ABEL VIEIRA VELHO NETO
O EXERCÍCIO E LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO NO CONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL EM TUTELA DIFUSA DE SEGURANÇA
PÚBLICA
Florianópolis 2020
ABEL VIEIRA VELHO NETO
O EXERCÍCIO E LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO NO CONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL EM TUTELA DIFUSA DE SEGURANÇA
PÚBLICA
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado ao Curso de Direitoda Universidade do Sul de Santa Catarina, como requisito parcial à obtenção do título de bacharel em Direito.
Orientador: Wanio Wiggers. Prof. Msc.
Florianópolis 2020
ABEL VIEIRA VELHO NETO
O EXERCÍCIO E LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO NO CONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL EM TUTELA DIFUSA DE SEGURANÇA
PÚBLICA
Este Trabalho de Conclusão de Curso foi julgado adequado à obtenção do título de bacharel em Direito e aprovado em sua forma final pelo Curso de Direito da Universidade do Sul de Santa Catarina.
Florianópolis, 23 de julho de 2020.
______________________________________________________ Professor e orientador Wânio Wiggers, MSC
Universidade do Sul de Santa Catarina
______________________________________________________ Prof. André Opilhar, MSC
Universidade do Sul de Santa Catarina
______________________________________________________ Prof. Carina Milioli Corrêa, MSC
A todos os meus professores, que lapidaram o meu conhecimento, e me inspiraram para que hoje eu possa estar aqui.
AGRADECIMENTOS
Não poderia deixar de iniciar meus agradecimentos, senão ao meu bom Deus, que me proporcionou a vida e mais uma chance no plano terreno, e neste embalo, reverencio meus agradecimentos aos meus amados Orixás, que iluminam o meu caminho e me dão forças para sempre continuar, e ainda, aos meus guias espirituais, que me acompanham diariamente nos mais diversos desafios que a vida apresenta pra mim, pois sem vocês, eu nada seria.
Aos meus pais, Simone e Marcio, e a minha irmã Camila e meu cunhado Fábio, que como meus alicerces, me mantiveram no mais reto cumprimento do dever, e me ensinaram a prosperar e a sempre seguir os meus objetivos e sonhos, amparando-me nos momentos de dificuldade, e garantindo que eu carregasse comigo os valores da ética, moral, e respeito. Obrigado por lutarem e se sacrificarem por mim, seus sacrifícios serão recompensados.
Aos meus avós, Abel (in memoriam) e Margarida, Zuleide e Tadeu, pelo amor incondicional, por cuidarem de mim, e estarem sempre ao meu lado, torcendo pelas minhas vitórias.
A tia Estela, tia Vivian e tia Deize, que juntamente de suas famílias, me acolheram em suas casas, em São Joaquim e aqui em Florianópolis respectivamente, onde eu pude estar rodeado de carinho e amor, demonstrando que onde quer que eu fosse, estaria amparado por aqueles que amo, e em seus nomes, estendo meu carinho a todos meus tios e primos.
À tia Nádia, Padrinho Otávio e meu primo Thiago, operadores do Direito que estiveram amplamente presentes na minha jornada da graduação, e dispuseram-se inúmeras vezes de seus conhecimentos jurídicos, com livros, estágios, discussões que me fizeram crescer cada vez mais.
Em especial, gostaria de agradecer à minha mestre Adriana dos Santos, que me acompanhou durante os dois anos de estágio no Ministério Público de Santa Catarina, e me ensinou não só as mais diversas lições de Direito, mas também as mais belas lições de vida, por quem sou eternamente grato, pela amizade, companheirismo e princípios profissionais, e mais ainda, pela paixão ao exercício profissional.
Aos meus inúmeros amigos, que conheci nos mais diversos caminhos que a trajetória da minha vida levou, e que carrego no peito o amor e o companheirismo, pelas experiencias e os momentos mais felizes da minha vida.
Ao meu namorado Mateus, que durante esta jornada me ouviu, ajudou, aconselhou, compreendeu, e muitas vezes me repreendeu para que tudo isso fosse possível, e mesmo assim, diante de todos os estresses, permaneceu ao meu lado.
Ao Ministério Público de Santa Catarina, representado pela Promotora de Justiça Silvana Schimidt Vieira, que me oportunizaram realizar o estágio não obrigatório, em um órgão de execução do controle externo da atividade policial, onde conheci minha vocação e minha paixão no mundo do Direito.
Ao corpo docente da UNISUL, em especial ao meu Professor orientador Wânio Wiggers, pela paciência, dedicação e inspiração, juntamente com os Professores Fátima Mustafá, Danielle Espezim dos Santos, Patrícia Russi, Gisele Goedert, Patrícia Mombach, Diane Dal Mago, muito mais que docentes na graduação, foram fundamentais na formação e serão exemplos para mim, durante toda a minha jornada acadêmica e profissional.
RESUMO
O Ministério Público recebeu pelo constituinte originário a missão de exercer em tutela difusa da segurança pública o controle externo da atividade policial. Com isso, surgiram várias divergências de posicionamento quanto à legitimidade na atuação como controlador externo dos órgãos de polícia. Estes órgãos de polícia também foram retratados na magna carta, sendo o braço do Estado com legitimidade para utilizar a força física e o poder de polícia para realizar a preservação da ordem pública, juntamente com os demais atores da sociedade. O objetivo geral foi o de evidenciar os instrumentos jurídicos que estão à disposição do Ministério Público para proporcionar maior efetividade na sua atribuição constitucional do controle externo da atividade policial. O método de abordagem utilizado foi o pensamento dedutivo. Resultado apresentado de forma qualitativa. Constatou-se que o Ministério Público possui a legitimidade conferida pelo constituinte originário e legislador infraconstitucional para exercer o Controle Externo da atividade policial para garantir maior efetividade na atuação dos órgãos de Polícia.
ABSTRACT
The Ministério Público received by the original constituent the mission of exercising in diffuse protection of public security, on external control of police activity. Several differences of knowledge emerged regarding the legitimacy in the performance as external controller of police agencies. These police corporations were also portrayed in the Constitution, being the state arm with legitimacy to use physical force and the power of police to carry out the preservation of public order, along with the other actors of society. The general objective was to highlight the legal instruments that are available to the Ministério Público to provide greater effectiveness in its constitutional attribution of external control of police activity. The approach method used was deductive. Result presented qualitatively. Was evidenced that the Ministério Público has the legitimacy conferred by the original constituent and legislator to exercise external control of police activity to ensure greater effectiveness in the performance of police agencies
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO... 10
2 O MINISTÉRIO PÚBLICO: HISTORICIDADE E PRINCÍPIOS INSTITUCIONAIS ... 13
2.1 CONTEXTO HISTÓRICO ... 13
2.2 CONTEXTO HISTÓRICO DO MINISTÉRIO PÚBLICO NO BRASIL ... 15
2.3 O MINISTÉRIO PÚBLICO NA CONSTITUIÇÃO DE 1988 ... 18
2.4 ETMOLOGIA ... 19
2.5 A NATUREZA JURÍDICA DO MINISTÉRIO PÚBLICO ... 20
2.6 OS PRINCÍPIOS ATRELADOS AO MINISTÉRIO PÚBLICO ... 21
2.6.1 Autonomia, independência funcional e Responsabilidade ... 22
2.6.2 Unidade ... 23
2.6.3 Indivisibilidade ... 24
2.6.4 Promotor natural... 25
3 A SEGURANÇA PÚBLICA E SEUS ÓRGÃOS COMPONENTES ... 27
3.1 CONCEITO DE SEGURANÇA PÚBLICA E ORDEM PÚBLICA ... 27
3.2 A SEGURANÇA PÚBLICA NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 ... 29
3.3 SEGURANÇA PÚBLICA, UM DEVER DE TODOS ... 31
3.4 OS ÓRGÃOS DE SEGURANÇA PÚBLICA ... 34
3.4.1 Polícia Federal ... 34
3.4.2 Polícia Rodoviária Federal ... 36
3.4.3 Polícia Ferroviária Federal ... 37
3.4.4 Polícias Civis ... 37
3.4.5 Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares ... 39
3.4.6 Polícias Penais Federal, Estaduais e Distrital ... 40
4 A ATUAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO EM CONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL ... 41
4.1 O MINISTÉRIO PÚBLICO COMO GARANTIA DO ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO ... 41
4.2 A FUNÇÃO CUSTUS LEGIS ... 43
4.3 CAPACIDADE INVESTIGATÓRIA DO MINISTÉRIO PÚBLICO ... 46
4.4 O CONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL ... 50
4.4.2 A legitimidade do Ministério no exercício do controle externo da atividade
policial ... 52
4.4.3 O exercício do controle externo da atividade policial ... 57
5 CONCLUSÃO ... 61
REFERÊNCIAS ... 64
ANEXOS ... 69
1 INTRODUÇÃO
A atuação do Ministério Público, em sua atribuição frente à tutela difusa da segurança pública, por meio do controle externo da atividade policial, à linha de pesquisa da Justiça e Sociedade, adotada pela Universidade do Sul de Santa Catarina, é o objeto de estudo da presente monografia.
