INSTITUTO DE FILOSOFIA E CIÊNCIAS HUMANAS
JOSÉ RAULINO CHAVES PESSÔA JÚNIOR
ARTICULAÇÃO ENTRE AS INSTÂNCIAS PARTIDÁRIAS:
O CASO DO PMDB, PT E PSDB DO CEARÁ
NAS ELEIÇÕES DE 2012 E 2014
CAMPINAS
2018
JOSÉ RAULINO CHAVES PESSÔA JÚNIOR
ARTICULAÇÃO ENTRE AS INSTÂNCIAS PARTIDÁRIAS:
O CASO DO PMDB, PT E PSDB DO CEARÁ NAS ELEIÇÕES DE 2012 E 2014
Tese apresentada ao Instituto de Filosofia e Ciências Humanas da Universidade Estadual de Campinas como parte dos requisitos exigidos para obtenção do título de Doutor em Ciência Política.
Orientador: Oswaldo Martins E. do Amaral
Este exemplar corresponde à versão final da tese defendida por José Raulino Chaves Pessôa Júnior e orientada pelo prof. Dr. Oswaldo Martins E. do Amaral.
______________________________________
CAMPINAS
2018
UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS INSTITUTO DE FILOSOFIA E CIÊNCIAS HUMANAS PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM CIÊNCIA POLÍTICA
A Comissão Julgadora dos trabalhos de Defesa de Tese de Doutorado, composta pelos Professores(as) Doutores(as) a seguir descritos(as), em sessão pública realizada em 14 de dezembro de 2018, considerou o candidato JOSÉ RAULINO CHAVES PESSÔA JÚNIOR aprovado.
Prof. Dr. Oswaldo Martins E. do Amaral (Orientador) - Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP)
Profa. Dra. Rachel Meneguello - Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP)
Prof. Dr. Valeriano Mendes Ferreira Costa - Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP)
Profa. Dra. Maria do Socorro Sousa Braga - Universidade Federal de São Carlos (UFSCAR)
Prof. Dr. Jawdat Abu-El-Haj - Universidade Federal do Ceará (UFC)
A Ata de Defesa, assinada pelos membros da Comissão Examinadora, consta no processo de vida acadêmica do aluno.
Dedico este trabalho ao meu pai, José Raulino, que durante a minha jornada do doutorado completou a sua caminhada e partiu para outro nível de vínculo em que seu corpo físico não era mais necessário.
AGRADECIMENTOS
O engenho de pesquisa e escrita de uma tese não é uma atividade individual. Embora tenha sido necessário um longo período solitário de estudo e maturação das ideias, esse trabalho só pôde se concretizar porque muitas instituições e pessoas contribuíram para que isso fosse possível. Dessa forma, quero registrar meu reconhecimento às instituições que possibilitaram encontros para o amadurecimento das reflexões presentes nesse texto e também quero demonstrar minha profunda gratidão a generosidade de muitas pessoas que tiveram a paciência de conviver comigo durante essa árdua jornada.
Ao meu orientador, professor Oswaldo Amaral, quero agradecer a oportunidade que tive para desenvolver essa pesquisa. Pesquisa essa que foi gestada durante uma disciplina, Partidos e Sistemas Partidários, ministrada por ele e na qual participai durante meu Programa de Estágio Docente (PED). Agradeço a liberdade, as possibilidades de reflexão e o estímulo intelectual para elaborar esse trabalho.
À professora Rachel Meneguello, agradeço os debates na disciplina Metodologia de Pesquisa em Ciência Política, os encontros promovidos pelo Centro de Estudos de Opinião Pública (CESOP) e os valiosos comentários durante o exame de Qualificação.
Ao professor Valeriano Costa, sou grato pelos autores e temas apresentados na disciplina Teoria Política Contemporânea II, pelas longas conversas sobre minha pesquisa e pelos comentários na minha primeira apresentação de trabalho no programa de doutorado.
À professora Maria do Socorro Braga (UFSCAR), pelos debates e comentários de trabalhos em variados eventos acadêmicos, pelo estímulo constante à pesquisa, pela leitura atenta e valiosa no exame de Qualificação, pelo carinho e confiança. Ao professor Jawdat Abu-El-Haj (UFC), que proporcionou a minha primeira experiência acadêmica e a quem eu devo o interesse em pesquisar sobre política.
Ao professor Bruno Speck (USP), agradeço as conversas atentas sobre o tema e o interesse constante em acompanhar o processo de finalização do trabalho.
À professora Andréa Freitas, agradeço os comentários e debates realizados e o carinho e afeto sempre demonstrados.
Ao professor Glauco Peres, sou grato pelos debates em eventos científicos e pelas sugestões em trabalhos apresentados.
Ao Programa de Pós-Graduação em Ciência Política da UNICAMP, que sempre trabalhou para potencializar a pesquisa e a minha formação. Sou grato em especial aos professores que acompanharam essa jornada no programa: Luciana Tatagiba, que fui PED na disciplina de Introdução à Ciência Política; Andréia Galvão; Armando Boito Júnior e Andrei Koerner. Agradeço também a secretária Camila Magalhães, por toda paciência e profissionalismo.
Ao Grupo de Estudos em Política Brasileira (PolBras), vinculado ao CESOP, que possibilitou espaço para debate e discussão de trabalhos em reuniões e eventos. Sou grato aos pesquisadores, pesquisadoras e colegas que integram esse grupo e que me acolheram. Eu acredito e “i want to believe” que instituições como grupos de estudo e pesquisa asseguram a profissionalização do ofício de pesquisador. Sou grato a Ana Flávia Magalhães, Beatriz Mezzalira, Bruna Karoline Oliveira, Bruno Souza da Silva, Fernando Bizzarro Neto, Guilherme Nafalski, Henrique Curi, Jean Lucas Fernandes, Jeison Heiler, Marcela Tanaka, Marco Faganello, Maria Vitória de Almeida, Monize Arquer, Otávio Catelano, Vítor Sandes Freitas e Vitor Vasques.
Ao Laboratório de Estudos de Política, Eleições e Mídia (LEPEM-UFC), que foi fundamental para meu ingresso no ofício de pesquisador. Sou grato aos amigos e amigas com que mantenho interlocuções constastes: Cleyton Monte, professor Estevão Arcanjo, Márcia Paula Vieira, professora Maria Auxiliadora Lemenhe, Monalisa Lopes, Monalisa Torres, professora Rejane Carvalho e professor Valmir Lopes.
Aos organizadores e organizadoras dos eventos científicos que participei, por proporcionar oportunidades de debates acadêmicos. Esses espaços foram fundamentais para insights e maturação das ideias desse trabalho. Sou grato a professora Flávia Freidenberg e ao Grupo de Investigação de Partidos e Sistemas Partidários (GIPSAL) da Associação Latino-americana de Ciência Política (ALACIP), a Área Temática de Eleições e Representação Política da Associação Brasileira de Ciência Política (ABCP), ao Grupo de Trabalho de Partidos e Sistemas Partidários da Associação Nacional de Graduação e Pesquisa em Ciências Sociais (ANPOCS), ao Fórum Brasileiro de Pós-Graduação em Ciência Política, ao Seminário Nacional Partidarismo, Militantismo e Comportamento Eleitoral no Brasil, a Semana Ciência Política Universidade Federal de São Carlos (UFSCAR), ao Seminário do Grupo de Pesquisa Partidos, Eleições e Comportamento Político da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE) liderado pela professora Gabriela Tarouco, ao Seminário Nacional Sociologia & Política promovido
pela Universidade Federal do Paraná (UFPR) e em especial aos professores Adriano Codato, Bruno Bolognesi e Renato Perissinotto.
Aos professores e professoras que em conversas informais ou palestras em eventos contribuíram para consolidação das reflexões aqui expostas. Sou grato a, Teresa Kerbauy (UNESP/Araraquara), Jamil Marques (UFPR), Igor Grill (UFMA), Ernesto Seidl (UFSC), Denise Paiva (UFRDS), Silvana Krause (UFRGS) e Pedro Ribeiro (UFSCAR).
Ao Departamento de Ciências Sociais da Universidade Regional do Cariri (URCA), pela experiência de docência nessa instituição, pelo estímulo a pesquisa e pela companhia de excelentes colegas de trabalho. Destaco o apoio de Adriana Simião, André Álcman Damasceno, Carlos Alberto Tolovi, Otília Souza, Paula Cordeiro, Renata Marinho Paz e Sávio Cordeiro.
Ao Programa Nacional de Formação de Professores da Educação Básica (PARFOR), que me possibilitou a experiência de docência e um profundo aprendizado quanto ao ofício de professor.
