TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Relatório de Monitoramento
Programa Nacional
Biblioteca da Escola
Relator
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Para leitura completa do Relatório, Voto e Acórdão n. 1.287/2005–TCU–Plenário, acesse a página do TCU na Internet, no seguinte endereço:
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Catalogação na fonte: Biblioteca Ministro Ruben Rosa
Brasil. Tribunal de Contas da União.
Relatório de monitoramento : Programa Nacional Biblioteca da Escola / Tribunal de Contas da União ; Relator Ministro Guilherme Palmeira. – Brasília : TCU, Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo, 2006. 111 p. : il.
Acórdão nº 1.287/2005 – TCU – Plenário.
1.Biblioteca escolar. 2.Livro paradidático. 3. Programa de governo, avaliação. I. Programa Nacional Biblioteca da Escola (Brasil). II. Título.
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Ministros
Adylson Motta, Presidente
Walton Alencar Rodrigues, Vice-Presidente
Marcos Vinicios Vilaça
Valmir Campelo
Guilherme Palmeira
Ubiratan Aguiar
Benjamin Zymler
Auditores
Lincoln Magalhães da Rocha
Augusto Sherman Cavalcanti
Marcos Bemquerer Costa
Ministério Público
Lucas Rocha Furtado, Procurador-Geral
Paulo Soares Bugarin, Subprocurador-Geral
Maria Alzira Ferreira, Subprocuradora-Geral
Apresentação
Esta publicação refere-se ao monitoramento final das determinações e recomenda-ções constantes da Decisão n. 660/2002, proferida pelo Plenário do Tribunal de Contas da União por ocasião da auditoria de natureza operacional realizada no Programa Nacional Biblioteca da Escola em 2001.
O TCU iniciou a prática de monitoramento, em 2001, a qual foi sistematizada no ano seguinte com a edição do “Roteiro para monitoramento de auditorias de natureza operacional”. O documento definiu novo procedimento para a atividade e o período médio de dois anos para o acompanhamento da execução das ações.
Para o Tribunal, o monitoramento é o instrumento de fiscalização utilizado para veri-ficar o cumprimento e os resultados de suas deliberações. É considerado uma atividade de grande importância no ciclo das auditorias de natureza operacional, porque busca garantir a efetiva implementação das propostas sugeridas no âmbito do órgão ou progra-ma auditado, de forprogra-ma a progra-maximizar a implementação adequada das recomendações e contribuir para o alcance das melhorias pretendidas.
Com a publicação dos resultados alcançados nesses monitoramentos, o Tribunal busca tornar dados e informações sobre os programas avaliados mais acessíveis não só aos órgãos governamentais, parlamentares e sociedade civil, mas também à sociedade em geral, favorecendo e estimulando a participação efetiva do cidadão brasileiro na garantia da correta e regular aplicação dos recursos públicos.
Este número traz o relatório final do monitoramento realizado no Programa Nacional Biblioteca da Escola, de responsabilidade do Ministério da Educação, o Voto de Sua Excelência, o Ministro-Relator Guilherme Palmeira, e o Acórdão n. 1.287/2005 do Plená-rio do TCU, proferido em Sessão de 24/8/2005.
Agradecimentos da Equipe
de Auditoria
Cabe agradecer a cordialidade e colaboração do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação e da Secretaria de Educação Básica na prestação de informações e apresentação de documentos necessários ao desenvolvimento dos trabalhos.
Agradece-se o apoio prestado, quando das visitas de campo, pelas secretarias estaduais de educação do Tocantins e do Rio Grande do Norte; pela Secretaria de Educação do Distrito Federal e pelas secretarias municipais de educação de Gurupi/TO, Palmas/TO, Natal/RN, Mossoró/RN, Assú/RN, Formosa/GO e Luziânia/GO.
Por fim, cabe agradecer aos técnicos e especialistas presentes nos painéis de referência, oportunidades nas quais foram apresentadas sugestões para aperfeiçoar o planejamento e a execução deste monitoramento.
Resumo; 9
DECISÃO N. 660/2002 – TCU – Plenário; 13 1. Introdução; 19
Antecedentes; 19
Objetivos e escopo do monitoramento; 20 Metodologia; 20
Forma de organização do relatório; 21
2. Visão geral do PNBE; 25
3. Critérios de atendimento e eqüidade na distribuição dos acervos; 29 Limitações ao uso adequado dos acervos; 31
Eqüidade no atendimento; 32
4. Informação sobre o PNBE para escolas e professores e a utilização dos acervos; 37 5. Conscientização de pais e alunos a respeito da conservação dos livros do PNBE; 45 6. Infra-estrutura das escolas para a utilização dos acervos; 51
7. Recursos humanos nas bibliotecas das escolas; 59 8. Capacitação de professores e utilização dos acervos; 63 9. Acesso da comunidade aos livros de literatura; 73
10. Evolução da habilidade de leitura e escrita dos alunos; 77
11. Monitoramento dos produtos do PNBE e indicadores de desempenho; 81 12. Análise dos comentários dos gestores; 87
13. Conclusão; 91
14. Proposta de encaminhamento; 95 Apêndices; 99
Apêndice I Lista de Siglas; 99 Apêndice II Lista de Tabelas; 100 Apêndice III Lista de Gráficos; 101 Apêndice IV Lista de Figuras; 101 Apêndice V Referências; 102
Sumário
Resumo
1. O Programa Nacional Biblioteca da Escola (PNBE) foi instituído pelo Mi-nistério da Educação em 1997 e, des-de 1998, tem distribuído livros para-didáticos às escolas do ensino funda-mental, tais como obras clássicas da literatura brasileira, livros infanto-ju-venis, obras de referência, periódicos e outras obras de apoio a alunos e pro-fessores. A partir de 2002, além dos acervos distribuídos para as escolas, o programa passou a contemplar dire-tamente os alunos. O objetivo do pro-grama é viabilizar uma diversificação das fontes de informação utilizadas nas escolas públicas brasileiras, contribuin-do para o aprimoramento da consci-ência crítica dos alunos e professores, além da comunidade em geral. 2. O PNBE foi objeto de auditoria de
natureza operacional realizada pelo Tribunal de Contas da União (TCU) no segundo semestre de 2001, opor-tunidade em que foi avaliado se o pro-grama poderia ter seus propósitos aten-didos de forma mais efetiva caso hou-vesse uma melhor utilização dos livros. Foram avaliadas as dificuldades e opor-tunidades de melhoria na utilização dos acervos pelos beneficiários, verifi-cando-se, entre outros aspectos, as condições operacionais das escolas para inserir os livros nas atividades escolares, a capacitação de professo-res e a divulgação do programa. 3. Quanto aos principais problemas
en-contrados pela auditoria no PNBE em 2001, podem ser citados: falta de divulgação do programa; pouca
articulação dos três níveis de governo na política de educação para utiliza-ção de livros paradidáticos; reduzi-das condições operacionais de algu-mas escolas para lidar com os acer-vos; capacitação insuficiente para os professores; inexistência de avaliação e acompanhamento sistemático da utilização dos livros; e falta de previ-são de ações de apoio direcionadas a escolas mais carentes.
