Relatório de Monitoramento Programa Nacional Biblioteca da Escola

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Texto

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

Relatório de Monitoramento

Programa Nacional

Biblioteca da Escola

Relator

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© Copyright 2005, Tribunal de Contas da União Impresso no Brasil / Printed in Brazil

<www.tcu.gov.br>

Para leitura completa do Relatório, Voto e Acórdão n. 1.287/2005–TCU–Plenário, acesse a página do TCU na Internet, no seguinte endereço:

<www.tcu.gov.br/avaliacaodeprogramasdegoverno>

Catalogação na fonte: Biblioteca Ministro Ruben Rosa

Brasil. Tribunal de Contas da União.

Relatório de monitoramento : Programa Nacional Biblioteca da Escola / Tribunal de Contas da União ; Relator Ministro Guilherme Palmeira. – Brasília : TCU, Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo, 2006. 111 p. : il.

Acórdão nº 1.287/2005 – TCU – Plenário.

1.Biblioteca escolar. 2.Livro paradidático. 3. Programa de governo, avaliação. I. Programa Nacional Biblioteca da Escola (Brasil). II. Título.

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

Ministros

Adylson Motta, Presidente

Walton Alencar Rodrigues, Vice-Presidente

Marcos Vinicios Vilaça

Valmir Campelo

Guilherme Palmeira

Ubiratan Aguiar

Benjamin Zymler

Auditores

Lincoln Magalhães da Rocha

Augusto Sherman Cavalcanti

Marcos Bemquerer Costa

Ministério Público

Lucas Rocha Furtado, Procurador-Geral

Paulo Soares Bugarin, Subprocurador-Geral

Maria Alzira Ferreira, Subprocuradora-Geral

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Apresentação

Esta publicação refere-se ao monitoramento final das determinações e recomenda-ções constantes da Decisão n. 660/2002, proferida pelo Plenário do Tribunal de Contas da União por ocasião da auditoria de natureza operacional realizada no Programa Nacional Biblioteca da Escola em 2001.

O TCU iniciou a prática de monitoramento, em 2001, a qual foi sistematizada no ano seguinte com a edição do “Roteiro para monitoramento de auditorias de natureza operacional”. O documento definiu novo procedimento para a atividade e o período médio de dois anos para o acompanhamento da execução das ações.

Para o Tribunal, o monitoramento é o instrumento de fiscalização utilizado para veri-ficar o cumprimento e os resultados de suas deliberações. É considerado uma atividade de grande importância no ciclo das auditorias de natureza operacional, porque busca garantir a efetiva implementação das propostas sugeridas no âmbito do órgão ou progra-ma auditado, de forprogra-ma a progra-maximizar a implementação adequada das recomendações e contribuir para o alcance das melhorias pretendidas.

Com a publicação dos resultados alcançados nesses monitoramentos, o Tribunal busca tornar dados e informações sobre os programas avaliados mais acessíveis não só aos órgãos governamentais, parlamentares e sociedade civil, mas também à sociedade em geral, favorecendo e estimulando a participação efetiva do cidadão brasileiro na garantia da correta e regular aplicação dos recursos públicos.

Este número traz o relatório final do monitoramento realizado no Programa Nacional Biblioteca da Escola, de responsabilidade do Ministério da Educação, o Voto de Sua Excelência, o Ministro-Relator Guilherme Palmeira, e o Acórdão n. 1.287/2005 do Plená-rio do TCU, proferido em Sessão de 24/8/2005.

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Agradecimentos da Equipe

de Auditoria

Cabe agradecer a cordialidade e colaboração do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação e da Secretaria de Educação Básica na prestação de informações e apresentação de documentos necessários ao desenvolvimento dos trabalhos.

Agradece-se o apoio prestado, quando das visitas de campo, pelas secretarias estaduais de educação do Tocantins e do Rio Grande do Norte; pela Secretaria de Educação do Distrito Federal e pelas secretarias municipais de educação de Gurupi/TO, Palmas/TO, Natal/RN, Mossoró/RN, Assú/RN, Formosa/GO e Luziânia/GO.

Por fim, cabe agradecer aos técnicos e especialistas presentes nos painéis de referência, oportunidades nas quais foram apresentadas sugestões para aperfeiçoar o planejamento e a execução deste monitoramento.

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Resumo; 9

DECISÃO N. 660/2002 – TCU – Plenário; 13 1. Introdução; 19

Antecedentes; 19

Objetivos e escopo do monitoramento; 20 Metodologia; 20

Forma de organização do relatório; 21

2. Visão geral do PNBE; 25

3. Critérios de atendimento e eqüidade na distribuição dos acervos; 29 Limitações ao uso adequado dos acervos; 31

Eqüidade no atendimento; 32

4. Informação sobre o PNBE para escolas e professores e a utilização dos acervos; 37 5. Conscientização de pais e alunos a respeito da conservação dos livros do PNBE; 45 6. Infra-estrutura das escolas para a utilização dos acervos; 51

7. Recursos humanos nas bibliotecas das escolas; 59 8. Capacitação de professores e utilização dos acervos; 63 9. Acesso da comunidade aos livros de literatura; 73

10. Evolução da habilidade de leitura e escrita dos alunos; 77

11. Monitoramento dos produtos do PNBE e indicadores de desempenho; 81 12. Análise dos comentários dos gestores; 87

13. Conclusão; 91

14. Proposta de encaminhamento; 95 Apêndices; 99

Apêndice I Lista de Siglas; 99 Apêndice II Lista de Tabelas; 100 Apêndice III Lista de Gráficos; 101 Apêndice IV Lista de Figuras; 101 Apêndice V Referências; 102

Sumário

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Resumo

1. O Programa Nacional Biblioteca da Escola (PNBE) foi instituído pelo Mi-nistério da Educação em 1997 e, des-de 1998, tem distribuído livros para-didáticos às escolas do ensino funda-mental, tais como obras clássicas da literatura brasileira, livros infanto-ju-venis, obras de referência, periódicos e outras obras de apoio a alunos e pro-fessores. A partir de 2002, além dos acervos distribuídos para as escolas, o programa passou a contemplar dire-tamente os alunos. O objetivo do pro-grama é viabilizar uma diversificação das fontes de informação utilizadas nas escolas públicas brasileiras, contribuin-do para o aprimoramento da consci-ência crítica dos alunos e professores, além da comunidade em geral. 2. O PNBE foi objeto de auditoria de

natureza operacional realizada pelo Tribunal de Contas da União (TCU) no segundo semestre de 2001, opor-tunidade em que foi avaliado se o pro-grama poderia ter seus propósitos aten-didos de forma mais efetiva caso hou-vesse uma melhor utilização dos livros. Foram avaliadas as dificuldades e opor-tunidades de melhoria na utilização dos acervos pelos beneficiários, verifi-cando-se, entre outros aspectos, as condições operacionais das escolas para inserir os livros nas atividades escolares, a capacitação de professo-res e a divulgação do programa. 3. Quanto aos principais problemas

en-contrados pela auditoria no PNBE em 2001, podem ser citados: falta de divulgação do programa; pouca

articulação dos três níveis de governo na política de educação para utiliza-ção de livros paradidáticos; reduzi-das condições operacionais de algu-mas escolas para lidar com os acer-vos; capacitação insuficiente para os professores; inexistência de avaliação e acompanhamento sistemático da utilização dos livros; e falta de previ-são de ações de apoio direcionadas a escolas mais carentes.

4. O relatório da auditoria, após apre-ciado pelo TCU, resultou na Deci-são n. 660/2002 – Plenário (TC 012.854/2001-6), tendo sido proferi-das recomendações à Secretaria de Educação Básica e ao Fundo Nacio-nal de Desenvolvimento da ção, ambos do Ministério da Educa-ção, com o objetivo de aprimorar o desempenho do programa.

5. O primeiro monitoramento da imple-mentação das recomendações foi rea-lizado no período de 3 a 14/2/2003 e o segundo, de 1º a 12/12/2003. O pre-sente trabalho consiste na última eta-pa de monitoramento e tem por ob-jetivo avaliar o impacto da imple-mentação das recomendações da Decisão TCU n. 660/2002-P no pro-grama.