Aos colaboradores e colaboradoras dessa pesquisa que permitiram a coleta de dados. Sou grato aos integrantes dos órgãos partidários do Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB), do Partido dos Trabalhadores (PT) e do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), ao Tribunal Regional Eleitoral do Ceará (TRE-CE) e ao jornal O Povo.
À minha turma de doutorado, que possibilitou tantos debates e encontros com pessoas fabulosas. Agradeço a Danielle Pereira, minha conterrânea e amiga fiel que tanto me ensinou sobre militância negra e que me aninhou no seu ciclo de amizade pessoal, apresentando-me a Lauren Santos, essa “mãe” e amiga que sempre acolhe; a Rony Coelho, meu amigo que sempre me deu tanto suporte e apoio e que também me possibilitou o encontro com Samyra “Shakira”, uma amiga valiosa; a Katiuscia Moreno, minha amiga feminista que tanto me ensinou; a João Paulo Viana, pela acolhida e companhia em Barão Geraldo. Agradeço também ao meu amigo Bruno Rubiatti, aliado que me amparou nessa jornada do doutorado.
Aos amigos do Cariri, essa terra que me abrigou, sou muito grato a Christiane Luci Alves, Cristina Carneiro, Dulcinéia Loureiro, Iara Araújo, Karla Brandão, Ricardo Salmito e Valéria Pinheiro. Sou também grato aos amigos que acompanharam de perto algumas etapas da minha trajetória: Alba Carvalho, Diana Viana, Francisco Romenique e Felipe Mota.
A minha família, meu suporte valioso de existência. À minha mãe, Mavinier Chaves Pedrosa, mulher aguerrida que tanto me inspira e que insistiu em ocupar um lugar na Câmara dos Vereadores de Catarina-CE. Aos meus irmãos, Roquelina e Lourival. A meu primo/irmão Elvis.
Por último, mas não menos importante, sou grato ao precioso suporte, carinho e afeto oferecido pelo meu companheiro Roberto Marques. "A mim ensinou-me tudo. Ensinou-me a olhar para as coisas. Aponta-me todas as coisas que há nas flores. Mostra-me como as pedras são engraçadas quando a gente as tem na mão e olha devagar para elas" (Fernando Pessoa).
“Para examinar a ordem organizativa de um partido, é necessário, antes de mais nada, investigar a sua estrutura de poder, como o poder é distribuído dentro da organização, como se reproduz, como se modificam as relações de poder e com quais consequências organizativas”.
Ângelo Panebianco (Modelos de partido)
“O correr da vida embrulha tudo, a vida é assim: esquenta e esfria, aperta e daí afrouxa, sossega e depois desinquieta. O que ela quer da gente é coragem”.
João Guimarães Rosa (Grande Sertão: Veredas)
RESUMO
A presente pesquisa tem por objetivo analisar o grau de centralização, na arena subnacional, das três maiores agremiações partidárias do Brasil: PMDB, PT e PSDB. A partir de uma abordagem institucionalista, o estudo examina articulações entre as instâncias partidárias nos três âmbitos federativos (municipal, estadual e nacional), investigando de que forma esses partidos centralizam ou descentralizam decisões eleitorais estratégicas, como: formação de aliança e coligação, seleção de candidatos e distribuição de recursos para as campanhas eleitorais. Tendo como recorte espacial o estado do Ceará, a pesquisa investiga a estrutura organizacional dos Diretórios Estaduais e dos Diretórios Municipais em diferentes escalas de municípios (pequena, média e grande magnitude eleitoral). Como recorte temporal, a pesquisa abarca dois ciclos eleitorais: eleição municipal de 2012 e eleição geral de 2014. Como hipótese principal, sustenta-se que o grau de centralização das decisões que envolvem a arena eleitoral apresenta oscilações de acordo com o modelo organizacional do partido, a magnitude eleitoral do município e o tipo de eleição. A pesquisa combina variáveis ambientais, internas e históricas, mobilizando dados quantitativos coletados no sítio do Tribunal Superior Eleitoral e dados qualitativos colhidos através de pesquisa documental e de entrevistas semi-estruturadas com dirigentes dos partidos. Constata-se, ao longo do trabalho, que o PMDB apresenta-se como partido personalista centralizado informalmente, o PT como “partido de oposição” centralizado por tendência e o PSDB como “partido governista” com fraca integração.
ABSTRACT
This research aims to investigate degrees of centralization of three major party associations in Brazil in the sub-national arena: PMDB (Partido Movimento Democrático Brasileiro or Brazilian Democratic Party, free translation) PT (Partido dos Trabalhadores or Workers’ Party, free translation), and PSDB (Partido da Social Democracia Brasileira or Party of the Brazilian Social Democracy). From an institutionalist perspective, the research analyzes articulations amongst parties’ instances in the three federative levels (municipal, state, and national). Thereupon, the investigation shows how these parties centralize or decentralize strategic electoral decisions, such as coalition and alliance formation, selection of candidates, and distribution of resources for election campaigns. Ceará state is the spatial delimitation for the examination on the organizational structure of Diretórios Estaduais (State Directorates, free translation) and Diretórios Municipais (Municipal Directories, free translation) in different scales of municipalities (of small, medium, and large electoral magnitude). The research considers two electoral cycles: municipal elections for 2012 and the general election of 2014. The working hypothesis for the research is that the degree of centralization for decisions involving the electoral arena presents oscillations according to the organizational party models, municipalities’ electoral magnitudes, and types of elections. The research combines environmental, internal and historical variables, based on quantitative data from the Tribunal Superior Eleitoral (Superior Electoral Court, free translation), and qualitative data from research andsemi-structured interviews with party leaders. The findings demonstrate that PMDB is a personalist and informally centralized party, PT is a politically oriented and oppositional party and PSDB is a ruling party with weak levels of integration.
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 - Quantidade de órgãos partidários no Brasil (2008-2015) ... 41
Tabela 2 - Quantidade de deputados federais e estaduais eleitos no Ceará (1966-1978) ... 63
Tabela 3 - Quantidade de prefeitos e vereadores eleitos no Ceará (1966-1976) ... 63
Tabela 4 - Representação na ALECE do partido do governador ... 77
Tabela 5 - Distribuição das vagas na aliança PMDB-PSB-PT em 2010 ... 112
Tabela 6 - Lista de presidentes da Comissão Provisória do PMDB de Fortaleza (2008-2016) 127 Tabela 7 - Candidatos da coligação Ceará de Todos — Eleição de 2014 ... 159
Tabela 8 - Transferência do Diretório Nacional do PMDB ao Executivo municipal... 163
Tabela 9 - Transferência do Diretório Nacional do PMDB ao Legislativo municipal ... 164
Tabela 10 - Transferência do Diretório Nacional do PMDB ao Legislativo - Eleições 2014 ... 168
Tabela 11 - Síntese do grau de centralização do PMDB do Ceará ... 173
Tabela 12 - Candidatos do PED 2007 do Diretório Estadual ... 190
Tabela 13 - Comissão Executiva PT-CE (2008-2017) ... 196
Tabela 14 - Candidatos da coligação PT-PROS em 2014 ... 229
Tabela 15 - Transferência do Diretório Nacional do PT ao Executivo municipal ... 241
Tabela 16 - Transferência do Diretório Nacional do PT ao Legislativo - Eleições 2014 ... 245
Tabela 17 - Síntese do grau de centralização do PT do Ceará ... 248
Tabela 18 - Lista de presidentes do PSDB-CE... 262
Tabela 19 - Transferência do Diretório Nacional do PSDB ao Executivo municipal ... 299
Tabela 20 - Transferência do Diretório Nacional do PSDB ao Legislativo municipal ... 299
Tabela 21 - Síntese do grau de centralização do PSDB do Ceará ... 303
LISTA DE GRÁFICOS Gráfico 1 - Quantidade de deputados federais eleitos (1994-2014) ... 40
Gráfico 2 - Dispersão da votação para governador em 1982 no Ceará ... 65
Gráfico 3 - Percentual dep. estadual eleito - PMDB, PT e PSDB (1982-2014) ... 74
Gráfico 4 - Percentual dep. federal eleito - PMDB, PT e PSDB (1982-2014) ... 74
Gráfico 5 - Percentual de vereadores eleitos - PMDB, PT e PSDB (1982-2012) ... 74
Gráfico 6 - Percentual prefeitos eleitos - PMDB, PT e PSDB (1982-2012) ... 74
Gráfico 7 - Percentual de candidatos a prefeitos pelo partido - Ceará (1982-2012) ... 81
Gráfico 8 - Percentual de municípios que o partido apresentou candidatura (1982-2012) ... 83
Gráfico 9 - Percentual de municípios com órgão partidário (2008-2016) ... 84
Gráfico 10 - Porcentagem de órgãos partidários municipais no Ceará (2010-2014) ... 86
LISTA DE FIGURAS Figura 1 - Organograma do PMDB ... 115
Figura 2 - Mapa do poder organizativo do PMDB — Gestão Eunício Oliveira (1998-2017) .. 124