Isto se dá mediante análise à legitimidade e aos instrumentos jurídicos à disposição do Ministério Público, a fim de exercer com maior efetividade, a instrução de procedimentos correcionais nos órgãos estaduais de segurança pública, bem como atentar à legalidade dos atos praticados pelas corporações policiais.
Sendo assim, o objetivo geral foi evidenciar os instrumentos jurídicos que estão à disposição do Ministério Público, para proporcionar maior efetividade na sua atribuição constitucional do controle externo da atividade policial.
Os objetivos específicos da monografia foram os relacionados à contextualização das atribuições e legitimidade constitucionais conferidas ao Ministério Público, e como este órgão de execução externa as suas atividades.
Ademais, foram estudadas as estruturas dos órgãos componentes da segurança pública, previstos na Constituição Federal, quais sejam, a Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal, Polícia Ferroviária Federal, Polícias Civis, Polícias Militares, Corpos de Bombeiros Militar e as Polícias Penais federal, estaduais e distrital.
Por fim, verificou-se por meio de pesquisas doutrinárias, jurisprudenciais e regulamentares os instrumentos jurídicos utilizados pelo Ministério Público, a fim de exercer e legitimar o controle externo exercido pelo órgão, fiscalizando as instituições previstas no artigo 144 da Constituição Federal.
Por justificativa ao trabalho apresentado, ao Ministério Público foi concedida, dentre suas atribuições, por meio do poder constituinte originário, em 1988, no art. 129, posteriormente regulamentado pelo ordenamento jurídico infraconstitucional, a tutela dos interesses difusos de segurança pública, primordialmente realizado por meio de controle externo da atividade policial.
Assim, no decorrer deste estudo, foram apresentados os princípios regentes do Ministério Público, a sua função de fiscal da leie competência, para posteriormente, demonstrar o controle externo da atividade policial, evidenciandoo exercício e a legitimidade conferida ao Ministério Público, a fim de realizar a fiscalização dos órgãos de polícia.
O tema foi apresentado a este estudante primeiramente pelo contato familiar, acompanhando as atividades de seu tio, Delegado da Polícia Civil, e posterior e primordialmente, já na graduação, em estágio não obrigatório.
No Ministério Público de Santa Catarina, precisamente na 40ª Promotoria de Justiça da Capital, que detinha atribuição de Controle Externo da Atividade Policial e Segurança Pública, com a edição da Lei n. 13.491/2017, que alterou a competência da justiça militar, e nova reestruturação do MPSC, absorvendo parte da auditoria militar, junto com a 5ª Promotoria de Justiça da Capital, na instrução até o oferecimento da denúncia.
A colaboração para com a sociedade e seus interesses difusos, a partir da atuação deste órgão externo de controle, se dá pela garantia do estado de normalidade do Estado, diminuindo a violência urbana e criminalidade, estabelecendo o devido controle da força coercitiva em detrimento do Estado Democrático de Direito.
O método de abordagem de pensamento é o dedutivo, em razão da contextualização quanto à atuação do Ministério Público, na tutela difusa de segurança pública por meio do controle externo da atividade policial, até demonstrar de forma qualitativa a legitimidade e de que forma o constituinte originário e legislador infraconstitucional dispuseram aos Órgãos Ministeriais para garantir maior efetividade na atuação dos órgãos de Polícia.
Para o seu desenvolvimento, a pesquisa teve natureza qualitativa, com procedimento monográfico e técnica bibliográfica, em doutrinas, artigos científicos e no ordenamento jurídico vigente.
No segundo capítulo, em desenvolvimento dos estudos, observou-se brevemente o contexto histórico do Ministério Público, desde o seu surgimento até a estrutura que o Brasil adota atualmente, frente à Constituição da República Federativa do Brasil, promulgada em 1988, bem como as atribuições garantidas ao Órgão pela Magna Carta.
Neste momento, foram esclarecidos a etimologia do nome da Instituição, a natureza jurídica, e adentrou-se na atividade ministerial no tocante aos princípios institucionais inerentes à atividade do Ministério Público: Autonomia, independência funcional e Responsabilidade; a Unidade; a Indivisibilidade e; o Promotor natural.
O terceiro capítulo teve por objetivo retratar o sistema constitucional de segurança pública que o constituinte originário de 1988 elencou, observado o conceito de segurança pública e de ordem pública, o dever e obrigação do Estado e de todos para com este direito fundamental e ao término, foram estudadas as instituições componentes da segurança pública, a Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal, Polícia Ferroviária Federal, Polícias Civis,
Polícias Militares, Corpos de Bombeiros Militares e as Polícias Penais federal, estaduais e distrital.
O quarto capítulo objetivou realizar a análise específica do Ministério Público em controle externo da atividade policial.
Abordados os temas da proteção ao Estado Democrático de Direito, e como o Ministério Público exerce suas funções para garantir este fundamento constitucional, e seus reflexos na seara da segurança pública.
Nesta toada, estudou-se a função do Ministério Público como fiscal da lei, fundamental para conferir a esta Instituição a atribuição do controle de legalidade de outros órgãos, de forma externa.
Apresentadas as discussões sobre a possibilidade e legitimidade do Ministério Público e o poder de investigação, frente à divergência doutrinária em detrimento da lacuna deixada pelo poder constituinte referente à exclusividade da investigação pelas policiais judiciárias.
Ao final, abordou-se o controle externo da atividade policial, conceituando-se esta atribuição, estudando a legitimidade do Ministério Público para a atuação nesta área e ainda o exercício que realiza como órgão externo de controle de polícia.
2 O MINISTÉRIO PÚBLICO: HISTORICIDADE E PRINCÍPIOS INSTITUCIONAIS
Para início dos estudos, apresenta-se a análise pormenorizada do Ministério Público, como Instituição, no qual buscou-se seu contexto histórico, como o surgimento nas organizações sociais, a evolução no Brasil, seu embasamento constitucional e os princípios a ele inerentes.
A memória da reconstrução institucional do Ministério Público brasileiro é uma história de sucesso. Em menos de vinte anos, a Instituição conseguiu passar de mero apêndice do Poder Executivo para a condição de órgão independente e, nesse processo que alterou sua estrutura, funções e privilégios, o Ministério Público também abandonou seu papel de advogado dos interesses do Estado para se tornar defensor público da sociedade, como retrata Arantes (2002, apud MARTINS JUNIOR, 2015).
