UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE CENTRO DE EDUCAÇÃO
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM EDUCAÇÃO
CONSELHO DA ESCOLA MUNICIPAL ADELE DE OLIVEIRA EM CEARÁ-MIRIM/RN: ANÁLISE DE UMA EXPERIÊNCIA DE PARTICIPAÇÃO NA GESTÃO
ESCOLAR PÚBLICA
Natal, RN 2019
ANA PAULA DE SOUZA CUNHA
CONSELHO DA ESCOLA MUNICIPAL ADELE DE OLIVEIRA EM CEARÁ-MIRIM/RN: ANÁLISE DE UMA EXPERIÊNCIA DE PARTICIPAÇÃO NA GESTÃO
ESCOLAR PÚBLICA
Dissertação apresentado ao Programa de Pós-Graduação Em educação da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, para obtenção do Título de Mestra em Educação.
Orientador: Prof. Dr. Gilmar Barbosa Guedes
Natal, RN 2019
Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN Sistema de Bibliotecas - SISBI
Catalogação de Publicação na Fonte. UFRN - Biblioteca Setorial Moacyr de Góes - CE Cunha, Ana Paula de Souza.
Conselho da Escola Municipal Adele de Oliveira em Ceará- Mirim/RN: análise de uma experiência de participação na Gestão Escolar Pública / Ana Paula de Souza Cunha. - Natal, 2019. 122 f.: il.
Dissertação (Mestrado) - Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Centro de Educação, Programa de Pós Graduação em Educação. Orientador: Prof. Dr. Gilmar Barbosa Guedes.
1. Gestão Democrática - Dissertação. 2. Gestão Escolar - Dissertação. 3. Conselho Escolar - Dissertação. I. Guedes, Gilmar Barbosa. II. Título.
ANA PAULA DE SOUZA CUNHA
CONSELHO DA ESCOLA MUNICIPAL ADELE DE OLIVEIRA EM CEARÁ-MIRIM/RN: ANÁLISE DE UMA EXPERIÊNCIA DE PARTICIPAÇÃO NA GESTÃO
ESCOLAR PÚBLICA
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Educação do Centro de Educação da Universidade Federal do Rio Grande do Norte como requisito para obtenção do grau de Mestre em Educação.
Aprovada em: 27/02/2019.
BANCA EXAMINADORA:
_______________________________________________________________ Prof. Dr. Gilmar Barbosa Guedes
Universidade Federal do Rio Grande do Norte Presidente
_______________________________________________________________ Profa. Dra. Fádyla Késsia Rocha de Araújo
Universidade Federal Rural do Semiárido (UFERSA) Examinadora Externa
______________________________________________________________ Prof. Dr. Walter Pinheiro Barbosa Júnior
Universidade Federal do Rio Grande do Norte Examinador Interno
_______________________________________________________________ Prof. Dr. Prof. Dr. José Mateus do Nascimento
Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Rio Grande do Norte Examinador Externo (suplente)
________________________________________________________________ Profa. Dra. Rute Regis de Oliveira da Silva
Universidade Federal do Rio Grande do Norte Examinadora Interna (suplente)
AGRADECIMENTOS
A Deus, colo divino, por sempre estar ao meu lado, guiando e iluminando meu trajeto e conquistas.
Ao meu esposo, Cosme Alves da Cunha, pela paciência e companheirismo ao longo do percurso.
Aos meus tios/pais Aparecida Souza e João, por todos os cuidados e incentivos pessoais e profissionais que constituíram o meu eu hoje! Gratidão eterna!
Aos meus pais Paulo e Isabel, que me concederam o que tenho de mais precioso, minha vida.
Aos demais familiares, sobrinha/afilhada Maria Clara e Valentina, Vovó Odete, Irmãos, primos(a), que torcem por mim.
Agradeço ainda a todos os professores e colegas da Linha de Pesquisa: Educação, Políticas e Práxis Educativas, pelos saberes produzidos e partilhados.
Aos professores Drª Rosália de Fátima e Silva e Dr. Alessandro Augusto de Azevêdo, por se fazerem presente em minha trajetória acadêmica e profissional na UFRN.
De modo especial, agradeço ao meu professor orientador Dr. Gilmar Barbosa Guedes, com quem tive o prazer de conviver e aprender. Obrigada por fazer parte dessa história!
RESUMO
Este trabalho tem como objeto de estudo a experiência de participação desenvolvida pelos conselheiros do CE da Escola Municipal Adele de Oliveira no Município de Ceará-Mirim/RN. A discussão foi norteada pelas categorias teóricas principais Gestão democrática e participação, com as quais analisamos as ações desenvolvidas pelos conselheiros do CE dessa Escola Potiguar com o objetivo de avaliar de que forma ocorre a participação no processo de democratização escolar. Para fundamentar a discussão bibliográfica utilizamos livros e artigos científicos vinculados a área das políticas educacionais públicas. . Fundamenta-se em Paro (2016); Guedes e Barbalho (2016); Cury (2002); Riscal (2010); Marx (2011), entre outros autores. Metodologicamente realizamos levantamento bibliográfico e documental considerando as mediações que dizem respeito ao objeto de estudo, como também, utilizamos entrevistas no processo de coleta de dados junto aos membros constituintes do Conselho Escolar. Como diretriz teórico-metodológica adotamos a concepção dialética para compreensão do objeto como parte do esforço de síntese das diversas determinações que constituem a realidade observada, percebendo-o como um todo inserido no movimento de contradição da sociedade capitalista. Na análise dos resultados, identificamos que o Conselho Escolar abriga possibilidade de ação político-administrativa e pedagógica que amplia a participação e a autonomia na escola pública, ampliando a luta pela democratização da gestão no âmbito da administração pública estatal. Porém, constatamos que a mudança na gestão escolar é gradual, assume um ritmo próprio, podendo ser considerado um avanço viável para as instituições educativas no sentido de desenvolvimento da uma cultura democrático participativa, cultura que se almeja construir nessa estrutura organizativa que pode vir a ser democrática no futuro por meio da ampliação dos mecanismos legais e práticos/deliberativos democráticos; ou, em contraposição, poderão legitimar um controle verticalizado e autoritário das instituições mantenedoras do Estado burguês, atendendo aos interesses do mercado capitalista e ampliando as relações sociais excludentes. Observamos que a temática da eleição do diretor escolar é apontada pelos conselheiros como fator potencial de democratização, pois revela a oportunidade de modificar uma participação política passiva da comunidade escolar. As ações do conselho, em muitos momentos refletem a realidade municipal local, que ainda precisa avançar no tocante ao desenvolvimento da gestão participativa e democrática, regulamentada por Lei. Essa realidade respalda o discurso dos conselheiros, que sinalizam para a necessidade de regulamentação da eleição de diretores e formação específica para os conselheiros escolares municipais. Mas, apesar disso, a criação desse colegiado em Ceará Mirim, contribuiu para a ampliação dos espaços e das condições de participação no contexto escolar. Por fim, com a pesquisa, constatamos que a atuação dos conselheiros compreende uma pluralidade de fatores externos e internos a escola pesquisada, avanços foram construídos com as experiências do CE, sem contudo desconsiderar que ainda é preciso superar desafios para a melhoria da atuação do conselho Escola da Escola Municipal Adele de Oliveira.
