GESTÃO DO PATRIMÔNIO CULTURAL DA VILA DE PARANAPIACABA: A EXPERIÊNCIA DO MUNICÍPIO DE SANTO ANDRÉ/SP À LUZ DOS
DISPOSITIVOS LEGAIS.
Karina Vieira dos Santos Mestranda em Planejamento e Gestão do Território na Universidade Federal do ABC, São Paulo, Brasil. skarinavieira@gmail.com.
1. Introdução
O primeiro marco institucional da política de patrimônio foi o Decreto-lei 25/1937, que instituiu e organizou o Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional e instituiu, como instrumento de preservação, o tombamento. A atuação conservadora da instituição fica evidente no seu acervo de característica monumental e com referência ao período colonial.
No entanto, a partir dos anos 60, o Brasil passou por uma pujança de desenvolvimento com impactos diretos no meio ambiente urbano, fato que estimulou o debate sobre o patrimônio cultural. Alinhado à experiência acumulada no plano internacional, o IPHAN seguiu a tendência que apontava para a ampliação conceitual e para uma proposta de política de preservação do patrimônio cultural mais contemporâneo.
Essa evolução conceitual se efetivou com o advento da Constituição Federal de 88 que resultou em uma série de mudanças na legislação, aproximando o patrimônio cultural dos campos do planejamento urbano, por meio do Estatuto da Cidade, e da preservação ambiental.
As políticas culturais no texto constitucional de 88 inovou ao contemplar a ampliação do conceito de patrimônio, substituindo a definição de “Patrimônio Histórico e Artístico” do Decreto-Lei de 1937, vinculado à fatos memoráveis da história, por “Patrimônio Cultural Brasileiro”, em que se considera a relevância da memória de grupos formadores da sociedade e a diversidade brasileira.
Segundo o artigo 216, da Constituição Federal de 88, constitui o patrimônio cultural brasileiro os bens “de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira” e não apenas bens com “excepcional valor arqueológico ou etnográfico, bibliográfico ou artístico”.
É relevante considerar a construção do conceito de patrimônio cultural no século XXI, que passou a ocupar um papel central sobre planejamento das cidades e meio-ambiente (CASTRIOTA, 2009). Esse novo contexto, mais diverso e complexo, demandou a introdução de novos instrumentos e dispositivos legais que contemplasse as abordagens do planejamento urbano, uma vez que o tombamento se apresentava como um instrumento insuficiente para conter os processos de degradação assegurar o processo de degradação.
Alterações decorrentes das atividades econômicas, tecnológicas, políticas e sociais, suscitaram questionamentos sobre a preservação urbanística. A expansão e transformação das cidades impulsionadas pelo fenômeno da globalização uniu as discussões de três campos: o da preservação do patrimônio, do planejamento urbano e o da preservação ambiental, que até então não se comunicavam.
Considerando a articulação recente entre as políticas de patrimônio cultural e os instrumentos de planejamento urbano, este artigo tem por objetivo refletir sobre trajetória e a evolução das ações para preservação da Vila de Paranapiacaba - pertencente ao município de Santo André/SP - à luz da legislação municipal vigente e seus efeitos sobre a gestão de seu patrimônio cultural.
Para tanto foi adotado como procedimento metodológico a análise documental. Foram levantados e consultados os documentos públicos de fonte primária, como documentos referentes à burocracia administrativa (atas de reunião do conselho municipal de preservação), normas e legislações sobre a matéria.
2. Importância da estrutura legal para a gestão do patrimônio cultural
A gestão do patrimônio cultural, segundo a UNESCO (2016, p.59), é formada por uma tríade: a estrutura legal, institucional e a disponibilidade recursos humanos e
financeiros. Nesta seção destacaremos a importância da estrutura legal para viabilizar a gestão do patrimônio cultural.
A estrutura legal é importante para delimitar os bens aos quais poderão ser atribuídos valor cultural e oferecer proteção jurídica, a partir da instituição de ferramentas legais e regulatórias.
Para além do Decreto-lei 25/1937, que instituiu e organizou a proteção do patrimônio cultural no Brasil, destacamos o advento da Constituição Federal como um grande marco para a política de patrimônio cultural no Brasil. De acordo com Miranda (2012, p. 2008), a política de patrimônio é alçada ao mais alto grau de evolução normativa de proteção ao patrimônio cultural brasileiro.
A Constituição Federal de 1988, em seu art. 215, designou ao Estado a obrigação por garantir “a todos o pleno exercício dos direitos culturais e acesso às fontes da cultura nacional” e por “apoiar e incentivar a valorização e a difusão de manifestações culturais” (BRASIL, 1988).