Figura 3 - Organograma do PT ... 192
Figura 4 - Mapa do poder organizativo do PT cearense ... 199
Figura 5 - Organograma do PSDB ... 269
Figura 6 - Mapa do poder organizativo do PSDB ... 271
LISTA DE MAPAS Mapa 1 - Localização dos municípios analisados e grau de magnitude eleitoral ... 44
Mapa 2 - Distribuição espacial dos órgãos partidários do PMDB-CE (2008-2015) ... 89
Mapa 3 - Distribuição espacial dos órgãos partidários do PT-CE (2008-2015) ... 90
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS
Partidos políticos
Sistema Partidário de 1946-1964
PDC: Partido Democrata Cristão PR:Partido Republicano
PSD¹: Partido Social Democrático PSP: Partido Social Progressista PTB: Partido Trabalhista Brasileiro PTN: Partido Trabalhista Nacional UDN: União Democrática Nacional
Sistema Partidário de 1964-1979
ARENA: Aliança Renovadora Nacional MDB: Movimento Democrático Brasileiro
Sistema Partidário pós 1979
AVANTE: Avante NOVO: Partido Novo
PCB: Partido Comunista Brasileiro PCdoB: Partido Comunista do Brasil PCO: Partido da Causa Operária PDC: Partido Democrata Cristão PDS: Partido Democrático Social PDT: Partido Democrático Trabalhista PEN: Partido Ecológico Nacional
PFL/DEM: Partido da Frente Liberal/Democratas PH: Partido Humanista
PHS: Partido Humanista da Solidariedade PL: Partido Liberal
PMB¹: Partido Municipalista Brasileiro PMB²: Partido da Mulher Brasileira
PMDB: Partido do Movimento Democrático Brasileiro PMN: Partido da Mobilização Nacional
PP/PPB: Partido Progressista/Partido Progressista Brasileiro PPL: Partido Pátria Livre
PPR: Partido Progressista Reformador PPS: Partido Popular Socialista
PR: Partido da República
PRB: Partido Republicano Brasileiro PRN: Partido da Reconstrução Nacional PROS: Partido Republicano da Ordem Social PRP: Partido Republicano Progressista
PRTB: Partido Renovador Trabalhista Brasileiro PSB: Partido Socialista Brasileiro
PSC: Partido Social Cristão PSD²: Partido Social Democrático
PSDB: Partido da Social Democracia Brasileira PSDC: Partido Social Democrata Cristão PSL: Partido Social Liberal
PSOL: Partido Socialismo e Liberdade PST: Partido Social Trabalhista
PSTU: Partido Socialista dos Trabalhadores Unificado PT: Partido dos Trabalhadores
PTB: Partido Trabalhista Brasileiro PTC: Partido Trabalhista Cristão PTdoB: Partido Trabalhista do Brasil PTN: Partido Trabalhista Nacional PTR: Partido Trabalhista Renovador
PV: Partido Verde
REDE: Rede Sustentabilidade SD: Solidariedade
Tendências internas do PT
AE: Articulação de Esquerda AP: Ação Popular
Articulação UNL: Articulação Unidade na Luta CD: Campo Democrático
CM: Campo Majoritário
CNB: Construindo um Novo Brasil CO: Causa Operária
CS: Convergência Socialista DR: Democracia Radical DS: Democracia Socialista
EPS: Esquerda Popular e Socialista FS: Força Socialista
MP: Militância Petista MPT: Movimento PT MS: Militância Socialista NE: Nova Esquerda OT: O Trabalho
PCBR: Partido Comunista Brasileiro Revolucionário PRC: Partido Revolucionário Comunista
PRO: Partido Revolucionário Operário
TM: Movimento por uma Tendência Marxista - Tendência Marxista TM: Tendência Marxista
VP: Voz Proletária VS: Vertente Socialista
Outras siglas
AC: Ato Complementar
ACB: Associação Cristã de Base AI: Ato Institucional
AJE: Associação dos Jovens Empresários do Ceará ALECE: Assembleia Legislativa do Estado do Ceará ANL: Ação Libertadora Nacional
BNB: Banco do Nordeste do Brasil
CDOC: Conselho de Defesa Operário e Popular CEBs: Comunidades Eclesiais de Base
CEU: Comitê Eleitoral Unificado
CHESF: Companhia Hidrelétrica do São Francisco CIC: Centro Industrial do Ceará
CNBB: Conferência Nacional dos Bispos do Brasil CNPJ: Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica
COHEBE: Companhia Hidrelétrica de Boa Esperança
CONEFOR: Companhia Nordeste de Eletrificação de Fortaleza CPF: Cadastro de Pessoas Físicas
CPT: Comissão Pastoral da Terra
CRAJUBAR: Crato, Juazeiro do Norte e Barbalha CUT: Central Única dos Trabalhadores
DETRAN: Superintendência do Departamento Estadual de Trânsito
DHBB/CPDOC: Dicionário Histórico-Biográfico Brasileiro / Centro de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do Brasil
DNOCS: Departamento Nacional de Obras Contra as Secas EaD: Educação à Distância
ECEME: Escola de Comando e Estado-Maior do Exército ELETROBRÁS: Centrais Elétricas Brasileiras
FIESP: Federação das Indústrias do Estado de São Paulo FLNE: Frente de Libertação do Nordeste
GTE: Grupo de Trabalho Eleitoral
HGPE: Horário Gratuito de Propaganda Eleitoral IDH: Índice de Desenvolvimento Humano IDT: Instituto de Desenvolvimento do Trabalho
IPECE: Instituto de Pesquisa e Estratégia Econômica do Ceará JEC: Juventude Estudantil Católica
JUC: Juventude Universitária Católica
LGBTT: Lésbicas, Gays, Bissexuais, Travestis, Transexuais e Transgêneros LOPP: Lei Orgânica dos Partidos Políticos
LPP: Lei dos Partidos Políticos LRP: Lei de Reforma Partidária
MALCE: Memorial da Assembleia Legislativa do Ceará MEB: Movimento de Educação de Base
MR-8: Movimento Revolucionário Oito de Outubro MST: Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra MUP: Movimento de Unidade Progressista
NOVACAP: Companhia Urbanizadora da Nova Capital do Brasil PED: Processo de Eleições Diretas
PIB: Produto Interno Bruto
PJMP: Pastoral da Juventude do Meio Popular PLAMEG: Plano de Metas Governamentais PO: Pastoral Operária
RG: Registro Geral
SEI: Serviço de Informação do Exército
SGIP: Sistema de Gerenciamento de Informações Partidária SORG: Secretaria de Organização
SPCE: Sistema de Prestação de Contas Eleitorais
SUDENE: Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste TCE: Tribunal de Contas do Estado
TCE-CE: Tribunal de Contas do Estado do Ceará TRE-CE: Tribunal Regional Eleitoral do Ceará TSE: Tribunal Superior Eleitora
UFC: Universidade Federal do Ceará
UNICEF: Fundo das Nações Unidas para a Infância
Abreviaturas Dep.: Deputado Pref.: Prefeito Quant.: Quantidade Sec.: Secretaria Sen.: Senador
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ... 21
Modelos de partidos e a centralidade da arena eleitoral ... 28
Federalismo e organização partidária ... 32
Desenho da pesquisa ... 39
Desvendando a caixa preta: pesquisa qualitativa sobre organização partidária ... 46
Organização da tese ... 51
1. APRESENTANDO OS PERSONAGENS: PMDB, PT E PSDB NA DISPUTA ELEITORAL CEARENSE ... 54
1.1 - Sistema bipartidário e a hegemonia da ARENA ... 54
1.2 - Sistema pluripartidário e a emergência do PMDB, PT e PSDB ... 64
1.3 - Capilaridade organizativa do PMDB, PT e PSDB ... 80
2. O PMDB-CE: PARTIDO PERSONALISTA CENTRALIZADO INFORMALMENTE ... 97
2.1- Modelo originário e desenvolvimento organizativo ... 97
2.2- Estrutura da organização partidária ... 114
2.3- Grau de centralização nas eleições... 138
a) Formação de aliança e coligação ... 141
b) Seleção de candidatos ... 148
c) Distribuição de recursos ... 162
3. O PT-CE: PARTIDO DE OPOSIÇÃO CENTRALIZADO POR TENDÊNCIA ... 174
3.1- Modelo originário e desenvolvimento organizativo ... 174
3.2- Estrutura da organização partidária ... 191
3.3- Grau de centralização nas eleições... 216
a) Formação de aliança e coligação ... 218
b) Seleção de candidatos ... 231
c) Distribuição de recursos ... 240
4. O PSDB-CE: PARTIDO GOVERNISTA COM FRACA INTEGRAÇÃO ... 249
4.1- Modelo originário e desenvolvimento organizativo ... 249
4.2- Estrutura da organização partidária ... 266
4.3- Grau de centralização nas eleições... 287
a) Formação de aliança e coligação ... 290
b) Seleção de candidatos ... 294
c) Distribuição de recursos ... 298
CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 304
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ... 313
DOCUMENTOS PARTIDÁRIOS E LEGISLAÇÃO ... 321
MATÉRIAS DE JORNAIS ... 324
SÍTIOS CONSULTADOS ... 328
INTRODUÇÃO
A presente pesquisa tem por objetivo investigar a articulação entre as instâncias partidárias nos três âmbitos federativos (municipal, estadual e nacional), analisando a organização dos partidos em diferentes escalas de municípios. Portanto, a partir do caso do estado do Ceará, serão investigadas as três maiores agremiações partidárias nacionais: Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB), Partido dos Trabalhadores (PT) e Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB). A investigação abrange dois ciclos eleitorais: a eleição municipal de 2012 e a eleição geral de 2014. Busca-se compreender o grau de centralização dessas agremiações no que tange às decisões eleitorais na arena subnacional. Para mensurar essa articulação intrapartidária, a pesquisa investiga três variáveis centrais: formação de aliança e coligação, seleção de candidatos e distribuição de recursos para as campanhas.
