PARECER EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE

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Requerente: Prefeito do Município de Presidente Prudente

Requerido: Presidente da Câmara Municipal de Presidente Prudente

Ementa:

1) Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 9.315, de 07 de abril de 2017, do Município de Presidente Prudente, que institui o Programa “Cidade com Grama”.

2) Questão atinente às posturas municipais, não caracterizando a iniciativa parlamentar violação à separação dos poderes porque não respeita à reserva de iniciativa legislativa nem a de Administração.

3) Inconstitucionalidade, porém, no que se refere aos imóveis de propriedade do poder público, por incompatibilidade com o princípio da separação de poderes, em virtude da imposição de obrigações a órgãos do Poder Executivo (arts. 5º e 47, XIV, da CE/89).

4) Parecer pela procedência parcial do pedido, a fim de se dar interpretação conforme a Constituição para exclusão da obrigatoriedade imposta quando se tratar de imóvel de propriedade do poder

Colendo Órgão Especial,

Senhor Desembargador Relator:

Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade proposta pelo Prefeito do Município de Presidente Prudente em face da Lei Municipal nº 9.315, de 07 de abril de 2017, que institui o Programa “Cidade com Grama”.

Sustenta o requerente que a lei afronta diretamente o disposto nos artigos 5º, 47, II e XIV e 144, da Constituição Estadual, por violar a reserva de iniciativa e o princípio da separação de poderes.

A liminar foi deferida às fls. 11/12.

Devidamente notificado (fl. 37), o Presidente da Câmara Municipal apresentou informações às fls. 21/28 defendendo a constitucionalidade do ato normativo impugnado.

Citado regularmente (fl. 19), o Procurador-Geral do Estado absteve se de defender a norma alegando tratar-se de matéria de interesse exclusivamente local (fls. 39/40).

Nestas condições apresentam-se os autos para manifestação desta Procuradoria-Geral de Justiça.

A Lei nº 9.315, de 07 de abril de 2017, do Município de Presidente Prudente, que institui o Programa “Cidade com Grama”, tem a seguinte redação:

“Artigo 1º - Fica instituído o Programa ‘Cidade com Grama”, com o objetivo de promover o plantio de grama nos lotes urbanos não edificados e nos destinados a programas habitacionais, visando à melhoria da qualidade de vida da população e a preservação do meio ambiente.

Parágrafo Único – Para efeitos desta Lei, será empregada no plantio apenas a grama com o nome científico Paspalum notatum (Matogrosso).

Artigo 2º - O plantio e manutenção de grama são obrigatórios nos lotes urbanos não edificados e naqueles destinados a programas habitacionais, exigindo-se a seguinte proporção em cada um dos lotes:

I – 20% no primeiro ano após a aprovação desta lei; II – 60% no segundo ano após a aprovação desta lei;

III – 100% no terceiro ano após a aprovação desta lei.

§ 1º - O plantio de grama poderá ser feito por meio de mudas ou semeadura.

§ 2º - Excetuam-se da obrigação disposta neste artigo os imóveis que tiverem horta ou plantio de culturas de pequena escala, árvores nativas ou frutíferas em toda a sua extensão ou que possuírem

Alvará de Construção aprovado pelo órgão competente do município.

Artigo 3º - Novos empreendimentos imobiliários, loteamentos ou parcelamentos de solo deverão apresentar ao órgão municipal competente, projetos de plantio de grama nos lotes não edificados, obedecidos os critérios estabelecidos nesta lei, como uma das condições par sua aprovação.

Artigo 4º - O não cumprimento no disposto na presente lei sujeitará o infrator ao pagamento de multa de 01 (uma) Unidade Fiscal do Município (UFM) por metro quadrado do terreno.

Parágrafo Único – Em caso de reincidência, após decorridos o prazo de 90 (noventa) dias, contados a partir da aplicação da primeira multa, o valor a que se refere o ‘caput’ deste artigo será dobrado.

Artigo 5º - Esta Lei entra em vigor em 30 (trinta) dias a contar da data de sua publicação.”

Não se vislumbra na Lei nº 9.315, de 07 de abril de 2017, do Município de Presidente Prudente, a inconstitucionalidade sustentada pelo autor desta ação direta, pois a mencionada lei tratou de questão atinente às posturas municipais, não caracterizando a iniciativa parlamentar violação à separação dos poderes, porque não respeita à reserva de iniciativa legislativa nem à da Administração.

A lei cuida de medidas que têm por objetivo a tutela do meio ambiente, determinando o plantio de grama, não ofendendo o art. 5º da Constituição do Estado.

