CAPÍTULO II – CONSELHO ESCOLAR: A DEMOCRATIZAÇÃO DA GESTÃO
2.1 Delineamentos assumidos pela criação e o desenvolvimento dos
Até esse estágio de apresentação do texto, discutimos que as mudanças ocorridas no âmbito infraestrutural (econômica) e superestrutural (instituições do Estado) contribuíram para a reestruturação organizacional do Estado capitalista, movimento que influenciou na assunção de uma nova compreensão conceitual quanto ao papel não intervencionista do Estado e na produção de práticas inovadoras de regulação social a serem desenvolvidas no âmbito da administração pública. Em especial nesse estudo, observamos os aspectos que dizem respeito a especificidade da gestão escolar pública estatal, dimensão essa que passa por transformações que buscam democratizar o poder de decisão e de fiscalização entre os diferentes segmentos sociais representados na administração das redes e escolas.
Agora, nesse item, dando continuidade a esse movimento de desvelamento conceitual do objeto pesquisado, faremos uma análise dos conselhos tendo como cenário de fundo as políticas públicas educacionais nacionais e locais. Para isso, faremos um resgate histórico, cultural e social do processo de envolvimento dos indivíduos nos conselhos existentes na administração pública estatal, movimento, que, na maioria das vezes, contribuiu para acentuar as relações de dominação das
elites, econômicas e políticas, sufocando, assim, a possiblidade de participação genuína das populações locais nas decisões tomadas quanto à gestão do Estado nacional.
Em contraposição a esta diretriz histórica, na qual a participação popular foi reprimida e controlada pelas elites nacionais, defendemos como solução a ruptura com essa alternativa de convivência social coletiva deformada, precisamos romper com essa situação em que, ainda hoje, identificamos relações verticais e autoritárias mediando a tomada de decisões sobre a gestão do Estado, inclusive, na escola pública.
Para compreender melhor esse movimento histórico que passa a requerer a condição de democratização da gestão via participação da comunidade escolar, notadamente na área da educação pública, faz-se necessário saber que essa possibilidade foi aventada, primeiramente, no documento do Manifesto dos Pioneiros da Escola Nova em 1932, a mesma ideia que encontra, mais recentemente, guarida entre os intelectuais, as associações e os sindicatos de educadores que militaram durante o processo de redemocraticação na década de 1980, esse reclamo vai encontrar, finalmente, seu esteio legal na Constituição Federal de 1988, Carta Magna que introduz o princípio da gestão escolar democrática na administração pública. A, então, nova Constituição, intitulada de Constituição Cidadã, estabelece novas diretrizes para a estrutura administrativa do Estado brasileiro, por meio da institucionalização da definição legal de criação de conselhos e colegiados deliberativo-fiscalizadores nos âmbitos federal, estaduais e municipais.
Mesmo diante dessa determinação instituída pela CF-88 na qual a gestão do Estado e dos governos devem contemplar a participação dos atores sociais coletivos usuários dos serviços públicos estatais em colegiados e conselhos, condição legal e organizacional que deveria espraiar-se por todos os níveis dos entes federados, ainda assim, essa autonomia não deixou de ser relativa, pois o poder decisório de regulação permaneceu com a União, a exemplo do que se observou nas diretrizes curriculares nacionais para os diferentes níveis e modalidades de ensino, como também, na conformação centralizada e supletiva exercida pelo MEC quando da implementação dos programas federais de financiamento da Educação Básica pública, portanto, verificou-se um compartilhamento regulado de poder com as diferentes instâncias representativas situadas das diversas instâncias dos entes federativos.
A organização política representativa do Estado pós CF-88 que instituiu o formato da participação social ampliada por meio da implantação dos colegiados democráticos passa a desenvolver-se com mais eficiência e eficácia nas instâncias superiores do Estado nacional, pois mesmo considerando a conformação diversa e disforme das relações de poder centrada nos interesses da classe que vive da ampliação do capital produtivo e especulativo, ainda assim, devemos reconhecer que,
O mais elevado dos colegiados é o Congresso Nacional. Estabelecido que o poder soberano é exercido pelo povo brasileiro, por meio de seus representantes no Congresso Nacional, a estrutura administrativa pública ficou constituída por um órgão legislativo (deliberativo) e um órgão executivo (que submete propostas ao órgão legislativo) (RISCAL, 2010, p. 26).