No que concerne à arena eleitoral, procura-se compreender que tipos de canais internos são estabelecidos entre as instâncias partidárias. São canais de comunicação, deliberação, imposição ou intervenção? Ocorre, nessas agremiações, centralização da tomada de decisão relativa à arena eleitoral? Caso ocorra centralização, ela se dá no plano nacional ou no estadual?
Buscando responder tais questões, esse estudo ancora-se no atual debate sobre a organização dos partidos brasileiros. Essa agenda de pesquisa tem mobilizado a literatura na ciência política nacional na última década. Embora essa discussão não seja nova na literatura internacional, ela só se tornou central no Brasil a partir das análises sobre as legendas partidárias surgidas após a reforma partidária de 19791.
O recente interesse sobre o aspecto organizacional das agremiações partidárias é motivado pelo fato de que ainda pouco sabemos sobre o funcionamento interno dessas organizações. Pode-se citar algumas pesquisas sobre essa temática, como estudos de caso de algumas agremiações, a saber: o PT (MENEGUELLO, 1989; KECK, 1991; RIBEIRO, 2010; AMARAL, 2013), o PSDB (ROMA, 2002; ASSUMPÇÃO, 2008), o PMDB (MELHEM, 1998; BIZARRO NETO, 2013) e, por fim, o Partido da Frente Liberal/Democratas (PFL/DEM) (TAROUCO, 1999; CODATO; CERVI, 2006).
1 Cabe ressaltar a existência de estudos que abordaram o aspecto organizacional dos partidos que atuaram nos
regimes políticos anteriores. Sobre os partidos do período democrático compreendido entre 1946 a 1964, podemos citar a pesquisa de Benevides (1981) que investigou a União Democrática Nacional (UDN) e de Hippolito (1985) sobre o Partido Social Democrático (PSD¹). No período da ditadura militar, destacamos o trabalho de Kinzo (1988) que analisou o Movimento Democrático Brasileiro (MDB). Nessas pesquisas, a dimensão organizacional era um entre os vários aspectos analisados sobre as agremiações, não se constituindo como tema central de investigação.
Além desses estudos de caso, existem alguns trabalhos que empreendem análise comparativa. Entre essas pesquisas, destacam-se as análises comparativas entre o PT e o PMDB (RIBEIRO; FERREIRA, 2009), entre o PFL/DEM e o PMDB (FERREIRA, 2002) e entre o PT e o PSDB (ROMA, 2006; SILVA, 2017). Outras análises se centram em questões pontuais da organização partidária, como: seleção de candidatos (BOLOGNESI, 2013; BRAGA; AMARAL, 2013), fundo partidário (BRAGA; BOURDOUKAN, 2010), estrutura decisória interna (RIBEIRO, 2013) e processo de tomada de decisão (GUARNIERI, 2011).
Apesar do crescente aumento de pesquisas com enfoque organizacional, ainda existem inúmeras lacunas sobre o real funcionamento das agremiações partidárias no Brasil, com estudos que movimentem novos dados empíricos sobre as principais agremiações e aspectos pontuais da sua estrutura organizativa.
A importância desta pesquisa deve-se ainda ao fato de que pouco compreendemos sobre as atividades internas das organizações partidárias na arena subnacional e no âmbito municipal. São escassas as análises que fornecem dados qualitativos e elementos empíricos substanciais sobre a vida interior das agremiações partidárias, suas tomadas de decisões e suas estruturas de oportunidades. Muitos desses aspectos organizativos não seriam visualizados por meio de dados agregados, por exemplo.
Buscando contribuir com esse debate, a presente análise procura compreender como os partidos brasileiros se estruturam e se organizam internamente para disputar as eleições. Como formam alianças e coligações, como selecionam seus candidatos e como distribuem os recursos para as campanhas eleitorais.
Existem definições alargadas e restritas sobre as organizações partidárias. As primeiras analisam os variados tipos de partidos, como aqueles que competem eleitoralmente nos regimes democráticos com sistema pluripartidário; os partidos únicos que operam em regimes fechados com sistema unipartidário — que não permite a competição eleitoral — e os partidos antissistema — que buscam subverter o status quo e conquistar o governo. Já as definições restritas investigam exclusivamente a dimensão competitiva dos partidos que atuam na arena eleitoral (JANDA, 1993).
Na presente pesquisa, adota-se a definição restrita, ou seja, organização que compete por votos nas eleições. Nesse aspecto, observa-se que a arena eleitoral é o ambiente particular no qual as legendas atuam e desenvolvem a sua atividade específica, que é a disputa por votos (PANEBIANCO, [1982]). Parte-se do pressuposto de que essa arena é o lócus essencial de atuação das agremiações partidárias, visto que, a partir do embate eleitoral, estas agremiações conquistam recursos essenciais à sua manutenção e ao desenvolvimento das suas
atividades organizacionais. Assim, a atividade eleitoral é função básica exercida pelas agremiações partidárias na democracia representativa (WEBER, [1922]; DOWNS, [1957]; SARTORI, [1976]).
Procuramos compreender, aqui, como os partidos brasileiros se organizam para disputar pleitos eleitorais nos variados níveis federativos em que atuam. Assim, a questão que norteia este estudo: qual é o grau de centralização dos processos decisórios do partido no que tange à arena eleitoral?
Parte-se do pressuposto que, a despeito da existência de forças de dispersão geradas pela natureza federativa do sistema político brasileiro (LIMA JÚNIOR, 1997; MAINWARING, 2001; AMES, 2003) e da alegada fragilidade dos partidos políticos na arena eleitoral (MAINWARING, 2001; AMES, 2003), os órgãos partidários hierarquicamente superiores, nos âmbitos nacional ou estadual, possuem mecanismos formais e/ou informais para controlar o processo decisório no que diz respeito à arena eleitoral. As instâncias nacionais ou estaduais concentram recursos organizativos que possibilitam centralização das decisões, influenciando as instâncias hierarquicamente inferiores, como Diretórios Estaduais e Diretórios Municipais, os quais são estratégicos. Assim, as agremiações desenvolvem mecanismos que neutralizam os possíveis vetores centrífugos gerados pelo federalismo ou pela disputa eleitoral.
Como hipótese central, defendemos que o grau de centralização das decisões que envolvem a arena eleitoral apresenta oscilações de acordo com o modelo organizacional, a magnitude eleitoral do município e o tipo de eleição.