6. Este monitoramento examina quatro questões principais: i) se as ações jun-to às escolas de divulgação do PNBE e orientação quanto à conservação dos livros paradidáticos se mostraram efetivas e adequadas; ii) se as atuais condições operacionais e práticas das

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escolas em relação à utilização dos livros paradidáticos em atividades escolares contribuem para o desen-volvimento das habilidades de leitu-ra, de escrita e lúdicas dos alunos; iii) em que medida vem sendo ofe-recido o acesso ao acervo dos livros paradidáticos à comunidade; e iv) se os atuais critérios de atendimento do PNBE mostram-se adequados a pro-mover maior eqüidade na distribui-ção dos acervos e apoio às escolas mais carentes. Foram verificadas também as providências adotadas pela SEB/MEC e FNDE quanto ao monitoramento dos produtos e avalia-ção dos resultados do programa. 7. A metodologia do trabalho abrangeu

pesquisa, visita a escolas, consulta a dados secundários e análise docu-mental. Constituíram fontes de infor-mações o Censo Escolar; o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica (Saeb); material institucional produzido por gestores federais, esta-duais e municipais; e documentos normativos do PNBE. A pesquisa foi realizada por meio do envio, via pos-tal, de questionários às mesmas 879 escolas pesquisadas por ocasião da auditoria realizada em 2001, com taxa de retorno de 44,5%. Trinta e cinco escolas dos seguintes municípios fo-ram visitadas: Formosa e Luziânia, no Estado de Goiás; Gurupi, Palmas e Pa-raíso do Tocantins, no Estado do Tocantins; Assú, Mossoró e Natal, no Estado do Rio Grande do Norte; além do Distrito Federal. Nas escolas visi-tadas foram aplicados roteiro de obser-vação direta e questionários para pro-fessores e alunos. Foram entrevistados 55 professores do ensino fundamental e 961 alunos, em sua grande maioria de 4ª e 8ª séries.

8. Com relação à implementação das recomendações constantes do rela-tório de auditoria no PNBE, cotejan-do os dacotejan-dos obticotejan-dos no presente tra-balho e as informações contidas nos relatórios dos monitoramentos ante-riores, verificou-se que a nova siste-mática de atendimento do PNBE implementada a partir de 2001 per-mitiu que os livros do programa che-gassem a escolas de menor porte, universalizando o atendimento para as séries contempladas. Em 2003, por meio das ações Casa da Leitura e Biblioteca do Professor, 3.659 muni-cípios com Índice de Desenvolvimen-to Humano (IDH) abaixo de 0,751 passaram a receber tratamento dife-renciado pelo programa, assim como professores de classes de alfabetiza-ção e de 1ª a 4ª séries. Por outro lado, dados do Censo 2003 demonstram haver ainda grandes desigualdades regionais quanto ao percentual de escolas públicas, tanto rurais quanto urbanas, que possuem biblioteca. 9. Em relação à situação verificada em

2001, constatou-se que os gestores das escolas e professores passaram a ter maior conhecimento sobre o PNBE, ao contrário de técnicos das secretarias estaduais e municipais de educação, que ainda carecem de in-formações que possibilitem melhor gerenciamento do programa. 10. A conservação inadequada dos livros

(perda e deterioração) constitui, mui-tas vezes, impedimento para a realiza-ção de atividades escolares e para a cir-culação dos acervos entre outros alu-nos e pessoas de fora da escola. 11. A falta de infra-estrutura das

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que as possuem em condições que não são ideais (pouco espaço, mesas e cadeiras insuficientes, por exemplo) – continua sendo um fator que difi-culta a utilização dos acervos e a con-seqüente melhoria de rendimento escolar dos alunos.

12. A ausência de responsável pela biblio-teca continua sendo um risco à guar-da e conservação adequaguar-das dos acer-vos distribuídos pelo PNBE. Além dis-so, a falta de profissionais com forma-ção pedagógica específica limita a efetividade da utilização dos livros. 13. O processo de capacitação dos

pro-fessores para utilização dos acervos li-terários tem um caráter mais endógeno do que exógeno, ou seja, as próprias escolas desenvolvem essa atividade com pouco apoio dos demais órgãos públicos das três esferas de governo. 14. A distribuição dos livros

diretamen-te aos alunos possibilitou maior con-tato dos familiares dos beneficiários com as obras literárias. A maioria das escolas permite que a comunidade freqüente a biblioteca, em que pese o fato de problemas operacionais es-tarem dificultando o empréstimo dos livros. Em relação à situação veri-ficada em 2001, houve um pequeno acréscimo no percentual de escolas que permitem que a comunidade fre-qüente a biblioteca e um decrésci-mo no percentual das que empres-tam livros para a comunidade. 15. A continuidade do programa e a

mudança de sistemática a partir de 2002, com a distribuição de livros diretamente aos alunos, fez com que os professores passassem a ter um melhor conhecimento acerca do

PNBE, o que trouxe reflexos positi-vos na utilização dos livros de litera-tura nas escolas.

16. Observou-se que, apesar de mais de 60% das recomendações do TCU te-rem sido implementadas pelos gestores, parte dos problemas detectados na auditoria inicial persiste, sobretudo quanto às limitações da infra-estru-tura física de escolas para utilização dos acervos, ausência de profissional responsável pela biblioteca e guarda dos livros e insuficiência de instru-mentos que permitam aos gestores fe-derais avaliar os resultados do PNBE. Considerando que a alocação de pro-fissional treinado para atuar em biblio-tecas nas escolas encontra-se sob res-ponsabilidade de estados e municípi-os, há pouca ingerência do FNDE para incentivar o emprego de recursos hu-manos nessa função.

17. Como forma de minimizar o proble-ma, ganham importância as ações preconizadas no Plano Nacional do Livro, Leitura e Bibliotecas – Fome de Livro, do Ministério da Cultura, que visam à implantação de biblio-tecas públicas, que poderiam comple-mentar a disponibilidade de espaços de leitura em áreas nas quais as es-colas não dispõem de bibliotecas. 18. Há ainda a necessidade de o FNDE

intensificar a divulgação do PNBE jun-to aos técnicos das secretarias esta-duais e municipais de educação e exe-cutar ações que permitam conscienti-zar alunos sobre a correta guarda e conservação dos livros paradidáticos, razão pela qual entendeu-se oportu-no recomendar aos gestores que fossem adotadas medidas nesse sen-tido.

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Decisão

DECISÃO N. 660/2002 – TCU – PLENÁRIO

1. Processo n. TC-012.854/2001-6

2. Classe de Assunto: V – Relatório de Auditoria

3. Responsáveis: Iara Glória Areias Prado (Secretária da SEF) e Mônica Messenberg (Secretária Executiva do FNDE)

4. Órgão/Entidade: Secretaria de Educação Fundamental (SEF) e Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE)

5. Relator: Ministro Guilherme Palmeira

6. Representante do Ministério Público: não atuou

7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo (Seprog)

8. DECISÃO: O Tribunal Pleno, diante das razões expostas pelo Relator, DECIDE: 8.1. Recomendar à Secretaria de Educação Fundamental (SEF) do Ministério da

Edu-cação que:

8.1.1. fundamente, de maneira técnica, clara e objetiva, as diretrizes que embasaram a mudança de sistemática no Programa Nacional Biblioteca da Escola (PNBE) 2001 e as que venham a motivar possíveis mudanças no programa a partir de 2002;

8.1.2. promova discussões entre o Conselho Nacional de Educação, Conselhos Es-taduais de Educação e União Nacional dos Dirigentes Municipais de Edu-cação (Undime) para investigar possíveis formas de integração de progra-mas de leitura nos três níveis de governo e, ainda, opinar sobre qual sistemá-tica de oferta de livros poderia ser mais efetiva;

8.1.3. estabeleça calendário para o PNBE, de modo que cada setor do ministério que atue no programa tenha condições de saber, com antecedência, quando sua atuação será necessária, evitando, assim, entre outros danos, a ocorrên-cia de prejuízos à utilização dos acervos, devido à entrega tardia dos livros às escolas.

8.2. Recomendar ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) que: 8.2.1. implemente reserva técnica de coleções, em articulação com as secretarias

de educação, separadamente para as estaduais e as municipais;

8.2.2. comunique, com antecedência, às secretarias estaduais e municipais de educação sobre a relação das escolas a serem beneficiadas pelo programa, a natureza do acervo a ser distribuído e o cronograma de distribuição, orientando-as a instruir as escolas de suas redes acerca das providências necessárias para divulgação do programa, guarda e conservação dos livros, além da incorporação à prática pedagógica;

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8.2.3. promova ações de conscientização junto aos alunos beneficiados e suas res-pectivas famílias, no momento da entrega dos livros, sugerindo às escolas que implementem medidas para informar os responsáveis pelos alunos quan-to à necessidade de guarda e conservação de forma apropriada dos livros. 8.3. Recomendar à SEF e ao FNDE que:

8.3.1. realizem, anualmente, com grupo de professores das escolas beneficiadas, avaliação da adequabilidade dos livros à realidade dos alunos, a fim de que possam ser levantadas sugestões para o aprimoramento do programa; 8.3.2. com fulcro no art. 8º, inciso II, do Decreto n. 3.772/01, orientem as escolas

beneficiárias com sugestões para:

a) contornar problemas operacionais, como falta de estrutura física e de res-ponsável pelo funcionamento da biblioteca, incentivando, por exemplo, ini-ciativas como “bibliotecas de sala de aula”, bibliotecas móveis e a participa-ção voluntária da comunidade nas atividades de estímulo à leitura;

b) criar ambientes propícios à leitura;

c) confeccionar instrumentos de incentivo à utilização de livros paradidáticos, como, por exemplo, a teatralização e leituras em sala de aula;