4. O relatório da auditoria, após apre-ciado pelo TCU, resultou na Deci-são n. 660/2002 – Plenário (TC 012.854/2001-6), tendo sido proferi-das recomendações à Secretaria de Educação Básica e ao Fundo Nacio-nal de Desenvolvimento da ção, ambos do Ministério da Educa-ção, com o objetivo de aprimorar o desempenho do programa.
5. O primeiro monitoramento da imple-mentação das recomendações foi rea-lizado no período de 3 a 14/2/2003 e o segundo, de 1º a 12/12/2003. O pre-sente trabalho consiste na última eta-pa de monitoramento e tem por ob-jetivo avaliar o impacto da imple-mentação das recomendações da Decisão TCU n. 660/2002-P no pro-grama.
6. Este monitoramento examina quatro questões principais: i) se as ações jun-to às escolas de divulgação do PNBE e orientação quanto à conservação dos livros paradidáticos se mostraram efetivas e adequadas; ii) se as atuais condições operacionais e práticas das
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escolas em relação à utilização dos livros paradidáticos em atividades escolares contribuem para o desen-volvimento das habilidades de leitu-ra, de escrita e lúdicas dos alunos; iii) em que medida vem sendo ofe-recido o acesso ao acervo dos livros paradidáticos à comunidade; e iv) se os atuais critérios de atendimento do PNBE mostram-se adequados a pro-mover maior eqüidade na distribui-ção dos acervos e apoio às escolas mais carentes. Foram verificadas também as providências adotadas pela SEB/MEC e FNDE quanto ao monitoramento dos produtos e avalia-ção dos resultados do programa. 7. A metodologia do trabalho abrangeu
pesquisa, visita a escolas, consulta a dados secundários e análise docu-mental. Constituíram fontes de infor-mações o Censo Escolar; o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica (Saeb); material institucional produzido por gestores federais, esta-duais e municipais; e documentos normativos do PNBE. A pesquisa foi realizada por meio do envio, via pos-tal, de questionários às mesmas 879 escolas pesquisadas por ocasião da auditoria realizada em 2001, com taxa de retorno de 44,5%. Trinta e cinco escolas dos seguintes municípios fo-ram visitadas: Formosa e Luziânia, no Estado de Goiás; Gurupi, Palmas e Pa-raíso do Tocantins, no Estado do Tocantins; Assú, Mossoró e Natal, no Estado do Rio Grande do Norte; além do Distrito Federal. Nas escolas visi-tadas foram aplicados roteiro de obser-vação direta e questionários para pro-fessores e alunos. Foram entrevistados 55 professores do ensino fundamental e 961 alunos, em sua grande maioria de 4ª e 8ª séries.
8. Com relação à implementação das recomendações constantes do rela-tório de auditoria no PNBE, cotejan-do os dacotejan-dos obticotejan-dos no presente tra-balho e as informações contidas nos relatórios dos monitoramentos ante-riores, verificou-se que a nova siste-mática de atendimento do PNBE implementada a partir de 2001 per-mitiu que os livros do programa che-gassem a escolas de menor porte, universalizando o atendimento para as séries contempladas. Em 2003, por meio das ações Casa da Leitura e Biblioteca do Professor, 3.659 muni-cípios com Índice de Desenvolvimen-to Humano (IDH) abaixo de 0,751 passaram a receber tratamento dife-renciado pelo programa, assim como professores de classes de alfabetiza-ção e de 1ª a 4ª séries. Por outro lado, dados do Censo 2003 demonstram haver ainda grandes desigualdades regionais quanto ao percentual de escolas públicas, tanto rurais quanto urbanas, que possuem biblioteca. 9. Em relação à situação verificada em
2001, constatou-se que os gestores das escolas e professores passaram a ter maior conhecimento sobre o PNBE, ao contrário de técnicos das secretarias estaduais e municipais de educação, que ainda carecem de in-formações que possibilitem melhor gerenciamento do programa. 10. A conservação inadequada dos livros
(perda e deterioração) constitui, mui-tas vezes, impedimento para a realiza-ção de atividades escolares e para a cir-culação dos acervos entre outros alu-nos e pessoas de fora da escola. 11. A falta de infra-estrutura das
que as possuem em condições que não são ideais (pouco espaço, mesas e cadeiras insuficientes, por exemplo) – continua sendo um fator que difi-culta a utilização dos acervos e a con-seqüente melhoria de rendimento escolar dos alunos.
12. A ausência de responsável pela biblio-teca continua sendo um risco à guar-da e conservação adequaguar-das dos acer-vos distribuídos pelo PNBE. Além dis-so, a falta de profissionais com forma-ção pedagógica específica limita a efetividade da utilização dos livros. 13. O processo de capacitação dos
pro-fessores para utilização dos acervos li-terários tem um caráter mais endógeno do que exógeno, ou seja, as próprias escolas desenvolvem essa atividade com pouco apoio dos demais órgãos públicos das três esferas de governo. 14. A distribuição dos livros
diretamen-te aos alunos possibilitou maior con-tato dos familiares dos beneficiários com as obras literárias. A maioria das escolas permite que a comunidade freqüente a biblioteca, em que pese o fato de problemas operacionais es-tarem dificultando o empréstimo dos livros. Em relação à situação veri-ficada em 2001, houve um pequeno acréscimo no percentual de escolas que permitem que a comunidade fre-qüente a biblioteca e um decrésci-mo no percentual das que empres-tam livros para a comunidade. 15. A continuidade do programa e a
mudança de sistemática a partir de 2002, com a distribuição de livros diretamente aos alunos, fez com que os professores passassem a ter um melhor conhecimento acerca do
PNBE, o que trouxe reflexos positi-vos na utilização dos livros de litera-tura nas escolas.
16. Observou-se que, apesar de mais de 60% das recomendações do TCU te-rem sido implementadas pelos gestores, parte dos problemas detectados na auditoria inicial persiste, sobretudo quanto às limitações da infra-estru-tura física de escolas para utilização dos acervos, ausência de profissional responsável pela biblioteca e guarda dos livros e insuficiência de instru-mentos que permitam aos gestores fe-derais avaliar os resultados do PNBE. Considerando que a alocação de pro-fissional treinado para atuar em biblio-tecas nas escolas encontra-se sob res-ponsabilidade de estados e municípi-os, há pouca ingerência do FNDE para incentivar o emprego de recursos hu-manos nessa função.
17. Como forma de minimizar o proble-ma, ganham importância as ações preconizadas no Plano Nacional do Livro, Leitura e Bibliotecas – Fome de Livro, do Ministério da Cultura, que visam à implantação de biblio-tecas públicas, que poderiam comple-mentar a disponibilidade de espaços de leitura em áreas nas quais as es-colas não dispõem de bibliotecas. 18. Há ainda a necessidade de o FNDE
intensificar a divulgação do PNBE jun-to aos técnicos das secretarias esta-duais e municipais de educação e exe-cutar ações que permitam conscienti-zar alunos sobre a correta guarda e conservação dos livros paradidáticos, razão pela qual entendeu-se oportu-no recomendar aos gestores que fossem adotadas medidas nesse sen-tido.