Defende-se que a origem do partido importa, que seu o modelo originário, se marcado por estrutura organizacional centralizada ou descentralizada, irá influenciar seu desenvolvimento organizativo (DUVERGER, [1951]; PANEBIANCO, [1982]). Baseado no conceito de dependência da trajetória — path dependence — e no arsenal bibliográfico sobre a organização das agremiações partidária analisadas, adotamos como hipótese que o PMDB apresenta centralização nos Diretórios Estaduais, o PT centralização nacional em maior grau e o PSDB centralização nacional em menor grau.
Quanto à magnitude eleitoral, defende-se como hipótese que nos municípios com mais recursos e marcados por uma premiação maior — como capital e municípios de médio porte — ocorre maior grau de centralização e interferência. Nos municípios menores, com baixa magnitude eleitoral, os órgãos partidários locais apresentam menor grau de centralização, gozando de maior autonomia.
Por fim, quanto ao tipo de eleição, admite-se como hipótese que as eleições nacionais e estaduais exibem maior grau de centralização e que eleições municipais
apresentam menor grau de centralização. Assim, as decisões envolvendo as disputas locais são mais descentralizadas e as lideranças locais desfrutam de maior autonomia.
Acreditamos que, em tese, as maiores legendas têm mais incentivos para descentralizar seu processo decisório eleitoral, visto que possuem lideranças regionais, são organizados em todo o território nacional, disputam cargos em todos os níveis do Executivo e do Legislativo e apresentam candidatos na maioria dos municípios. Assim, se nas maiores legendas houver um processo de centralização para controlar a arena eleitoral, presume-se que também nas legendas menores exista essa tendência.
Admite-se também que a centralização do processo decisório pode ser estabelecida nos espaços formais da organização — conforme é desenhado no estatuto e nas resoluções e decidido nas reuniões da Comissão Executiva —, assim como nos espaços informais — por meio da rotina estabelecida pela repetição de relações pessoais e a recorrência de acordos e reuniões informais. A efetivação dessa centralização pode ocorrer por meio de variados desenhos organizativos, podendo ser implementada pela execução da engrenagem burocrática da agremiação, pelo acionamento dos grupos que integram a organização ou pela arbitrariedade de liderança personificada.
Para tentar elucidar essas questões, analisaremos, conforme explicitado anteriormente, os maiores partidos do Brasil: PT, PMDB e PSDB. Dentre as atuais 35 agremiações registradas, essas três agremiações são protagonistas, tanto no aspecto organizacional quanto no desempenho eleitoral. Além disso, possuem alta representatividade no Legislativo nacional e ocuparam postos no Executivo nacional. Nesse sentido, para essas legendas, a arena nacional é central.
Dois supostos teóricos principais fundamentam a pesquisa. O primeiro é que as agremiações partidárias são organizações fundamentais para o funcionamento de sistemas políticos democráticos. Essas agremiações desempenham operacionalidade funcional ao sistema, articulando a competição eleitoral e entrelaçando de maneira estável e previsível a sociedade com o regime político.
Embora os partidos políticos nas democracias industriais avançadas estejam passando por mudanças recentes, tais como diminuição da identificação partidária, queda no número de filiados e aumento do sentimento antipartidário (DALTON; WATTENBERG, 2001; DIAMOND; GUNTHER, 2001; DALTON, MCALLISTER, WATTENBERG, 2003), essas teses não podem ser transplantadas para análise nas novas democracias — como América Latina, Leste Europeu e África Subsaariana.
A literatura sobre partidos e sistemas partidários é concentrada em sistemas institucionalizados, havendo pouco debate sobre democracias e semi-democracias caracterizadas por sistemas partidários pouco institucionalizados (MAINWARING; TORCAL, 2005). Os critérios que são utilizados para medir o nível de institucionalização das agremiações que atuam nas democracias com um grau notável de consolidação não são válidos ou dizem pouco sobre a realidade política de países de democracia recente. Tomemos como exemplo os partidos na América Latina, que são caracterizados como organizações em que predominam a informalidade e a pessoalidade sobre a formalização de procedimentos. Realidade diferente do cenário europeu ou americano (FREIDENBERG; LEVITSKY, 2007).
Podemos destacar que as agremiações partidárias no Brasil são instituições fundamentais na arena eleitoral. Primeiro, porque possuem o monopólio da representação política, uma vez que a lei eleitoral obriga que todos os candidatos sejam filiados em alguma agremiação para que possam disputar eleições. A Lei dos Partidos Políticos (LPP) de 1995, Lei nº 9.096, prescreve, em seu Artigo 18, que "para concorrer a cargo eletivo, o eleitor deverá estar filiado ao respectivo partido pelo menos um ano antes da data fixada para as eleições, majoritárias ou proporcionais” (BRASIL, 1995). Embora na Lei Eleitoral de 2015, Lei nº 13.165, o prazo mínimo para o candidato ser filiado em alguma agremiação partidária tenha diminuído para seis meses (Art. 9º), percebe-se que as agremiações partidárias ainda detêm o monopólio da concessão de candidatura.
Segundo, porque para que um candidato tenha acesso aos recursos fundamentais para campanha eleitoral — como tempo de rádio e televisão no Horário Gratuito de Propaganda Eleitoral (HGPE), recursos financeiros para campanha e suporte técnico de advogados, marqueteiros e contador — ele precisar pertencer a um partido e ter influência na tomada de decisões interna.
No que se refere às análises sobre os partidos políticos brasileiros produzidas a partir da década de 1980, a “primeira onda” diagnosticou que essas agremiações seriam frágeis, carecendo de sólida estrutura organizacional.
Para esses analistas, as agremiações partidárias seriam pouco enraizados na sociedade; a identificação por parte do eleitorado não seria clara e diferenciada; o foco de atuação seria apenas o desempenho eleitoral; o controle da organização sobre os seus membros seria frágil, o que tornava suas ações pouco estáveis e previsíveis; o perfil programático entre as legendas seria pouco diferenciado e sem consistência ideológica; e, por fim, as agremiações gerariam incentivos seletivos para que os seus candidatos agissem de forma individualista e personalista (LIMA JÚNIOR, 1983; LAMOUNIER; MENEGUELLO, 1986; LAMOUNIER,
1989; MAINWARING, 1991; SARTORI, 1993; MENEGUELLO, 1994; MAINWARING, 2001; AMES, 2003; KINZO, 2004). Tomando as variáveis institucionais como foco, essa literatura criticava o sistema eleitoral que ou dificultava a estabilização da democracia ou, minimamente, geraria patologias na representação política.
Em desacordo com o pessimismo dessas teses, uma “segunda onda” de pesquisas passaram a analisar os partidos brasileiros não apenas em sua relação com o sistema eleitoral, mas contemplando, sobretudo, sua performance na arena legislativa e governamental.
Na Câmara dos Deputados, por exemplo, pesquisas constataram a existência de disciplina partidária gerada pelo regimento interno da casa, que confere amplos poderes aos líderes partidários, fazendo com que estes neutralizassem as estratégias individualistas dos deputados geradas pelo sistema eleitoral (LIMONGI; FIGUEIREDO, 1998). No Executivo federal, observou-se uma lógica partidário-parlamentar na composição da base governamental, sendo os as agremiações partidárias atores fundamentais para a composição da equipe do governo (MENEGUELLO, 1998).
Assim, mesmo enfrentando dificuldades em sua função mediadora entre eleitores e sistema político e na estruturação do jogo político, os partidos são organizações fundamentais para o sistema democrático.
Retornando os supostos teóricos dessa pesquisa, parte-se ainda da defesa de que a organização partidária é uma variável crucial para compreender o funcionamento das agremiações partidárias.
Na literatura das ciências sociais, os partidos políticos foram analisados sob variadas perspectivas teórico-metodológicas. Foi investigada a influência dessas organizações na sociedade e sua relação com as classes sociais, analisada a dinâmica eleitoral por meio da observação de dimensões como a volatilidade eleitoral e formação de coligações, estudada a sua capacidade de formular e implementar políticas públicas e observada também a interação do sistema partidário como um todo.
Dentro dessa variedade de abordagens, compreendemos que as agremiações partidárias são compostas por três elementos fundamentais, sendo sua complexidade comportamental explicada pelo jogo das relações entre esses setores: o partido como organização propriamente dita, o partido no governo, o partido no eleitorado (BONE, 1958; SORAUF, 1967; KATZ; MAIR, 1995, 2009).
No estudo em questão, a perspectiva adotada é investigar os partidos como organização, compreendendo suas dinâmicas organizativas internas e a sua fisionomia. Essa preocupação com o funcionamento da estrutura interna das agremiações partidárias esteve
presente ao longo do tempo em trabalhos clássicos das literaturas europeia e americana (OSTROGORSKI, 1902; MICHELS, [1911]; WEBER, [1922]; DUVERGER, [1951]; NEUMANN, 1956; KIRCHHEIMER, [1966]; PANEBIANCO, [1982]; KATZ; MAIR, 1995, 2009).