O Ministério Público é a instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis, nos termos do artigo 137, da Constituição Federal, e a ele lhe foi incumbido, dentre as atribuições de tutela difusa e coletiva, o controle externo da atividade policial(BRASIL, 1988).
Para a análise mais ampla deste papel, cabe, em um primeiro momento contextualizar a sua existência e atuação, vez que previsto no sistema jurídico vigente, como função essencial à justiça, com independência a fim de promover o bem de toda a sociedade.
2.1 CONTEXTO HISTÓRICO
A origem do Ministério Público compreende um emaranhado de situações e contextos históricos que evoluíram até chegar ao modelo que se adota no Brasil, objeto de análise da presente monografia, isto posto em razão da diversidade de modelos organizacionais que surgiram e existem nos Estados soberanos que, todavia, convergem na ideia da função exercida pelo Estado individualizada da função jurisdicional, concentrada na Coroa (GARCIA, 2017, p. 78).
O Ministério Público surge da evolução social consoante aos aspectos punitivos do poder estatal, à época, predominantemente monárquica, os procuradores do rei ou da Coroa eram funcionários reais cuja função era a de exercer a acusação e repreensão aos rebeldes, a
fim de proteger a coletividade, e estavam sempre atrelados ao poder estatal e àpersecução penal, pondo fim ao sistema inquisitorial, em que o julgador era o mesmo que acusava.
O surgimento do exercício acusatório pelos procuradores da Coroa diverge entre os doutrinadores. Contudo, costumeiro inferir que o Ministério Público próximo ao modelo que existente atualmente no Estado surge na Idade Média, em 1302, no reinado de Felipe IV, o Belo, da França, como um mecanismo para a manutenção do monopólio jurisdicional, contra os tribunais eclesiásticos que imperavam naquele tempo (MARTINS JUNIOR, 2015).
Alcançado o poder jurisdicional pela Coroa Francesa, Felipe, o Belo, chamou para si a tutela para atuar perante a autoridade jurisdicional que exercia por meio de agentes do poder real perante a corte, “procureur du roi” ou “le gens du roi”.
A partir da Revolução Francesa, este Órgão sai da esfera do Poder Executivo exercido pela monarquia, deixando de desenvolver suas atividades em interesse do Rei, para tutelar os interesses sociais e coletivos (MARTINS JUNIOR, 2015).
Na sequência, verificam-se as diversas facetas do Ministério Público ao redor do mundo, nas quais os seus membros podem ser eleitos, ou o preenchimento dos cargos pode se dar por contratação direta ou ainda em seleção pública.
A carreira dos membros do Ministério Público pode estar totalmente separada da do Poder Judiciário ou do Estado, em um corpo autônomo e individualizado, ou vinculada a algum deles, integrados em função distinta e pertencente ao Poder Judiciário (MARTINS JUNIOR, 2015).
Dentre as atribuições, restringir-se-ia à persecução penal, por meio da investigação criminal e incitação da ação penal, ou incidindo em tutelas diversas das individuais, chamadas de difusas e coletivas.
Mendes e Branco (2020, p. 1154-1155), retratam a mudança de contexto na atuação do Ministério Público no início de sua história:
As dificuldades que rondam o estudo do Ministério Público começam já com desafio de se indicar a sua precisa origem histórica, que é retrocedida, por vezes, ao Egito Antigo, onde se descobriram funcionários do rei, encarregados de, em nome do soberano, reprimir rebeldes e proteger os cidadãos pacíficos, dando curso a acusações e buscando a verdade. Indica‐se, em outras ocasiões, o berço do Ministério Público em figuras da vida política da Grécia Antiga. Há os que situam as raízes do Ministério Público na Idade Média. Estes aludem ao “comum acusador” (Gemeiner Anklager), figura germânica que exercia a acusação, quando o particular não perseguia o seu ofensor. A doutrina converge, entretanto, em apontar, como origem mais provável do órgão, a Ordenança francesa de 25 de março de 1302, de Felipe IV, o Belo. Ali, exigiu‐se dos Procuradores do Rei que prestassem o mesmo juramento dos juízes, o que os impedia de patrocinar outras causas além das de interesse real. Aos poucos, esses Procuradores foram deixando de ser meros
defensores dos interesses privados do monarca para se transformarem em agentes do poder público junto aos tribunais.
Assim, será apresentado o desenho que vem atrelado ao órgão atualmente, proposto pela ordem Constitucional vigente, frente ao Estado Democrático de Direito garantida pela Carta Magna de 1988, com prerrogativas, atribuições e obrigações próprias a serem discriminadas.
2.2 CONTEXTO HISTÓRICO DO MINISTÉRIO PÚBLICO NO BRASIL
No Brasil, este Órgão sofreu diversas alterações, desde institucionais, como das suas atribuições, e até mesmo no vínculo com o poder público, passando pelo Poder Judiciário e pertencendo posteriormente ao Poder Executivo, até ser-lhe concedida autonomia.
Mendes e Branco (2020, p. 1155) ressaltam a inexistência de previsão na Constituição do Império:
O Ministério Público não é mencionado nem pela Constituição do Império, nem pela de 1891. Esta última apenas alude ao Procurador‐Geral e à sua iniciativa na revisão criminal pro reo. Não obstante, diplomas legais já faziam referência ao parquet desde o Império.
No Brasil colônia vigia o ordenamento jurídico português, composto pelas Ordenações Afonsinas, Manuelinas e Filipinas, que disciplinavam a atuação de funcionários públicos cujas atividades se assemelhavam aos membros do atual Ministério Público.
Nesta época, no Brasil só havia a primeira instância de jurisdição, enquanto os recursos das lides eram julgados no Tribunal de Relação de Lisboa, que perdurou até a criação do Tribunal de Relação do Brasil, que previa a atuação do Procurador dos Feitos da Coroa, Fazenda e Fisco, atuante neste Tribunal. A previsão legal do Promotor de Justiça estava atrelada à jurisdição eclesiástica, tutelando os interesses da jurisdição da igreja, como ocorreu, posteriormente, com a criação das Relações do Rio de Janeiro, Maranhão, Pernambuco, São Pedro do Rio Grande do Sul e Santa Catarina e a nomeação de outros Procuradores (GARCIA, 2017, 94).
Com a conversão da Relação do Rio de Janeiro em Casa de Suplicação do Brasil, como órgão julgador dos recursos contra as decisões proferidas pelos órgãos jurisdicionais
suso, houve a distinção efetiva dos cargos de Promotor de Justiça e Procuradores, ocupados,
assim, por agentes distintos com atribuições específicas em órgãos determinados.
Na Monarquia, a Constituição Imperial de 1824 trazia no capítulo destinado à organização do Senado, a acusação dos crimes realizada pelo Procurador da Coroa e
Soberania Nacional, e ainda, a nomeação de um dos desembargadores junto aos Tribunais da Relação para atuar como acusador, chamado de Procurador da Coroa, que exercia o comando do Parquet (GARCIA, 2017, p.95).
Com a criação do Processo Criminal, surgiu a figura dos Promotores Públicos, que poderiam exercer a função pelo período de 3 (três) anos, aqueles que pudessem ser jurados no processo, nomeados pelo Executivo perante á corte, mediante apresentação de lista tríplice pelo legislativo.
Detinham estes a função de denunciar crimes, solicitar a prisão e punição de criminosos, promover sentenças, além de representar contra autoridades negligentes, omissos, e demais crimes consoantes ao exercício do poder público ou contra as suas autoridades e nobres (GARCIA, 2017, p. 95).