ABSTRACT
This work has as study subject the participation experience developed by the counselors of the municipal school Adele de Oliveira’s Scholar Council (SC) from Ceará-Mirim/RN. The discussion was guided by the main theory category, democratic management and participation, with them we analyzed the developed actions by the counselors of the SC of that Potiguar schools, which aim to evaluate how this participation occurs in the process of scholar democratization. In order to substantiate the bibliographic discussion we utilized books and scientific articles bound to the field of educational public policies. Based on Paro (2016); Guedes and Barbalho (2016); Cury (2002); Riscal (2010); Marx (2011), among other authors. Methodologically it was performed bibliographical and documental surveys considering mediations regarding the study object, and we also used interviews in the data collection process with the Scholar Council's constituent members. As theoretical-methodological directive we adopted the dialectic conception to comprehend the object as part of the synthesis effort of diverse determinations that compose the observed reality, perceiving it as a whole inside the capitalist society contradiction movement. In the result analysis, we identified that the Scholar Council harbors the possibility of political-administrative and pedagogical action that amplifies the participation and autonomy in the public school, magnifying the fight for democratization of management at the public state administration scope. Although, we noticed that the change in the scholar management it is gradual, assuming its own rhythm, and could be considered a viable advancement to the teaching institutions in the sense of developing a democratic participative culture, that aims to build in this organizational structure which could turn out to be democratical in the future by means of extension of the legal and practical/deliberative democratic mechanisms; or, in contraposition, could legitimate a verticalized control and authoritarian of the bourgeois state’s maintaining institutions, complying with the capitalist market interests and expanding the excludent social relationships. We observed that the school’s principal election thematic is pointed by the counselors as a potential factor of democratization, because it reveals the opportunity to change a passive political participation of the school community. The council actions, in many moments, reflects a local municipal reality, that still needs advancement regarding to the development of the participative and democratic management, regulated by law. This reality backs up the counselors speech, that signal the need of regulation of the directors election and specific formation to the municipal schools counselors. Also, besides that, this collegiate creation at Ceará-Mirim, contributed to the expansion of the spaces and participation conditions in the scholar context. Finally, we noted through the research that the counselors actions comprehends a plurality of external and internal factors to the researched school, advancements were built with the Scholar Council’s experiences, considering, however, that it is still necessary to overcome challenges to improve the action of the council of the municipal school Adele de Oliveira.
LISTA DE GRÁFICOS E QUADROS
QUADRO 1 – Fontes bibliográficas referentes ao Conselho Escolar sistematizados na pesquisa ... 70 QUADRO 2 – Fontes documentais referentes a implantação do Conselho Escolar na Rede Municipal de Ceará-Mirim e sistematizadas pela pesquisa ... 72 GRÁFICO 1 – Distribuição das Escolas do Município de Ceará-Mirim/RN segundo a Dependência Administrativa. Natal/RN – 2018 ... 62 GRÁFICO 2 – Distribuição dos conselheiros do CE entrevistados na EM Adele de Oliveira, segundo o sexo – Natal/RN – 2018... 77 GRÁFICO 3 – Distribuição dos conselheiros do CE entrevistados na EM Adele de Oliveira, segundo a faixa de idade - Natal/RN – 2018 ... 78 GRÁFICO 4 – Distribuição dos conselheiros do CE, entrevistados na EM Adele de Oliveira, segundo a escolaridade - Natal/RN – 2018 ... 79 GRÁFICO 5 – Distribuição dos conselheiros do CE entrevistados na EM Adele de Oliveira, segundo o local de residência - Natal/RN2018 ... 80 GRÁFICO 6 – Distribuição dos conselheiros do CE entrevistados na EM Adele de Oliveira, segundo o movimento político-social que atuam - Natal/2018 ... 80 GRÁFICO 7 – Tempo de Participação como conselheiro no Conselho Escolar - Natal/2018 ... 82
LISTA DE TABELAS
TABELA 1 – Número de Alunos Matriculados na Rede Municipal de Ensino do Município de Ceará-Mirim/RN, segundo os níveis, modalidade e dependência administrativa no ano 2015 ... 64 TABELA 2 – Número de Alunos Matriculados na Rede Municipal de Ensino do Município de Ceará-Mirim/RN, segundo os níveis, modalidade e dependência administrativa no ano 2016 ... 65 TABELA 3 – Número de Alunos Matriculados na Rede Municipal de Ensino do Município de Ceará-Mirim/RN, segundo os níveis, modalidade e dependência administrativa no ano 2017 ... 65 TABELA 4 – Dados de Alunos Matriculados da Escola Municipal Prof. Adele de Oliveira ... 76
LISTA DE SIGLAS
LDB – Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional UFRN – Universidade Federal do Rio Grande do Norte
FUNDEF – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental PDDE – Programa Dinheiro Direto na Escola
PDE – Plano de desenvolvimento da Educação MEC – Ministério da Educação
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
INEP – Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira MARE – Ministério da Administração e da Reforma do Estado
FMI – Fundo Monetário Internacional BM – Banco Mundial
UNESCO – Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura NPG – Nova Gestão Pública (NPG)
CAPES – Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior CE – Conselho Escolar
EF – Ensino Fundamental
PNE – Plano Nacional de Educação PME – Plano Municipal de Educação PPP – Projeto Político Pedagógico
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ... ..12
Objetivos ... ..17
Procedimentos Teórico-Metodológicos ... ..18
Sujeitos da Pesquisa e Composição do Capítulos ... ..19
CAPÍTULO I – POLÍTICAS EDUCACIONAIS E GESTÃO DEMOCRÁTICA DA ESCOLA PÚBLICA: PARTICIPAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO ... ..21
1.1 Participação rumo a democratização: desdobramentos institucionais e políticos ... ..22
1.2 Políticas educacionais na contemporaneidade: democratização da gestão pública estatal ... ..28
1.3 Gestão democrática da escola pública: apontamentos conceituais e políticas de gestão ... ..38
CAPÍTULO II – CONSELHO ESCOLAR: A DEMOCRATIZAÇÃO DA GESTÃO NO ÂMBITO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ESCOLAR ... ..46
2.1 Delineamentos assumidos pela criação e o desenvolvimento dos conselhos escolares no Brasil ... ..48
2.2 Ceará Mirim: um olhar sobre sua história e geografia ... ..57
2.3 Caracterizando a Estrutura de Rede Municipal de Educação de Ceará-Mirim/RN ... ..62
2.4 Os Conselhos Escolares como política pública de democratização da gestão municipal: apontamentos da realidade do Município de Ceará-Mirim/RN ..67
CAPÍTULO III – ATUAÇÃO DO CONSELHO ESCOLAR EM UMA ESCOLA PÚBLICA MUNICIPAL DE CEARÁ MIRIM/RN ... ..75
3.1 O lócus de estudo: a Escola Municipal Prof. Adele de Oliveira no Município de Ceará Mirim/RN ... ..75
3.2 O Conselho Escolar da Escola Municipal Prof. Adele de Oliveira ... ..76
3.3 Dados relativos a atuação dos conselheiros ... ..81
3.4 Discutindo os elementos sistematizados pela prática do Conselho da Escola Municipal Prof. Adele de Oliveira: o que os conselheiros têm a dizer? ... ..83
CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 109
REFERÊNCIAS ... 114
INTRODUÇÃO
Este trabalho tem como objeto de estudo a experiência de participação desenvolvida pelos conselheiros do CE da Escola Municipal Adele de Oliveira no Município de Ceará-Mirim/RN. A motivação para esta pesquisa advém da necessidade de investigar a atuação do Conselho Escolar como colegiado potencial a democratização da escola pública municipal dessa localidade. Lugar que retrata a minha trajetória como aluna de escola pública e minha formação profissional relacionada as vivências que possibilitam o encontro com a docência. De maneira reflexiva esse Município me constitui enquanto ser, estudante e professora.
Partido dessa compreensão e tomando por base as ideias Vygotsky (1991) o ser humano se processa nas relações reais entre indivíduos mediatizadas por atividades sociais e historicamente produzidas e internalizadas via a aprendizagem, a qual move o desenvolvimento e este se processa em contextos interativos nos quais os indivíduos não são caracterizados como objetos passivos de conhecimento e sim ativos na construção da aprendizagem.Tal aplicação garantirá a todos os envolvidos a possibilidade de tornarem-se produtores de conhecimentos.