Decisão
DECISÃO N. 660/2002 – TCU – PLENÁRIO
1. Processo n. TC-012.854/2001-6
2. Classe de Assunto: V – Relatório de Auditoria
3. Responsáveis: Iara Glória Areias Prado (Secretária da SEF) e Mônica Messenberg (Secretária Executiva do FNDE)
4. Órgão/Entidade: Secretaria de Educação Fundamental (SEF) e Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE)
5. Relator: Ministro Guilherme Palmeira
6. Representante do Ministério Público: não atuou
7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo (Seprog)
8. DECISÃO: O Tribunal Pleno, diante das razões expostas pelo Relator, DECIDE: 8.1. Recomendar à Secretaria de Educação Fundamental (SEF) do Ministério da
Edu-cação que:
8.1.1. fundamente, de maneira técnica, clara e objetiva, as diretrizes que embasaram a mudança de sistemática no Programa Nacional Biblioteca da Escola (PNBE) 2001 e as que venham a motivar possíveis mudanças no programa a partir de 2002;
8.1.2. promova discussões entre o Conselho Nacional de Educação, Conselhos Es-taduais de Educação e União Nacional dos Dirigentes Municipais de Edu-cação (Undime) para investigar possíveis formas de integração de progra-mas de leitura nos três níveis de governo e, ainda, opinar sobre qual sistemá-tica de oferta de livros poderia ser mais efetiva;
8.1.3. estabeleça calendário para o PNBE, de modo que cada setor do ministério que atue no programa tenha condições de saber, com antecedência, quando sua atuação será necessária, evitando, assim, entre outros danos, a ocorrên-cia de prejuízos à utilização dos acervos, devido à entrega tardia dos livros às escolas.
8.2. Recomendar ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) que: 8.2.1. implemente reserva técnica de coleções, em articulação com as secretarias
de educação, separadamente para as estaduais e as municipais;
8.2.2. comunique, com antecedência, às secretarias estaduais e municipais de educação sobre a relação das escolas a serem beneficiadas pelo programa, a natureza do acervo a ser distribuído e o cronograma de distribuição, orientando-as a instruir as escolas de suas redes acerca das providências necessárias para divulgação do programa, guarda e conservação dos livros, além da incorporação à prática pedagógica;
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8.2.3. promova ações de conscientização junto aos alunos beneficiados e suas res-pectivas famílias, no momento da entrega dos livros, sugerindo às escolas que implementem medidas para informar os responsáveis pelos alunos quan-to à necessidade de guarda e conservação de forma apropriada dos livros. 8.3. Recomendar à SEF e ao FNDE que:
8.3.1. realizem, anualmente, com grupo de professores das escolas beneficiadas, avaliação da adequabilidade dos livros à realidade dos alunos, a fim de que possam ser levantadas sugestões para o aprimoramento do programa; 8.3.2. com fulcro no art. 8º, inciso II, do Decreto n. 3.772/01, orientem as escolas
beneficiárias com sugestões para:
a) contornar problemas operacionais, como falta de estrutura física e de res-ponsável pelo funcionamento da biblioteca, incentivando, por exemplo, ini-ciativas como “bibliotecas de sala de aula”, bibliotecas móveis e a participa-ção voluntária da comunidade nas atividades de estímulo à leitura;
b) criar ambientes propícios à leitura;
c) confeccionar instrumentos de incentivo à utilização de livros paradidáticos, como, por exemplo, a teatralização e leituras em sala de aula;
8.3.3. sensibilizem as esferas estadual e municipal a respeito da importância de destinarem profissionais da área para as bibliotecas das escolas;
8.3.4. enviem, juntamente com os acervos, material de divulgação (cartazes, fo-lhetos e afins) e manual sobre o uso dos livros na prática pedagógica e a conservação dos acervos, de modo a aumentar o conhecimento acerca do programa e tornar mais efetiva a utilização dos acervos na prática pedagógica; 8.3.5. efetivem estudos, após o primeiro ano de implementação do PNBE 2001, com vistas a averiguar se a sistemática utilizada se mostrou mais eficiente e efe-tiva no alcance dos objetivos a que o programa se propõe a atingir, em com-paração com a implementação do programa nos anos anteriores, investigando: a) como se procedeu a utilização dos livros pelos alunos e familiares em suas residências e no ambiente escolar;
b) como os professores efetivamente utilizaram os livros na prática pedagógica; c) se a qualidade física dos acervos distribuídos, considerando a impressão monocromática do texto e das ilustrações, de alguma maneira comprometeu sua utilização, em termos da atratividade esperada junto aos alunos; d) quais as dificuldades enfrentadas pelas secretarias de educação, tanto nos aspectos pedagógicos quanto operacionais, nas ações por elas implementadas em conjunto com o Ministério da Educação (MEC) (reserva técnica, por exemplo);
8.3.6. redefinam as ações de monitoramento e avaliação para o PNBE, elaborando um plano de coleta de informações que seja adequado ao universo de atendimento do programa, em conjunto com o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (Inep);
8.3.7. adotem providências que favoreçam o princípio da eqüidade nas ações do PNBE, buscando identificar, por intermédio do Levantamento da Situação Escolar desenvolvido pelo Fundescola e do Censo Escolar, aquelas escolas
cujas carências interfiram em seu desempenho no programa, de modo a ela-borar ações de apoio que atenuem essas deficiências;
8.3.8. criem um Grupo de Coordenação que vise estabelecer a integração das ações do PNBE com as de outros programas afins, como os Parâmetros Curriculares Nacionais em Ação, TV Escola, Fundescola, Programa de Formação de Pro-fessores Alfabetizadores (Profa), Programa Nacional do Livro Didático (PNLD) e, ainda, o Programa Nacional de Incentivo à Leitura (Proler), do Ministério da Cultura, com o objetivo de implementar as seguintes medidas, entre outras, de modo complementar às iniciativas autônomas do programa: a) divulgação do PNBE, para disseminação de seus objetivos, diretrizes e composição dos acervos;
b) capacitação de professores e responsáveis pelas bibliotecas, para incorpo-ração do texto literário às práticas pedagógicas, por meio de programas gra-vados ou teleconferências;
c) melhoria das condições de funcionamento das bibliotecas, por meio, por exemplo, do Projeto de Adequação dos Prédios Escolares, dos Padrões Míni-mos de Funcionamento das Escolas, do Programa Dinheiro Direto na Escola e do Escola Ativa;
d) incremento de formas de monitoramento e ações de suporte entre diver-sos programas;
8.3.9. articulem-se com as secretarias estaduais e municipais de educação para atua-ção nas seguintes atividades:
a) participação efetiva no monitoramento da entrega dos livros e na imple-mentação da reserva técnica;
b) avaliação da utilização dos livros e acompanhamento sistemático do pro-grama, por meio de aplicação de questionários e realização de visitas às es-colas;
c) participação no levantamento da necessidade de treinamento de profes-sores e bibliotecários;
d) orientação a escolas carentes na elaboração de projetos pedagógicos que busquem o incentivo à leitura e à melhoria de suas condições operacionais; e) interação com programas estaduais e municipais de incentivo à leitura; 8.3.10. adotem os seguintes indicadores de desempenho, para monitoramento e
avaliação do programa: a) custo médio por livro; b) custo operacional;
c) percentual de escolas que receberam os 6 acervos; d) percentual da população-alvo atendida;
e) percentual de escolas que relatam uso dos acervos na prática pedagógica; f) percentual de escolas beneficiadas que estão satisfeitas com o programa; g) percentual de escolas carentes atingidas por ações de apoio por parte do MEC e/ou secretarias de educação.