Em 1838 foi delegada aos Promotores Públicos a função de fiscalizar a lei, evoluindo no ano 1841 a preferência de bacharéis, idôneos, nomeados pelo Imperador ou presidentes das províncias, havendo pelo menos um em cada comarca. Na sua falta, poderia o juiz nomear Promotor Público “ad hoc”, pois a figura do Adjunto do Promotor tão somente ocorreu em 1871, para suprir à falta ou atender ao impedimento do titular (GARCIA, 2017, p. 96).
Com a edição da Lei do Ventre Livre, ainda em 1871, os Promotores Públicos foram incumbidos de fiscalizar o registro e a proteção dos filhos dos escravos, como lecionam Mendes e Branco (2020, p. 1155):
Vale recordar que a Lei do Ventre Livre (Lei n. 2.040/1871) confiava ao Promotor a função de proteger os filhos libertos dos escravos. O Decreto n. 848, de 11 de outubro de 1890, trata do Ministério Público como Instituição.
Em 1876, o Procurador da Coroa atuava em segunda instância, com a função de acusação e fiscalização da lei, sem exercer as funções de chefia do órgão.
Tem-se, contudo, que até o ano de 1890, os Promotores Públicos eram quaisquer eleitores e jurados, portanto, o que poderia levar ao exercício do cargo até mesmo analfabetos, desde que preenchidos os requisitos e nomeados pelo executivo ou pela Coroa, a depender da época (GARCIA, 2017, p. 97).
À exemplo do Decreto n. 848, de 11 de outubro de 1890, de autoria do então Ministro da Justiça do Governo Provisório da República, é editado o Decreto Federal n. 1.030, considerado o patrono do Ministério Público no Brasil.
Neste diploma, foi conferido o status de Instituição ao órgão, dispondo sobre o Procurador-geral da República, atuante perante o Supremo Tribunal Federal, e que, em cada Seção Judiciária Federal deveria atuar um Procurador da República, nomeados pelo
Presidente da República, com garantia de sua estabilidade e, vinculado ao Poder Executivo da época, e que tinha por funções promover a ação pública e fiscalizar a execução das leis (GARCIA, 2017, p. 97).
Outras alterações significantes não foram apresentadas até a Constituição de 1934, que, apesar de manter a vinculação ao Poder Executivo, previu a existência dos Ministérios Públicos da União, dos Estados, Territórios e do Distrito Federal, dispondo sobre estabilidade, vedações e primordialmente, o ingresso no órgão por meio da aprovação em concurso público.
A Constituição de 1937 trouxe como mudanças a livre nomeação e demissão do Procurador-Geral da República pelo Presidente, e ainda, elencou como requisitos os mesmos previstos ao cargo de Ministro do Supremo Tribunal Federal, além da possibilidade dos seus membros interporem recursos às instâncias superiores. Como principal inovação, o ingresso nos Tribunais pelo quinto constitucional (GARCIA, 2017, p. 99).
Tão somente em 1939 surge a atribuição do Ministério Público na esfera civil, e em 1941, concedeu-se ao Ministério Público o poder de requisitar a instauração da investigação criminal.
Em 1946, o Ministério Público deteve seu título próprio, desconectado dos Poderes Executivo e Legislativo, previsto nas normas as prerrogativas da estabilidade, a inamovibilidade e a necessidade do concurso público para ingresso na carreira (GARCIA, 2017, p. 99).
Nesta mesma época, passa ao Senado a competência para aprovar a escolha do Presidente da República ao cargo de Procurador-Geral da República, enquanto o quinto constitucional retroage, passando a valer apenas na esfera estadual.
Nas atribuições, as mudanças sobrevieram na representação da União ou da Fazenda Nacional, quando réus na esfera cível.
A Constituição de 1967 elabora outra redação com localização distinta do Ministério Público, concentrada no capítulo destinado ao Poder Executivo (MENDES; BRANCO, 2020, p. 1155):
Ao longo da história dos nossos diplomas constitucionais, o Ministério Público já foi tratado no capítulo do Poder Judiciário (Constituição de 1967), passando, dois anos mais tarde, com a Emenda à Constituição n. 1, a figurar no capítulo do Poder Executivo. Na Constituição de 1946, a instituição aparece em tópico autônomo, em linha análoga ao que ocorreu em 1934. Na topografia da Constituição de 1988 tampouco o Ministério Público está inserido especificamente nos capítulos específicos dos três poderes clássicos, surgindo no capítulo seguinte ao do Poder Judiciário entre os entes compreendidos nas “funções essenciais à Justiça”
Em 1981, denota-se o modelo mais próximo ao adotado atualmente, onde a Lei Complementar n. 40/1981 confere ao Ministério Público a posição de Instituição permanente e essencial à função jurisdicional do Estado, prevendo os princípios da unidade, indivisibilidade e autonomia funciona, com as garantias de autonomia administrativa e financeira, mantendo-se a atribuição de representar judicialmente a união (PIETRO, 2010, p. 6).
2.3 O MINISTÉRIO PÚBLICO NA CONSTITUIÇÃO DE 1988
No modelo Constitucional vigente, a atuação do Ministério Público não se restringe à persecução penal, mas, também atinge a tutela dos interesses difusos e coletivos, de forma individualizada e sem vínculos com o Poder Judiciário, nem mesmo como tutor dos interesses subjetivos do Estado (GARCIA, 2017, p. 103).
A Constituição Federal de 1988, elaborada após o período ditatorial militar, e com isso diversos traços de garantias individuais e sociais foram abarcados e ressaltados, como reflexos diretos na atuação do Ministério Público, não sendo diferente com a previsão do Poder Judiciário e das instituições essenciais à Justiça.
Mendes e Branco (2020, p. 1156) retratam:
O Ministério Público na Constituição de 1988 recebeu uma conformação inédita e poderes alargados. Ganhou o desenho de instituição voltada à defesa dos interesses mais elevados da convivência social e política, não apenas perante o Judiciário, mas também na ordem administrativa. Está definido como “instituição permanente, essen‐cial à função jurisdicional do Estado, incumbindo‐lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis” (art. 127). A instituição foi arquitetada para atuar desinteressadamente no arrimo dos valores mais encarecidos da ordem constitucional.
Assim, na Seção I do Capítulo IV, intitulada “Das Funções Essenciais à Justiça”, está previsto o Ministério Público, conceituado em Instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, com a finalidade da defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis – art. 127, da CR/1988 (BRASIL, 1988).
Nele está compreendido o Ministério Público da União, do qual pertencem o Ministério Público Federal, do Trabalho, Militar, do distrito Federal e Territórios – art. 128, I da CR/1988, e ainda o dos Estados, com atribuições distintas – art. 128, II (BRASIL, 1988).
A eles foram garantidas a autonomia funcional, administrativa, financeira e orçamentária, com inciativa legislativa para editar e regulamentar a sua organização,
atribuições e estatutos, com vedações e órgão próprio de controle, o Conselho Nacional do Ministério Público.
A Magna Carta ainda determina que as atribuições do Ministério Público poderão ser exercidas apenas pelos membros da carreira, cujo ingresso se dá por meio de aprovação em Concurso Público, de provas e títulos, e a investidura do Procurador-Geral da República, chefe do Ministério Público da União, exercida necessariamente por membro da Carreira do Órgão, nomeado pela Presidência da República, com a aprovação do Senado, para mandato com prazo específico de 2 anos permitida a recondução, contudo sem a possibilidade da demissão ad nutun. De igual modo ocorre no âmbito estadual, em que a escolha é feita pelo Governador do estado (MARTINS JUNIOR, 2015).