Os conhecimentos que formam a minha identidade e trajetória profissional até a chegada ao curso de mestrado, ligam-se a um processo de construção histórico-cultural que sintetizo nos momentos de escolarização básica e superior, inclusive como professora substituta da UFRN, experiência que me impulsionou a buscar novos saberes, que pudessem contribuir com a formação dos discentes de graduação de diferentes cursos: Química, Física, Matemática, História, Letras/Língua Portuguesa e Pedagogia. Considero que a experiência como professora nos cursos de licenciatura, propiciou apreender e refletir sobre especificidades, anseios e perspectivas da docência.
Como bolsista de pesquisa CAPES, iniciei o mestrado no ano de 2017, na Linha de Educação, Política e Práxis Educativas.Entre as escolas públicas existentes em Ceará Mirim/RN, elegi para a realização desta pesquisa, a Escola Municipal Professora Adele de Oliveira, fundada no ano de 1985, que localiza-se na Rua
Floriano Ferreira da Silva s/n, Centro de Ceará Mirim/ RN. Esta escolha se deu em meio a aproximação com a comunidade escolar dessa instituição, na qual desenvolvi experiências acadêmicas na época da graduação do Curso de Pedagogia da UFRN. Vem dessa experimentação o meu interesse em realizar a pesquisa com o Conselho Escolar dessa escola, e, consequentemente, contribuir com o processo de democratização dessa instuição de ensino.
O Conselho Escolar, enquanto colegiado que visa democratizar a gestão escolar pública brasileira a partir da década de 1980, inicia sua implantação impulsionado pelo empenho das organizações sociais populares que buscam ampliar o acesso aos direitos políticos e sociais fundamentais, movimento iniciado após o final do regime civil-militar instaurado em 1964. O CE vai encontrar sua base legal quando foi instituído o princípio da Gestão Escolar Democrática nos artigos da Constituição Federal de 1988 (CF-88) e na Lei nº 9.394/96 que regula as Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB/96), essa última normativa determina que:
Art. 14. Os sistemas de ensino definirão as normas da gestão democrática do ensino público na educação básica, de acordo com as suas peculiaridades e conforme os seguintes princípios: I - participação dos profissionais da educação na elaboração do projeto pedagógico da escola; II - participação das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes (BRASIL, 1996, grifo nosso).
Essa conquista legal de implantar e fortalecer os Conselhos Escolares, inclusive, endossado, ultimamente, pelo Plano Nacional de Educação para o período 2014-2024, na meta 19, em especial na estratégia 19.5, representa um avanço para o alcance da cultura participativa na escola pública, mas, cabe ressaltar que essa conjuntura de reestruturação da gestão educacional e escolar pública também pautou-se nas diretivas gerenciais de reforma do Estado brasileiro iniciada na década de 1990 durante o Governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso, diretrizes essas que orientaram as mudanças na estrutura organizacional da escola, para isso utilizando-se do argumento da necessidade de modernizar a gestão escolar, situação que resultou na formulação de marcos regulatórios educacionais que serviram para fomentar as primeiras reformas educacionais no Brasil e demais países da América Latina.
Todas essas mudanças ocorreram balisadas pelas orientações dos organismos multilaterais Internacionais que demandavam o cumprimento eficiente de metas de produtividade do sistema e o acompanhamento dos indicadores educacionais nos municípios e estados da federação, essas ações desenvolvidas pela reforma educativa passam a privilegiar a organização administrativo-financeira da gestão educacional numa diretriz descentralizada. Para Zander e Tavares (2016, p. 104) o conceito de descentralização: “Pode ser colocado em xeque, tendo em vista que esta ideia pode estar associada a uma lógica bastante centralizadora e também antidemocrática”. Em outras palavras, significa dizer que o sistema federativo não garante a total democracia, pois:
Acredita-se que a inserção formal do município como ente federado na Constituição possui um viés idealista, pois essa inserção desconsidera os impactos políticos e financeiros, questões técnicas de repartição de rendas e de competências, as desigualdades entre as regiões, estados e municípios e principalmente, desconsiderou uma análise profunda sobre a relação entre município, federação e educação (ZANDER; TAVARES, 2016, p. 104).
Apesar dessa condição política e fiscal desfavorável do ente federativo municipal, compreendemos que ao serem institucionalizados esses conselhos de acompanhamento social assumem uma centralidade na gestão da escola e criam um ambiente escolar que possibilita a participação coletiva da comunidade na tomada de decisões referentes a administração escolar. Por isso Santos (2013, p. 35) defende que: “[...] é necessário optar pela gestão democrática, possibilitando a escola maior grau de autonomia e garantindo o pluralismo de ideias e concepções pedagógicas, com o objetivo de melhorar o nível de educação escolar oferecida.” Para tal feito, seguimos a compreensão de que;
A democracia não se reduz ao procedimentalismo, ás igualdades formais, e aos direitos cívicos e políticos, pois por via deles nunca foi possível entender as potencialidades distributivas, tanto simbólicas, como materiais, da democracia às classes populares que mais poderiam beneficiar-se delas; daí a necessidade de conceber a democracia como uma nova gramática social que rompa com o autoritarismo, o patrimonialismo, o monolitismo cultural, o não reconhecimento da diferença; tal gramática social implica um enorme investimentos nos direitos econômicos, sociais e culturais (SANTOS, 2016, p. 18).
Em sentido oposto as práticas patrimoniais e autoritárias historicamente consolidadas nas relações de poder capitalista, a gestão democrática é assumida como bandeira de luta numa conjuntura na qual uma parcela substancial da população é desassistida de direitos sociais básicos, a exemplo das pessoas que nem sequer têm acesso à educação pública, gratuita e de qualidade.
Esse fato demonstra que a luta dos movimentos sociais pelo acesso a direitos básicos é legítima e necessária, pois remete ao ingresso a direitos humanos e sociais fundamentais, além da conquista da participação coletiva, que, aos poucos vai se desvencilhando de estruturas de poder centralizadas de gestão, que muitas vezes impedem a instauração de canais de participação entre a sociedade civil e seus representantes eleitos. Isso reforça ainda mais a importância do olhar sobre a necessidade de implementação de um conselho democrático no contexto escolar. Diante da materialização dessa necessidade é possível analisar de que forma ocorre a participação nesse colegiado, um órgão tão importante para a instauração de uma cultura democrática-participativa na escola, isso porque,
O Conselho Escolar é um colegiado representativo e paritário da escola. A vantagem de tê-lo funcionando está em criar espaços de aprendizagem democrática. Pensando que autonomia e democracia são processos s serem construídos com o outro, acredita-se que a escola pode ser concebida como instituição que permite a aprendizagem da democracia como pratica e não como método. Quando temos um CE realmente funcionando permitimos a participação ativa de todos aqueles que estão envolvidos com a escola: diretores, professores, coordenadores, funcionários, pais e alunos, comunidade local; em seus processos decisórios (GOMES; LUIZ; SILVA, 2017, p.120).
O objetivo é fazer com que o conselho reflita sobre a concepção de participação democrática e coletiva, a qual segundo Gomes, Luiz e Silva (2017, p.120): “deve ser uma ação conjunta, decidida por todos, na qual todos (comunidade escolar e local) podem exercer esse ato político. A democracia é um processo que prescreve alternativas de composição e consenso entre interesses diferentes, ou mesmo divergentes”. Os autores seguem afirmando sobre a relevância da ampliação da participação de todos os sujeitos envolvidos, pois do contrário os interesses de grupos privados não dão conta de sustentar o bem comum que emana dos aspectos subjetivos, históricos, políticos e sócio- culturais de cada um na prática cotidiana.