8.4. Recomendar ao Exmo. Sr. Ministro de Estado da Educação que indique um grupo de contato de auditoria, com a participação de servidores da Secretaria de Educa-ção Fundamental, do Fundo Nacional de Desenvolvimento da EducaEduca-ção e da
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cretaria Federal de Controle Interno, que atue como canal de comunicação com este Tribunal, com o objetivo de facilitar o acompanhamento da implementação das recomendações desta Corte de Contas, a evolução dos indicadores de desem-penho do PNBE e o atingimento das respectivas metas.
8.5. Determinar à Secretaria de Educação Fundamental do Ministério da Educação e ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação que remetam ao Tribunal, no prazo de 60 dias, plano de ação, contendo cronograma de adoção das medidas necessárias à implementação das recomendações dos subitens 8.1, 8.2 e 8.3 supra, com o nome dos respectivos responsáveis pela adoção das providências, bem como o conjunto de indicadores recomendados e respectivas metas, contemplando prazo para seu atingimento, com vistas ao acompanhamento e à avaliação dos resultados obtidos.
8.6. Determinar à 6ª Secex que adote as medidas indispensáveis ao acompanhamento da implementação das recomendações ora formuladas.
8.7. Encaminhar cópia da presente Decisão, bem como do Relatório e do Voto que a fundamentam, aos membros da Câmara de Educação Básica do Conselho Nacional de Educação, à Comissão de Educação do Senado Federal, à Comissão de Educa-ção, Cultura e Desporto da Câmara dos Deputados, ao Sr. Ministro de Estado da Educação, à Secretaria de Educação Fundamental do Ministério da Educação, ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação, ao Conselho Nacional de Se-cretários de Estados da Educação (Consed), aos Conselhos Estaduais de Educa-ção, à União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação (Undime), ao Ins-tituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (Inep), à Fundação Nacional do Livro Infantil e Juvenil, às Secretarias Estaduais de Educação dos Estados de Tocantins, Rio Grande do Norte, Rio de Janeiro, Santa Catarina e Distrito Fede-ral, às Secretarias Municipais de Educação dos Municípios de Palmas (TO), Natal (RN), Rio de Janeiro (RJ), Florianópolis (SC), Blumenau (SC), Itajaí (SC) e For-mosa (GO).
8.8. Encaminhar cópia da presente Decisão, bem como do Relatório e do Voto que a fundamentam, à Comissão de Educação, Cultura e Desporto da Câmara dos Depu-tados e à Comissão de Educação do Senado Federal.
8.9. Autorizar a publicação desta deliberação, bem como do Relatório e Voto que a fundamentam, na revista Auditorias do TCU.
8.10. Juntar o presente processo às contas do FNDE relativas ao exercício de 2001, bem como, por cópia, às contas da SEF atinentes ao mesmo exercício.
9. Ata n. 21/2002 – Plenário
10. Data da Sessão: 19/6/2002 – Ordinária 11. Especificação do quorum:
11.1. Ministros presentes: Humberto Guimarães Souto (Presidente), Marcos Vinicios Vilaça, Iram Saraiva, Valmir Campelo, Adylson Motta, Walton Alencar Rodrigues, Guilherme Palmeira (Relator), Ubiratan Aguiar e Benjamin Zymler.
11.2. Auditores presentes: Lincoln Magalhães da Rocha, Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa.
HUMBERTO GUIMARÃES SOUTO Presidente
GUILHERME PALMEIRA Ministro-Relator
1. Introdução
ANTECEDENTES
1.1. Em 2001, o Tribunal de Contas da União (TCU) avaliou o Programa Na-cional Biblioteca da Escola (PNBE), vinculado ao Ministério da Educa-ção. A auditoria avaliou as dificul-dades e oportunidificul-dades de melhoria na utilização dos acervos de livros distribuídos pelo programa a escolas e alunos. Foram verificados, entre outros aspectos, a divulgação do pro-grama junto aos gestores locais, a capacitação dos professores para a utilização pedagógica dos livros e as condições operacionais das escolas para inserir esses livros nas ativida-des escolares.
1.2. Como principais pontos positivos do PNBE foram identificados a boa qua-lidade de impressão e de conteúdo dos acervos distribuídos; a oferta de livros paradidáticos para escolas que, de outra forma, não teriam acesso a eles e a eficácia operacional do Fun-do Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) em administrar a distribuição de livros para escolas de todo o país.
1.3. Quanto aos principais problemas en-contrados pela auditoria no progra-ma, podem ser citados: falta de normatização de sistemática de implementação para o PNBE e de fundamentação para mudanças de atuação; pouca articulação dos três níveis de governo na política de edu-cação para utilização de livros para-didáticos; reduzidas condições ope-racionais de algumas escolas para
li-dar com os acervos; oferta insuficien-te de capacitação para os professores; inexistência de avaliação e acompa-nhamento sistemático da utilização dos livros e falta de previsão de ações de apoio direcionadas a escolas mais carentes.
1.4. A apreciação do relatório de audito-ria (TC n. 012.854/2001-6) pelo TCU resultou na Decisão Plenária n. 660/ 2002, tendo sido exaradas determi-nações e recomendações à então Se-cretaria de Educação Fundamental (SEF), atual Secretaria de Educação Básica (SEB), e ao FNDE, com o ob-jetivo de melhorar o desempenho do programa.
1.5. Conforme previsto no Manual Téc-nico de Monitoramento de Audito-ria de Natureza Operacional, apro-vado pela Portaria Segecex/TCU n. 12/2002, o primeiro monitoramento da implementação das recomendações e determinações da mencionada De-cisão foi realizado no período de 3 a 14/2/2003 (TC 001.529/2003-5, Acórdão n. 1.301/2003-P) e o segun-do, de 1º a 12/12/2003 (TC 021.042/ 2003-7, Acórdão n. 604/2004-P). 1.6. Dando prosseguimento ao terceiro
e último monitoramento, o presente relatório tem por objetivo ava-liar o impacto no programa da implementação das recomendações da Decisão n. 660/2002-P, no que se refere às melhorias alcançadas quan-to à efetiva utilização dos acervos distribuídos pelo Governo Federal na prática pedagógica das escolas
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cas municipais e estaduais que ofe-recem o ensino fundamental.