Parte-se da ideia de que para entender as agremiações partidárias é necessário analisar a dimensão do poder organizativo, investigando as alianças e os conflitos pelo poder entre os diferentes atores que compõem a organização. Comungando com a tradição das ciências sociais que ressalta a dimensão do conflito, adota-se a hipótese de que a luta pelo poder no interior das organizações oferece a principal chave analítica para compreender o funcionamento do partido e as mudanças que este experimenta ao longo do tempo (PANEBIANCO, [1982]).
O partido como organização é um sistema autônomo de desigualdades que cria suas próprias hierarquias. Seus conflitos internos estão relacionados a esse sistema de desigualdades. Esse sistema interno possibilita a um grupo de pessoas um tipo específico de poder que permite a imposição de sua definição das relações humanas dentro da organização. Assim, quem controla uma organização tem poder superior ao de quem não pode exercer controle análogo, sendo os conflitos intrapartidários fruto dessa busca ou defesa de poder organizativo (PANEBIANCO, [1982]).
Os partidos políticos não são organizações uniformes e homogêneas, sendo antes sistemas de conflitos compostos por sub-coalizões de militantes que advogam por diversas estratégias e objetivos. Essas organizações são compostas por uma soma de indivíduos que formam grupos rivais, os quais buscam alcançar interesses específicos. Ao mesmo tempo, esses grupos buscam superar suas diferenças e articulam os diversos interesses em uma meta maior que unifica a agremiação (KITSCHELT, 1989). Sobre esse prisma, compreender essas relações de poder no interior da organização é fundamental para analisar como a organização toma determinadas posições.
A pesquisa compreende que os partidos, como organizações complexas, servem também para possibilitar, perpetuar e/ou aumentar o poder social de grupos mais ou menos restritos que os comandam. Parte-se da ideia de que dentro da agremiação partidária existem conflitos entre os agentes organizativos que os compõem, surgindo sempre uma nova classe dirigente que irá substituir ou apoiar as classes dirigentes preexistentes (PANEBIANCO, [1982]).
Na literatura sobre as agremiações partidárias, existe um consenso sobre os estas instituições como grupo que busca cotas de poder (WEBER, [1922]; DUVERGER, [1951];
DOWNS, [1957]; KIRCHHEIMER, [1966]; SARTORI, [1976]; PANEBIANCO, [1982]). Na democracia representativa, as agremiações partidárias assumem o poder, o governo e o parlamento por meio do embate eleitoral. Portanto, é fundamental analisarmos a centralidade da arena eleitoral nos diferentes modelos de partidos apontados pela literatura sobre organização partidária.
Modelos de partidos e a centralidade da arena eleitoral
A literatura sobre organização partidária teve em Ostrogorski (1902), Michels [1911] e Weber [1922, 1919] seus primeiros teóricos. Estes autores buscaram compreender a função das agremiações partidárias na democracia moderna. Porém, foi na década de 1950, com o trabalho de Duverger [1951], que essa temática avançou com a sistematização da diversidade de agremiações partidárias por meio da criação de tipologia. O autor estabeleceu classificação a partir da sua origem interna ou externa aos grupos parlamentares e comitês eleitorais, respectivamente partidos de quadros e partidos de massa.
Um dos tipos sociológicos destacado por Duverger [1951] é chamado partido de quadros. Este corresponde aos partidos “burgueses” de representação individual, ou agremiação de notáveis, surgidos no século XIX e que atravessaram o século XX.
O funcionamento interno dessas organizações é orientado para a arena eleitoral. Essas instituições:
Repousam em comitês pouco amplos, assaz independentes uns dos outros, geralmente descentralizados; não procuram multiplicar seus partidários nem enquadrar grandes massas populares, mas antes agrupar personalidades. Sua atividade é orientada internamente para as eleições e as combinações parlamentares, daí conservando um caráter semi-sazonal; seu arcabouço administrativo é embrionário, sua direção permanece grandemente nas mãos de deputados e apresenta uma forma individual muito acentuada: o verdadeiro poder pertence a tal ou tal grupo congregado em torno de um líder parlamentar, e a vida do partido reside na rivalidade desses pequenos grupos. O partido só se ocupa de problemas políticos; a doutrina e os problemas ideológicos desempenham apenas um papel secundário; o partidarismo baseia-se de preferência no interesse ou no hábito (DUVERGER, [1951], p. 35, grifo nosso).
Com a expansão do sufrágio no final do século XIX e início do XX, surgiram os partidos socialistas e comunistas. Essas agremiações foram nomeadas por Duverger [1951] de partidos de massa, pois eram organizações populares que enquadravam a opinião pública e integravam grande contingente de trabalhadores.
Nesse tipo, os comitês eram grupos de trabalho mais amplos e abertos, com forte integração e maior centralização. Estes podiam ser divididos em seções, no caso dos partidos
socialistas, ou em células, no caso dos partidos comunistas. Eles nasciam da cúpula que centralizaria seções ou células da base. As agremiações buscavam multiplicar seus filiados, enquadrando-os e politizando-os.
A sua principal atividade não era a disputa eleitoral ou a ocupação de cargos no parlamento, mas a promoção de valores espirituais e morais. Seu arcabouço administrativo seria burocratizado, apresentando estrutura permanente. Apresentam-se mais coerentes e disciplinados. O grupo parlamentar não influenciava a atuação da organização, sendo constantemente vigiado e disciplinado. A doutrina e os problemas ideológicos desempenhavam papel central, apresentando forte doutrinarismo, que exigia de seus membros a adesão ao programa e à ideologia da agremiação partidária.
O êxito da política de enquadramento dos partidos de massa e as suas expressivas vitórias no plano eleitoral levou Duverger [1951] a considerar que os partidos de quadros iriam se adaptar ao seu modelo organizativo para conseguir se conservar no poder. Essa universalização dos partidos de massa seria o fenômeno intitulado de “contágio pela esquerda”. Observando a atuação das agremiações partidárias na Europa e nos Estados Unidos, Kirchheimer [1966] contestou esse fenômeno. Para este autor, após o crescimento econômico e a experiência do Estado de Bem-Estar Social houve redução da polarização política, que causou desideologização no campo político. Surgiu um novo tipo de organização, caracterizado como catch-all, ou partido pega-tudo. Esse tipo seria caracterizado pela drástica redução da bagagem ideológica; maior estreitamento entre os grupos de lideranças do topo das organizações; rebaixamento do papel desempenhado pelo membro partidário individual; busca de eleitores em toda a população, e não mais concentrada em clientela específica; predomínio da influência de grupos de interesse no interior da organização que dão suporte eleitoral e financeiro.
Motivado por uma estratégia eleitoral, o partido catch-all se lança da maneira mais abrangente possível no mercado eleitoral, expressando amplos sentimentos de preocupação popular. Seu discurso político não apresenta mais caráter ideológico voltado a uma classe social específica ou uma clientela confessional, mas investe em temas os mais abrangentes possíveis em favor do recrutamento de eleitores da população em geral. Esse tipo apresenta caráter mais conservador, pois se empenha em continuar no poder ou em se mover em direção ao poder governamental.
Dialogando com essa tipologia, Panebianco [1982] definiu, posteriormente, um novo modelo de organização, o partido profissional-eleitoral. Esse tipo seria marcado pela atuação de profissionais, filiados ou não, que assumiriam destaque na política intrapartidária
devido a sua competência técnica e não mais por sua militância. A agremiação partidária seria caracterizada pelo apelo ao eleitorado de opinião onde predominaria representantes públicos e direções personalizadas. O financiamento ocorreria por meio de grupos de interesse ou de fundos públicos. A relação partido-eleitorado se dava por meio de vínculo mais fraco e descontínuo, ancorada não mais na forte inserção social e com subculturas políticas fortes e compactas.
A transformação dos antigos partidos burocráticos de massa em partidos profissionais-eleitorais se deu em razão de duas importantes mudanças ambientais: uma mais estrutural — ligada ao sistema de estratificação social provocada pela dinâmica capitalista, ocasionando, por exemplo, a diminuição do número de trabalhadores no setor secundário — e outra mais pontual, relacionada ao impacto dos meios de comunicação de massa na dinâmica política (PANEBIANCO [1982]).