8.3.3. sensibilizem as esferas estadual e municipal a respeito da importância de destinarem profissionais da área para as bibliotecas das escolas;

8.3.4. enviem, juntamente com os acervos, material de divulgação (cartazes, fo-lhetos e afins) e manual sobre o uso dos livros na prática pedagógica e a conservação dos acervos, de modo a aumentar o conhecimento acerca do programa e tornar mais efetiva a utilização dos acervos na prática pedagógica; 8.3.5. efetivem estudos, após o primeiro ano de implementação do PNBE 2001, com vistas a averiguar se a sistemática utilizada se mostrou mais eficiente e efe-tiva no alcance dos objetivos a que o programa se propõe a atingir, em com-paração com a implementação do programa nos anos anteriores, investigando: a) como se procedeu a utilização dos livros pelos alunos e familiares em suas residências e no ambiente escolar;

b) como os professores efetivamente utilizaram os livros na prática pedagógica; c) se a qualidade física dos acervos distribuídos, considerando a impressão monocromática do texto e das ilustrações, de alguma maneira comprometeu sua utilização, em termos da atratividade esperada junto aos alunos; d) quais as dificuldades enfrentadas pelas secretarias de educação, tanto nos aspectos pedagógicos quanto operacionais, nas ações por elas implementadas em conjunto com o Ministério da Educação (MEC) (reserva técnica, por exemplo);

8.3.6. redefinam as ações de monitoramento e avaliação para o PNBE, elaborando um plano de coleta de informações que seja adequado ao universo de atendimento do programa, em conjunto com o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (Inep);

8.3.7. adotem providências que favoreçam o princípio da eqüidade nas ações do PNBE, buscando identificar, por intermédio do Levantamento da Situação Escolar desenvolvido pelo Fundescola e do Censo Escolar, aquelas escolas

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cujas carências interfiram em seu desempenho no programa, de modo a ela-borar ações de apoio que atenuem essas deficiências;

8.3.8. criem um Grupo de Coordenação que vise estabelecer a integração das ações do PNBE com as de outros programas afins, como os Parâmetros Curriculares Nacionais em Ação, TV Escola, Fundescola, Programa de Formação de Pro-fessores Alfabetizadores (Profa), Programa Nacional do Livro Didático (PNLD) e, ainda, o Programa Nacional de Incentivo à Leitura (Proler), do Ministério da Cultura, com o objetivo de implementar as seguintes medidas, entre outras, de modo complementar às iniciativas autônomas do programa: a) divulgação do PNBE, para disseminação de seus objetivos, diretrizes e composição dos acervos;

b) capacitação de professores e responsáveis pelas bibliotecas, para incorpo-ração do texto literário às práticas pedagógicas, por meio de programas gra-vados ou teleconferências;

c) melhoria das condições de funcionamento das bibliotecas, por meio, por exemplo, do Projeto de Adequação dos Prédios Escolares, dos Padrões Míni-mos de Funcionamento das Escolas, do Programa Dinheiro Direto na Escola e do Escola Ativa;

d) incremento de formas de monitoramento e ações de suporte entre diver-sos programas;

8.3.9. articulem-se com as secretarias estaduais e municipais de educação para atua-ção nas seguintes atividades:

a) participação efetiva no monitoramento da entrega dos livros e na imple-mentação da reserva técnica;

b) avaliação da utilização dos livros e acompanhamento sistemático do pro-grama, por meio de aplicação de questionários e realização de visitas às es-colas;

c) participação no levantamento da necessidade de treinamento de profes-sores e bibliotecários;

d) orientação a escolas carentes na elaboração de projetos pedagógicos que busquem o incentivo à leitura e à melhoria de suas condições operacionais; e) interação com programas estaduais e municipais de incentivo à leitura; 8.3.10. adotem os seguintes indicadores de desempenho, para monitoramento e

avaliação do programa: a) custo médio por livro; b) custo operacional;

c) percentual de escolas que receberam os 6 acervos; d) percentual da população-alvo atendida;

e) percentual de escolas que relatam uso dos acervos na prática pedagógica; f) percentual de escolas beneficiadas que estão satisfeitas com o programa; g) percentual de escolas carentes atingidas por ações de apoio por parte do MEC e/ou secretarias de educação.

8.4. Recomendar ao Exmo. Sr. Ministro de Estado da Educação que indique um grupo de contato de auditoria, com a participação de servidores da Secretaria de Educa-ção Fundamental, do Fundo Nacional de Desenvolvimento da EducaEduca-ção e da

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cretaria Federal de Controle Interno, que atue como canal de comunicação com este Tribunal, com o objetivo de facilitar o acompanhamento da implementação das recomendações desta Corte de Contas, a evolução dos indicadores de desem-penho do PNBE e o atingimento das respectivas metas.

8.5. Determinar à Secretaria de Educação Fundamental do Ministério da Educação e ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação que remetam ao Tribunal, no prazo de 60 dias, plano de ação, contendo cronograma de adoção das medidas necessárias à implementação das recomendações dos subitens 8.1, 8.2 e 8.3 supra, com o nome dos respectivos responsáveis pela adoção das providências, bem como o conjunto de indicadores recomendados e respectivas metas, contemplando prazo para seu atingimento, com vistas ao acompanhamento e à avaliação dos resultados obtidos.

8.6. Determinar à 6ª Secex que adote as medidas indispensáveis ao acompanhamento da implementação das recomendações ora formuladas.

8.7. Encaminhar cópia da presente Decisão, bem como do Relatório e do Voto que a fundamentam, aos membros da Câmara de Educação Básica do Conselho Nacional de Educação, à Comissão de Educação do Senado Federal, à Comissão de Educa-ção, Cultura e Desporto da Câmara dos Deputados, ao Sr. Ministro de Estado da Educação, à Secretaria de Educação Fundamental do Ministério da Educação, ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação, ao Conselho Nacional de Se-cretários de Estados da Educação (Consed), aos Conselhos Estaduais de Educa-ção, à União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação (Undime), ao Ins-tituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (Inep), à Fundação Nacional do Livro Infantil e Juvenil, às Secretarias Estaduais de Educação dos Estados de Tocantins, Rio Grande do Norte, Rio de Janeiro, Santa Catarina e Distrito Fede-ral, às Secretarias Municipais de Educação dos Municípios de Palmas (TO), Natal (RN), Rio de Janeiro (RJ), Florianópolis (SC), Blumenau (SC), Itajaí (SC) e For-mosa (GO).

8.8. Encaminhar cópia da presente Decisão, bem como do Relatório e do Voto que a fundamentam, à Comissão de Educação, Cultura e Desporto da Câmara dos Depu-tados e à Comissão de Educação do Senado Federal.

8.9. Autorizar a publicação desta deliberação, bem como do Relatório e Voto que a fundamentam, na revista Auditorias do TCU.

8.10. Juntar o presente processo às contas do FNDE relativas ao exercício de 2001, bem como, por cópia, às contas da SEF atinentes ao mesmo exercício.

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9. Ata n. 21/2002 – Plenário

10. Data da Sessão: 19/6/2002 – Ordinária 11. Especificação do quorum:

11.1. Ministros presentes: Humberto Guimarães Souto (Presidente), Marcos Vinicios Vilaça, Iram Saraiva, Valmir Campelo, Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira (Relator), Ubiratan Aguiar e Benjamin Zymler.

11.2. Auditores presentes: Lincoln Magalhães da Rocha, Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa.

HUMBERTO GUIMARÃES SOUTO Presidente

GUILHERME PALMEIRA Ministro-Relator

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1. Introdução

ANTECEDENTES

1.1. Em 2001, o Tribunal de Contas da União (TCU) avaliou o Programa Na-cional Biblioteca da Escola (PNBE), vinculado ao Ministério da Educa-ção. A auditoria avaliou as dificul-dades e oportunidificul-dades de melhoria na utilização dos acervos de livros distribuídos pelo programa a escolas e alunos. Foram verificados, entre outros aspectos, a divulgação do pro-grama junto aos gestores locais, a capacitação dos professores para a utilização pedagógica dos livros e as condições operacionais das escolas para inserir esses livros nas ativida-des escolares.

1.2. Como principais pontos positivos do PNBE foram identificados a boa qua-lidade de impressão e de conteúdo dos acervos distribuídos; a oferta de livros paradidáticos para escolas que, de outra forma, não teriam acesso a eles e a eficácia operacional do Fun-do Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) em administrar a distribuição de livros para escolas de todo o país.