OBJETIVOS E ESCOPO
DO MONITORAMENTO
1.7. O presente monitoramento inves-tigou quatro questões principais, com a finalidade de avaliar o im-pacto da implementação das reco-mendações do TCU no desempe-nho do programa:
i) as ações, junto às escolas, de divulga-ção do PNBE e orientadivulga-ção quanto à conservação dos livros paradidáticos se mostraram efetivas e adequadas? (itens da Decisão: 8.2.2; 8.2.3; 8.3.4; 8.3.8 – a e b);
ii) as atuais condições operacionais e práticas das escolas em relação à uti-lização dos livros paradidáticos em atividades escolares contribuem para o desenvolvimento das habilidades de leitura, de escrita e lúdicas dos alunos? (itens da Decisão: 8.3.2 – a, b e c; 8.3.3; 8.3.8 – c);
iii) em que medida vem sendo ofere-cido acesso ao acervo dos livros paradidáticos à comunidade? (itens da Decisão: não aplicável, pois rela-ciona-se aos efeitos da nova sistemá-tica de distribuição adotada a partir de 2002);
iv) os atuais critérios de atendimento do PNBE mostram-se adequados a pro-mover maior eqüidade na distribui-ção dos acervos e apoio às escolas mais carentes? (itens da Decisão: 8.1.1; 8.1.2; 8.2.1; 8.3.7).
1.8. As recomendações 8.3.1, 8.3.5, 8.3.6, 8.3.8, item d, 8.3.9 e 8.3.10 da Deci-são do TCU, serão analisadas em
ca-pítulo próprio destinado a verifi-car as providências adotadas pela SEB/MEC e FNDE quanto ao moni-toramento dos produtos e avaliação dos resultados do programa. A reco-mendação 8.1.3 não será objeto de verificação, pois trata de providên-cias administrativas já postas em prá-tica, não merecendo maiores inves-tigações neste monitoramento. As recomendações 8.4 e 8.5 tratam de providências do gestor na constitui-ção de grupo de contato e encami-nhamento de Plano de Ação, respec-tivamente, já implementadas e por isso não havendo necessidade de monitoramento.
1.9. Para atingir o objetivo de avaliar o impacto das recomendações da Decisão TCU n. 660/2002-Plenário, foi prevista a realização de uma série de atividades que possibilitassem afe-rir junto às escolas, professores e alu-nos, passados três anos da realização da auditoria, até que ponto as ações promovidas pelos gestores induziram melhorias na utilização dos livros paradidáticos. O detalhamento das atividades realizadas encontra-se no item a seguir.
METODOLOGIA
1.10. A metodologia definida para o traba-lho abrangeu pesquisa, visita a esco-las, consulta a dados secundários e análise documental. Constituíram fontes de informações o Censo Esco-lar; o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica (Saeb); material institucional produzido por gestores federais, estaduais e municipais e do-cumentos normativos do PNBE.
1.11. A pesquisa foi realizada por meio do envio, via postal, de questionários às mesmas 879 escolas pesquisadas por ocasião da auditoria realizada em 2001, selecionadas, na oportunida-de, por meio de amostra estatística. Essa amostragem pautou-se pelos se-guintes critérios: região geográfica a que pertencem as escolas; localiza-ção (metropolitana, urbana não-me-tropolitana ou rural); dependência administrativa (estadual ou munici-pal) e tamanho (número de alunos matriculados). A manutenção desse plano amostral possibilitou comparar a situação verificada em 2001 pela auditoria e as atuais condições das escolas. A taxa de retorno dos ques-tionários foi de 44,5%.
1.12. Trinta e cinco escolas foram visita-das nos seguintes municípios: For-mosa e Luziânia, no Estado de Goiás; Gurupi, Palmas e Paraíso do Tocan-tins, no Estado do Tocantins; Assú, Mossoró e Natal, no Estado do Rio Grande do Norte; além do Distrito Federal. Os estados, municípios e grande parte das escolas haviam sido visitados à época da execução da auditoria, o que possibilitou a veri-ficação in loco das melhorias ocorri-das após 3 anos da auditoria, bem como dos novos problemas e dos que ainda persistiam. Nas escolas visi-tadas foram aplicados roteiro de ob-servação direta e questionários com professores e alunos. Foram en-trevistados 55 professores do ensino fundamental e 961 alunos, em sua grande maioria de 4ª e 8ª séries. Importa registrar que na auditoria de 2001 não foram aplicados questio-nários para os alunos e professores, mas para diretores de escolas.
1.13. Os estados de Tocantins (Região Norte) e do Rio Grande do Norte (Região Nordeste) foram seleciona-dos para as visitas porque obtiveram os piores resultados no Saeb de 1999 em Língua Portuguesa, na 4ª série do ensino fundamental, em suas respec-tivas regiões. Distrito Federal e Goiás (Região Centro-Oeste) destacaram-se pelos bons resultados obtidos no ci-tado exame. Os outros dois esci-tados visitados em 2001, Rio de Janeiro gião Sudeste) e Santa Catarina (Re-gião Sul), não foram visitados neste monitoramento porque o custo de pessoal, tempo e deslocamento não se justificaria, uma vez que esses es-tados apresentam bom desempenho e as boas práticas já foram colhidas na auditoria inicial.
FORMA DE ORGANIZAÇÃO
DO RELATÓRIO
1.14. O relatório inicia-se apresentando uma visão geral da ação monitorada, compreendendo seu objetivo, histó-rico orçamentário e forma de imple-mentação.
1.15. Os sete capítulos seguintes relatam os resultados do monitoramento da ação no que tange a: melhoria da eqüidade na distribuição dos acervos (capítulo 3); atuação dos gestores na divulgação do PNBE e orientação junto às escolas quanto à conserva-ção dos livros paradidáticos (capítu-los 4 e 5); formas com que as escolas vêm utilizando os acervos, as mu-danças nas práticas pedagógicas adotadas pelos professores com o uso dos livros, assim como entraves que se mantêm ao uso dos livros nas ativi-dades escolares (capítulos 6, 7 e 8); e
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condições que estão sendo criadas para que a comunidade também tenha acesso aos livros paradidáticos (capítulo 9).
1.16. Nesses capítulos são descritos aspectos relativos a: situação encontrada pela audito-ria no PNBE em 2001; natureza das recomendações do TCU para contornar os pro-blemas diagnosticados; medidas adotadas pelos gestores em cumprimento à Decisão n. 660/2002-P; situação do programa em 2004 e conclusões do monitoramento. Note-se que alguns itens da Decisão monitorada, por fazerem referência a matérias distin-tas, são tratados em mais de um capítulo.
1.17. O capítulo 10 apresenta, com base nos dados do Saeb, resultados de 2001 e 2003, ênfase na “Análise do Desempenho pela Qualificação das Habilidades”, o desen-volvimento de habilidades pelos estudantes em Língua Portuguesa e leitura. 1.18. Os capítulos 11 a 13 tratam, respectivamente, dos instrumentos de monitoramento
da ação desenvolvidos pelos gestores federais e mensuração de indicadores de de-sempenho; da análise dos comentários dos gestores e das considerações finais do trabalho. Neste último, são apresentados os aspectos mais relevantes que foram levantados pelo monitoramento, assim como uma síntese da situação atual quanto à implementação das recomendações da Decisão TCU n. 660/2002-P e respectivos impactos e benefícios gerados.
1.19. Por fim, no capítulo 14 constam as recomendações e determinações a serem sub-metidas ao Ministro-Relator da matéria.