Caracterizado a relevância do Conselho Escolar para democratização da gestão escolar pública, a partir daí, a discussão será norteada por duas categorias teóricas principais que permeia ação desse colegiado, quais sejam: gestão democrática e participação, categorias com as quais analisamos as ações desenvolvidas pelos conselheiros do CE nessa Escola Potiguar que fica localizada no município de Ceará-Mirim, município no qual esses Conselhos foram implantados nas escolas públicas com respaldo legal do Decreto nº 1.075/2004, que assim qualifica esse colegiado:
Art. 2º: Conselho Escolar é um órgão consultivo, deliberativo, fiscalizador e mobilizador da escola, constituído por representantes da comunidade escolar, na seguinte proporção. I – O diretor da Escola, como membro nato; II – representante do segmento dos professores; III – representante do segmento de servidores da escola; IV – representante do segmento de estudantes; V – representante do segmento dos pais ou responsáveis (CEARÁ-MIRIM, 2004, p. 1).
No que diz respeito a primeira categoria de estudo anteriormente citada, gestão democrática, compreendo que trata-se de um conjunto de ações e objetivos que caminham para efetivar a autonomia das instituições públicas, a exemplo da escola, que pode se organizar em função da construção de um projeto que atenda as especificidades da comunidade escolar e local. No caso de Ceará Mirim, o Município instituiu o Plano Municipal de Educação por meio da Lei n° 1.702, de 19 de Junho de 2015, cujo conteúdo faz menção a gestão democrática participativa, que deve ser regulamentada conforme o Art. 8 da referida Lei, que afirma:
Art. 8 O Município deverá aprovar e cumprir lei municipal específica de que trata da gestão democrática para educação pública municipal do seu sistema de ensino, disciplinando a gestão democrática da educação pública nos respectivos âmbitos de atuação, no prazo de 1 (um) ano contado da publicação desta Lei (CEARÁ-MIRIM, 2015, p. 2).
Mesmo que o Plano Municipal de Educação de Ceará-Mirim indique a necessidade de regular a gestão democrática em lei específica, na realidade o Municipio não conta com esse dispositivo legal aprovado, pelo contrário, de fato ainda existem muitos desafios vinculados a implementação dos processos de gestão escolar democrática pendentes, inclusive, a eleição direta para diretores.
Cientes dessa realidade passamos a estabelecer contato com os membros do Conselho Escolar da escola pesquisada, colegiado que foi criado fundado legalmente no Decreto nº 1.073 de 28 de Janeiro do ano de 1985. Assim, começamos a compreender a realidade concreta da escola lócus do estudo e a condição do membro da comunidade que foi eleito para atuar no biênio 2015-2016 no CE.
Outro aspecto a ser considerado é que a medida que acessamos a literatura especializada, ampliamos a nossa compreensão sobre as políticas educacionais concebidas pelas entidades educacionais mantenedoras externas ao âmbito da instituição escolar. Além disso, durante os estudos desenvolvidos pudemos fazer reflexões fundadas a partir da pesquisa bibliográfica e documental, e da sistematização de dados oriundos das entrevistas com os conselheiros da escola. Desse modo, estabelecemos a seguinte questão de pesquisa: De que forma as ações desenvolvidas pelo conselho da Escola Municipal Adele de Oliveira no Município de Ceará-Mirim/RN caracterizam o processo de democratização e participação na escola municipal? E no intento de responder essa questão elaboramos o seguintes objetivos:
Objetivos: Objetivo Geral:
Analisar a experiência desenvolvida pelos conselheiros durante a implementação do Conselho Escolar da Escola Municipal Adele de Oliveira no Município de Ceará-Mirim/RN.
Objetivo Específicos:
Discutir as dimensões de participação e descentralização e sua relação com a implementação dos Conselhos Escolares nas redes municipais de ensino brasileiras na atualidade mediando-as com as políticas educacionais;
Refletir sobre o processo de implementação dos Conselhos Escolares no que diz respeito aos aspectos conceituais, político-institucionais e administrativos;
Analisar a experiência dos conselheiros do Conselho Escolar na Escola Municipal Adele de Oliveira no Município de Ceará-Mirim/RN.
1.2 Procedimentos Teórico-Metodológicos:
Como diretriz teórica e metodológica, buscamos por meio da concepção dialética compreender as contradições atinentes ao objeto, uma vez que esta diretriz teórica nos move a refletir sobre os fatos sociais em sua totalidade e realidade concreta. Para Marx (2011) a produção material é umas das atividades fundamentais da história humana. Ao atribuir uma dialética em torno da matéria, partindo do real, o Autor afirma que:
Por isso quando se fala de produção, sempre se está falando de produção em um determinado estágio de desenvolvimento social – da produção de indivíduos sociais. Desse modo, poderia parecer que, para poder falar em produção em geral, deveríamos seja seguir o processo histórico de desenvolvimento em suas distintas fases, seja declarar por antecipação que consideramos uma determinada época histórica, por exemplo, a moderna produção burguesa, que é de fato o nosso verdadeiro tema (Marx, 2011, p. 41).
Partimos desse conceito apresentado por Marx (2011) para considerar que a sociedade capitalista deve ser analisada em suas múltiplas determinações sociais e históricas. Essa lente teórica de análise marxista contribui para compreensão do objeto de estudo no que diz respeito a conformação assumida pela participação dos conselheiros escolares. Por isso, no decorrer da pesquisa, percorremos um caminho de diálogo, reflexão, escuta ativa, que possibilitou refletir sobre o objeto, inspirada na realidade concreta/histórica material e ontológica do ser.
Nesse trabalho vinculado a área das políticas educacionais considero que o Materialismo Histórico-Dialético é uma lente de análise pertinente para ser considerada uma vez que estabelece que os fatos sociais não podem ser compreendidos isoladamente de um contexto histórico.
Metodologicamente, fizemos levantamento bibliográfico e documental considerando as mediações que dizem respeito ao objeto de estudo. Para fundamentar a discussão bibliográfica, ao longo de todo o trabalho utilizamos livros e artigos científicos vinculados a área de políticas educacionais públicas. Fundamenta-se em Paro (2016); Guedes e Barbalho (2016); Cury (2002); Riscal (2010); Marx (2011)Pateman (1996); Abrúcio (2007); Ball (2011); Guedes & Barbalho (2016); Paro (2016); Oliveira (1999) e Castro (2007), entre outros autores.
No Referente ao levantamento documental, analisamos os marcos legais relativos a organização da política educacional nacional: a Constituição Federal de 1988 (CF-88), a Lei 9.394/96 – Diretrizes e Bases da Educação Nacional – (LDB/96), a Lei nº 13.005 (Plano Nacional de Educação – PNE/2014), Decreto nº 1.075/2004 (Cria os Conselhos Escolares no Município de Ceará-Mirim), a Lei n° 1.702/2015 (Plano de Educação do Município de Ceará-Mirim – PME/2015). No que diz respeito a escola pesquisada os principais documentos analisados foram o projeto político-pedagógico, o regimento escolar e atas de reuniões de conteúdo bem descritivo-legal. Nesse sentido, é necessário ponderar que esses documentos citados:
Constituem também uma fonte poderosa de onde podem ser retiradas evidências que fundamentem afirmações e declarações do pesquisador. Representam ainda uma fonte ‘natural’ de informação. Não são apenas uma fonte de informação contextualizada, mas surgem num determinado contexto e fornecem informações sobre esse mesmo contexto (LÜDKE; ANDRÉ, 1986, p. 34).