Porquanto, à luz desse processo de implementação desencadeado após a Constituição Federal de 1988 que instituiu a necessidade de criação de colegiados democráticos deliberativos escolhidos diretamente pelos cidadãos, e, até mesmo, no que diz respeito a área da educação, conselhos fundados no princípio da Gestão Escolar Democrática do Ensino Público, diretriz essa preconizada tanto na Carta Magna no Art. 206, inciso VI, como na Lei nº 9.394/96 (Diretrizes e Bases da Educação Nacional) no Art. 3º, inciso VIII, normativas essas que passam a dar respaldo legal para a instauração do processo de democratização da gestão escolar nas instituições públicas de ensino – federais, estaduais e municipais –, inclusive, num movimento contínuo, que posteriormente alcança, também, a Rede Municipal de Ensino de Ceará Mirim/RN, mais especificamente no referente a criação dos Conselhos Escolares nesse município Potiguar.
Sobre esse movimento histórico e político de criação dos colegiados democráticos, no decorrer das décadas de 1980/90, é preciso esclarecer que ele está vinculado a organização do Estado na sociedade capitalista nacional, isso porque a incorporação dos Conselhos Escolares à gestão das instituições públicas de ensino atrela-se a um contexto mais amplo de reorganização e redistribuição do poder decisório entre as diferentes instâncias governamentais, a comunidade escolar e a sociedade civil, juntos esses segmentos passam a exercer influência direta na forma como a escola se organiza.
Esse movimento histórico referido, iniciado nas duas últimas décadas do século XX, e continuado nas seguintes do XXI, edifica um cenário no qual ocorre a
intervenção direta dos governantes com a intenção deliberada de promover mudanças que respondam as demandas políticas por ampliação da arena pública de participação ativa e para responsabilizar coletivamente os ditos sujeitos sociais pelo custeio, manutenção e fiscalização compartilhados da máquina pública, estatal e não-estatal, como também, para tentar melhorar a qualidade da educação pública, condição que é demandada crescentemente pelas diretrizes dos organismos multilaterais mundiais e pelos governos que buscam ao mesmo tempo a democratização do poder de decisão no âmbito das práticas de gestão escolar pública e, na lógica neoliberal, procuram a melhoria da performance do aparato administrativo-financeiro e pedagógico estatal.
Com efeito, Charlot (2013) também ressalta que a lógica neoliberal de concorrência tende a reduzir a educação a uma mercadoria escolar a ser rentabilizada num mercado de empregos e de posições sociais, e isso faz com que a aprendizagem se torne mecânica e superficial, desconectada do sentido do saber e de uma verdadeira atividade intelectual. Fica evidente, os reflexos desses modelos de gestão gerencial e democrático no funcionamento do Conselho Escolar (CE), sobretudo, no que diz respeito à consecução dos processos político-administrativo e pedagógico na escola pública. Em função dessa condição que Dourado & Oliveira (2009) asseveram que é preciso:
[...] considerar o caso brasileiro, em que a oferta de escolarização se efetiva por meio dos entes federados (União, estado e municípios), com base na estruturação de sistemas educativos próprios, pode-se afirmar que tal processo vem se efetivando, historicamente, por intermédio do binômio descentralização e desconcentração das ações educativas. Esta constatação revela o quadro complexo, relativo ao estabelecimento de parâmetros de qualidade em um cenário desigual e combinado que caracteriza a educação brasileira. Este cenário é fortemente marcado por desigualdades regionais, estaduais, municipais e locais e por uma grande quantidade de redes e normas nem sempre articuladas. Nesse contexto, como avançar para a construção de indicadores comuns? Como assegurar educação de qualidade para todos? (DOURADO; OLIVEIRA, 2009, p. 204).