2. Visão geral do PNBE
2.1. O PNBE foi instituído pelo Ministé-rio da Educação por meio da Porta-ria MinistePorta-rial n. 584, de 28/4/1997, tendo como atuais responsáveis a Secretaria de Educação Básica do Ministério da Educação (SEB/MEC) e o Fundo Nacional de Desenvolvi-mento da Educação (FNDE). Até 2001, o programa distribuía livros paradidáticos às escolas do ensino fun-damental, tais como obras clássicas da literatura brasileira, livros infanto-juvenis, obras de referência, periódi-cos e outras obras de apoio a alunos e professores. A partir de 2002 o pro-grama passou a distribuir acervos tam-bém diretamente aos alunos. 2.2. A análise da legislação e da
docu-mentação do PNBE permite concluir que os livros e materiais distribuídos têm por objetivo incentivar a leitu-ra, por intermédio do conhecimento de obras literárias e a conseqüente formação da consciência crítica dos alunos e dos professores, dotando as escolas públicas do ensino fundamen-tal de acervo básico formado por obras de literatura, de referência e de ou-tros materiais de apoio, além de disponibilizá-las à comunidade em geral (FNDE, 2004, p. 237).
2.3. Quanto ao processo de tomada de decisão, a execução do programa se dá em duas etapas. Na primeira, a SEB/MEC define as diretrizes para a
composição dos acervos em cada exercício. A segunda etapa é con-duzida pelo FNDE, que operacio-naliza a aquisição, montagem e dis-tribuição dos acervos às escolas be-neficiadas. O FNDE processa as lici-tações necessárias para a aquisição e promove a entrega dos acervos por intermédio dos Correios. A entrega dos acervos é feita por Aviso de Re-cebimento. Esses documentos, devi-damente assinados, constituem o comprovante de que os acervos fo-ram entregues no destino.
2.4. No Plano Plurianual (PPA) 2000/ 2003, o PNBE foi estruturado sob o programa de trabalho 12.123.0040. 4045, tendo a ação orçamentária sido denominada de Distribuição de Acer-vos Bibliográficos para Escolas do Ensino Fundamental (4045), inserida no Programa Toda Criança na Esco-la (0040).
2.5. No PPA 2004/2007, o PNBE está in-serido no Programa Escola Moderna (1075), por meio da ação Distribui-ção de Acervos Bibliográficos e de Multimídia para o Ensino Fundamen-tal (4045).
2.6. No período 2000/2004, o PNBE teve execução financeira total de R$ 174,39 milhões. O histórico orçamentário e financeiro do PNBE nesse período encontra-se representado na tabela 1.
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2.7. Há que se ressaltar que o programa teve enfoques diferenciados ao lon-go de sua execução. O primeiro acer-vo (PNBE/98) conteve, além de obras de literatura infanto-juvenil, livros direcionados para a qualificação dos professores do ensino fundamental. Foram beneficiadas escolas públicas de primeira a oitava série com mais de 500 alunos matriculados, de acor-do com o Censo Escolar de 1996. No caso daqueles municípios onde não havia escolas com mais de 500 alunos no ensino fundamental, foi enviado um acervo para a escola local com o maior número de alunos.
2.8. O segundo acervo (PNBE/99) con-tinha obras de literatura infantil e juvenil, sendo quatro obras voltadas às crianças portadoras de necessida-des especiais. Esse acervo foi recebi-do por todas as escolas de primeira a quarta série com mais de 150 alunos, cadastradas no Censo Escolar, exceto aquelas escolas que atendiam, exclu-sivamente, às quatro primeiras séries no Censo de 1996 e que já haviam sido contempladas no PNBE de 1998. 2.9. Em 2000, o PNBE serviu de suporte para distribuição de obras vinculadas ao Programa Parâmetros em Ação, voltadas à formação de professores, nos termos da Resolução n. 14/2000 do Conselho Deliberativo do FNDE. Todo o material foi encaminhado aos coordenadores do programa nos mu-nicípios que aderiram ao Programa Parâmetros em Ação.
2.10. No exercício de 2001, o enfoque de prover acervos às bibliotecas das es-colas beneficiadas foi a entrega di-reta de livros aos alunos. O FNDE efetivou a distribuição de livros de literatura para todos os alunos que estivessem matriculados na 4ª e 5ª séries em escolas da rede pública, cada um recebendo uma coleção intitulada pelo Ministério da Educa-ção (MEC) de “Literatura em Minha Casa”. O acervo foi composto de 6 coleções diferentes, cada uma com 5 títulos: poesia de autor brasileiro; conto; novela; clássico da literatura universal; e uma peça teatral. As es-colas também foram contempladas, com 4 acervos cada, para sua biblio-teca. Houve, portanto, mudança de enfoque, dado que nos anos anterio-res a ênfase estava no fornecimento de livros às bibliotecas, e não direta-mente aos alunos.
2.11. No exercício de 2002, em virtude da redução do volume de recursos des-tinados ao programa, houve diminui-ção do número de alunos atendidos, sendo contemplados, nessa edição, apenas os alunos da 4ª série.
2.12. O PNBE/2003, inicialmente, previa a distribuição de coleções de obras de literatura para alunos matricula-dos na 4ª série, na 8ª série e aos alu-nos da última etapa da Educação de Jovens e Adultos (EJA), além das res-pectivas escolas. A dotação inicial para o exercício de 2003, que era de R$ 18 milhões, foi objeto de
Tabela 1 – Histórico da execução orçamentária e financeira do PNBE no período de 2000 a 2004
Fonte: Câmara dos Deputados. Banco de dados da Execução Orçamentária e Financeira da União. Acesso em: 26 out. 2004.
* Execução financeira de
Restos a Pagar 2003 atualizada até 10/12/2004.
** Execução orçamentária e
suplementação por dois créditos abertos ao longo do exercício, nos valores de R$ 26 milhões e R$ 89 milhões, provenientes de superávit de arrecadação do FNDE. Esse acréscimo na dotação do programa possibilitou a ampliação das ações progra-madas. Com o suplemento dos recursos foi possível desenvolver outras iniciativas de distribuição de acervos: a) Casa da Leitura (distribuição de 50 mil acervos a prefeituras municipais com IDH abaixo de 0,751); b) Biblioteca do Professor (dis-tribuição de dois livros a todos os professores do ensino público das classes de alfa-betização e da 1ª à 4ª séries do ensino fundamental); e c) Biblioteca Escolar (distri-buição de acervos adicionais a 20 mil escolas de 5ª a 8ª série).
2.13. A tabela 2 apresenta o histórico da quantidade de acervos distribuídos pelo FNDE no período de 1999 a 2004.
2.14. No PNBE 2005, os recursos previstos para execução são da ordem de R$ 49 mi-lhões. Serão beneficiadas todas as escolas públicas brasileiras, das séries iniciais do ensino fundamental, 1ª a 4ª série, da seguinte forma: escolas com até 150 alunos – escolherão e receberão, dentre os 15 acervos disponíveis, um acervo composto de 20 títulos para a escola; escolas com 151 a 700 alunos – escolherão e receberão, dentre os 15 acervos disponíveis, dois acervos compostos de 20 títulos cada um, totalizando 40 títulos para a escola; escolas com mais de 700 alunos - escolherão e receberão, dentre os 15 acervos disponíveis, quatro acervos compostos de 20 títulos cada um, totalizando 80 títulos para a escola1.