O Ministério Público foi consagrado no âmbito constitucional com finalidades, premissas, autonomia, independência, funções e garantias equiparadas à magistratura, sendo este o ápice do Órgão, em salvaguarda do Estado Democrático de Direito e proteção à ordem jurídica e às tutelas difusas e coletivas (MARTINS JUNIOR, 2015).
2.4 ETMOLOGIA
A expressão Ministério Público surge a partir do latim ministerium, minister, que indica o ofício de servo, função sérvio, ou ainda ofício, cuidado, ocupação ou trabalho (GARCIA, 2017, p. 68).
O adjetivo público que acompanha o Ministério vem vinculado ao conceito de Estado, Instituição, no aspecto subjetivo. No sentido objetivo, dá a ideia do interesse geral ou social.
Em que pese a ideia de atividade estatal estar cunhada no interesse social, o prisma a ser analisado no termo Ministério Público está vinculado à posição que se encontra a Instituição na estrutura do Estado, bem como às suas atribuições.
É o que direciona à ideia de Ministério Público como Instituição social, ligada à proteção do Estado Democrático de Direito, o que será abordado posteriormente, ao Estado Social, à sociedade como um todo, e à proteção dos poderes constituídos (GARCIA, 2017, p. 68).
Outra ideia que se apresenta, é de que a origem do termo Ministério Público é oriunda da terminação ter, de minister, que indica a comparação por graduação, inferindo ideia de superioridade pelo termo magister, referindo-se ao magistrado. Isto, demonstraria que o menor, minister, serve a alguém, é servidor de algo, posição ocupada historicamente junto às
monarquias, e posteriormente vinculados aos Poderes Executivo e Judiciário (REZENDE FILHO, 1962, p. 78 apud GARCIA, 2017, p. 68).
É costumeiro encontrar a designação do Ministério Público pelo vocábulo Parquet, de origem francesa, que indica o ajuntamento de tábuas que formam o chão dos cômodos de habitação, ou o de chapas que integram uma plataforma ou chão do compartimento de um navio (GARCIA, 2017, p. 68).
Apresentou-se no meio jurídico porque os representantes do Ministério Público (agents du roi) postulavam de pé, fora do tablado onde ficavam os juízes, mas sim no assoalho da sala de audiências, junto às partes e seus representantes, como forma de demonstrar a força e independência concedida pelos Monarcas aos Procuradores, em relação aos juízes (GARCIA, 2017, p. 68).
Outras formas de representação do poder do Rei e de seus representantes foram apresentadas na história, como eram apresentados ao lado dos juízes, no mesmo estrado, e nesta circunstância, o Parquet se tornou sinônimo da instituição Ministério Público (GARCIA, 2017, p. 68).
2.5 A NATUREZA JURÍDICA DO MINISTÉRIO PÚBLICO
Conforme retratado, o Ministério Público tem por posicionamento constitucional de função essencial à justiça, isto porque o Poder Judiciário detém a competência para exercer controle sobre os atos praticados pelos Poderes Legislativo e Executivo, e até mesmo do próprio Poder Judiciário, sendo-lhe, todavia, vedado atuar sem provocação externa.
Para tanto, o constituinte dispôs no Capítulo IV do Título da Organização dos Poderes, o qual rege as normas referentes aos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, estruturas alheias a estes poderes, a fim provocar a atuação do Poder Judiciário, dentre eles, o Ministério Público. (MENDES; BRANCO, 2020, p. 1166)
Dito isto, o Ministério Público, juntamente com o Tribunal de Contas, ocupa posição intermediária na organização Administrativa e Política do Estado, visto que apresenta um limiar teórico entre órgão e pessoa jurídica, dadas as suas características administrativas e estruturais, e principalmente a falta de critérios objetivos que o definam entre os demais no poder público.
O Ministério Público é autônomo, e consequentemente desvinculado de qualquer Poder estatal, possuindo estrutura hierárquica e administrativa própria, e porquanto não possui personalidade jurídica.
Ademais, o Ministério público faz parte das pessoas jurídicas de direito público, com administração centralizada, caso fosse caracterizado de forma diversa, implicaria em consequências tais quais a responsabilidade civil direta de seus membros.
Entende-se que o Ministério Público tem natureza jurídica de órgão sui generis, visto que inexistem semelhanças com quaisquer outros institutos públicos previstos na constituição, sendo então único em seu gênero, e, ao mesmo tempo, Instituição (GARCIA, 2017, p. 110-112).
No primeiro entendimento, se dá em razão da centralização de unidade e competência, intrínsecos inclusive nos princípios do Ministério Público, embasados também na independência.
Os designados membros, como órgão, exercem a atividade fim, enquanto os servidores ou colaboradores desempenham a atividade meio, não se caracterizando entidade porque não possui personalidade jurídica.
Para estabelecer, então, esta natureza jurídica, há de ser considerado o desenvolvimento legal e a sua delineação, com especo na Carta Magna, que garantiu ao Ministério Público um regime jurídico peculiar amparado em sua autonomia.
O Ministério Público, como Instituição, por meio da sua atividade fim com estruturação fundada na busca pelo bem comum, sendo, pois, de relevante atuação social, e essencial para a convivência em coletividade.
Com isso, entende-se que o Ministério Público, como Instituição, é parte essencial à atuação da justiça, nos moldes da Constituição Federal, manifestamente social, como parte do Estado, por fomentar os ideais da realização da Justiça, do Estado Democrático de Direito e ao respeito ao Princípio da Dignidade da Pessoa Humana (MARTINS JUNIOR, 2015).
2.6 OS PRINCÍPIOS ATRELADOS AO MINISTÉRIO PÚBLICO
Para o desenvolvimento da atividade do Ministério Público, bem como à sua organização administrativa, a Constituição Federal, as normas infraconstitucionais, e a doutrina elencam diversos princípios norteadores, sendo selecionados os mais importantes que tangem ao tema da presente monografia.
2.6.1 Autonomia, independência funcional e Responsabilidade
O primeiro princípio analisado é o da Autonomia, em exegese aos artigos 127, §§ 2º a 6º e 128, §§ 1º a 5º, relativos à capacidade de autogestão do órgão, capacitando o próprio direcionamento, ou seja, impossibilitando que os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, estabeleçam por normas ou requisitem por instruções, o exercício de direção do Órgão Ministerial.
Esta autonomia, que permite a autogestão e regulamentação própria não tem caráter absoluto, isto porque a Constituição trouxe limitações à competência de auto-organização (CAZETTA JÚNIOR, 2001 apud MARTINS JÚNIOR, 2015).
Isto posto, cabe ponderar a efetiva independência funcional do Ministério Público de seus membros, ao exercício livre das atribuições e funções, por parte de seus membros, sem a intervenção de órgãos terceiros.
Ao passo que o Ministério Público possui independência funcional, que é a manifesta autonomia por parte de seus membros e gestores, em um contexto geral, dá-se ao conceito de forma concomitante a responsabilidade, vez que aquele que tem poder e autonomia para decidir, deve suportar consequentemente a responsabilidade que dela decorre.
Logo, distintos são os princípios da autonomia institucional, também chamada de orgânica, se refere ao órgão do Ministério Público em si, como Instituição, com a independência dos seus membros agirem com liberdade dentro dos liames estabelecidos unicamente pelo ordenamento jurídico, ao passo que a segunda independência trata-se da autonomia de seus membros.
Depreende-se, portanto, que o ordenamento constitucional vigente outorgou ao Ministério Público, como Instituição permanente e essencial à função jurisdicional, a autonomia de sua organização financeira, e ainda a atuação dos seus agentes públicos, no exercício da defesa da ordem jurídica do regime democrático, dos interesses sociais e individuais indisponíveis (FINGER, 2010, p. 84).