A partir da análise bibliográfica e documental já referida, identificamos que o Conselho Escolar abriga possibilidade de ação político-administrativa e pedagógica que amplia a participação e a autonomia na escola pública, ampliando a luta pela democratização da gestão no âmbito da administração pública estatal. Realizamos levantamento de informações quantificáveis para obtenção e análise de dados referentes a caracterização do grupo de entrevistados da Escola Municipal Adele de Oliveira.
1.3 Sujeitos da Pesquisa e Composição dos Capítulos:
Os sujeitos da pesquisa entrevistados foram os oito conselheiros do Conselho Escolar, sendo 1 conselheiro, o diretor na condição de membro nato; o presidente e vice-presidente do Conselho; 1 membro representante do segmento dos pais, 1 membro representante dos servidores e 3 representantes do segmento de professores, sendo dois titulares e um suplente. Para preservar o anonimato dos entrevistados eles serão identificados por meio dos seguintes cognomes, quais sejam: CE1; CE2; CE3; CE4; CE5; CE6; CE7; CE8. Com o grupo de entrevistados, conseguimos captar informações importantes no que diz respeito ao processo de
democratização da gestão escolar via Conselho Escolar no Município de Ceará-Mirim e na escola pesquisada.
Com relação a composição dos capítulos, no primeiro, discutimos as categorias participação e gestão democrática por compreender que essas categorias teóricas têm relação com o objeto de estudo pesquisado, inclusive, está subsumida na regulamentação dos dispositivos legais que regem o processo implantação e implementação dos Conselhos Escolares nas redes estaduais e municipais de ensino nacionais. A fim de identificar as mediações com esse mesmo objeto de estudo, explicitamos fatos históricos de cunho econômico-social e educacional vinculados a sociedade capitalista a nível mundial, nacional e local.
Já no segundo capítulo apresento os encaminhamentos assumidos pela criação e desenvolvimento dos Conselhos Escolares no Brasil e as conexões com a implementação desse colegiado no contexto educativo da rede municipal de ensino do município de Ceará-Mirim/RN. E, ainda, discutimos, fatos históricos, políticos e econômicos relacionados ao contexto de formação do município de Ceará-Mirim, como também, apresentamos elementos empíricos sistematizados a partir da pesquisa exploratória no município citado, a qual possibilitou analisar quais os horizontes legais que respaldam a dinâmica da gestão democrática na rede e na escola municipal.
No terceiro capítulo, inicialmente, discorro sobre à caracterização geral do campo empírico – Escola Municipal Adele de Oliveira (lócus de investigação desta pesquisa) –, estrutura física e dados educacionais da escola. Para em seguida apresentar a análise e discussão dos dados sistematizados oriundos da realização de oito entrevistas semi-estruturadas feitas no ano de 2018 junto aos conselheiros do Conselho Escolar da Escola Municipal Professora Adele Oliveira.
CAPÍTULO I – POLÍTICAS EDUCACIONAIS E GESTÃO DEMOCRÁTICA DA ESCOLA PÚBLICA: PARTICIPAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO
.
Neste capítulo discutimos as dimensões de participação e gestão democrática, por compreender que essas categorias teóricas perpassam o nosso objeto de estudo regulamentado pelos dispositivos Legais que regem o processo de implementação e implantação dos conselhos Escolares nas redes municipais de Ensino. A fim de identificar as mediações com nosso objeto de estudo, explicitamos acontecimentos a nível mundial e local, ligados as tentativas de organização da educação brasileira até os dias atuais.
O primeiro aspecto a ser ressaltado, é a efervescência dos movimentos intelectuais, a exemplo do Iluminismo no XVIII, que conduziu transformações sociais que repercutiram por todo o mundo. É neste contexto que um dos principais filósofos contratualistas, Rousseau1, defendia as teses iluministas de combate ao estado absolutista, centralizador e cobrador de impostos, que passa a ser considerado pelos burgueses como empecilho para as negociações de mercado.
Além dele, outros expoentes do pensamento liberal clássico2, numa nuança de diretriz econômica, advogam a ideia de estado mínimo e de mercado livre – laissez-faire – em um contexto político, que historicamente, coincide com o desenvolvimento do sistema capitalista industrial e dos estados nacionais modernos na Europa do século XVIII, as quais forçaram a transformação da atividade produtiva artesanal em manufatura, firmadas em novas formas de relação entre capital, trabalho, indústria e estado. “A persistência na nascente sociedade industrial de relações de exploração entre as classes sociais, gerando uma situação de miséria e de opressão, desencadeou levantes revolucionários por parte das classes exploradas” (MARTINS, 1994, p. 14).
1 Um dos principais filósofos iluministas, nasceu em Genebra-Suíça 1712. Jean-Jacques Rousseau
trouxe grandes contribuições para o campo político e educacional. Uma de suas principais obras, considerada política é: O Contrato Social, em que retrata o estado de natureza humana, anterior ao estado civil dos homens regido por Leis.
2 Os princípios do Liberalismo econômico podem ser resumidos nas seguintes propostas: o Estado
não deve intervir na economia, devendo apenas garantir, pela segurança pública, as condições de ordem e de proteção ás iniciativas econômicas, ou seja do individualismo econômico, deixar o mercado regulado livremente pela lei da oferta e da procura, defendendo, portanto, a livre concorrência e o livre- câmbio; defesa da liberdade de contrato nas relações econômicas e nos contratos trabalhistas entre os capital e o trabalho (COSTA; AZEVEDO, p. 89).
Nesse cenário de discussão da participação sócio-política na sociedade capitalista, fazendo um rebatimento histórico na primeira metade do século XX, Gramsci concebe as relações sociais determinadas pelas formas de dominação ideológica das instituições de cultura como: escolas, igrejas e partidos políticos que segundo ele, difundem o pensamento hegemônico em resposta aos seus interesses enquanto classe social. Sua participação nos conselhos de fábrica, bem como, no Partido Comunista Italiano (PCI), possibilitou observar o fracasso do movimento operário revolucionário e conceber que a classe dominante exerce e mantêm seu poder por meio de hegemonia institucional.
Mediante esta observação, aponta para a necessidade de compreender o papel do intelectual orgânico3 da classe trabalhadora, ao qual incumbe refletir criticamente a realidade social para emancipar culturalmente a camada subalterna da sociedade capitalista. Em linhas gerais, o discurso de Marx e Gramsci alinham-se as possibilidades de estímulo a consciência crítica dos sujeitos para lutarem em prol da mudança de sua realidade desigual, cuja base é real, ideológica e hegemônica. Por isso, a seguir discutimos sobre as colunas de sustentação da concepção de gestão, participação e conselho escolar no Brasil, a fim de colaborar com transformação educacional mais justa para todos.
1.1 Participação rumo a democratização: desdobramentos institucionais e políticos
Essa multiplicidade conceptual referida que diz respeito a execução das formas de participação e representação coletiva na sociedade capitalista ocorre alinhada às estratégias de monitoramento e controle ideológico, potencial, da massa trabalhadora. Uma vez que, na prática, o sufrágio universal seria uma destas formas de manipulação política consolidada na esfera de uma suposta democracia liberal (sic) centrada na escolha de representantes políticos por parte do povo. Concomitante a este raciocínio, esta suposta democracia acentua os modelos de democracia representativa,
3 Ao discutir a constituiçao do intelecutal orgânico, Gramsci (1982, p. 3, grifo nosso), afirma que: “Cada
grupo social, nascendo no terreno originário de uma função essencial no mundo da produção econômica, cria para si, ao memo tempo, de um modo orgânico, uma ou mais camadas de intelectuais que lhe dão homogeneidade e consciência da própria função, não apenas no campo econômico, mas também no social e no político [...]”.
especialmente, a partir dos anos 19804, por meio do entusiasmo dos movimentos sociais em reivindicar acesso aos direitos sociais, representatividade política e ampliação de mecanismos democráticos, sobretudo, por meio da efetiva atuação das camadas populares, historicamente excluída do processo democrático decisório.