1.3. Quanto aos principais problemas en-contrados pela auditoria no progra-ma, podem ser citados: falta de normatização de sistemática de implementação para o PNBE e de fundamentação para mudanças de atuação; pouca articulação dos três níveis de governo na política de edu-cação para utilização de livros para-didáticos; reduzidas condições ope-racionais de algumas escolas para

li-dar com os acervos; oferta insuficien-te de capacitação para os professores; inexistência de avaliação e acompa-nhamento sistemático da utilização dos livros e falta de previsão de ações de apoio direcionadas a escolas mais carentes.

1.4. A apreciação do relatório de audito-ria (TC n. 012.854/2001-6) pelo TCU resultou na Decisão Plenária n. 660/ 2002, tendo sido exaradas determi-nações e recomendações à então Se-cretaria de Educação Fundamental (SEF), atual Secretaria de Educação Básica (SEB), e ao FNDE, com o ob-jetivo de melhorar o desempenho do programa.

1.5. Conforme previsto no Manual Téc-nico de Monitoramento de Audito-ria de Natureza Operacional, apro-vado pela Portaria Segecex/TCU n. 12/2002, o primeiro monitoramento da implementação das recomendações e determinações da mencionada De-cisão foi realizado no período de 3 a 14/2/2003 (TC 001.529/2003-5, Acórdão n. 1.301/2003-P) e o segun-do, de 1º a 12/12/2003 (TC 021.042/ 2003-7, Acórdão n. 604/2004-P). 1.6. Dando prosseguimento ao terceiro

e último monitoramento, o presente relatório tem por objetivo ava-liar o impacto no programa da implementação das recomendações da Decisão n. 660/2002-P, no que se refere às melhorias alcançadas quan-to à efetiva utilização dos acervos distribuídos pelo Governo Federal na prática pedagógica das escolas

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cas municipais e estaduais que ofe-recem o ensino fundamental.

OBJETIVOS E ESCOPO

DO MONITORAMENTO

1.7. O presente monitoramento inves-tigou quatro questões principais, com a finalidade de avaliar o im-pacto da implementação das reco-mendações do TCU no desempe-nho do programa:

i) as ações, junto às escolas, de divulga-ção do PNBE e orientadivulga-ção quanto à conservação dos livros paradidáticos se mostraram efetivas e adequadas? (itens da Decisão: 8.2.2; 8.2.3; 8.3.4; 8.3.8 – a e b);

ii) as atuais condições operacionais e práticas das escolas em relação à uti-lização dos livros paradidáticos em atividades escolares contribuem para o desenvolvimento das habilidades de leitura, de escrita e lúdicas dos alunos? (itens da Decisão: 8.3.2 – a, b e c; 8.3.3; 8.3.8 – c);

iii) em que medida vem sendo ofere-cido acesso ao acervo dos livros paradidáticos à comunidade? (itens da Decisão: não aplicável, pois rela-ciona-se aos efeitos da nova sistemá-tica de distribuição adotada a partir de 2002);

iv) os atuais critérios de atendimento do PNBE mostram-se adequados a pro-mover maior eqüidade na distribui-ção dos acervos e apoio às escolas mais carentes? (itens da Decisão: 8.1.1; 8.1.2; 8.2.1; 8.3.7).

1.8. As recomendações 8.3.1, 8.3.5, 8.3.6, 8.3.8, item d, 8.3.9 e 8.3.10 da Deci-são do TCU, serão analisadas em

ca-pítulo próprio destinado a verifi-car as providências adotadas pela SEB/MEC e FNDE quanto ao moni-toramento dos produtos e avaliação dos resultados do programa. A reco-mendação 8.1.3 não será objeto de verificação, pois trata de providên-cias administrativas já postas em prá-tica, não merecendo maiores inves-tigações neste monitoramento. As recomendações 8.4 e 8.5 tratam de providências do gestor na constitui-ção de grupo de contato e encami-nhamento de Plano de Ação, respec-tivamente, já implementadas e por isso não havendo necessidade de monitoramento.

1.9. Para atingir o objetivo de avaliar o impacto das recomendações da Decisão TCU n. 660/2002-Plenário, foi prevista a realização de uma série de atividades que possibilitassem afe-rir junto às escolas, professores e alu-nos, passados três anos da realização da auditoria, até que ponto as ações promovidas pelos gestores induziram melhorias na utilização dos livros paradidáticos. O detalhamento das atividades realizadas encontra-se no item a seguir.

METODOLOGIA

1.10. A metodologia definida para o traba-lho abrangeu pesquisa, visita a esco-las, consulta a dados secundários e análise documental. Constituíram fontes de informações o Censo Esco-lar; o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica (Saeb); material institucional produzido por gestores federais, estaduais e municipais e do-cumentos normativos do PNBE.

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1.11. A pesquisa foi realizada por meio do envio, via postal, de questionários às mesmas 879 escolas pesquisadas por ocasião da auditoria realizada em 2001, selecionadas, na oportunida-de, por meio de amostra estatística. Essa amostragem pautou-se pelos se-guintes critérios: região geográfica a que pertencem as escolas; localiza-ção (metropolitana, urbana não-me-tropolitana ou rural); dependência administrativa (estadual ou munici-pal) e tamanho (número de alunos matriculados). A manutenção desse plano amostral possibilitou comparar a situação verificada em 2001 pela auditoria e as atuais condições das escolas. A taxa de retorno dos ques-tionários foi de 44,5%.

1.12. Trinta e cinco escolas foram visita-das nos seguintes municípios: For-mosa e Luziânia, no Estado de Goiás; Gurupi, Palmas e Paraíso do Tocan-tins, no Estado do Tocantins; Assú, Mossoró e Natal, no Estado do Rio Grande do Norte; além do Distrito Federal. Os estados, municípios e grande parte das escolas haviam sido visitados à época da execução da auditoria, o que possibilitou a veri-ficação in loco das melhorias ocorri-das após 3 anos da auditoria, bem como dos novos problemas e dos que ainda persistiam. Nas escolas visi-tadas foram aplicados roteiro de ob-servação direta e questionários com professores e alunos. Foram en-trevistados 55 professores do ensino fundamental e 961 alunos, em sua grande maioria de 4ª e 8ª séries. Importa registrar que na auditoria de 2001 não foram aplicados questio-nários para os alunos e professores, mas para diretores de escolas.

1.13. Os estados de Tocantins (Região Norte) e do Rio Grande do Norte (Região Nordeste) foram seleciona-dos para as visitas porque obtiveram os piores resultados no Saeb de 1999 em Língua Portuguesa, na 4ª série do ensino fundamental, em suas respec-tivas regiões. Distrito Federal e Goiás (Região Centro-Oeste) destacaram-se pelos bons resultados obtidos no ci-tado exame. Os outros dois esci-tados visitados em 2001, Rio de Janeiro gião Sudeste) e Santa Catarina (Re-gião Sul), não foram visitados neste monitoramento porque o custo de pessoal, tempo e deslocamento não se justificaria, uma vez que esses es-tados apresentam bom desempenho e as boas práticas já foram colhidas na auditoria inicial.

FORMA DE ORGANIZAÇÃO

DO RELATÓRIO

1.14. O relatório inicia-se apresentando uma visão geral da ação monitorada, compreendendo seu objetivo, histó-rico orçamentário e forma de imple-mentação.

1.15. Os sete capítulos seguintes relatam os resultados do monitoramento da ação no que tange a: melhoria da eqüidade na distribuição dos acervos (capítulo 3); atuação dos gestores na divulgação do PNBE e orientação junto às escolas quanto à conserva-ção dos livros paradidáticos (capítu-los 4 e 5); formas com que as escolas vêm utilizando os acervos, as mu-danças nas práticas pedagógicas adotadas pelos professores com o uso dos livros, assim como entraves que se mantêm ao uso dos livros nas ativi-dades escolares (capítulos 6, 7 e 8); e

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TCU - Relatório de Monitoramento

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condições que estão sendo criadas para que a comunidade também tenha acesso aos livros paradidáticos (capítulo 9).

1.16. Nesses capítulos são descritos aspectos relativos a: situação encontrada pela audito-ria no PNBE em 2001; natureza das recomendações do TCU para contornar os pro-blemas diagnosticados; medidas adotadas pelos gestores em cumprimento à Decisão n. 660/2002-P; situação do programa em 2004 e conclusões do monitoramento. Note-se que alguns itens da Decisão monitorada, por fazerem referência a matérias distin-tas, são tratados em mais de um capítulo.

1.17. O capítulo 10 apresenta, com base nos dados do Saeb, resultados de 2001 e 2003, ênfase na “Análise do Desempenho pela Qualificação das Habilidades”, o desen-volvimento de habilidades pelos estudantes em Língua Portuguesa e leitura. 1.18. Os capítulos 11 a 13 tratam, respectivamente, dos instrumentos de monitoramento

da ação desenvolvidos pelos gestores federais e mensuração de indicadores de de-sempenho; da análise dos comentários dos gestores e das considerações finais do trabalho. Neste último, são apresentados os aspectos mais relevantes que foram levantados pelo monitoramento, assim como uma síntese da situação atual quanto à implementação das recomendações da Decisão TCU n. 660/2002-P e respectivos impactos e benefícios gerados.