Quando se retrata, então, que o Ministério Público tem atuado, ou ainda que a atuação de seus membros aborde certas perspectivas jurídicas, não há o que se falar em decisão política pela instituição, posto que as chefias institucionais e corregedorias não detêm vinculação em suas orientações, porquanto a decisão de seus membros é independente e dotados de livre convencimento motivado (FINGER, 2010, p. 85).
2.6.2 Unidade
O princípio da unidade, de que trata a Magna Carta, conforme o entendimento da própria palavra, apesar de sua polissemia, se traduz em um Ministério Público como Instituição, unido, homogêneo, uniforme e coordenado e, primordialmente, funcionando cada órgão como partes de um todo indivisível, e não como entidades separadas.
Isto se dá pela divisão do Ministério Público em competências específicas, na esfera Federal e Estadual, que, por sua vez, distribuem sua competência por atribuições conferidas aos seus membros, que exercerão a atividade, todos subordinados ao respectivo Procurador-Geral.
Significa que essas facetas que se encontram na atividade se dão tão somente em razão da distribuição da competência, no âmbito federal e estadual, e posteriormente na disposição de seus membros, a fim de exercerem as atribuições de forma organizada.
Dentre os aspectos jurídicos, três são apresentados como principais: o Ministério Público como Instituição, a atuação dos seus membros, e ao final, a influência exógena que recebe.
As ramificações do Ministério Público possuem, entre si, autonomia nos planos administrativos, financeiros e funcionais, compatibilizando a unidade institucional e autonomia pelo seguinte motivo.
Existe um só Ministério Público, este previsto no Capítulo IV, Seção I, da Constituição Federal de 1988, que o descreve em seu artigo 127 (BRASIL, 1988).
No dispositivo seguinte, faz o arranjo inicial da distribuição de competências, no inciso I, o Ministério Público da União, que compreende o Ministério Público Federal, Ministério Público Federal, Ministério Público do Trabalho, Ministério Público Militar e Ministério Público do Distrito Federal e Territórios, e no inciso II os Ministérios Públicos dos Estados, distribuídos nas demais unidades da federação (MARTINS JUNIOR, 2015).
A unidade e posterior distribuição é importante e imprescindível para a realização dos objetivos institucionais, como unidade ideológica e ainda na unidade de ação, com direção consciente e orientada pelos princípios e valores institucionais a fim de concretizar o plano Constitucional previsto no caput do artigo 127 (GOULART, 2010, p. 171).
No que tange à atuação funcional, o princípio da unidade indica que o Ministério Público constitui uma Instituição única, das quais emana princípios, normativas e atribuições que determinam diretrizes de atuação de seus membros.
Contudo, o entendimento apresentado nessa situação é de que, em que pese os membros do Ministério Público praticam individualmente suas atribuições, ainda são a representação e integração do corpo Ministerial como um todo.
A unidade funcional surge assim como o instrumento disponível à Instituição para garantir a preeminência de sua atuação, distribuindo as atividades em determinados órgãos jurisdicionais e controles externos específicos, em que cada detentor da atribuição atuará em áreas afetas apenas às suas atribuições que lhe foram concedidas.
O princípio da unidade poder-se-á distribuir: (1) pela competência de cargo, como o exercício junto aos 1º e 2º graus de jurisdição, promotor de justiça e procurador de justiça com mesma matéria, (2) pela própria matéria afeta, a exemplo criminal comum e tribunal do júri, (3) função de tutelas difusas e coletivas, interesses transindividuais, e curadorias, e por fim (4) a territorial, distintas entre as comarcas de atuação (GARCIA, 2017, p 133-134).
Concluindo, a influência exógena que trata a doutrina refere-se à atuação do Conselho Nacional do Ministério Público, que, vem por meio de suas diretrizes e fiscalização, fomenta e estabelece uniformidade às práticas adotadas nas diversas competências da Instituição, frente à carência de lei complementar que vise regulamentar a atuação de forma vertical.
Para tanto, a desconformidade das diversas legislações específicas para cada parte da divisão do Ministério Público vem de encontro à atuação do Conselho Superior, o qual almeja absorver as consequências da divisão da Instituição por meio da padronização da atuação, visto que, como dito alhures, o Ministério Público é uno, e indivisível como será verificado a seguir (GARCIA, 2017, p. 135).
2.6.3 Indivisibilidade
Este princípio está intimamente ligado ao estudado anteriormente, todavia, não pode ser confundido com a unidade, visto que o presente tem por função conter a mitigação do princípio da unidade.
Primordialmente, a indivisibilidade retrata que todo ato praticado pelos membros do Ministério Público, sejam os promotores ou procuradores, independente do grau de jurisdição que atuam, ou ainda da competência, é creditado ao órgão, e não aos agentes públicos.
Isto posto, observa-se que a substituição dos membros na prática de determinados atos, seja na fiscalização ou na postulação em juízo, não ensejaria em anulação ou nulidade, no caso de suspeição, ausência por férias ou licença, e ainda impedimentos (GARCIA, 2017, 145).
Não há o que se falar em ilegitimidade, portanto, vez que a atuação em esferas específicas se trata de distribuição de atribuição no âmbito administrativo do próprio órgão, podendo os membros substituir, responder e colaborar entre si, quando pertencentes a mesma carreira (GARCIA, 2017, 145).
Conclui-se assim que o princípio da indivisibilidade tem caráter meramente procedimental, visando a atuação da Instituição Ministério Público como defensora da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis, sendo seus membros atores do exercício da função (GOULART, 2010, p. 171).
2.6.4 Promotor natural
Complementando, então, os princípios intrínsecos ao exercício direto da atividade do Ministério Público, a Constituição Federal elencou no artigo 5º, LIII, dois princípios, o primeiro relacionado à atuação do Ministério Público, e o atrelado ao exercício jurisdicional, quais sejam, o promotor e o juiz natural.
No momento em que a constituição separa em termos o processar e sentenciar, senão pela autoridade competente, distingue as atividades do Promotor/Procurador figurar no polo ativo das ações de sua competência, restando ao magistrado decidir sobre a demanda trazida pelo membro do Ministério Público.
Assim, Goulart (2010, p. 177) elenca quatro aspectos diretos os quais são manifestamente consagrados pelo princípio do promotor natural.
Primeiramente o aspecto social, em que a sociedade possui, na defesa dos interesses difusos, coletivos e transindividuais, o agente público e político, com independência dos órgãos administrativos, legislativos e jurisdicionais.
Após, o aspecto individual, conferido ao membro da sociedade, o direito de ser investigado, processado, e por vezes tutelado pelo Ministério Público nas ações e matérias que o compete.
Em terceiro, o aspecto institucional, que trata da independência em relação a outros órgãos administrativos, supostamente superiores, por meio de requisições e orientações arbitrárias e protecionistas.
Por último, o aspecto funcional, garantindo ao membro do Ministério Público em si, o exercício de todas as suas funções dentre as atribuições que lhe foram conferidas, de forma independente e discricionária (GOULART, 2010, p. 177).
Ademais, o princípio do Promotor Natural vem como forma de proteção ao exercício da função na própria administração autônoma do instituto, isto porque coíbe, por exemplo, a designação de Promotor ad hoc, ou a exceção de finalidade, e ainda o exercício de forma hierarquizada da atividade fim.
Diante deste princípio é que se torna indevida a designação de pessoa qualquer, até mesmo como ocorria outrora, sem formação acadêmica, para o exercício das tutelas asseguradas ao Ministério Público pela Constituição Federal, com a consequente proibição do Promotor ad hoc.
Logo, para ser membro do Ministério Público, a pessoa deve preencher diversos requisitos, tais como a formação acadêmica no curso de direito, três anos de prática jurídica e a aprovação em concurso público de provas e títulos.