Assim é que o termo participação assume conotações distintas e condicionadas por fatores ideológicos, institucionais, políticos, culturais, entre outros aspectos que envolvem a temática da participação política e democrática. Nessa linha de pensamento, Paro (2016) define: “Por condicionantes ideológicos imediatos da participação estamos entendendo todas as concepções e crenças sedimentadas historicamente na personalidade de cada pessoa e que movem suas práticas e comportamentos e relacionamentos com os outros” (2016, p. 59). Corroboramos da compreensão do autor, principalmente, quando provoca para o respeito e cuidado com as diferentes formas de pensar dos sujeitos que compõem a comunidade escolar. Para que o espaço de debate e troca de ideias na administração escolar pública tenha sentido para todos os que participam desse movimento, é preciso identificar o potencial de mudança/avanço e de entrave ao desenvolvimento dos princípios da gestão democrática participativa e autônoma na escola. Logo,
[...] Se estamos interessados na participação da comunidade na escola, é preciso levar em conta a dimensão em que o modo de pensar e agir das pessoas que aí atuam facilita/incentiva ou dificulta /impede a participação dos usuários. Para isso, e importante que se considere tanto a visão da escola a respeito da comunidade quanto sua postura diante da própria participação popular. [...] (PARO, 2016, p. 59). A grosso modo, destacamos, também, as condições de trabalho na escola pública, que sob a ótica de Paro (2016, p. 55): “[...] faltam recursos de toda ordem, o esforço despendido para remediar tais insuficiências tem competido com o esforço que se poderia empregar para se modificarem as relações autoritárias que vigem dentro da instituição escolar”. Nesse ponto, a participação política da comunidade em mediar os problemas da escola junto ao Estado é basilar. Ademais os condicionantes de perfil institucional,
[...] são sem dúvidas nenhuma, de importância fundamental. Diante da atual organização formal da escola pública, podemos constatar o caráter hierárquico da distribuição da autoridade, que visa estabelecer
4 O conceito de participação no Brasil se intensificou, sobretudo, na década de 1980, quando os
relações verticais, de mando e submissão, em prejuízo de relações horizontais, favoráveis ao envolvimento democrático e participativo [...] (PARO, 2016, p. 56, grifo do autor).
Considerando essa condição verticalizada de poder referida por Paro (2016), é preciso o enfrentamento das situações apresentadas no cotidiano escolar, pois assim, poderemos iniciar o aprendizado de práticas democráticas que supostamente desconstruam essa hierarquia que ainda persiste nos dias atuais. Por isso, ponderamos a importância dos colegiados nesse processo. Sendo assim, extraímos das ideias de Paro (2016) e Pateman (1992), que o discurso da participação5 é um desafio, pois não existe uma definição propriamente dita para o termo, seja do ponto de vista ideológico ou normativo.
Em que pese, a polissemia do termo é inegável no rol de aspectos históricos, políticos, sociais e culturais imbricados tanto na subjetividade de cada sujeito, quanto na própria estrutura organizacional escolar, é notadamente moldada tecnicamente por princípios empresariais, assim como nas indústrias, sobre esse diretriz Pateman (1992) afirma que:
O poder de decisão final é da administração, e, se os trabalhadores puderem participar, conseguirão apenas influenciar essa decisão. Por serem ‘trabalhadores’ eles ficam na posição (desigual) de subordinados permanentes; a ‘prerrogativa’ final na tomada de decisão fica com os superiores permanentes, com a administração [...] (PATEMAN, 1992, p. 97, grifo da autora).
Esta constatação do poder de decisão centralizado e verticalizado nos gerentes da hierarquia superior, também faz todo sentido, nas palavras de Perrella (2015), quando dialoga com ideias de Carole Pateman (1992) acerca das diferentes perspectivas atribuídas a ideia de participação, sobre esse aspecto a autora entende que,
A participação pode ser analisada em diferentes perspectivas, uma vez que nem sempre se apresenta da mesma forma, com o mesmo grau de envolvimento dos participantes, tendo grande importância
quem, o quê, onde e como se decide no processo participativo,
apresentando-se como questões interdependentes (PERRELLA, 2015, p. 70, grifo do autor).
5 Segundo Bobbio (1998 apud Perrella, 2015, p. 71), o substantivo participação, seguido do adjetivo
política, presta-se às mais variadas interpretações e definições: se considerada em relação ao ato de votar, não há dúvidas, mas quando atrelada questões de ordem religiosa, econômica e cultural, a problemática da interpretação amplia-se e a definição fica mais complexa. Esse dilema pode manifestar em diferentes contextos e situações, como no movimento, no partido, no espaço institucionalizado de tomada de decisões em que a participação política é requerida como meio para se atingir determinados fins, como a transformação da escola e mesmo da sociedade.
Como a participação precisa ser algo – por exemplo, na tomada de decisões –, isso traz elementos para classificá-la em parcial, falsa, passiva, pseudo, fragmentada, entre outros termos similares e geralmente em contraposição à essas formas de participação temos a participação plena, ativa, qualificada, autêntica, entre outras; e mesmo adjetivá-la conforme o contexto estudado em participação política, cidadã, social, comunitária, popular, formal e não formal entre outras (PERRELLA, 2015, p. 70).
Por participação falsa ou pseudoparticipação referida por Perrella (2015), Pateman (1992) entende comoa não incorporação das ideias dos trabalhadores aos princípios da gerência, tornando-os alheios às próprias decisões que envolve seu próprio processo de trabalho, nesse patamar, fragmentado, repetitivo e alienado. A ausência de conhecimento e de formação crítica do trabalhador, colabora com a dimensão capitalista e mercadológica que as políticas públicas, inclusive educacionais, assumem no Brasil, constata-se que a organização do contexto macro, econômico e político, demandado pelas elites burguesas continua enfatizando a qualificação do homem para o mercado de trabalho.
No tocante a dimensão parcial da participação delineada por Pateman (1992), ocorre que o trabalhador é levado a opinar parcialmente sobre aspectos de ordem gerencial. Mas, as decisões finais mantem-se centralizadas no administrador ou gestor. Ademais “Para o campo da educação, podemos notar algumas dessas recorrências, como aquelas percebidas em muitos CE, em que a decisão final fica a cargo de um dos lados, geralmente com a direção escolar [...]” (PERRELLA, 2015, p. 71). De acordo com Pateman (1992, p. 97, grifo da autora): “Por serem ‘trabalhadores’ eles ficam na posição (desigual) de subordinados permanentes; a ‘prerrogativa’ final na tomada de decisão fica com os superiores permanentes, com a administração [...]”. Compreendemos que o incentivo à participação configura um desafio, pois a realidade social está pautada em mecanismos de desigualdade e conformismo social, a esse respeito, nos dizeres de Pateman (1992):
[...] a participação parcial é aquela em que, na relação existente entre as duas partes que participam, o poder de decisão continua centralizado no poder de quem tem o domínio da situação. Nesse tipo de participação – que, segundo Freire – trata-se de uma falsa participação, que encontra limites para a sua manifestação – o administrador, o gestor de uma organização ou de uma política fica com a decisão final, uma vez que os subordinados apenas estão de corpo presente, manifestando-se na execução de tarefas, sem direito à voz, ou, quando esta é manifestada, não necessariamente é acatada por quem se ocupou da decisão e ocupa o espaço e controle da situação (PATEMAN, 1992, p. 97 apud PERRELLA, 2015, p. 71).