Buscando conhecer as mediações anteriores desse panorama contemporâneo da educação nacional apresentado por Dourado & Oliveira (2009) vamos lançar mão da historiografia brasileira que discute as políticas educacionais, História que descreve um cenário no qual a existência da figura dos Conselhos é referida inicialmente no
Período Colonial, sendo sua presença noticiada em diferentes lugares e na própria sede da Coroa Portuguesa, esses conselhos, chamados de assembleias (colegiados), era o ambiente onde reuniam-se os homens nobres ligados à administração (RISCAL, 2010). Além disso, a autora acrescenta que no Período Imperial o papel da nobreza na constituição dos conselhos continua sendo uma forma de mediação e difusão dos interesses da Coroa Portuguesa. Segundo essa mesma estudiosa nesse período,
[...] é instituído um conselho de Estado, com características de conselho dos nobres, com o papel de mediação e conciliação dos conflitos entre a Coroa e os diferentes grupos políticos que se lhe contrapunham [...]. Não obstante, encontramos aqui uma característica específica dos conselhos políticos ao longo da história do Brasil – seu caráter conciliatório. No período republicano, extinto o antigo conselho de Estado durante a chamada República Velha, floresceu a concepção de conselhos setoriais voltados para aspectos políticos específicos como os sanitários, saúde, trabalho etc. Seu papel, entretanto, permaneceu como mediador entre as ações políticas pretendidas pelo governo e os interesses privados da sociedade (RISCAL, 2010, p. 25).
No que diz respeito a conformação de poder assumida por esses colegiados, Riscal (2010) analisa o aspecto centralizador da política brasileira, que desde o Período Colonial, conseguiu impedir que grande parte da população não tivesse direito a participar das decisões políticas. Situação que se estende até o século XXI, com o poder das elites prevalecendo sobre os interesses políticos e sociais da população nacional majoritária. Por isso: “[...] Não fazia sentido, portanto, abrir espaço em órgãos colegiados, para a participação de setores não pertencentes a essa elite”
(RISCAL, 2010, p. 26).
Fernandes (2015) ao discutir sobre esse enfoque dado que favorece aos interesses das elites em detrimento daqueles da maioria da população brasileira, discorre sobre a existência de uma relação obscura entre o Estado e a Sociedade na atualidade. Destaca que na prática as estratégias da classe dominante ocultam o monopólio em que se revestem as ações do Estado, normalmente, uma instituição comandada pelas elites dirigentes, a tal ponto que no nosso olhar e nossas ações demarcam estrategicamente os assentos adequados para cada classe social, sempre considerando, prioritariamente, os interesses da classe dominante.
Por essa diretriz de construção da hegemonia capitalista, notadamente, a constituição das classes sociais na América Latina imprime esta lógica dual, tornando perceptível as relações de poder assumidas no processo de democratização de gestão pública, mesmo que de forma dialética, em um movimento de contraposição, tenhamos avançado na abertura de novos espaços de participação coletiva, a exemplo da inserção dos Conselhos Escolares e demais órgãos colegiados a partir da década de 1980.
A partir da consolidação dessa diretriz de ampliação da participação popular, os Conselhos Escolares assumem uma importância central e começam a ser implantados em parte da rede pública de educação brasileira, nas duas últimas décadas do séulo XX, pelos governadores de oposição ao regime civil-militar de 1964, que foram escolhidos diretamente pelo voto popular nas eleições realizadas em 1982, a exemplo de Franco Montoro (PMDB) em São Paulo e Leonel Brizola (PDT) no Estado do Rio de Janeiro.
Esse movimento de criação dos conselhos escolares é impulsionado, principalmente, pelas lutas históricas desenvolvidas pelos trabalhadores da educação e pelas entidades representativas da sociedade civil que, naquele momento, sentiam- se oprimidas pela promulgação dos atos autoritários de repressão editados e implementados no transcorrer de duas décadas pelo Regime instaurado em 1964, esses segmentos da socidade civil organizada demandavam a conquista e a reconquista dos direitos e do espaço político de organização e participação ativa nas decisões relativas às políticas educacionais, que antes do Golpe Militar não existia ou havia sido suprimida-reprimida das redes e escolas pelo aparato burocrático do Estado autoritário.
Conforme já havíamos aventado anteriormente, com o final do regime de exceção de 1964 é promulgada a Constituição Federal de 1988, que institui no Art. 206, inciso VI, o princípio da Gestão Democrática do Ensino Público (BRASIL, 1988), fundamento que remete para necessidade de instrumentalização da participação coletiva, nas redes escolares públicas e a criação dos conselhos escolares, esses últimos com a prerrogativa de ampliar o espaço de deliberação coletiva e resgatar a garantia do acesso ao direito social de uma educação pública, democrática e de qualidade social.