O princípio do Promotor Natural tolheu a exceção de finalidade, ou seja, a designação de Promotor/Procurador em específico para atuar em demanda específica, individualizando e especializando o exercício de certo membro ou de certo caso em que se atua.
Limitou ainda a atuação do Procurador-Geral, no exercício da atividade fim do Ministério Público, para que este, na posição que se encontra, deixe de atuar em processos de forma hierarquizada, ou seja, utilizar do cargo para obter vantagem (MARTINS JUNIOR, 2015).
A fim de estudar as atividades do Ministério Público, no exercício do controle externo da atividade policial, será abordado no próximo capítulo a ordem constitucional da Segurança Pública e seus órgãos componentes.
3 A SEGURANÇA PÚBLICA E SEUS ÓRGÃOS COMPONENTES
O Estado, como provedor e garantidor de diversos direitos e garantias fundamentais, tem por dever efetivar a segurança pública, como forma de preservar a ordem pública e a incolumidade das pessoas e do patrimônio, por meio de seus órgãos, a serem abordados a seguir – art. 144 da CR/1988 (BRASIL, 1988).
3.1 CONCEITO DE SEGURANÇA PÚBLICA E ORDEM PÚBLICA
O conceito de segurança pública vem junto ao dever do Estado na garantia de estabilidade, isto porque, o termo “segurança” tem origem latina da palavra “securus” cujo objetivo é livrar algo de perigos, incertezas, para que seja assegurada a ausência de danos ou prejuízos (SILVA, 1987).
Logo, a “segurança” é garantia e proteção, proporcionando à situação, pessoa ou coisa o sentido de estabilidade e resguardo, atingindo assim o setor específico de acordo como o adjetivo que o acompanha (MARTINS; COLPANI, 2011, p 56).
Neste contexto, a segurança pública assume o papel em razão do adjetivo que o acompanha, neste caso “pública”, portando, é garantia e proteção, seja ela individual ou coletiva, proveniente do poder público, configurando uma das dimensões da segurança interna, juntamente com oEstado de Defesa e o Estado de Sítio, também previstos na Carta Magna (MARTINS; COLPANI, 2011, p 56).
No entendimento de Álvaro Lazzarini (1994), não há como separar a ordem pública da segurança pública, sequer o Estado da ideia de polícia, frente à necessidade da garantia de convivência pacífica das pessoas, de modo que o exercício dos direitos individuais não se sobreponham, ofendam, perturbem ou sequer impeçam o exercício do direito alheio, o que se alcança com o policiamento da sociedade.
Lazzarini (1994) conceitua segurança pública como o estado antidelitual, que nada mais é que um resultado da interpretação e aplicação das leis penais comuns e de contravenções penais vigentes, juntamente com a ação das polícias preventivas e repressivas, cujas funções são de obstar todo perigo que possa afetar a ordem pública, por meio de instituições específicas e destinadas para tanto.
José Sérgio Marcondes ([2015]) expõe que a segurança pública contempla ações de caráter diversos e entrelaçados: a) preventivo, por meio da educação, saúde e emprego, etc., e aqui acrescento a importância das políticas públicas; b) legislativo, com a definição dos
crimes e penas; c) de fiscalização e preensão, com a atuação dos órgãos e polícia e atuação do Ministério Público; d) responsabilização, por meio da atividade jurisdicional; e) punição pelo cumprimento da pena imposta e por fim; f) ressocialização, com a reintegração do indivíduo à sociedade.
Assim, a ordem pública, no sentido da organização administrativa, juntamente com o poder coercitivo do Estado, é o efetivo exercício das instituições e prerrogativas da segurança pública, que traz a tranquilidade e a salubridade públicas (LAZZARINI, 1994).
A ordem pública, portanto, é a situação alcançada pelo exercício da segurança pública, de normalidade da sociedade, na busca pela concretização de direitos individuais, estabilidade das instituições e o devido funcionamento do serviço público, a ser provida tanto pelo Estado como pelos cidadãos, de forma individual, com respeito mútuo das liberdades individuais e instituições (LAZZARINI, 1992).
Há também o entendimento de que segurança pública e ordem pública não resultam de causa e efeito, mas sim de situações jurídicas complementares, com a concretização dos postulados oriundos do ordenamento jurídico, e destas surgem as diretrizes para atuação do poder de polícia, e de acordo com as necessidades, apontar as ações a limites das ações a serem tomadas pelas corporações (MOREIRA NETO, 1986, p. 88).
Diante de todo este exposto, há de se inferir que a segurança pública e a preservação da ordem social não são consequências exclusivas da ação policial, seja ela preventiva ou repressiva, mas sim de um complexo de ações e políticas engrenadas (MARTINS; COLPANI, 2011, p 66).
Valter Foleto Santin (2004 apud MARTINS; COLPANI, 2011, p. 66) destaca a responsabilidade de cada cidadão para com a ordem e segurança públicas, aduzindo que se trata de um regime permanente de proteção dos cidadãos no interior da nação, a fim de que exista a estabilidade institucional e ordem interna, com escopo na convivência normal e em harmonia.
Por conseguinte, a ordem pública e segurança pública são configurados em conceitos diversos, porém entrelaçados, junto ao ordenamento jurídico que dão azo a melhor convivência, com estabilidade e harmonia, das instituições do poder público e da sociedade em si, vinculados aos fundamentos elencados na Carta Maior.
Isto vai ao encontro da preservação dos direitos individuais e sociais, ao passo que legislador constituinte estabeleceu à República Federativa a condição de Estado Democrático de Direito, com primazia na Dignidade da Pessoa Humana, para que o poder público possa
atender as mais variadas faces da sociedade, ensejando a prática dos movimentos políticos e ações públicas voltadas à preservação da ordem social (MARTINS; COLPANI, 2011, p 70).
A segurança pública também atinge a esfera do Governo, visto que este é o executor das políticas públicas de responsabilidade do Estado, e está diretamente ligado pelos investimentos feitos nos órgãos vinculados, uma vez geridos pelo Poder Executivo (LAMBERT, 2018).
Compreende-se, portanto, ações específicas em cada ramificação do poder estatal executivo, em que o Governo Federal tem por dever exercer a proteção e policial das fronteiras, e o combate ao tráfico internacional de drogas, além de outros delitos de competência da União, e por fim, o patrulhamento das rodovias federais (LAMBERT, 2018).
Aos Estados e ao Distrito Federal, foram atribuídos o policiamento ostensivo, aqueles de repressão, que causam maior visibilidade da atuação do Estado no ramo, mantendo e provendo a organização das políciasmilitares e civis, e ainda o Corpo de Bombeiros Militar,além dos demais crimes comuns, de competência da jurisdição estadual (LAMBERT, 2018).
3.2 A SEGURANÇA PÚBLICA NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
A Constituição Federal, conhecida popularmente como Constituição Cidadã, caracterizada em seu modelo estatal pela ampla proteção às pessoas e ao bem-estar, tornando o Brasil um dos primeiros a alçar como garantia constitucional a qualidade de vida (LAMBERT, 2018).
Esse reflexo inicia com o preâmbulo da Constituição Federal (BRASIL, 1988), que, em que pese não exista força normativa ou vinculante, estabelece uma cadeia principiológica adotada pelo Estado em sua formação, veja-se:
Nós, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembleia Nacional Constituinte para instituir um Estado Democrático, destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a solução pacífica das controvérsias, promulgamos, sob a proteção de Deus, a seguinte CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL. (Grifo nosso)
Em que pese se tratar de texto introdutório, acentuam Sarlet et al (2019, p. 84-85) que o preâmbulo de uma Constituição é formado pelas posturas valorativas, suas convicções, motivações que o Estado adotará nas normas subsequentes.