Diferentemente da participação parcial referida anteriormente, na participação plena não existe duas partes com poderes desiguais, pois incide “num processo no qual cada membro isolado de um corpo deliberativo tem igual poder de determinar o resultado final das decisões” (PATEMAN, 1992, p. 98). A participação plena é a que melhor se aproxima do modelo de gestão democrática, deliberativo, fruto de um esforço coletivo que se materializa no sentido de dar voz ao trabalhador para opinar e decidir sobre os rumos do processo de trabalho na indústria. Esse modelo proposto para indústria se equipara ao contexto escolar, pois a plenitude dos processos de decisão versa sobre os rumos administrativos, pedagógicos e financeiros da escola pública, com a consecução coletiva de metas, objetivos, estratégias e procedimentos comuns.
No intuito de concretizar essa concepção de gestão democrática pautada na participação plena, devemos considerar o Conselho Escolar como um instrumento de materialização desse princípio, inclusive para sermos condizentes com uma realidade social potencialmente democrática que vivemos na contemporaneidade histórica nacional. Paro (2009, p. 2) afirma que: “De todos os mecanismos de ação coletiva na escola, o mais acionado e o que mais suscitou polêmicas e expectativas nas últimas décadas foi o conselho da escola”. Por isso é preciso refletir que o Conselho Escolar é o colegiado máximo que incorpora a diretriz da gestão democrática no âmbito da escola pública, principalmente, no que diz respeito a tentativa de garantir uma participação emancipadora por meio da deliberação popular coletiva do poder de decisão quanto a gestão do aparato estatal, isso em consonância com o modelo político educacional que Freire (1987) advoga.
Nessa direção, o material bibliográfico que orientou a implantação e implementação do Programa Nacional de Fortalecimento dos Conselhos Escolares criado pelo Ministério da Educação, resgata a meta prevista no Plano Nacional de Educação 2001/2010, reafirmando a necessidade de:
Promover a participação da comunidade na gestão das escolas, universalizando, em dois anos, a instituição de Conselhos Escolares ou órgãos equivalentes’. Dessa forma, cabe ao diretor da escola ou quaisquer representantes dos seguimentos das comunidades escolares e locais a iniciativa de criação dos Conselhos Escolares, convocando todos para organizar as eleições dos colegiados (BRASIL, 2004, p. 42).
Assim, segundo as diretrizes do programa referido, o Conselho Escolar não pode ser visto como uma mera etapa burocrática presente na dinâmica gestora da escola. A eleição dos representantes do Conselho Escolar (doravante CE) precisa assegurar os princípios de participação democrática e popular nas instituições de ensino públicas, passando a ser uma atitude de extrema responsabilidade coletiva, isso porque, de forma potencial, revela a oportunidade de modificar uma participação política homologatória e passiva da comunidade escolar. É preciso integrar o CE num planejamento ativo e participativo no referente ao delineamento das ações políticas, administrativas e pedagógicas da escola, pois assim, a comunidade desempenhará um papel fundamental no processo de democratização da escola pública e os próprios conselheiros passarão a ser sujeitos reais, ativos, responsáveis e livres.
Dessa feita, a comunidade escolar deve refletir de forma proativa sobre as ações a serem desenvolvidas por esse colegiado, em especial, por já estar ciente de que a atuação do CE gera a democratização da escola pública. Como parte constituinte da sociedade, a escola pode contribuir para estimar o aprendizado de práticas democráticas e igualitárias e menos excludentes. Ao tratar dessa necessidade de desenvolver a participação popular em colegiados na sociedade capitalista, recorremos a Pateman (1992) quando a autora afirma que: “[...] Os conselhos constituem o principal meio através do qual a participação pode se efetuar, mas o sócio do escalão mais baixo na hierarquia funcional aparece sub-representado nesses conselhos e a finalidade de sua participação revela-se mais um potencial do que uma realidade” (PATEMAN, 1992, p. 106).
Portanto, a comunidade precisa se sentir responsável pela escola, esse sentimento de pertencer viabilizará a participação e a autonomia nas decisões desses sujeitos sociais, isso precisa ocorrer para que a escola se torne mais democrática, contudo, a viabilização dessa condição caracteriza-se como um desafio na operacionalização das políticas públicas de educação. Compreender essa perspectiva inclusiva dos sujeitos educativos implica pensar na gestão escolar como um espaço de possibilidade para realização do planejamento participativo6, que por sua vez, é uma metodologia de projetar a escola pública para desempenhar um papel
6 Gandin (2013, p. 178, grifo do autor) ao discutir o conceito e a importância do planejamento participativo afirma que: “Hoje, devido ao movimento de participação que é um dos sinais do nosso
tempo [...] A única alternativa para que se alcance a execução é o processo participativo: se as pessoas, juntas, determinarem não apenas o que fazer, mas, principalmente, antes disto, os rumos a seguir, não haverá problemas de execução porque todos se sentem parte de um processo. Embora isto possa, agora, soar ainda com ingênuo e/ou como manipulador, certamente estamos caminhando para um mundo participativo. Parte disto já alcançamos, desde verdadeira distribuição do poder em casos menos numerosos até simples apelos – com bons resultados, embora passageiros – de ‘vestir a camisa’ da empresa ou de uma instituição”.
protagonista no processo de democratização das relações políticas coletivas na sociedade nacional.
É partindo dessa compreensão ora discutida na qual é importante estimular a participação individual e coletiva dos sujeitos sócio-políticos nos processos decisórios que vinculam-se as ações desenvolvidas no âmbito do aparato público-estatal nacional, é nessa ótica de entendimento, que, no próximo item, discutiremos os encaminhamentos administrativo-políticos assumidos pelas diferentes reformas que repercutiram na gestão do Estado brasileiro a partir dos idos do século XX, em especial, no que diz respeito ao desenvolvimento das políticas educacionais.
1.2 Políticas educacionais na contemporaneidade: democratização da gestão pública estatal
No Brasil, a temática da Gestão Pública tem raízes no contexto de ideologia nacional-desenvolvimentista7 que objetiva a modernização da administração pública dos governos nos países subdesenvolvidos. Na conjuntura capitalista internacional, a acentuação da crise do pensamento liberal clássico-patrimonialista ocorre nos idos dos anos trinta do século XX, repercutindo na assunção das teses e práticas implementadas pelos governos brasileiros inspirados pela ideologia do nacional desenvolvimentismo, oportunidade em que a aparato estatal começa a ser reestruturado em bases organizacionais fundadas no modelo de intervenção do Estado Burocrático de matiz Weberiana8.
É a partir do primeiro período do Governo do Presidente Getúlio Vargas (1930-1945) que as diretivas legais e as práticas administrativo-financeiras de reestruturação burocrática do Estado são implementadas, é a expressão pragmática inicial de adesão a essa pauta desenvolvimentista que passou a impelir o processo de industrialização no País na terceira década do século passado.
7 Para Brum (2000, p. 233): “[...] o nacional-desenvolvimentismo pode ser definido como uma ‘política
econômica que tratava de combinar o Estado, a empresa privada nacional e o capital estrangeiro para promover o desenvolvimento, com ênfase na industrialização’ (FAUSTO, 1995, p. 427)”.
8 Quintaneiro; Barbosa; Oliveira (2003, p. 139) ao analisarem os contornos do Estado burocrático
estudado por Max Weber (1833-1911), asseveram que: “Um dos meios através do qual essa tendência à racionalização se atualiza nas sociedades ocidentais é a organização burocrática. Da administração pública à gestão dos negócios privados, da máfia à polícia, dos cuidados com a saúde às práticas de lazer, escolas, clubes, partidos políticos, igrejas, todas as instituições, tenham elas fins ideais ou materiais, estruturam-se e atuam através do instrumento cada vez mais universal e eficaz de se exercer a dominação que é a burocracia”.