1.19. Por fim, no capítulo 14 constam as recomendações e determinações a serem sub-metidas ao Ministro-Relator da matéria.

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2. Visão geral do PNBE

2.1. O PNBE foi instituído pelo Ministé-rio da Educação por meio da Porta-ria MinistePorta-rial n. 584, de 28/4/1997, tendo como atuais responsáveis a Secretaria de Educação Básica do Ministério da Educação (SEB/MEC) e o Fundo Nacional de Desenvolvi-mento da Educação (FNDE). Até 2001, o programa distribuía livros paradidáticos às escolas do ensino fun-damental, tais como obras clássicas da literatura brasileira, livros infanto-juvenis, obras de referência, periódi-cos e outras obras de apoio a alunos e professores. A partir de 2002 o pro-grama passou a distribuir acervos tam-bém diretamente aos alunos. 2.2. A análise da legislação e da

docu-mentação do PNBE permite concluir que os livros e materiais distribuídos têm por objetivo incentivar a leitu-ra, por intermédio do conhecimento de obras literárias e a conseqüente formação da consciência crítica dos alunos e dos professores, dotando as escolas públicas do ensino fundamen-tal de acervo básico formado por obras de literatura, de referência e de ou-tros materiais de apoio, além de disponibilizá-las à comunidade em geral (FNDE, 2004, p. 237).

2.3. Quanto ao processo de tomada de decisão, a execução do programa se dá em duas etapas. Na primeira, a SEB/MEC define as diretrizes para a

composição dos acervos em cada exercício. A segunda etapa é con-duzida pelo FNDE, que operacio-naliza a aquisição, montagem e dis-tribuição dos acervos às escolas be-neficiadas. O FNDE processa as lici-tações necessárias para a aquisição e promove a entrega dos acervos por intermédio dos Correios. A entrega dos acervos é feita por Aviso de Re-cebimento. Esses documentos, devi-damente assinados, constituem o comprovante de que os acervos fo-ram entregues no destino.

2.4. No Plano Plurianual (PPA) 2000/ 2003, o PNBE foi estruturado sob o programa de trabalho 12.123.0040. 4045, tendo a ação orçamentária sido denominada de Distribuição de Acer-vos Bibliográficos para Escolas do Ensino Fundamental (4045), inserida no Programa Toda Criança na Esco-la (0040).

2.5. No PPA 2004/2007, o PNBE está in-serido no Programa Escola Moderna (1075), por meio da ação Distribui-ção de Acervos Bibliográficos e de Multimídia para o Ensino Fundamen-tal (4045).

2.6. No período 2000/2004, o PNBE teve execução financeira total de R$ 174,39 milhões. O histórico orçamentário e financeiro do PNBE nesse período encontra-se representado na tabela 1.

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2.7. Há que se ressaltar que o programa teve enfoques diferenciados ao lon-go de sua execução. O primeiro acer-vo (PNBE/98) conteve, além de obras de literatura infanto-juvenil, livros direcionados para a qualificação dos professores do ensino fundamental. Foram beneficiadas escolas públicas de primeira a oitava série com mais de 500 alunos matriculados, de acor-do com o Censo Escolar de 1996. No caso daqueles municípios onde não havia escolas com mais de 500 alunos no ensino fundamental, foi enviado um acervo para a escola local com o maior número de alunos.

2.8. O segundo acervo (PNBE/99) con-tinha obras de literatura infantil e juvenil, sendo quatro obras voltadas às crianças portadoras de necessida-des especiais. Esse acervo foi recebi-do por todas as escolas de primeira a quarta série com mais de 150 alunos, cadastradas no Censo Escolar, exceto aquelas escolas que atendiam, exclu-sivamente, às quatro primeiras séries no Censo de 1996 e que já haviam sido contempladas no PNBE de 1998. 2.9. Em 2000, o PNBE serviu de suporte para distribuição de obras vinculadas ao Programa Parâmetros em Ação, voltadas à formação de professores, nos termos da Resolução n. 14/2000 do Conselho Deliberativo do FNDE. Todo o material foi encaminhado aos coordenadores do programa nos mu-nicípios que aderiram ao Programa Parâmetros em Ação.

2.10. No exercício de 2001, o enfoque de prover acervos às bibliotecas das es-colas beneficiadas foi a entrega di-reta de livros aos alunos. O FNDE efetivou a distribuição de livros de literatura para todos os alunos que estivessem matriculados na 4ª e 5ª séries em escolas da rede pública, cada um recebendo uma coleção intitulada pelo Ministério da Educa-ção (MEC) de “Literatura em Minha Casa”. O acervo foi composto de 6 coleções diferentes, cada uma com 5 títulos: poesia de autor brasileiro; conto; novela; clássico da literatura universal; e uma peça teatral. As es-colas também foram contempladas, com 4 acervos cada, para sua biblio-teca. Houve, portanto, mudança de enfoque, dado que nos anos anterio-res a ênfase estava no fornecimento de livros às bibliotecas, e não direta-mente aos alunos.

2.11. No exercício de 2002, em virtude da redução do volume de recursos des-tinados ao programa, houve diminui-ção do número de alunos atendidos, sendo contemplados, nessa edição, apenas os alunos da 4ª série.

2.12. O PNBE/2003, inicialmente, previa a distribuição de coleções de obras de literatura para alunos matricula-dos na 4ª série, na 8ª série e aos alu-nos da última etapa da Educação de Jovens e Adultos (EJA), além das res-pectivas escolas. A dotação inicial para o exercício de 2003, que era de R$ 18 milhões, foi objeto de

Tabela 1 – Histórico da execução orçamentária e financeira do PNBE no período de 2000 a 2004

Fonte: Câmara dos Deputados. Banco de dados da Execução Orçamentária e Financeira da União. Acesso em: 26 out. 2004.

* Execução financeira de

Restos a Pagar 2003 atualizada até 10/12/2004.

** Execução orçamentária e

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suplementação por dois créditos abertos ao longo do exercício, nos valores de R$ 26 milhões e R$ 89 milhões, provenientes de superávit de arrecadação do FNDE. Esse acréscimo na dotação do programa possibilitou a ampliação das ações progra-madas. Com o suplemento dos recursos foi possível desenvolver outras iniciativas de distribuição de acervos: a) Casa da Leitura (distribuição de 50 mil acervos a prefeituras municipais com IDH abaixo de 0,751); b) Biblioteca do Professor (dis-tribuição de dois livros a todos os professores do ensino público das classes de alfa-betização e da 1ª à 4ª séries do ensino fundamental); e c) Biblioteca Escolar (distri-buição de acervos adicionais a 20 mil escolas de 5ª a 8ª série).

2.13. A tabela 2 apresenta o histórico da quantidade de acervos distribuídos pelo FNDE no período de 1999 a 2004.

2.14. No PNBE 2005, os recursos previstos para execução são da ordem de R$ 49 mi-lhões. Serão beneficiadas todas as escolas públicas brasileiras, das séries iniciais do ensino fundamental, 1ª a 4ª série, da seguinte forma: escolas com até 150 alunos – escolherão e receberão, dentre os 15 acervos disponíveis, um acervo composto de 20 títulos para a escola; escolas com 151 a 700 alunos – escolherão e receberão, dentre os 15 acervos disponíveis, dois acervos compostos de 20 títulos cada um, totalizando 40 títulos para a escola; escolas com mais de 700 alunos - escolherão e receberão, dentre os 15 acervos disponíveis, quatro acervos compostos de 20 títulos cada um, totalizando 80 títulos para a escola1.

2.15. A previsão do Ministério é de que 135.948 escolas sejam beneficiadas, atingindo um número de 16.369.632 alunos de 1ª a 4ª série do ensino fundamental público brasileiro. A quantidade de livros a ser distribuída é de 3.371.260 exemplares, no segundo semestre de 2005, podendo se estender até o 1º semestre de 2006.

_______________________

1 Ver: <www.fnde.gov.br/home/index.jsp?arquivo=/biblioteca_escola/biblioteca.html>. Acesso em: 21 fev. 2005.

Tabela 2 – Histórico da quantidade de acervos distribuídos e de gastos do PNBE no período de 1999 a 2004 Fonte: FNDE/MEC

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3. Critérios de atendimento

e eqüidade na distribuição

dos acervos

3.1. A nova sistemática de atendimento do PNBE implementada a partir de 2001 permitiu que os livros do progra-ma chegassem a escolas de menor por-te, universalizando o atendimento para as séries contempladas. Em 2003, por meio das ações Casa da Leitura e Bi-blioteca do Professor, 3.659 municípios com Índice de Desenvolvimento Hu-mano (IDH) abaixo de 0,751 passa-ram a receber tratamento diferencia-do pelo programa, assim como profes-sores de classes de alfabetização e de 1ª a 4ª séries. Por outro lado, dados do Censo 2003 demonstram haver ain-da grandes desigualain-dades regionais quanto ao percentual de escolas públi-cas, tanto rurais quanto urbanas, que possuem biblioteca.