Ainda como parte dessa organização do ordenamento legal originário dos princípios democráticos defendidos no processo de redemocratização nos anos 1980,
destacamos a regulamentação dos Conselhos Escolares como espaço potencial para a participação da comunidade escolar e local, nos assuntos referentes à escola pública. A criação desses Conselhos Escolares, conforme previsto na LDB/96, representou um lócus novo para ampliação da democracia participativa burguesa no país.
Os argumentos utilizados durante a efervescência ideológica vista nos movimentos sociais durante o processo de redemocratização nos anos 1980/90 passam a questionar a legitimidade e pertinência das estruturas de poder centralizadoras, que naquele momento negavam a existência de canais efetivos de participação entre a população e o Estado, pois essas estruturas administrativas e políticas existentes na organismo estatal do regime autoritário de 1964 não desenvolviam uma prática efetiva de democratização da gestão pública, negando assim, o pressuposto fundante de serem favoráveis aos interesses sociais das classes populares.
Essa conjuntura de descentralização político-administrativa da gestão escolar pública, proposta via implantação dos Conselhos Escolares, leva a acentuação de práticas gestionárias que buscam materializar o sistema federativo brasileiro16, pois a partir dessa diretriz as redes escolares subnacionais e as instituições educativas públicas passam a gozar de relativa autonomia, dinâmica que acarreta uma aproximação no desenvolvimento das políticas educacionais entre o conjunto dos entes federados (União, estados e municípios).
Ainda assim, essa autonomia proposta pela conformação federativa instituída pela CF-88 continua sendo regulamentada pelas diretrizes do Estado Brasileiro, a ênfase organizacional adotada por essa matriz é o compartilhamento de poder fortemente centralizado nas instâncias do governo federal e estaduais. No entanto, é salutar destacar o papel da descentralização17 escolar como atribuição do Estado nacional que acarreta, também, uma aproximação da comunidade quanto aos
16 Para Cury (2002): “O Brasil é um país federativo. E um país federativo supõe o compartilhamento do
poder e a autonomia relativa das circunscrições federadas em competências próprias de suas iniciativas. Outra suposição de uma organização federativa, decorrente da anterior, é a não- centralização do poder. Isso significa a necessidade de uma certa unidade e sem amordaçar a diversidade. E, na forma federativa adotada pela CF/88, com 27 estados e mais de 5.500 municípios, só a realização do sistema federativo por cooperação recíproca, constitucionalmente previsto, poderá encontrar os caminhos para superar os entraves e os problemas que atingem nosso país” (CURY, 2002, p. 171).
17 Conforme Oliveira (2011): “[...] A descentralização administrativa, financeira e pedagógica foi a
grande marca dessas reformas, resultando em significativo repasse de responsabilidades para o nível local, por meio da transferência de ações” (OLIVEIRA, 2011, p. 327).
aspectos de regulação, acompanhamento e fiscalização da gestão escolar municipal. Sem contudo, deixar de reconhecer que ainda é preciso avançar na dimensão da participação direta por deliberação, em especial no que diz respeito a gestão educacional e escolar nas redes públicas de ensino, pois quando adotarmos essa diretriz efetivamente,
Os conselhos podem contribuir para a democratização da gestão pública, a ampliação quantitativa e qualitativa da participação, a condução coletiva de políticas sociais, a responsabilização de governantes (accountability), o controle social pró-ativo e para o intercâmbio de informações entre população e poder local. Contudo, podem ser transformados em órgãos cartoriais (que apenas referendam as decisões do executivo), em mecanismos de legitimação do discurso governamental ou em estruturas formais (sem reuniões frequentes, programas de trabalho, representatividade social, vigor argumentativo, rotinas de capacitação e acesso aos poderes instituídos [...] (OLIVEIRA; PEREIRA; OLIVEIRA, 2010, p. 2).
Porquanto, por meio dessa organização de gestão escolar pública descentralizada e, potencialmente, democrática, instaurada após CF/88 e a LDB/96, o poder público municipal e a comunidade escolar passaram para a categoria de entes autônomos e responsáveis pela gestão das redes públicas de ensino e das escolas. A partir desse cenário intensificam-se as ações das secretarias municipais de educação e dos órgãos normativo-reguladores, a exemplo dos secretários e dos conselhos municipais de educação, que dependendo da sua competência, buscam implementar, acompanhar e monitorar as políticas educacionais que são responsáveis pela criação dos planos, programas e projetos voltados para as diferentes etapas e modalidades de ensino que são obrigação de uma dada rede estadual ou municipal de ensino. Portanto, cabe destacar que as lutas pela redemocratização dos anos 1980/90 contribuíram para ampliar a abrangência da participação dos gestores e da comunidade escolar nas decisões políticas no que diz respeito a gestão educacional- escolar no País.