Seguindo essa diretriz desenvolvimentista instrumentalizada por meio da intervenção do Estado capitalista burocrático, por praticamente quatro décadas do século XX, os Estados Nacionais serviram de esteio para a promoção de políticas públicas de desenvolvimento econômico e social. Partindo dessa diretiva põe-se em evidência uma série de planos de reconstrução nacional fundada em uma nova base econômico-científica e técnica – taylorista-fordista – que alavanca a corrida pela modernização do Estado competitivo burguês.
Essa matriz de desenvolvimento fundado no nacional-desenvolvimentismo começa a sofrer um revés nas últimas décadas do século XX, com as mudanças instauradas pelo modelo econômico flexível-toytista9 e pela assunção da ideologia capitalista neoliberal10, movimentos que juntos acarretam profundas alterações nas concepções que norteiam as ações dos estados nacionais, logo, passa-se a questionar o controle rígido da administração burocrática11, uma forma de gerir que passa a ser vista como de cariz ineficiente e ineficaz. Assim, propõe-se o modelo gerencial de administração pública com foco no cumprimento eficiente de metas e controles nos resultados. O Estado deixa de ser o responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social pela via da produção de bens e serviços, para fortalecer-se na função de promotor e regulador desse desenvolvimento (BRASIL, 1995).
9 O novo enfoque dado ao processo de trabalho, que passou a exigir um trabalho mais qualificado e
polivalente, restaura as bases do processo capitalista de trabalho. Embora, as contradições ideológicas inerentes a isto, permaneçam ocultas face ao novo arranjo que faz com que o trabalhador se sinta parte das questões estruturais da gerência. Logo, as insatisfações e lutas sociais oriundas do processo de trabalho são naturalmente revertidas em otimismo capaz de atenuar o poder reivindicatório dos trabalhadores. As reformas econômicas e educacionais ganharam força a partir da crise do Estado de Bem Estar Social e apresentam um conjunto de políticas neoliberais como saída para a crise e retomada das bases de acumulação capitalista.
10 Para Viana (2009, p. 87): “O Estado Neoliberal é [...] o desdobramento das novas relações
internacionais e de re-estruturação produtiva, criando as condições legais, institucionais, políticas e estruturais para sua realização. [...] Assim, quando se diz que o neoliberalismo possui como objetivos a estabilização (de preços e contas nacionais); a privatização (dos meios de produção e das empresas estatais); a liberalização (do comércio e dos fluxos de capital); a desregulamentação (da atividade privada) e a austeridade fiscal (restrições dos gastos públicos), apenas se apresentam detalhadamente algumas de suas características”.
11 Surge na segunda metade do século XIX, na época do Estado liberal, como forma de combater a
corrupção e o nepotismo patrimonialista. Constituem princípios orientadores do seu desenvolvimento a profissionalização, a ideia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, em síntese, o poder racional-legal (BRASIL, 1995).
Portanto, é na década de 1970 que se consolida uma nova crise12 de superacumulação do capital, momento no qual a ideologia político-econômica neoliberal, apontada pelos economistas e políticos conservadores como a solução para crise, busca modernizar o Estado, diminuindo, assim, a máquina estatal por meio da privatização e terceirização do oferecimento dos bens e serviços geridos pelos governos, por essa lógica:
O tipo de Estado que começava a se esfacelar em meio à crise dos anos 70 tinha três dimensões (econômica, social e administrativa), todas interligadas. A primeira dimensão era a keynesiana, caracterizada pela ativa intervenção estatal na economia, procurando garantir o pleno emprego e atuar em setores considerados estratégicos para o desenvolvimento nacional – telecomunicações e petróleo, por exemplo. O Welfare State correspondia à dimensão social do modelo. Adotado em maior ou menor grau nos países desenvolvidos, o Estado de bem-estar tinha como objetivo primordial a produção de políticas públicas na área social (educação, saúde, previdência social, habitação etc.) para garantir o suprimento das necessidades básicas da população. Por fim, havia a dimensão relativa ao funcionamento interno do Estado, o chamado modelo burocrático weberiano, ao qual cabia o papel de manter a impessoalidade, a neutralidade e a racionalidade do aparato governamental (ABRÚCIO, 2007, p. 6).
Logo, esse modelo de Estado descrito por Abrúcio (2007) passa a ser substituído pela ascensão das políticas neoliberais que encontram endosso nas exigências dos Organismos Multilaterais Mundiais – Banco Mundial (BM), Fundo Monetário Internacional (FMI), Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO), dentre outros –, entidades que passam a defender reformas econômicas, políticas e sociais (educativas), reformas que redundam na formulação e reformulação de diversos marcos regulatórios no campo das políticas educacionais. A exemplo das alterações propostas no documento da Conferência Mundial de Educação para Todos, realizada em Jomtien na Tailândia em 1990.
O objetivo dessa Conferência foi propor metas com vistas à melhoria da qualidade e a elevação dos indicadores de atendimento da Educação Básica. Jomtien
12 Com, a crise dos modelos tayloristas/ fordista emerge um novo paradigma da acumulação flexível
planejado estrategicamente para recuperar as bases de acumulação pós-crise e manter sua hegemonia mundial. Para tanto, ocorreu um reordenamento das políticas sociais no sentido de descentralização e de transferências de responsabilidades, valorizam-se as políticas de privatização das empresas estatais, bem como o corte de direitos sociais básicos, o Estado torna-se mínimo frente às demandas de competitividade e livre concorrência de mercado.
foi um marco político e histórico mundial que serviu para desencadear as discussões no que diz respeito aos encaminhamentos das reformas para o campo da educação, inclusive, nos países da América Latina. A Conferência Mundial de Educação para Todos (1990) teve como objetivo principal encaminhar as reformas estatais no campo educacional com vistas ao atendimento das necessidades de aprendizagem das crianças e dos jovens nos países mais populosos e subdesenvolvidos do mundo.
No que diz respeito à reforma da gestão estatal do campo educacional, as diretrizes de Jomtien advogam a necessidade de privatizar, de descentralizar a gestão e de terceirizar os sistemas públicos de ensino à luz da compreensão ideológica e econômica neoliberal que se espraiava por diversos governos mundiais entre as décadas de 1980-90. De forma concomitante, o fenômeno da globalização financeira do capital, passou a exigir a abertura das nações ao fluxo internacional de capital volátil como pretensa saída para a crise e o atraso econômico dos países dependentes. É possível apreender que está maximização global do capital financeiro provocou o enfraquecimento do Estado Nacional.
Por terem incorporado essas diretivas neoliberais da reforma do Estado, os governos brasileiros da década de 1990, notadamente, aquele capitaneado pelo Presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), que praticamente tornou-se consignatário das diretrizes oriundas do Consenso de Washington, realizado em 1989. Esse Encontro foi organizado e financiado pelos organismos multilaterais mundiais que naquele momento orientavam o processo da reforma do Estado nos países subdesenvolvidos que estavam acossados pela crise econômica e financeira oriunda da elevada dívida externa dessas nações. Nesse contexto, seguindo as orientações gerenciais do Consenso (austeridade fiscal; controle inflacionário; privatização, terceirização e descentralização das políticas estatais, dentre outros encaminhamentos), o FMI e o BM, chancelados pela UNESCO, passaram a conceder empréstimos por meio de condicionalidades que financiavam as políticas públicas da área social, inclusive a educacional, nos países ditos periféricos.
Em momento coetâneo as reformas internacionais, na conjuntura política nacional, já no final da década de 1980, é promulgada a Constituição Federal de 1988 (CF-88), que institui o princípio da gestão democrática da escola pública, em atendimento as reivindicações da sociedade civil estruturada no processo de redemocratização institucional ocorrido com o final do regime civil-militar instaurado em 1964, esses grupos sociais organizados (sindicatos, partidos políticos e entidades