Não só seus ideais, eles representam o aspecto histórico em que a nova Constituição foi elaborada, e não só isso, asseguram a legitimidade daquele poder constituinte originário, a fim de enunciar os objetivos e promessas do Estado para com o povo (SARLET et al. 2019, p. 84-85).
Essa promessa vem em consonância com a formação em Estado Democrático de Direito e os fundamentos da República Federativa do Brasil, expressos no artigo 1º, precisamente quanto à dignidade da pessoa humana:
Uma primeira função, aqui vinculada à sua condição de valor e princípio, diz com o fato de a dignidade da pessoa humana ser considerada elemento que confere unidade de sentido e legitimidade a uma determinada ordem constitucional. De acordo com Jorge Miranda, aqui representando expressiva parcela da doutrina constitucional contemporânea, a Constituição, ao reconhecer e proteger a dignidade da pessoa humana, confereuma unidade de sentido, de valor e de concordância prática ao sistema de direitos fundamentais e ao sistema constitucional, o que implica um dever de interpretação de todaa ordem jurídica em conformidade com tais fundamentos. (SARLET et al. 2019, p. 84-85).
A partir disto, surge a segurança pública como exercício em prol do bem da coletividade, Queiroz (2019) entende que o principal bem jurídico tutelado pela segurança pública é a liberdade, a possibilidade de prover os caminhos necessários à realização própria, desde que respeitados os direitos dos demais, dentro da coletividade.
Assim, a proteção constante na segurança pública nada mais é que a forma que o Estado encontrou de proteger a identidade, juntamente com os dons e propriedades desenvolvidas por cada um, a fim de formar a sociedade pacífica e ordenada, fortalecendo a liberdade, e a capacidade de ser pessoa (Queiroz, 2019).
Em continuação à análise constitucional, Lambert (2018) sustenta que o Estado formado pelo Poder Constituinte originário de 1988 tem por razão de existir, tão somente a satisfação das necessidades humanas, assegurando os direitos e liberdades individuais.
Art. 3º – Comstituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: I – comstruir uma sociedade livre, justa e solidária;
II – garantir o desenvolvimento nacional;
III – erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;
IV – promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação (BRASIL, 1988).
Prevista na Constituição Federal junto ao Título V, “Da Defesa do Estado e Das Instituições Democráticas”, com um capítulo próprio contendo um único artigo, o 144, do qual emana toda a essência constitucional, a segurança pública está voltada aos princípios constitucionais que tangem a harmonia social (BRASIL, 1988).
Em uma primeira análise, o caput do artigo suso considera a segurança pública um dever do Estado, direito e responsabilidade de todos.
Bulos (2018, p. 1480) enfatiza que para a concretização da ideia de convivência harmônica e preservação dos direitos e garantias individuais e sociais, é necessário o controle pelo Estado, que se caracteriza pela vigilância, prevenção e repressão das condutas tidas como ilícitas, antijurídicas e reprováveis.
Moraes (2016, p. 854), retrata que a Constituição Federal previu a segurança pública como um dever do Estado, que em conjunto com a responsabilidade dos cidadãos, objetivam a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e patrimônios.
Ao passo que esses deveres se tornam direitos, a atuação e exercício da segurança pública devem respeitar a livre manifestação de pensamentos, reprimindo qualquer conduta abusiva (MORAES, 2016, p. 854).
Este é ponto de conflito, que gera a necessidade do exercício da segurança pública, visto que a liberdade causa adversidades, pela pluralidade de seres em exercício da dita liberdade, e o agrupamento destas pessoas e destas liberdades causam embate (Queiroz, 2019).
Demonstrado então a finalidade, e também conceito da segurança pública, a preservação do equilíbrio social, dever do Estado, será exercida pela polícia, que pode se apresentar de duas formas: (1) a polícia administrativa, que tem por objetivo a proteção da liberdade e propriedade e; (2) a polícia judiciária, esta por sua vez dividida em polícia ostensiva e judiciária (BULOS, 2018, p. 1480).
Costa (2014) diferencia as polícias administrativa e judiciária na forma de atuação de cada uma delas, a primeira, agindo preventivamente enquanto a segunda atua repressivamente, ou seja, a polícia administrativa tem por objetivo impedir a conduta delituosa e a polícia judiciária investiga os fatos ocorridos.
A polícia judiciária tem corporações específicas: a Polícia Civil com o exercício de investigação dos fatos já corridos, enquanto a Polícia Militar que tem atuação repressiva e ostensiva, a serem estudadas posteriormente (COSTA, 2014).
3.3 SEGURANÇA PÚBLICA, UM DEVER DE TODOS
Ocorre que a segurança pública, conforme o texto constitucional, não é dever só ao Estado e direito dos cidadãos, mas também como um dever e responsabilidade comum a todos, isto porque as adversidades no bem social são causadas justamente pelas interações
entre as pessoas, sendo necessário uma abordagem mais ampla, abarcando a humanidade de forma mais efetiva, como retrata Queiroz (2019):
São esses os pilares de uma capacidade de resposta adequada às adversidades, considerando sua energia agregadora. De modo similar, são estas as qualidades de tratamento ao problema da criminalidade, considerando que falta ao Poder Público, por meio de seus agentes, o comprometimento com as realidades sociais injustas vivenciadas
Afirma ainda que as relações interpessoais acabam por gerar distorções de valores, face à defesa de interesses particulares sobre os interesses da coletividade, fazendo com que as ações tomadas possam se consolidar de forma contraposta ao bem-estar do grupo social, e por isso, a segurança pública transcende a atuação Estatal (QUEIROZ, 2019).
Lambert (2018) relembra que a segurança pública, de forma integral, e que é adotada no ordenamento jurídico brasileiro, bem como defendido pela Organização das Nações Unidas (ONU), tem por objetivo inserir uma “Segurança Cidadã”, com a promoção e tutela de Direitos Humanos.
Em 24 de outubro de 2007, entrou em vigor a Lei n. 11.530, que institui o Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania – PRONASCI (BRASIL, 2007), e em seu artigo 1º, celebra a cooperação entre a União e demais entes federados, com a participação das famílias e comunidade, por meio de programas, projetos e ações de assistência técnica e financeira, com a mobilização social, com o fito de melhorar a Segurança Pública.
Em referência ao Relatório de Atividades: Implantação do Sistema Único de Segurança Pública (BRASIL, 2007), observa-se o processo de reforma das polícias brasileiras, com a implantação do Sistema Único de Segurança Pública, e nele consta o conceito de Segurança Cidadã, pactuado:
Segurança Cidadã - é a segurança pública integral, que promove osdireitos humanos, transforma - com a participação efetiva do mundo acadêmico - pela educação em segurança cidadã, sistematiza o arcabouço do conhecimento dos vários atores do sistema de segurança, indo além do tradicional sistema policial. Garante o planejamento, a prevenção e a repressão qualificada de forma a propiciar uma sociedade livre, democrática, num ambiente multicultural, multirracial e multidisciplinar. A segurança cidadã estimula a adoção de tecnologias sociais que visam a resolução pacífica dos conflitos, o fortalecimento da família, a proteção às mulheres, aos idosos, às minorias, garante as políticas públicas deprevenção determinadas pelo governo, primando pela observância permanenteda contribuição das universidades, através de seus estudos acadêmicos e científicos.
Assim, conforme se extrai do referido relatório, fomentou-se a segurança pública brasileira com ações estruturadas por sete eixos estratégicos e convergentes: a gestão do conhecimento, reorganização institucional, formação e valorização profissional, prevenção,