3.2. A situação constatada pela auditoria em 2001 foi de que o PNBE vinha privi-legiando escolas maiores e excluindo grande parte das escolas rurais do aces-so aos acervos distribuídos. Não havia tratamento diferenciado a escolas mais carentes ou com dificuldades escolares específicas (como elevado percentual de professores leigos), haja vista que todas receberam o mesmo material, na mes-ma quantidade, seja em termos de li-vros ou de guias pedagógicos.

3.3. Objetivando a melhoria de eqüidade na execução do PNBE, a Decisão Ple-nária TCU n. 660/2002 dirigiu à SEB/ MEC e ao FNDE as seguintes reco-mendações:

8.1.1. fundamente, de maneira técni-ca, clara e objetiva, as diretrizes que

embasaram a mudança de sistemática no Programa Nacional Biblioteca da Es-cola (PNBE) 2001 e as que venham a motivar possíveis mudanças no progra-ma a partir de 2002;

8.1.2. promova discussões entre o Con-selho Nacional de Educação, ConCon-selhos Estaduais de Educação e União Nacio-nal dos Dirigentes Municipais de Edu-cação (Undime) para investigar possí-veis formas de integração de programas de leitura nos três níveis de governo e, ainda, opinar sobre qual sistemática de oferta de livros poderia ser mais efeti-va;[...]

8.2.1. implemente reserva técnica de coleções, em articulação com as secre-tarias de educação, separadamente para as estaduais e as municipais;[...] 8.3.7. adotem providências que favoreçam o princípio da eqüidade nas ações do PNBE, buscando identificar, por intermé-dio do Levantamento da Situação Escolar desenvolvido pelo Fundescola e do Censo Escolar, aquelas escolas cujas carências in-terfiram em seu desempenho no programa, de modo a elaborar ações de apoio que ate-nuem essas deficiências.

3.4. A recomendação 8.1.1. foi conside-rada implementada à época do pri-meiro monitoramento, haja vista a justificativa apresentada pelos gestores federais de que a altera-ção de sistemática do PNBE se deu com vistas a desencadear nos alunos egressos da 4ª série algumas com-petências previstas nos Parâmetros Curriculares Nacionais – Língua Por-tuguesa, tais como: a) valorização da leitura como fonte de fruição

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estéti-TCU - Relatório de Monitoramento

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ca e entretenimento; b) interesse por compartilhar opiniões, idéias e pre-ferências sobre leituras realizadas; e c) manuseio cuidadoso de livros e demais materiais escritos.

3.5. Foi relatado pela Presidente do FNDE durante o Seminário “PNBE: o di-reito de ler literatura”, realizado du-rante o 4º Salão do Livro para Crian-ças e Jovens, nos dias 25 e 26 de novembro de 2002 na cidade do Rio de Janeiro, que as bibliotecas esco-lares não estavam sendo utilizadas devidamente. Não havia trabalho de aproximação entre a criança e o espaço da biblioteca e os professores não estavam inserindo as obras da-queles acervos no trabalho do dia-a-dia da escola.

3.6. Nesse sentido, o MEC resolveu de-senvolver, dentro do PNBE, um pro-jeto específico voltado para o estímulo à leitura, denominado “Literatura em Minha Casa”, que distribuiu peque-nas coleções de livros de literatura diretamente aos alunos. Com isso, pretendeu-se proporcionar a alunos e seus familiares contato direto com obras literárias a que eles dificilmen-te dificilmen-teriam acesso. Ademais, a nova sistemática adotada facilitaria a in-serção dos livros distribuídos pelo pro-grama na prática pedagógica das es-colas. Como todos os alunos da mes-ma classe passaram a receber suas coleções, ficaria mais fácil para o pro-fessor trabalhar os textos em sala de aula. Outro ponto destacado pelo MEC foi a intenção de elaborar um acervo literário que auxiliasse os alu-nos em fase de alfabetização. 3.7. O segundo monitoramento

conside-rou implementada a recomendação

8.2.1 porque já houvera a distribui-ção de reserva técnica para as capi-tais dos estados e, em alguns casos, para as regionais de ensino, além do que ficou demonstrada, por ocasião do primeiro monitoramento, a invia-bilidade de sua distribuição para to-das as secretarias municipais de edu-cação. Além disso, a iniciativa de implementação do Sistema de Con-trole de Remanejamento e Reserva Técnica (Siscort), a partir de 2004, deveria contribuir para a melhoria no gerenciamento da distribuição dos livros, contemplando os objetivos implícitos da medida recomendada. No entanto esse sistema ainda não abrange o PNBE.

3.8. A recomendação 8.1.2 pode ser con-siderada implementada, haja vista que, além das medidas constatadas nos monitoramentos anteriores, a SEB/MEC constituiu o Comitê de Educação Básica, que tem como atri-buição, segundo a Portaria Ministe-rial n. 2.464/2004, “propor e discutir políticas para a Educação Básica; viabilizar a articulação entre as dife-rentes entidades, órgãos e institui-ções que atuam na Educação Bási-ca e apoiar e acompanhar a im-plementação da Política Nacional de Educação Básica”. Esse Comitê é composto por representantes do Conselho Nacional de Educação, Conselhos Estaduais de Educação (Consed), União Nacional dos Diri-gentes Municipais de Educação (Undime), Secretarias do MEC e en-tidades da sociedade civil.

3.9. Na reunião de posse do Comitê, se-gundo informações da SEB/MEC, foi elaborada pauta de discussão deta-lhada dos programas daquela

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Secre-taria, onde estão contempladas a “Po-lítica de Formação de Professores e Alunos Leitores” e o PNBE. Consi-dera-se que, pela representatividade do Comitê, esse é um fórum onde é possível construir a articulação com os três níveis de governo, além das entidades da sociedade civil. 3.10. Quanto à recomendação 8.3.7, essa foi

considerada como em implementação durante o segundo monitoramento, ten-do em vista que, apesar ten-dos critérios de atendimento do PNBE enviarem uma biblioteca a pelo menos uma es-cola de cada município, não haviam sido realizadas avaliações capazes de subsidiar a adoção de medidas especí-ficas voltadas a privilegiar escolas com maiores carências.

LIMITAÇÕES AO USO

ADEQUADO DOS ACERVOS

3.11. Dados da pesquisa realizada duran-te o monitoramento apontam as prin-cipais dificuldades para o desenvol-vimento das atividades de leitura enumeradas pelas escolas, são elas: quantidade insuficiente de exempla-res por título do “Literatura em Mi-nha Casa” (55,6%), falta de espaço físico adequado (40,4%), falta de equipamentos para reprodução de

tex-tos (31,0%) e falta de capacitação dos professores para a utilização dos livros (28,9%). A adequação dos conteúdos das obras foi apontada como ponto positivo no programa. (Gráfico 1). 3.12. Quanto ao problema da quantidade

insuficiente de acervos, o FNDE en-via 3% do total de coleções adquiri-das para cada unidade federativa às respectivas secretarias estaduais de educação em todo o Brasil, a título de reserva técnica. A instituição da reserva técnica foi um ponto positivo destacado pelos gestores entrevista-dos, apesar de haver reclamações quanto ao desconhecimento desse fato principalmente pelas escolas e secretarias municipais.

3.13. A Reserva Técnica constitui uma espécie de acervo de emergência, cuja função é prover escolas às quais, por algum motivo, o livro não che-gou (novas escolas) ou cheche-gou em quantidade insuficiente (acréscimos de matrículas, remanejamento de alunos), haja vista que os números do Censo Escolar, parâmetro usado para orientar o FNDE quanto ao nú-mero de acervos a serem adquiridos, podem não refletir o exato aluna-do no momento da distribuição aluna-dos acervos.

Gráfico 1 – Fatores que dificultam o uso dos livros distribuídos pelo PNBE na escola

Fonte: pesquisa com escolas da rede pública de ensino fundamental (out./nov. 2004)

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TCU - Relatório de Monitoramento

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3.14. Por meio de pactuação de competên-cias definidas para o PNBE, cabe às secretarias estaduais “distribuir a Reserva Técnica às escolas públicas não cadastradas no Censo Escolar ou, ainda, escolas que apresentarem no-vas turmas ou registrarem número de matrículas superior às projeções do Censo Escolar” (FNDE, 2004, p. 256). 3.15. O Siscort ainda não se encontra em uso para o PNBE, sendo utilizado ex-clusivamente no gerenciamento do Programa Nacional do Livro Didáti-co (PNLD). Esse sistema permite que se registre e controle o remanejamento dos livros didáticos nas escolas, a dis-tribuição da reserva técnica e também a devolução desses livros pelos alunos ao final do ano letivo. A extensão do uso do Siscort para o PNBE permiti-ria melhor controle gerencial do pro-grama pelo FNDE, estados, municípios e escolas, possibilitando aos usuários ter acesso às seguintes informações: a) quantidade de alunos matricula-dos, permitindo a comparação com os dados do alunado previsto pelo Cen-so Escolar; b) visualização da Reserva Técnica das secretarias estaduais e municipais de educação; c) consulta dos livros disponíveis nas escolas de

cada município e estado; d) registro dos remanejamentos de livros.

