou nenhum esforço adicional no sentido de gerar novas técnicas para reduzir a emissão de poluentes, defende Longo. Esclarece, ainda, que o método do mercado condu ziria a um ajustamento apropriado do nível de despejo industrial de modo a igualar, na margem, seus custos de controle da poluição ao imposto.
Vale lembrar que os custos a cargo da administração pública são considerados os mesmos tanto para a hipótese de controles diretos quanto para a incidência de imposto.
34 2.3.3. Subsídios
Os subsídios podem ocorrer através do pagamento, pelo Estado, à empresa, por unidade de redução de emissão de poluentes ou do equipamento de controle e tratamento de efluentes.
Nessa situação não há intemalização monetária pelo poluidor. Ao contrario, ao invés de ser punida a empresa recebe uma recompensa do Estado, podendo, inclusive, aumentar seus lucros.
As restrições a esse tipo de instrumento são as mesmas referidas anteriormente quanto à dificuldade em monitorar as emissões, especiahnente quando se trata de subsídio por unidade de redução de poluentes. Além disso, quando for o caso de aquisição de equipamentos, não induz a empresa à pes quisa de formas mais eficazes e econômicas de controlar sua poluição, pois há uma forte tendência de acomodação á altemativa proposta pelo Estado.
Por outro lado, a obrigação da empresa está em comprar o equi pamento podendo, posteriormente, neghgenciar seu uso correto. E, finahnente, esta altemativa não apresenta incentivos para mudanças no processo de produ ção visando tecnologias menos poluidoras. Naturahnente apenas aos empresá rios/industriais aproveitaria essa forma de “controle ambiental”.
2.3.4. Licenças para poluir
No que se refere às licenças ou permissões para emissões de po luentes com possibihdade de revenda, cada autorização especificaria, com exatidão, a quantidade de emissões que a empresa poderia emitir. As empresas poluidoras que não possuíssem essas licenças estariam sujeitas às sanções le gais. O número de permissões distribuídas seria de modo a estabelecer um ní vel máximo de poluentes. A negociação dessas hcenças poderia desenvolver
35 um mercado competitivo e atraente combinando características do sistema de padrões de emissões com os de custos do sistema de impostos.
Contudo, a limitação de informações e o alto custo do monitora mento não indicam que essa altemativa poderia superar as duas anteriormente descritas.
2.3.5. Análise dos critérios apresentados
Observa-se que há diferenças relevantes entre padrões e impostos, envolvendo as informações disponíveis ou mesmo a dificuldade de monitora mento sobre as emissões das empresas. A preferência ou escolha entre as duas políticas dependerá das situações próprias em que serão aphcadas.
Em termos teóricos e propriamente econômicos, o controle via imposto pode parecer uma solução melhor. Entretanto, além da dificuldade de monitoramento de cada unidade de produção para apuração do imposto devi do, o sistema tributário brasileiro apresenta uma gama de impostos superior à desejada e defendida pelos empresários/contribuintes. Exemplo disso são as atuais discussões acerca da redução dos tipos de tributos existentes ou mesmo a criação de um imposto único. Soma-se a isso o acentuado grau de sonegação fiscal, que levou, recentemente, à aprovação de lei que dispõe sobre crimes de sonegação, buscando fi-ear esse tipo de atitude e responsabihzando criminal- mente os infratores. Por oufro lado, as dificuldades na cobrança dos impostos estão retratadas no grande número de execuções fiscais que framitam no poder judiciário e na acentuada demora na conclusão desses processos, que chegam a
aguardar até quinze anos para uma solução.
Seria, na verdade, uma fórmula mágica para postergar a solução de um problema emergencial.
36 Têm-se, ainda, argumentos apresentados por Pindyck (1994), no sentido de que se, por um lado, os impostos oferecem certeza a respeito dos custos da redução da poluição industrial, por outro, deixam a incerteza em re lação aos níveis de redução de emissão de poluentes que serão obtidos. Por sua vez, os padrões oferecem maior grau de certeza a respeito dos níveis de emis são de poluentes, embora apresentem incertezas quanto aos custos da redução.
Um fator importante, apontado pelo autor, é o referente às infor mações disponíveis para o govemo. Sugere que quando há limitações nas in formações ou informações incompletas, os padrões são preferíveis aos impos tos.
Acredita-se que o sistema de controles diretos possa demonstrar melhores resultados no controle da poluição, bastando, para isso, uma atuação forte e decisiva do Govemo, ressaltando as responsabilidades em resgatar os danos causados e prevenindo o aumento da degradação ambiental.