Nesse panorama de mudança na forma de participação política coletiva ocorrida por meio da criação dos colegiados democráticos que buscam fazer o acompanhamento social das ações desenvolvidas pelo Estado e pelos governos, como já dito anteriormente no capítulo 1, é antecedido pela renovação da base material-econômica e conceitual-ideológica capitalista, esse renovamento é materializado através de um movimento de crise desencadeado no final dos anos
1960 e início dos 1970, evolução que vai consubstanciar-se por meio do chamado pós-modernismo18 e a paulatina substituição do modelo produtivo taylorista-fordista pelo flexível e da gestão burocrática pela gerencial de inspiração neoliberal. Nesse interregno o município de Ceará-Mirim/RN, lócus de estudo nesse trabalho dissertativo, passa a vivenciar a modernização das formas de trabalho e gestão da indústria açucareira, que, então, se constituía no ramo da produção que é a base de sustentação econômica do município estudado.
Sobre essas mudanças ocorridas na organização produtiva da indústria açucareira de Ceará-Mirim, Queiroz (2018, p. 28) descreve que: “[...] pelo menos nos domínios da Usina São Francisco, que representava ainda o maior poder econômico local, às relações de trabalho tradicionais, ou paternalistas19, se incorporavam aquelas tipicamente capitalistas20”. Da mesma forma, Morais (2005, p. 20) complementa: “A industrialização da atividade açucareira configurou uma nova realidade na produção, que atualmente é realizada pela companhia Açucareira Vale do Ceará Mirim, novo nome da antiga usina São Francisco”. Ao detalhar historicamente esse contexto Castro (1991), assinala que
[...] as usinas estavam em crise, sofriam pressões dos fornecedores de cana quanto ao nível e formas de pagamentos. Os trabalhadores rurais reivindicavam melhores salários e já se organizavam em sindicatos. Diante dessas dificuldades, os proprietários das Usinas São Francisco e Ilha Bela optaram por vendê-las a um outro grupo, o que se realizou a partir da safra de 1971/72. Ai então as referidas agroindustriais passaram a pertecer à Cia. Açucareira Vale do Ceará Mirim, tendo a frente o empresário Geraldo José de Melo (CASTRO, 1991, p. 31).
18 Para Santos (2005, p. 7-8, grifo do autor): “Pós-modernismo é o nome aplicado às mudanças
ocorridas nas ciências, nas artes e nas sociedades avançadas desde 1950, quando, por convenção, se encerra o modernismo (1900-1950). Ele nasce com a arquitetura e a computação nos anos 50. Toma corpo com a arte Pop nos anos 60. Cresce ao entrar pela filosofia, durante os anos 70, como crítica da cultura ocidental. E amadurece hoje, alastrando-se na moda, no cinema, na música e no cotidiano programado pela tecnociência (ciência + tecnologia invadindo o cotidiano com desde alimentos processados até microcomputadores), sem que ninguém saiba se é decadência ou renascimento cultural”.
19 Eram assim consideradas as relações entre patrões e os moradores da Usina São Francisco até os
anos 1960 (QUEIROZ, 2018, p. 28).
20 A produção da Cana- de-açúcar na costa brasileira data do período colonial - meados do século XVI
a meados do século XVIII -. Como atividade econômica básica do nordeste. Era, portanto, a cana de açúcar o principal produto de exportação para o mercado europeu. Com a expulsão dos holandeses da região, eles se instalaram nas Antilhas, onde passaram a cultivar a cana e a produzir o açúcar dela extraído (QUEIROZ, 2018, p. 28).
Esse processo de fusão das principais empresas açucareiras ocorrido em Ceará-Mirim na década de 1970 contribuiu, principalmente, para intensificar a proletarização do trabalhador do campo, porém, segundo estudos realizados por Queiroz (2018, p. 29, grifo da autora), a venda das Usinas São Francisco e Ilha Bela não alterou significativamente o status quo daqueles que sobreviviam do trabalho assalariado, pois, “[...] os problemas estavam na chamada questão fundiária, conforme a qual a terra, como meio de produção, se constituiu em uma das formas de