Sobre esse aspecto, cabe destacar a análise de Epstein (1967) já na década de 1960, a qual destaca que os partidos eleitorais estadunidenses estariam mais preparados para disputar eleições nas modernas campanhas eleitorais do que os partidos socialistas europeus, pois para ter sucesso na disputa eleitoral não era mais necessário recrutar e mobilizar uma massa de militantes, bastando apenas operar corretamente os meios de comunicação de massa e as pesquisas eleitorais.
Avançando na tipologia organizativa, Katz e Mair (1995) propuseram uma linha evolutiva dos modelos de partidos: partido de quadro, partido de massa, partido catch-all e partido cartel. Para os autores, seguindo as transformações nas democracias, predominaria, atualmente, o modelo de partido cartel.
Nessa nova configuração, o partido seria marcado por estreita relação com o Estado, uma vez que os recursos obtidos pelo e por meio do Estado são fundamentais para que a organização sobreviva. Esses recursos garantem acesso aos meios de comunicação de massa, fornecimento de recursos humanos, legitimidade perante a sociedade civil e auxílio para a distribuição de incentivos seletivos.
A contribuição de Katz e Mair (1995) vai além da criação de nova tipologia. Os autores sofisticaram as análises ao defenderem que os partidos não podiam ser analisados como unidades, já que teriam três expressões distintas, ou três faces: a face pública, ou como o partido se faz representar no parlamento e no governo; a base partidária, compreendendo os militantes e filiados; e a direção nacional. Essa distinção é importante porque permite compreender a real função que o partido desempenha nas democracias contemporâneas, já que o partido cartel privilegia a face pública em detrimento das outras.
Por último, podemos citar a tipologia proposta por Wolinetz (2002) que classifica as agremiações partidárias a partir do seu comportamento. Nessa perspectiva, existiriam partidos do tipo vote-seeking, policy-seeking e office-seeking.
O tipo vote-seeking seria marcado pela ênfase na arena eleitoral. O objetivo principal é ganhar eleições e para alcançar essa meta pode recorrer a estratégia de transformação de seu programa e de sua política. Seria o tipo clássico, definido por Downs [1957], de partidos como maximizadores de votos, à exemplo das agremiações que perseguem políticas para ganhar as eleições mais do que vencem eleições para implementar políticas. Caso opere em sociedade heterogênea ou sob sistema de eleições majoritárias, a organização teria estrutura de coalizão suficientemente ampla para abraçar diferentes grupos sociais e dar ao partido a chance de conquista da maioria. Caso opere em sistema multipartidário, a organização tentaria maximizar o apoio de amplo eleitorado. Organiza-se para ganhar o cargo em todos ou quase todos os níveis (local, regional ou nacional) em que as eleições ocorrem, mantendo apenas o grau mínimo de estrutura partidária necessária para recrutar e selecionar candidatos e fazê-los eleitos (WOLINETZ, 2002).
No aspecto organizacional, a atividade de vote-seeking exige intensiva participação de filiados e ativistas para desenvolver a campanha eleitoral. Porém, por meio do uso de fundos privados ou governamentais para financiar as eleições e com o predomínio de campanhas eleitorais dirigidas por profissionais e agências de marketing, o envolvimento dos filiados não é mais imperativo. Os níveis de atividade do partido variariam consideravelmente, aumentando no período eleitoral (WOLINETZ, 2002).
Os partidos do tipo policy-seeking orientam sua atividade buscando redefinir a agenda política para realizar mudanças substantivas em variadas áreas. Apresentam programas bem definidos, priorizando as suas ideias e o seu programa. Contam com intensa atuação de militantes (WOLINETZ, 2002).
O terceiro tipo, o partido office-seeking, prioriza a participação no governo. Esquiva-se de comprometimentos programáticos e estratégias eleitorais de ataque a outras legendas capazes de torná-lo indesejável como parceiro de coalizão. O objetivo é ganhar votos suficientes para assegurar sua participação em coalizões governamentais, pois a sobrevivência organizativa desse tipo depende dos recursos provenientes do Estado. Cabe observar, ainda, que seus membros ocupam, ou buscam ocupar, cargos públicos (WOLINETZ, 2002).
Assim, podemos dividir a compreensão sobre os modelos de partidos entre teorias que superdimensionam a atividade eleitoral na atuação partidária e outras que minimizam sua centralidade. As teses que minimizam a importância das disputas eleitorais argumentam que,
em algumas ocasiões, as agremiações adotam ações que, previsivelmente, ou os penaliza eleitoralmente ou não possibilita ganhos eleitorais, sendo a estratégia de maximizar os votos apenas uma das possíveis frentes de ação. As outras frentes de ação seriam a demarcação de posição no jogo político, a formação de militantes, entre outras.
Observando o cenário político brasileiro, Souza (1976) ressalta que existe vinculação das agremiações partidárias com o aparelho estatal desde a formação dos primeiros grandes partidos nacionais em 1945. Nesse aspecto, ocupar postos no governo é substancial para a sobrevivência política das agremiações partidárias. Como esses cargos são ocupados por meio do embate eleitoral, essa arena torna-se essencial para as agremiações partidárias nacionais investigadas nesta pesquisa.
Como acentuado anteriormente, a maioria das análises sobre organização partidária no Brasil são estudos de caso sobre agremiações específicas. Poucas pesquisas comparam a estrutura organizacional de variados partidos, sobretudo a partir de análise multinível, observando-os em seus variados níveis federativos de atuação — nacional, estadual e municipal.
Visando suprir essa lacuna na literatura, buscamos analisar como os principais partidos brasileiros — PMDB, PT e PSBD — se estruturam para disputar eleições nos diferentes níveis federativos em que atuam. Nesse aspecto, torna-se central o debate sobre a relação entre o federalismo e a organização partidária.
Federalismo e organização partidária
No debate sobre a fragilidade dos partidos brasileiros, a natureza federativa do sistema político é tomada como um dos fatores que originaria partidos pouco institucionalizados e com frágil estrutura organizacional (MAINWARING, 2001; AMES, 2003). Essas pesquisas criticam sobretudo a engenharia institucional, como o sistema eleitoral e o federalismo, que estimulariam a heterogeneidade das legendas, dando forma a subsistemas partidários-eleitorais estaduais.
No entanto, a recente literatura sobre a correlação entre federalismo e organização partidária argumenta que a relação entre essas duas variáveis é complexa e que os efeitos esperados variam conforme o tipo de federalismo, o modelo genético da organização partidária e a relação entre as elites intrapartidária.
Nas análises sobre os tipos de organização partidária, constata-se que a estrutura federal do Estado reflete no modelo de organização que a agremiação adota, sendo inclusive a causa de um tipo de descentralização da estrutura organizacional. Duverger [1951], por
exemplo, classifica quatro tipos de descentralização: local, quando a base do partido tem autonomia e o centro tem pouco controle sobre sua ação; ideológica, quando as correntes internas ou tendências tem autonomia; social, quando categorias de composição socioeconômica distintas tem autonomia; federativa, quando os grupos são formados a partir do federalismo estatal.
De maneira geral, percebeu-se que em estados unitários as estruturas partidárias tendem a ser mais centralizadas. Por sua vez, em estados federativos, estas estruturas tendem a ser mais descentralizadas (DUVERGER, [1951]; PANEBIANCO, [1982]).
Essa relação não ocorre de forma mecânica. Existem casos em que o partido assume organização centralizada pelo fato da natureza federativa do Estado já permitir que determinados grupos exprimam suas demandas diretamente nos órgãos governamentais; ou ainda, circunstâncias em que grupos optam por estrutura federal dentro da organização pelo fato do Estado ser unitário e não possibilitar o acesso de determinados grupos ou interesses ao sistema político (DUVERGER, [1951]). O federalismo torna-se assim uma variável central para compreender como as agremiações partidárias se organizam.
Como modelo de organização política, o federalismo busca equacionar tensões em sociedades marcadas por algum tipo de clivagem. Nesse sistema, coexistem diferentes centros de poder e instâncias de decisão, ocorrendo constante tensão entre forças centrífugas e centrípetas, gerando e mantendo tanto a unidade quanto a diversidade (BOTHE et al., 1995).
Esse arranjo institucional, baseado em estrutura dual de poder, é formado pelo governo central e pelos governos regionais que possuem autonomia constitucional, criando múltiplas arenas para os partidos se organizarem e disputarem eleições. O federalismo permite a dispersão do poder e acarreta um sistema partidário diverso e autônomo nas unidades constituintes (RIKER, 1964).