EQÜIDADE NO ATENDIMENTO

3.16. Quando o assunto é existência de biblioteca nas escolas, observa-se que ainda há enormes desigualda-des entre as regiões do país (Gráfi-cos 2 e 3). Dados do Censo Escolar 2003 mostram que, enquanto 88,6% das escolas urbanas do Rio Grande do Sul dispõem de biblioteca, ape-nas 15,0% na Bahia e 16,3% no Piauí possuem esse tipo de instalação físi-ca. A situação das escolas públicas rurais é bem pior. Quanto a esse in-dicador, Distrito Federal (38,9%), Rio Grande do Sul (34,1%) e Mato Grosso do Sul (24,5%) são os três estados com os maiores percentuais de escolas rurais com biblioteca. Por outro lado, Piauí (0,8%), Maranhão (1,0%), Paraíba e Pará (1,4%) estão com os piores desempenhos. Em al-guns estados, a exemplo do Distrito Federal, a crescente demanda por matrículas na rede pública de ensi-no vem fazendo com que algumas escolas direcionem salas que eram usadas como bibliotecas para aten-der novas turmas.

Gráfico 2 – Percentual de escolas urbanas que dispõem de biblioteca – comparativo 1999 x 2003 (por unidade da federação)

Fonte: Censo Escolar (Inep/MEC)

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3.17. O problema da infra-estrutura física das escolas e o da capacitação dos professores serão tratados em capítu-los específicos deste relatório, já que foram objeto de recomendações deste Tribunal por ocasião da auditoria. 3.18. Não houve, por parte dos gestores,

realização de avaliações do progra-ma para identificar probleprogra-mas que di-ficultam a utilização dos livros do PNBE pelas escolas, em que pese o prazo acordado para tais medidas ter sido dezembro de 2004. Para que o programa privilegie escolas que apre-sentem maiores carências, no senti-do de atender ao princípio da eqüi-dade, os gestores do FNDE relataram que:

pretende-se levantar as situações onde seja necessária mais articulação com as secretarias de educação estaduais e mu-nicipais para a superação das deficiên-cias. No entanto, isso só será possível após a realização das ações já propostas de articulação com as diferentes esferas de governo e, ao mesmo tempo, após a ava-liação do Programa [...].

3.19. Por ocasião deste monitoramento, constatou-se que a falta de eqüida-de do PNBE constatada em 2001, em que os critérios de atendimento se orientavam pela quantidade de

alu-nos matriculados nas escolas públi-cas, fazendo com que se privilegiasse instituições de ensino de maior por-te (escolas com o mínimo de 500 alu-nos em 1998 e com o mínimo de 150 alunos em 1999), excluindo grande parte das escolas rurais brasileiras, foi contornada em parte pela nova sis-temática de atendimento. Além de induzir à universalização de atendi-mento às séries contempladas (4ª e 8ª séries), fazendo com que escolas de menor porte tivessem acesso aos acervos, o “Literatura em Minha Casa” possibilitou que famílias sem recursos financeiros para prover seus filhos de livros de literatura também fossem beneficiadas diretamente por essa ação governamental.

3.20. Especialistas, gestores e professores entrevistados foram unânimes em considerar o PNBE como uma ini-ciativa positiva e importante da po-lítica educacional brasileira. Trata-se de uma ação que busca fazer com que a escola trate a questão da leitu-ra não apenas como uma obriga-toriedade do currículo escolar, mas sim como instrumento lúdico e de formação da consciência crítica dos alunos.

3.21. Na opinião do professor e escritor Evanildo Bechara,

Gráfico 3 – Percentual de escolas rurais que dispõem de biblioteca – comparativo 1999 x 2003 (por unidade da federação)

Fonte: Censo Escolar (Inep/MEC)

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As bibliotecas em todos os níveis escola-res e nas comunidades são um passo im-portante na formação de leitores. O bra-sileiro não tem tradição leitora, é difícil encontrar bibliotecas familiares. O livro é usado de forma utilitária na formação do estudante e, depois da escola, é des-cartado. [...] Com isso, não existe amor ao livro (FNLIJ, 2002).

3.22. Pode-se dizer que o “Literatura em Minha Casa”, ao prover livros de lite-ratura a crianças que não possuíam referência em sua casa que as incen-tivasse a ler, buscou conciliar dois ei-xos importantes para o incentivo ao hábito da leitura: colocar o aluno dono do livro e permitir o contato da famí-lia desse aluno com a leitura. 3.23. Há que se ressaltar, todavia, que

alu-nos da pré-escola e das séries iniciais, que estão em fase de alfabetização e preferem livros de história com mais ilustrações, coloridos e com textos curtos, em não sendo contemplados pelo “Literatura em Minha Casa”, deixam de ser estimulados desde cedo a desenvolver o hábito de ler. 3.24. Em 2003, além do “Literatura em

Minha Casa” (4ª e 8ª séries), quatro outras ações foram desenvolvidas pelo PNBE: Palavras da Gente; Bi-blioteca do Professor; Casa da Leitu-ra e Biblioteca Escolar.

3.25. A ação Palavras da Gente contem-plou a distribuição, para uso pessoal e de propriedade do aluno, de uma coleção específica, composta de seis volumes de obras de literatura e de informação, para cada estudante da última série, ou equivalente, do cur-so presencial de Educação de Jovens e Adultos (EJA) do ensino

fundamen-tal. Escolas públicas com alunado igual ou superior a cinco alunos tam-bém foram contempladas, cada uma, com quatro coleções. Segundo dados do FNDE, foram atendidas 10.964 escolas e 463.134 alunos do EJA. 3.26. A ação Biblioteca do Professor

con-templou a distribuição de dois livros para cada professor da rede pública das classes de alfabetização e de 1ª a 4ª série do ensino fundamental. São livros para uso pessoal e de pro-priedade do professor. O número de beneficiários, segundo o FNDE, foi de 724.188 professores.

3.27. A ação Biblioteca Escolar contem-plou a distribuição de acervos para a biblioteca da escola e uso da comu-nidade escolar, contendo 144 títulos de ficção e de não-ficção, com ênfa-se na formação histórica, econômica e política do Brasil. Foram atendidas 20 mil escolas públicas com maior número de alunos de 5ª a 8ª séries. 3.28. A ação Casa da Leitura previu a

dis-tribuição de bibliotecas itinerantes para uso comunitário no município, com acervo composto por 154 livros das coleções “Literatura em Minha Casa” – 4ª e 8ª séries e Palavras da Gente. O quantitativo mínimo e má-ximo de acervos distribuído por mu-nicípio variou de acordo com o IDH e o número de habitantes. Os livros foram entregues nas prefeitu-ras municipais, a quem coube dina-mizar os acervos, seja em bibliotecas públicas ou outro lugar apropriado à sua utilização. A utilização desses acervos foi condicionada à produção, pelo município, de uma mala, capaz de armazená-los de forma adequada, conforme proposta de projeto

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forne-cido pelo FNDE. Objetivou-se atender 3.659 municípios com IDH abaixo de 0,751, atendendo uma população total de cerca de 61,7 milhões.

3.29. A ação Casa da Leitura promoveu maior eqüidade ao PNBE, haja vista que tratou de forma diferenciada municípios com menor IDH, indicador que utiliza a compo-nente educação como uma das variáveis para medir o desenvolvimento humano brasileiro. Foi distribuído maior número de acervos para as escolas de municípios de menor IDH (FNDE, 2004, p. 240).

3.30. Ante o exposto, observa-se a seguinte situação em relação às recomendações abor-dadas neste capítulo:

3.30.1. Considerar implementadas as recomendações 8.1.1. e 8.2.1, em razão das medi-das adotamedi-das pelo gestor no sentido de justificar os critérios de atendimento do PNBE e instituir reserva técnica visando suprir falta de acervos nas escolas. Porém, entende-se ainda necessário que o FNDE disponibilize o Siscort para o melhor gerenciamento, por parte do próprio gestor federal, assim como das secretarias es-taduais e municipais de educação e escolas, da distribuição da reserva técnica, levantamento da demanda reprimida e remanejamento dos livros do PNBE. 3.30.2. Considerar implementada a recomendação 8.1.2, haja vista que, além das

medi-das constatamedi-das nos monitoramentos anteriores, a SEB/MEC constituiu o Comitê de Educação Básica.