2.15. A previsão do Ministério é de que 135.948 escolas sejam beneficiadas, atingindo um número de 16.369.632 alunos de 1ª a 4ª série do ensino fundamental público brasileiro. A quantidade de livros a ser distribuída é de 3.371.260 exemplares, no segundo semestre de 2005, podendo se estender até o 1º semestre de 2006.
_______________________
1 Ver: <www.fnde.gov.br/home/index.jsp?arquivo=/biblioteca_escola/biblioteca.html>. Acesso em: 21 fev. 2005.
Tabela 2 – Histórico da quantidade de acervos distribuídos e de gastos do PNBE no período de 1999 a 2004 Fonte: FNDE/MEC
3. Critérios de atendimento
e eqüidade na distribuição
dos acervos
3.1. A nova sistemática de atendimento do PNBE implementada a partir de 2001 permitiu que os livros do progra-ma chegassem a escolas de menor por-te, universalizando o atendimento para as séries contempladas. Em 2003, por meio das ações Casa da Leitura e Bi-blioteca do Professor, 3.659 municípios com Índice de Desenvolvimento Hu-mano (IDH) abaixo de 0,751 passa-ram a receber tratamento diferencia-do pelo programa, assim como profes-sores de classes de alfabetização e de 1ª a 4ª séries. Por outro lado, dados do Censo 2003 demonstram haver ain-da grandes desigualain-dades regionais quanto ao percentual de escolas públi-cas, tanto rurais quanto urbanas, que possuem biblioteca.
3.2. A situação constatada pela auditoria em 2001 foi de que o PNBE vinha privi-legiando escolas maiores e excluindo grande parte das escolas rurais do aces-so aos acervos distribuídos. Não havia tratamento diferenciado a escolas mais carentes ou com dificuldades escolares específicas (como elevado percentual de professores leigos), haja vista que todas receberam o mesmo material, na mes-ma quantidade, seja em termos de li-vros ou de guias pedagógicos.
3.3. Objetivando a melhoria de eqüidade na execução do PNBE, a Decisão Ple-nária TCU n. 660/2002 dirigiu à SEB/ MEC e ao FNDE as seguintes reco-mendações:
8.1.1. fundamente, de maneira técni-ca, clara e objetiva, as diretrizes que
embasaram a mudança de sistemática no Programa Nacional Biblioteca da Es-cola (PNBE) 2001 e as que venham a motivar possíveis mudanças no progra-ma a partir de 2002;
8.1.2. promova discussões entre o Con-selho Nacional de Educação, ConCon-selhos Estaduais de Educação e União Nacio-nal dos Dirigentes Municipais de Edu-cação (Undime) para investigar possí-veis formas de integração de programas de leitura nos três níveis de governo e, ainda, opinar sobre qual sistemática de oferta de livros poderia ser mais efeti-va;[...]
8.2.1. implemente reserva técnica de coleções, em articulação com as secre-tarias de educação, separadamente para as estaduais e as municipais;[...] 8.3.7. adotem providências que favoreçam o princípio da eqüidade nas ações do PNBE, buscando identificar, por intermé-dio do Levantamento da Situação Escolar desenvolvido pelo Fundescola e do Censo Escolar, aquelas escolas cujas carências in-terfiram em seu desempenho no programa, de modo a elaborar ações de apoio que ate-nuem essas deficiências.
3.4. A recomendação 8.1.1. foi conside-rada implementada à época do pri-meiro monitoramento, haja vista a justificativa apresentada pelos gestores federais de que a altera-ção de sistemática do PNBE se deu com vistas a desencadear nos alunos egressos da 4ª série algumas com-petências previstas nos Parâmetros Curriculares Nacionais – Língua Por-tuguesa, tais como: a) valorização da leitura como fonte de fruição
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ca e entretenimento; b) interesse por compartilhar opiniões, idéias e pre-ferências sobre leituras realizadas; e c) manuseio cuidadoso de livros e demais materiais escritos.
3.5. Foi relatado pela Presidente do FNDE durante o Seminário “PNBE: o di-reito de ler literatura”, realizado du-rante o 4º Salão do Livro para Crian-ças e Jovens, nos dias 25 e 26 de novembro de 2002 na cidade do Rio de Janeiro, que as bibliotecas esco-lares não estavam sendo utilizadas devidamente. Não havia trabalho de aproximação entre a criança e o espaço da biblioteca e os professores não estavam inserindo as obras da-queles acervos no trabalho do dia-a-dia da escola.
3.6. Nesse sentido, o MEC resolveu de-senvolver, dentro do PNBE, um pro-jeto específico voltado para o estímulo à leitura, denominado “Literatura em Minha Casa”, que distribuiu peque-nas coleções de livros de literatura diretamente aos alunos. Com isso, pretendeu-se proporcionar a alunos e seus familiares contato direto com obras literárias a que eles dificilmen-te dificilmen-teriam acesso. Ademais, a nova sistemática adotada facilitaria a in-serção dos livros distribuídos pelo pro-grama na prática pedagógica das es-colas. Como todos os alunos da mes-ma classe passaram a receber suas coleções, ficaria mais fácil para o pro-fessor trabalhar os textos em sala de aula. Outro ponto destacado pelo MEC foi a intenção de elaborar um acervo literário que auxiliasse os alu-nos em fase de alfabetização. 3.7. O segundo monitoramento
conside-rou implementada a recomendação
8.2.1 porque já houvera a distribui-ção de reserva técnica para as capi-tais dos estados e, em alguns casos, para as regionais de ensino, além do que ficou demonstrada, por ocasião do primeiro monitoramento, a invia-bilidade de sua distribuição para to-das as secretarias municipais de edu-cação. Além disso, a iniciativa de implementação do Sistema de Con-trole de Remanejamento e Reserva Técnica (Siscort), a partir de 2004, deveria contribuir para a melhoria no gerenciamento da distribuição dos livros, contemplando os objetivos implícitos da medida recomendada. No entanto esse sistema ainda não abrange o PNBE.
3.8. A recomendação 8.1.2 pode ser con-siderada implementada, haja vista que, além das medidas constatadas nos monitoramentos anteriores, a SEB/MEC constituiu o Comitê de Educação Básica, que tem como atri-buição, segundo a Portaria Ministe-rial n. 2.464/2004, “propor e discutir políticas para a Educação Básica; viabilizar a articulação entre as dife-rentes entidades, órgãos e institui-ções que atuam na Educação Bási-ca e apoiar e acompanhar a im-plementação da Política Nacional de Educação Básica”. Esse Comitê é composto por representantes do Conselho Nacional de Educação, Conselhos Estaduais de Educação (Consed), União Nacional dos Diri-gentes Municipais de Educação (Undime), Secretarias do MEC e en-tidades da sociedade civil.