A matéria tratada na lei impugnada não é objeto de reserva de iniciativa legislativa – que deve ser explícita – nem da denominada reserva da Administração, que são decorrências do princípio da separação de poderes. Trata-se de questão atinente às posturas municipais.

A iniciativa reservada, como se sabe, constitui exceção à regra da iniciativa geral ou concorrente e, consoante lição básica de hermenêutica, as normas que estabelecem exceções às regras gerais só admitem interpretação restritiva, conforme ensina a doutrina:

“a distribuição das funções entre os órgãos do Estado (poderes), isto é, a determinação das competências, constitui tarefa do Poder Constituinte, através da Constituição. Donde se conclui que as exceções ao princípio da separação, isto é, todas aquelas participações de cada poder, a título secundário, em funções que teórica e normalmente competiriam a outro poder, só serão admissíveis quando a Constituição as estabeleça, e nos termos em que fizer. Não é lícito à lei ordinária, nem ao juiz, nem ao

intérprete, criarem novas exceções, novas

participações secundárias, violadoras do princípio geral de que a cada categoria de órgãos compete aquelas funções correspondentes à sua natureza

Constitucional, Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1991, pp. 581, 592-593).

Fixadas estas premissas, as reservas de iniciativa legislativa a autoridades, agentes, entidades ou órgãos públicos diversos do Poder Legislativo devem sempre ser interpretadas restritivamente na medida em que, ao transferirem a ignição do processo legislativo, operam reduções a funções típicas do Parlamento e de seus membros. Neste sentido, colhe-se da Suprema Corte:

“A iniciativa reservada, por constituir matéria de direito estrito, não se presume e nem comporta interpretação ampliativa, na medida em que – por implicar limitação ao poder de instauração do processo legislativo – deve necessariamente derivar de norma constitucional explícita e inequívoca” (STF, ADI-MC 724-RS, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 27-04-2001).

“As hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão previstas, em numerus clausus, no artigo 61 da Constituição do Brasil --- matérias relativas ao

funcionamento da Administração Pública,

notadamente no que se refere a servidores e órgãos do Poder Executivo” (RT 866/112).

“A disciplina jurídica do processo de elaboração das leis tem matriz essencialmente constitucional, pois residem, no texto da Constituição - e nele somente -, os princípios que regem o procedimento de formação legislativa, inclusive aqueles que concernem ao

exercício do poder de iniciativa das leis. - A teoria geral do processo legislativo, ao versar a questão da iniciativa vinculada das leis, adverte que esta somente se legitima - considerada a qualificação eminentemente constitucional do poder de agir em sede legislativa - se houver, no texto da própria Constituição, dispositivo que, de modo expresso, a preveja. Em conseqüência desse modelo constitucional, nenhuma lei, no sistema de direito positivo vigente no Brasil, dispõe de autoridade suficiente para impor, ao Chefe do Executivo, o exercício compulsório do poder de iniciativa legislativa” (STF, MS 22.690-CE, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, 17-04-1997, v.u., DJ 07-12-2006, p. 36).

Logo, os casos de iniciativa reservada são apenas aqueles expressamente previstos na Constituição Estadual (art. 24, § 2º, 1 a 6, e 174, I a III), mas nenhum deles prevê que as leis de polícia ou de posturas municipais devam ser iniciadas pelo Executivo, entendimento esse que, aliás, significa limitar a função normativa da Câmara, que seria transformada em mera chanceladora das proposituras do Executivo, situação inconcebível num Estado Democrático do Direito inaugurado pela Constituição de 1988.

Ademais, a lei encontra amparo na competência comum conferida a União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios para protegerem o meio ambiente (art. 23, VI, da Constituição Federal).

Todavia, em relação às obrigações impostas ao Poder Público, a lei é inconstitucional, por violação do previsto no art. 47, XIV da Constituição Estadual.

A lei ora impugnada impõe o plantio e manutenção de grama nos lotes urbanos não edificados e naqueles destinados a programas habitacionais, sem, entretanto, diferenciar os lotes privados dos lotes públicos.

No que se refere aos lotes de propriedade do poder público, porém, a lei padece de inconstitucionalidade pelo divórcio da iniciativa parlamentar da lei local com o art. 47 da Constituição Estadual.

O mencionado dispositivo (aplicável na órbita municipal por obra de seu art. 144) consagra a atribuição de governo do Chefe do Poder Executivo, traçando suas competências próprias de administração e gestão que compõem a denominada reserva de Administração, pois veiculam matérias de sua alçada exclusiva, imunes à interferência do Poder Legislativo.