Ainda de acordo com Riker (1964), a crescente autonomia das agremiações partidárias no plano subnacional gerada pelo federalismo teria como efeito relevante a necessidade de responder de forma mais direta às demandas de seus eleitores. Dessa forma, nas arenas municipais e estaduais, os partidos se tornariam mais responsáveis e representativos da população local do que seriam se fossem centralizados e uniformes.
No entanto, existem diferentes formas de federalismo, sendo também variados os seus efeitos sobre a organização partidária. Em federações descentralizadas e com pouca coordenação entre as esferas federal e estadual, a tendência é que o partido, no plano estadual, seja autônomo. O contrário ocorre em federações centralizadas, em que os recursos são concentrados e existe necessidade de coordenação entre os entes federativos, pois a tendência
é encontrar partidos integrados e com pouca autonomia no plano estadual (CHHIBBER; KOLLMAN, 2009).
Na literatura, argumenta-se que quando o plano estadual tem seu poder elevado pela autonomia no pacto federativo e pelo alto desempenho econômico, aumenta-se o preço para manter a unidade entre os planos estadual e federal do partido. Isso eleva o potencial para a divergência entre as preferências dessas duas esferas que o compõem (THORLAKSON, 2009). No Brasil, a tese de Lima Júnior (1983) inaugurou uma tradição na literatura que passou a observar essas agremiações sob perspectiva intra-sistêmica, analisando o sistema partidário nacional por meio da observação de variações dentro do próprio sistema e das diferenças regionais existentes.
Criticando a noção de uma “racionalidade política invariante”, que não levaria em conta a noção de tempo e espaço, o autor defende a utilização de uma “racionalidade política contextual”. Nessa, poder-se-ia observar a coexistência de diferentes subsistemas partidários dentro do sistema partidário legalmente estabelecido. Assim, analisando o sistema partidário de 1946 a 1964, o autor observa que em vez de multipartidário, fragmentado e composto por treze legendas, esse sistema é composto por três subsistemas partidários: bipartidário, multipartidário moderadamente fragmentado e multipartidário altamente fragmentado (LIMA JÚNIOR, 1983). A tese da existência de subsistemas partidários estaduais passou a orientar as análises sobre o sistema partidário pós-reforma de 1979. Nesses sistemas, as organizações partidárias estaduais seriam fortalecidas e o poder central dos partidos não exerceria controle sobre suas atividades. Isso significa que em uma agremiação pode existir 27 chefes partidários, isto é, um para cada estado-membro (LIMA JÚNIOR, 1997).
Prevaleceu, portanto, a tese de que o federalismo atua como força centrífuga sobre os partidos políticos brasileiros, afetando e dificultando sua coesão interna, tornando as organizações partidárias mais descentralizadas (MAINWARING, 1991; STEPAN, 1999). Esse sistema político dificultaria a criação de arenas partidárias nacionais de organização, pois o partido tem que levar em consideração as demandas regionais e locais na ordenação de prioridades (FERREIRA, 2002).
Defende-se, ainda, que a competição eleitoral é desenhada a partir da lógica estadual, pois a única eleição de abrangência nacional é a de presidente, e todas as outras têm caráter estadual ou local. Nesse sistema, as elites políticas constroem suas carreiras no plano estadual, sendo o governador, e não as agremiações partidárias, suas peças-chave. Essa tese argumenta que o sistema político no período de redemocratização obedeceu mais a padrões
regionais do que nacionais, gerando incentivos para que a classe política agisse de forma “estadualista” e não em torno de pacto nacional (ABRUCIO, 1998).
Abrucio (1998) defende que os governadores são os atores principais para a compreensão do sistema político brasileiro, e que as agremiações partidárias estaduais não agregariam interesses coletivos, pois, como já demonstrado por Ames (2003), os deputados federais agem de maneira individualista.
Prevalece a tese de que são as instâncias partidárias estaduais que organizam e conduzem as disputas eleitorais, selecionam candidatos de todos os níveis e comandam os mecanismos de patronagem (ABRUCIO, 1998; AMES, 2003). Os partidos se organizariam em subsistemas estaduais com padrões de aliança e lógicas distintas, enfraquecendo a sua construção como estruturas nacionais (LIMA JÚNIOR, 1983, 1997).
Apesar das pesquisas iniciais ressaltarem esse efeito perverso do federalismo no sistema partidário, pesquisas recentes vêm rebatendo tais análises.
Consta que, após a autonomia organizativa adquirida com a LPP de 1995, as agremiações partidárias passaram a alterar suas estruturas decisórias de forma a concentrar poder nas instâncias nacionais, reprimindo, assim, possíveis fragmentações federalistas (RIBEIRO, 2013).
Percebe-se que as lideranças partidárias possuem mecanismos que lhes permitem centralizar o poder dentro da organização, controlando a atividade partidária das instâncias subnacionais. Essa centralização ocorre por meio do mecanismo das Comissões Provisórias, que faz com que as lideranças tenham controle sobre as convenções partidárias, órgão deliberativo por excelência (GUARNIERI, 2011). Assim, o sistema partidário segue em direção a concentração do poder partidário (BRAGA; ROMA, 2002; GUARNIERI, 2011; RIBEIRO, 2013).
Embora se possa observar tendência de centralização do sistema partidário no plano nacional, com a existência de subsistemas próprios nos estados (BRAGA, 2006), esses subsistemas partidários estaduais tendem a reproduzir a lógica do sistema federal, seguindo em direção à nacionalização partidária (BRAGA; ROMA, 2002).
Além disso, nota-se que os sistemas partidários que emergem da disputa eleitoral nos municípios se articulam e podem ser explicados pelas disputas que ocorrem nas outras esferas da federação, nos planos estadual e federal. Existe, pois, articulação no sistema partidário entre diferentes níveis da federação (CARNEIRO; ALMEIDA, 2008).
Dessa forma, surge nesse debate uma questão fundamental: qual o grau de
No Brasil, a regulamentação da atividade partidária ocorreu por meio da Lei Orgânica dos Partidos Políticos (LOPP), Lei nº 4.740, publicada em 15 de julho de 1965. No mesmo ano, o “regime militar-autoritário brasileiro” (KINZO, 1988) impôs o Ato Institucional nº 2 (AI-2), que em seu Artigo 18 extinguiu os partidos políticos existentes e impôs que agremiações com função de partido que fossem criadas seguissem as exigências da LOPP de 1965.
Posteriormente, com a Constituição de 1967, a lei constitucional passou a normatizar os partidos, sendo o Capítulo III dedicado a estas instituições. A LOPP foi revogada em 1971, pela Lei nº 5.682, que detalhou a estrutura organizacional dos partidos, refletindo o regime federalista do Estado. Os órgãos do partido eram divididos nos níveis nacional, estadual e municipal, sendo este último subdividido em zonas eleitorais ou zonais, caso contasse com mais de um milhão de habitantes. Esses órgãos, segmentados nesses níveis federativos, compunham uma hierarquia em que o nível superior, o nacional, podia intervir em alguns casos nos níveis inferiores. Por essa legislação, a seção municipal constituía a unidade orgânica fundamental (Art. 23) e a Convenção Nacional seu órgão supremo (Art. 24).
A LOPP de 1971 instituiu quatro tipos de órgãos partidários, como vemos abaixo: Art. 22. São órgãos dos Partidos Políticos:
I - De deliberação: as Convenções Municipais, Regionais e Nacionais; II - De direção e de ação: os Diretórios Distritais, Municipais, Regionais e Nacionais;
III - De ação parlamentar: as Bancadas; e
IV - De cooperação: os conselhos de ética partidária, os conselhos fiscais e consultivos, os departamentos trabalhistas, estudantis, femininos e outros com a mesma finalidade. (BRASIL, 1971).
Durante seu período de existência, a LOPP sofreu alterações conforme os interesses imediatos do governo. A grande reforma dessa legislação aconteceu em 1979, com a Lei de Reforma Partidária (LRP), Lei nº 6.767, que cancelou os partidos existentes até então — Aliança Renovadora Nacional (ARENA) e Movimento Democrático Brasileiro (MDB) —, e por meio da modificação de alguns dispositivos, possibilitou a criação de novas agremiações partidárias.
A LOPP não chegava a proibir diretamente a existência de mais de dois partidos, porém colocava obstáculos intransponíveis para a criação de novas agremiações. Por exemplo, consta no Artigo 7º dessa legislação que para um partido pleitear sua organização deveria contar inicialmente com 5% do eleitorado que houvesse votado na última eleição geral para a Câmara dos Deputados, distribuído em sete ou mais estados, com o mínimo de 7% em cada um deles (Art. 7º).