Em complemento, o art. 216, § 1º, compartilha a responsabilidade pela salvaguarda do patrimônio cultural entre o Poder Público – competência concorrente entre os entes federativos - e a comunidade. O artigo estabelece, ainda, os meios de proteção que poderão se dar por meio de inventários, registros, vigilância, tombamento e desapropriação, e de outras formas de acautelamento e preservação (BRASIL, 1988).
Miranda (2012, p. 210), enumera os benefícios significativos decorrentes da normatização constitucional do patrimônio cultural como direito fundamental. Para o autor, trata-se de legitimar a função estatal reguladora e de governabilidade afirmativa. O texto constitucional prevê a ampliação da participação social na formulação e fiscalização das políticas públicas para o patrimônio cultural a partir de instituições participativas como os Conselhos.
Dentre os benefícios advindos do texto constitucional, elencados por Miranda (2012, p. 210), destaca-se “a maior segurança normativa, posto que os direitos e garantias fundamentais são consideradas cláusulas pétreas” e o “controle de constitucionalidade
dos atos normativos, visto que serão válidos apenas se estiverem em conformidade com o texto constitucional”.
Com um olhar abrangente e interdisciplinar os art. 182 e 183, da CF 88, que tratam da política urbana, foram regulamentados pela Lei n° 10.257/2001, que instituiu o Estatuto da Cidade. A legislação regulamenta um a série de instrumentos “que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental”.
Dentre as diretrizes gerais para ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, o Estatuto da Cidade destaca que a “proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico” integram a política urbana. Portanto, os municípios, responsáveis por executar a política de desenvolvimento urbano, devem considerar a preservação do patrimônio cultural nas políticas públicas de ordenamento do espaço.
Miranda apud Mares (2012, p. 214), destaca que essas alterações nos conceitos jurídicos, demandam esforço legislativo para que os dispositivos de proteção sejam efetivamente aplicados.
3. A Vila de Paranapiacaba como patrimônio cultural
A Vila de Paranapiacaba, é uma Villa Ferroviária, construída no século XIX entre a baixada e planalto paulista, pertence ao município de Santo André e conserva significativo acervo tecnológico ligado à ferrovia além de relevante patrimônio ferroviário,
natural, paisagístico, urbano, industrial e arquitetônico.
Inicialmente denominada de Vila Martin Smith, o seu contexto histórico está relacionado à construção da primeira ferrovia de São Paulo, favorecida pela necessidade de expansão da atividade econômica do Oeste Paulista. À época o Brasil estava no auge
da produção de café no planalto Paulista e aparecia no mercado internacional como o maior exportador da matéria-prima.
Diante do contexto de expansão da economia cafeeira, a Vila de Paranapiacaba foi instalada com o objetivo abrigar os operários, que faziam a manutenção e operação dos sistemas funiculares da Serra Velha e Serra Nova, e seus familiares. Inicialmente, foram construídos acampamentos provisórios no decorrer da linha ferroviária, mas a necessidade de manutenção constante da linha férrea culminou na instalação de um lugar permanente.
Responsável pela operação da estrada de ferro, a Companhia SPR construiu, disponibilizou e manteve as casas como forma de incentivar a permanência dos operários necessários para sua operação e manutenção. O trabalhador adquiria o direito de morar na enquanto tivesse vínculo empregatício com a Companhia. Ferreira; Passarelli; Santos (1990, p. 30) relatam que “nada podia ser aumentado ou reformado na residência – fachada, banheiro ou substituição as telhas – sem a permissão de órgão administrativo da Empresa Ferroviária”.
No Alto da Serra do Mar foram estabelecidos três núcleos urbanos com a seguinte composição: Parte Alta, a Vila Velha e a Vila Martin Smith (Vila Nova), sendo que esses dois últimos, localizados na Parte Baixa da Vila, pertenciam à companhia inglesa e a Parte Alta à particulares.
Ligada à Parte Baixa por uma passarela para pedestres, a Parte Alta da Vila de Paranapiacaba se destaca por sua configuração irregular, resultante de uma ocupação espontânea, com caraterísticas arquitetônicas luso-brasileira, cuja função se relacionava às atividades comerciais, desde materiais de construção ao abastecimento de alimentos (CONDEPHAAT, 1987, pag. 004). Santos (1990, p. 30) destacam ainda a presença de trabalhadores aposentados da empresa ferroviária que perdiam o direito de morar nas casas da São Paulo Railway.