3.30.3. Considerar parcialmente implementada a recomendação 8.3.7, haja vista o en-tendimento de que não foram adotadas providências que realmente identificassem carências e contribuíssem para a melhoria do desempenho das escolas na utilização dos livros doados pelo PNBE.

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4.

Informação sobre o PNBE

para escolas e professores

e a utilização dos acervos

4.1. Os diretores de escolas e professores

passaram a ter maior conhecimento sobre o PNBE em relação à situação verificada em 2001. Os técnicos das secretarias estaduais e municipais de educação entrevistados demonstra-ram ter carência de algumas informa-ções gerenciais do programa, sobre-tudo em relação aos acervos dispo-nibilizados para as escolas. Essa situa-ção, no entanto, não traduz falta de canais de informação sobre o progra-ma, já implementados pelos gestores federais visando à melhor divulgação das ações do PNBE, mas desconheci-mento sobre sua existência.

4.2. Segundo dados do Censo Escolar/ 2000, 72,4% das escolas beneficiadas pelo PNBE não tinham conhecimen-to acerca da existência do programa. À época, 33,8% das escolas pesqui-sadas na auditoria consideraram a falta de divulgação como um dos aspectos negativos do programa. A maioria dos professores entrevistados durante as visitas às escolas desco-nhecia o PNBE, não sabia quais li-vros faziam parte dos acervos nem ti-nham conhecimento acerca do ma-nual de orientação sobre o programa enviado pelo MEC. As secretarias de educação se ressentiam da falta de informações sobre quais escolas de sua rede estavam sendo beneficia-das e quais livros estavam sendo en-viados.

4.3. Objetivando contornar os problemas de falta de informações, foram formu-ladas recomendações à SEB/MEC e ao

FNDE, por meio dos subitens 8.2.2, 8.3.4 e 8.3.8 (letras a e b) da Decisão TCU n. 660/2002–P, como se segue:

8.2.2. comunique, com antecedência, às secretarias estaduais e municipais de educação sobre a relação das escolas a serem beneficiadas pelo programa, a na-tureza do acervo a ser distribuído e o cronograma de distribuição, orientando-as a instruir orientando-as escolorientando-as de suorientando-as redes acer-ca das providências necessárias para di-vulgação do programa, guarda e conser-vação dos livros, além da incorporação à prática pedagógica;

8.3.4. enviem, juntamente com os acer-vos, material de divulgação (cartazes, fo-lhetos e afins) e manual sobre o uso dos livros na prática pedagógica e a conser-vação dos acervos, de modo a aumentar o conhecimento acerca do programa e tornar mais efetiva a utilização dos acer-vos na prática pedagógica;

8.3.8. criem um Grupo de Coordena-ção que vise a estabelecer a integraCoordena-ção das ações do PNBE com as de outros programas afins, como os Parâmetros Curriculares Nacionais em Ação, TV Escola, Fundescola, Programa de For-mação de Professores Alfabetizadores (Profa), Programa Nacional do Livro Didático (PNLD) e, ainda, o Programa Nacional de Incentivo à Leitura (Proler), do Ministério da Cultura, com o objetivo de implementar as seguintes medidas, entre outras, de modo a com-plementar as iniciativas autônomas do programa:

a) divulgação do PNBE, para dissemi-nação de seus objetivos, diretrizes e com-posição dos acervos;

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TCU - Relatório de Monitoramento

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b) capacitação de professores e respon-sáveis pelas bibliotecas, para incorpora-ção do texto literário às práticas pedagó-gicas, por meio de programas gravados ou teleconferências.

4.4. O primeiro monitoramento realizado pelo TCU considerou implementada a recomendação 8.2.2, no que tange à divulgação do PNBE, haja vista as seguintes medidas adotadas pelo FNDE: a) encaminhamento de ofício informando sobre os critérios do pro-grama às secretarias estaduais de edu-cação, com solicitação de divulgação junto às secretarias municipais; b) en-caminhamento de comunicado às se-cretarias estaduais e municipais de Educação, bem como às escolas con-templadas, antes da distribuição dos acervos; c) disponibilização de infor-mações na Internet, por meio do en-dereço eletrônico do FNDE; d) arti-culação com a Undime e os Consed para divulgação do programa e públi-co-alvo; e e) realização de campanha publicitária voltada para o PNBE/ 2002, intitulada “Livro é gênero de primeira necessidade”.

4.5. Quanto à recomendação 8.3.4, foi considerada implementada no segun-do monitoramento, em virtude da distribuição, juntamente com os acer-vos, de encartes com orientações e dicas sobre as melhores maneiras de se utilizar os livros.

4.6. Quanto à letra a da recomendação 8.3.8, foi criado, por meio da Porta-ria n. 2.069/2003 do Ministério da Educação, um Grupo de Coordena-ção com a atribuiCoordena-ção de estabelecer a integração das ações do PNBE

com programas afins. Porém, no se-gundo monitoramento, ainda con-tinuava pendente a efetiva atuação desse grupo. De acordo com o Pla-no de Ação apresentado pelo FNDE a este Tribunal em outubro de 2004, alguns representantes já foram indi-cados para compor o grupo de coor-denação, embora o programa esteja suspenso para avaliação e definição de novas metas e objetivos.

4.7. Durante a execução deste monito-ramento, observou-se que, das oito secretarias estaduais/municipais visi-tadas, em seis delas os técnicos en-volvidos com o PNBE declararam ter conhecimento regular ou ruim acer-ca do programa. De acordo com rela-tos dos entrevistados, as duas maiores carências são: a) desconhecimento de informações gerenciais sobre o PNBE; e b) dificuldade de contato telefônico com o FNDE.

4.8. Os relatos por parte dos técnicos das secretarias estaduais e municipais de educação entrevistados sobre carência de informações sobre aspectos relevan-tes do programa, não traduzem, neces-sariamente, falta de atuação do ges-tor federal nessa área. Alguns canais de comunicação desenvolvidos pelo FNDE demonstram a preocupação e o esforço do órgão em aprimorar a divul-gação, estreitar as relações e orientar quanto ao programa junto aos demais atores envolvidos, dentre os quais: a) encaminhamento de informações do

PNBE também aos coordenadores do livro nas secretarias estaduais de edu-cação, e não apenas aos secretários de educação;

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b) disponibilização de atendimento por meio do telefone 0800-616161, volta-do a dar apoio aos técnicos envolvivolta-dos com programas do livro, assim como a qualquer membro da sociedade. c) realização de reuniões entre

técni-cos do FNDE e das secretarias de educação durante a Operação Livro na Escola, atualizando e repassando informações sobre o programa; e d) realização de encontros técnicos anuais

com a participação de representantes ligados aos programas do livro no es-tado, à Undime, ao Consed, à SEB/ MEC e ao Instituto Nacional de Es-tudos e Pesquisas Educacionais (Inep).

4.9. Além das medidas informadas aci-ma, verificou- se que o FNDE disponibiliza uma consulta em sua página (<www.fnde.gov.br>), que possibilita aos interessados obter, por escola, dados discriminados do programa (quantidade de acervos, escolas atendidas, datas de entre-ga), conforme ilustrado na figura 1. O desconhecimento dessa fer-ramenta de consulta é um ponto que certamente enfraquece o con-trole local sobre o que está sendo distribuído.

4.10. Como forma de contornar a questão da divulgação e melhorar a efetivi-dade operacional e pedagógica do

pro-grama, o FNDE encaminhou cópia de Termo de Compromisso firmado entre o Fundo e cada uma das secretarias estaduais de educação, no qual fica estabelecida uma cooperação para a realização das atividades do PNBE e pactuam-se competências. Essa ini-ciativa, por si só, já deveria represen-tar um avanço no conhecimento acer-ca de detalhes do programa, o que não está sendo verificado, ao menos en-tre os envolvidos diretamente com o PNBE em algumas secretarias de educação.

4.11. Das escolas que responderam ao ques-tionário, 90,1% informaram que tive-ram acesso a alguma orientação acer-ca da utilização dos livros do PNBE entre os anos de 2002 e 2004. Destas, 78,2% informaram ser comunicadas com antecedência sobre a natureza dos acervos que receberiam e 74,6% informaram ser comunicadas com an-tecedência sobre a época de recebi-mento dos acervos.

4.12. Os principais meios de acesso às ori-entações sobre o programa, ainda se-gundo informação das escolas, foram (não exclusivamente): a) por meio de ofício, carta-circular ou outro tipo de comunicação do Ministério da Edu-cação (76,4% das escolas); e b) por meio de material informativo/ explicativo do FNDE encaminhado

Figura 1 – Aplicativo disponibilizado na

Internet para consulta

da distribuição dos acervos do PNBE

Fonte: <www.fnde.gov.br> (consulta em: 10 dez. 2004)

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Referências

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