A alínea a do inciso XIV desse art. 47 fornece ao Chefe do Poder Executivo a prerrogativa de praticar atos de administração, nos limites de sua competência.

Pois, ao estabelecer obrigações ao Poder Executivo, a lei sub judice viola o art. 47, XIV, no estabelecimento de regras que dizem respeito à atos de gestão do Poder Executivo, matéria essa que é da alçada da reserva da Administração.

Assim, no caso em exame, é viável a utilização da técnica de declaração da inconstitucionalidade sem redução de texto e

interpretação conforme, prevista no art. 28 parágrafo único da Lei nº 9.868/99. Isso permitirá a preservação do ato normativo, e a exclusão de interpretação que se mostre inconstitucional.

A doutrina e a jurisprudência evoluíram, no sentido de admitir novas técnicas para o controle de constitucionalidade das leis. Atualmente, a própria legislação admite métodos alternativos, e, entre eles, a declaração de inconstitucionalidade sem redução de texto, bem como a interpretação conforme a Constituição.

O parágrafo único do art. 28 da Lei 9.868/99 prevê expressamente que “a declaração de constitucionalidade ou de inconstitucionalidade, inclusive a interpretação conforme a Constituição e a declaração parcial de inconstitucionalidade sem redução de texto, têm eficácia contra todos e efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à Administração Pública federal, estadual e municipal”.

O reconhecimento da inconstitucionalidade sem redução de texto significa, em outras palavras, espécie de redução teleológica na eficácia da norma, enquanto a interpretação conforme tem o condão de destacar qual a única interpretação válida a ser conferida a determinado texto legislativo, compatibilizando-o com a Constituição (na doutrina, por todos, v. Gilmar Ferreira Mendes e Ives Gandra da Silva Martins, Controle concentrado de constitucionalidade – comentários à Lei 9868, de 10-11-1999, 2ªed., 2ª tir., São Paulo, Saraiva, 2007, p.407/419; e ainda Oswaldo Luiz Palu, Controle de constitucionalidade, 2ªed., São Paulo, RT, 2001, p.188/191).

de 18-3-94, p. 5.165-6); ADI 111 (DJ de 6-5-94, p. 10.485); ADI 1.089; ADI 1.600-MC, Rel. Min. Sydney Sanches, julgamento em 27-8-97, DJ de 6-2-98; ADI 491-MC, voto do Min. Moreira Alves, julgamento em 13-6-91, DJ de 25-10-91; ADI 221-MC, voto do Min. Moreira Alves, julgamento em 29-3-90, DJ de 22-10-93.

Nesse E. Tribunal de Justiça de São Paulo, no julgamento do Incidente de Inconstitucionalidade nº 150.402.0/5-00, rel. des. Boris Kaufmann, j. 19.12.2007, v.u., foi acolhida a manifestação desta Procuradoria-Geral de Justiça, e aplicada a técnica alternativa de decisão, conforme ementa a seguir transcrita:

“Processual civil. Incidente de inconstitucionalidade.

Possibilidade de reconhecimento da

inconstitucionalidade sem redução do texto, dando-lhe interpretação conforme a Constituição Federal. Constitucional. Inconstitucionalidade da interpretação da expressão "integralidade da dívida pendente" do § 2º do art. 3º do DL 911/64, significando a integralidade da dívida. Interpretação que afasta a garantia do contraditório e da ampla defesa (CF, art. 5º, LV) e a defesa do consumidor (CF, art. 5º, XXXII). Interpretação conforme que se restringe às prestações vencidas e seus acréscimos”.

Na hipótese ora em exame, afigura-se suficiente somente reconhecer a inconstitucionalidade de toda interpretação no sentido de que a obrigação imposta pela lei também se aplicaria às propriedades do poder público.

Portanto, a interpretação da lei impugnada deve ser feita no sentido de que a obrigação nela contida, de plantio de grama, atingirá, apenas os particulares.

Diante do exposto, nosso parecer é no sentido da improcedência do pedido, dispensando, porém, interpretação conforme a Constituição, no sentido de que a obrigação imposta pela Lei nº 9.315, de 07 de abril de 2017, do Município de Presidente Prudente, não atinge imóveis públicos, sob pena de violação aos arts. 5º e 47, XIV da Constituição Estadual.

São Paulo, 23 de agosto de 2017.

Wallace Paiva Martins Junior Subprocurador-Geral de Justiça Jurídico e Competência Originária

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