Por sua vez, a Parte Baixa conta com dois núcleos urbanos: a Vila Velha e a Vila Martin Smith. Construídas em períodos diferentes ambos os núcleos apresentam características contrastantes. A Vila Velha resulta do primeiro acampamento de operários apresenta uma urbanização sem orientação pré-definida, denotando ausência de
planejamento. A Vila Martin Smith, por sua vez, conta com um projeto de urbanização considerado inovador para a época, “com edifícios padronizados, ruas largas, regulares e geometricamente planejadas”, infraestrutura de trabalho e lazer, uma torre com relógio no estilo Big Ben de Londres- para controle das horas de trabalho e lazer dos funcionários da ferrovia - e sistema de saneamento baseado em vielas sanitárias (ASPÁSIO, 2008). Segundo Santos; Lage e Secco (2017), a Vila de Paranapiacaba:
foi projetada como uma cidade de serviços, com traçado ortogonal, zoneamento hierarquizado, 46 casas térreas de madeira pré-fabricadas para habitação, alojamento para solteiros, sistema de esgoto e água potável encanada, sendo dotada ainda de um hospital, uma igreja presbiteriana, um mercado, uma escola e um clube de esportivo e de recreação com seções regulares de cinema (24).
O projeto arquitetônico da Vila Martin Smith ordenou as casas por tipo que designavam a qualificação (função) do trabalhador. Segundo Santos (1990, p.25) as casas eram divididas em moradias para engenheiros e para manobristas e mecânicos. No ponto mais alto, de onde era possível ter uma visão de toda a Vila, foi construída a residência do engenheiro responsável, denominada Castelinho. As edificações menos privilegiadas, localizadas nos pontos mais baixos foram destinadas aos demais operários.
Nas primeiras décadas do século XX, a função social na Vila de Paranapiacaba começou a sentir o impacto das primeiras sinalizações de mudança no eixo dinâmico da economia brasileira. A década de 40 também marcou o fim do período de concessão da operação da ferrovia São Paulo Railway em 1946, quando estrada de ferro, que passou a ser denominada Estrada de Ferro Santos-Jundiaí – EFSJ, e a Vila de Paranapiacaba, foram encampados pelo Governo Federal.
Até meados dos anos 80 a Vila de Paranapiacaba permaneceu ligada ao trabalho ferroviário, fazendo movimentar o principal motor do desenvolvimento Paulista que percorria os trilhos do trem (PASSARELLI, 2005). Em 1981 junto com a desativação da Serra Nova:
“Algumas unidades da Vila, próximas à via férrea e ao início da descida da serra também foram demolidas para dar lugar a um páteo de manobras de maiores
proporções e para uma subestação de energia elétrica que passou a alimentar a vila e o novo sistema de cremalheira”.
Documentos da Prefeitura de Santo André de 2007 apud. D’Agostini e Gonçalves (2014) relatam que a intensificação do processo de abandono da Vila de Paranapiacaba e a desvinculação da Vila com o trabalho ferroviário:
(...) tornou os imóveis desocupados alvos de invasões, dos quais passaram a ser explorados economicamente de maneira discriminatória, sendo realizadas intervenções aleatórias nas edificações sem o devido acompanhamento técnico pelo órgão responsável gerando, em muitos casos, a descaracterização e degradação do patrimônio e em alguns casos inclusive, a desestabilização estrutural.
O novo contexto mobilizou a imprensa que passou a denunciar a destruição da Vila e de seu entorno. Tais denúncias mobilizaram arquitetos, historiadores e moradores para a preservação da Vila de Paranapiacaba e do pátio ferroviário, que deram início às primeiras ações voltadas à proteção ao patrimônio e à memória (GONÇALVES, LEAL E KLEEB, 2011).
4. Dispositivos legais para a preservação do patrimônio cultural da Vila de Paranapiacaba – Santo André/SP.
Diante do processo de deterioração pelo qual a Vila de Paranapiacaba vinha passando, no final da década de 70 eclodiram ações em defesa da Vila, contando com denúncias na imprensa, mobilização de associações motivadas pelo pedido de tombamento apresentado ao CONDEPHAAT no ano de 1977.
Tal mobilização levou a Prefeitura Municipal de Santo André, ainda sem um órgão de preservação do patrimônio cultural, a definir a área como “de Proteção Ambiental e de Interesse de Preservação”, por meio do Decreto n° 10742/1983 que, em seu art 3º, também determinou a constituição de uma ‘Comissão de Preservação’, com a finalidade de ‘estudar e propor medidas para a proteção dessa área, bem como acompanhar a implementação das medidas propostas e aprovadas’.
Em 1987, o Conselho de Defesa do Patrimônio Histórico, Arqueológico, Artístico e Turístico (CONDEPHAAT), do Estado de São Paulo, foi o primeiro órgão de preservação do patrimônio a reconhecer valor cultural da Vila de Paranapiacaba. Documentos do CONDEPHAAT, órgão subordinado à Secretaria da Cultura do Estado de São Paulo, reconhecem que a Vila Nova ou Vila Martim Smith:
“Constitui um dos únicos exemplares no Brasil de núcleo urbano planejado com uso especializado – Vila Ferroviária - composto por edificações de grande maioria construídas com madeira e com características arquitetônicas de influência europeia” (CONDEPHAAT, pág. 004, 1987)
Duas décadas depois os órgãos de preservação federal (2001) e municipal (2003) também reconheceram o valor cultural do conjunto urbano da Vila e de outros elementos ligados ao trabalho ferroviário.
O Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (IPHAN), órgão Federal, no ano de 2001 atribuiu valor cultural à Parte Baixa de Paranapiacaba ou a Vila Ferroviária de Paranapiacaba implantada no alto da Serra do Mar pela SPRailway Co. e ao conjunto ferroviário da antiga SPRailway Co. - Edifícios e Equipamentos férreos - Sistema Funicular, por meio do processo de tombamento n°1252-T-87.
Em 2003, Conselho Municipal de Defesa Patrimônio Histórico Arquitetônico, Arquitetônico-urbanístico e Paisagístico de Santo André (COMDEPHAAPASA), o órgão de preservação da Prefeitura Municipal de Santo André, através do processo n° 56.612/96-5, reconheceu o valor cultural área urbana da Vila de Paranapiacaba que engloba a Parte Alta, a Vila Velha e a Vila Martin Smith; o meio ambiente natural que cerca o núcleo urbano (o Parque Natural Municipal Nascentes de Paranapiacaba) e a Linha Férrea e seus complementos: ruínas das pontes da Serra Velha e da Máquina Fixa do 4° Patamar.
Vide que, embora os três órgãos de preservação reconheçam o valor cultural da Vila da Paranapiacaba, alguns elementos recebem atribuição de valor distintas, se
sobrepondo. Destaca-se que apesar de fruto de mobilizações os processos ocorreram de forma técnica e desarticulada da participação da sociedade.
No ano de 2004, o munícipio de Santo André instituiu o Plano Diretor pela Lei n° 8.696/2004. O Plano Diretor, concebido como uma política para ordenar o desenvolvimento urbano, criou a Zona Especial de Interesse do Patrimônio, delimitando uma categoria específica para a Vila de Paranapiacaba, denominada “Zona de Especial de Interesse do Patrimônio de Paranapiacaba – ZEIPP”.
Regulamentada pela Lei Municipal n° 9.018/2007, a ZEIPP preconizou o desenvolvimento local sustentável e a gestão democrática e participativa, apresentando como princípio geral a preservação e valorização da paisagem cultural da Vila de Paranapiacaba (SANTO ANDRÉ, 2007). Sua criação e posterior regulamentação foram importantes à preservação da Vila de Paranapiacaba, pois foram detalhados os atuais parâmetros do planejamento urbano-estrutural (setores da vila, dos conjuntos de edificações, do uso do solo, da ocupação do solo e do sistema viário) e como estes devem ser conservados.
A ZEIPP representou uma inovação ao tornar obrigatória a elaboração de lei específica que integra a preservação, o desenvolvimento local sustentável e a gestão democrática e participativa de setores e territórios do município. Ademais, destaca-se que a ZEIPP prevê a adoção de outros instrumentos de política urbana para a preservação do patrimônio cultural.
O Plano de Preservação do Patrimônio Cultural no Município de Santo André, instituído no ano seguinte pela Lei nº 9.071/ 2008 e regulamentado pela Decreto Nº 15.875/ 2009, é a principal Lei do município voltada para a preservação do patrimônio cultural.
De modo geral, conforme previsto no artigo 3°, o Plano de Preservação do Patrimônio Cultural de Santo André apresenta como objetivos específicos estabelecimento de mecanismos e instrumentos voltados à proteção dos bens constitutivos do patrimônio cultural. Consta em seu texto, a articulação com os instrumentos previstos no Plano Diretor, como a transferência do direito de construir, direito de preferência e o
estabelecimento de procedimentos para que o uso e a ocupação dos bens imóveis do patrimônio cultural sejam feitos de forma compatível com a preservação, além de destacar a instituição de sistema de gestão participativa do patrimônio cultural.
Considerações finais
Diante do exposto até o momento, é possível aferir que o estado de degradação em curso não cessou ainda tenham dispositivos legais que tenham por objetivo assegurar a preservação do patrimônio cultural da Vila de Paranapiacaba. Fica evidente a necessidade de alinhar as demandas de gestão dos tombamentos dos órgãos de preservação nas três esferas.
Embora importantes para legitimar as ações de preservação, não é suficiente a disponibilidade de instrumentos jurídicos. Para que a sustentabilidade dos bens culturais seja assegurada é necessário a articulação institucional. Disponibilidade de recursos humanos e financeiros e o envolvimento da sociedade.
Além disso, ações de educação patrimonial pode ser uma estratégia para que a comunidade, como produtora e beneficiária do valor cultural, possa se engajar a sociedade na gestão holística do patrimônio cultural da Vila de Paranapiacaba e assim, viabilizar a sustentabilidade dos bens protegidos.
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