3.9. Na reunião de posse do Comitê, se-gundo informações da SEB/MEC, foi elaborada pauta de discussão deta-lhada dos programas daquela
Secre-taria, onde estão contempladas a “Po-lítica de Formação de Professores e Alunos Leitores” e o PNBE. Consi-dera-se que, pela representatividade do Comitê, esse é um fórum onde é possível construir a articulação com os três níveis de governo, além das entidades da sociedade civil. 3.10. Quanto à recomendação 8.3.7, essa foi
considerada como em implementação durante o segundo monitoramento, ten-do em vista que, apesar ten-dos critérios de atendimento do PNBE enviarem uma biblioteca a pelo menos uma es-cola de cada município, não haviam sido realizadas avaliações capazes de subsidiar a adoção de medidas especí-ficas voltadas a privilegiar escolas com maiores carências.
LIMITAÇÕES AO USO
ADEQUADO DOS ACERVOS
3.11. Dados da pesquisa realizada duran-te o monitoramento apontam as prin-cipais dificuldades para o desenvol-vimento das atividades de leitura enumeradas pelas escolas, são elas: quantidade insuficiente de exempla-res por título do “Literatura em Mi-nha Casa” (55,6%), falta de espaço físico adequado (40,4%), falta de equipamentos para reprodução de
tex-tos (31,0%) e falta de capacitação dos professores para a utilização dos livros (28,9%). A adequação dos conteúdos das obras foi apontada como ponto positivo no programa. (Gráfico 1). 3.12. Quanto ao problema da quantidade
insuficiente de acervos, o FNDE en-via 3% do total de coleções adquiri-das para cada unidade federativa às respectivas secretarias estaduais de educação em todo o Brasil, a título de reserva técnica. A instituição da reserva técnica foi um ponto positivo destacado pelos gestores entrevista-dos, apesar de haver reclamações quanto ao desconhecimento desse fato principalmente pelas escolas e secretarias municipais.
3.13. A Reserva Técnica constitui uma espécie de acervo de emergência, cuja função é prover escolas às quais, por algum motivo, o livro não che-gou (novas escolas) ou cheche-gou em quantidade insuficiente (acréscimos de matrículas, remanejamento de alunos), haja vista que os números do Censo Escolar, parâmetro usado para orientar o FNDE quanto ao nú-mero de acervos a serem adquiridos, podem não refletir o exato aluna-do no momento da distribuição aluna-dos acervos.
Gráfico 1 – Fatores que dificultam o uso dos livros distribuídos pelo PNBE na escola
Fonte: pesquisa com escolas da rede pública de ensino fundamental (out./nov. 2004)
TCU - Relatório de Monitoramento
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3.14. Por meio de pactuação de competên-cias definidas para o PNBE, cabe às secretarias estaduais “distribuir a Reserva Técnica às escolas públicas não cadastradas no Censo Escolar ou, ainda, escolas que apresentarem no-vas turmas ou registrarem número de matrículas superior às projeções do Censo Escolar” (FNDE, 2004, p. 256). 3.15. O Siscort ainda não se encontra em uso para o PNBE, sendo utilizado ex-clusivamente no gerenciamento do Programa Nacional do Livro Didáti-co (PNLD). Esse sistema permite que se registre e controle o remanejamento dos livros didáticos nas escolas, a dis-tribuição da reserva técnica e também a devolução desses livros pelos alunos ao final do ano letivo. A extensão do uso do Siscort para o PNBE permiti-ria melhor controle gerencial do pro-grama pelo FNDE, estados, municípios e escolas, possibilitando aos usuários ter acesso às seguintes informações: a) quantidade de alunos matricula-dos, permitindo a comparação com os dados do alunado previsto pelo Cen-so Escolar; b) visualização da Reserva Técnica das secretarias estaduais e municipais de educação; c) consulta dos livros disponíveis nas escolas de
cada município e estado; d) registro dos remanejamentos de livros.
EQÜIDADE NO ATENDIMENTO
3.16. Quando o assunto é existência de biblioteca nas escolas, observa-se que ainda há enormes desigualda-des entre as regiões do país (Gráfi-cos 2 e 3). Dados do Censo Escolar 2003 mostram que, enquanto 88,6% das escolas urbanas do Rio Grande do Sul dispõem de biblioteca, ape-nas 15,0% na Bahia e 16,3% no Piauí possuem esse tipo de instalação físi-ca. A situação das escolas públicas rurais é bem pior. Quanto a esse in-dicador, Distrito Federal (38,9%), Rio Grande do Sul (34,1%) e Mato Grosso do Sul (24,5%) são os três estados com os maiores percentuais de escolas rurais com biblioteca. Por outro lado, Piauí (0,8%), Maranhão (1,0%), Paraíba e Pará (1,4%) estão com os piores desempenhos. Em al-guns estados, a exemplo do Distrito Federal, a crescente demanda por matrículas na rede pública de ensi-no vem fazendo com que algumas escolas direcionem salas que eram usadas como bibliotecas para aten-der novas turmas.
Gráfico 2 – Percentual de escolas urbanas que dispõem de biblioteca – comparativo 1999 x 2003 (por unidade da federação)
Fonte: Censo Escolar (Inep/MEC)
3.17. O problema da infra-estrutura física das escolas e o da capacitação dos professores serão tratados em capítu-los específicos deste relatório, já que foram objeto de recomendações deste Tribunal por ocasião da auditoria. 3.18. Não houve, por parte dos gestores,
realização de avaliações do progra-ma para identificar probleprogra-mas que di-ficultam a utilização dos livros do PNBE pelas escolas, em que pese o prazo acordado para tais medidas ter sido dezembro de 2004. Para que o programa privilegie escolas que apre-sentem maiores carências, no senti-do de atender ao princípio da eqüi-dade, os gestores do FNDE relataram que:
pretende-se levantar as situações onde seja necessária mais articulação com as secretarias de educação estaduais e mu-nicipais para a superação das deficiên-cias. No entanto, isso só será possível após a realização das ações já propostas de articulação com as diferentes esferas de governo e, ao mesmo tempo, após a ava-liação do Programa [...].
3.19. Por ocasião deste monitoramento, constatou-se que a falta de eqüida-de do PNBE constatada em 2001, em que os critérios de atendimento se orientavam pela quantidade de
alu-nos matriculados nas escolas públi-cas, fazendo com que se privilegiasse instituições de ensino de maior por-te (escolas com o mínimo de 500 alu-nos em 1998 e com o mínimo de 150 alunos em 1999), excluindo grande parte das escolas rurais brasileiras, foi contornada em parte pela nova sis-temática de atendimento. Além de induzir à universalização de atendi-mento às séries contempladas (4ª e 8ª séries), fazendo com que escolas de menor porte tivessem acesso aos acervos, o “Literatura em Minha Casa” possibilitou que famílias sem recursos financeiros para prover seus filhos de livros de literatura também fossem beneficiadas diretamente por essa ação governamental.
3.20. Especialistas, gestores e professores entrevistados foram unânimes em considerar o PNBE como uma ini-ciativa positiva e importante da po-lítica educacional brasileira. Trata-se de uma ação que busca fazer com que a escola trate a questão da leitu-ra não apenas como uma obriga-toriedade do currículo escolar, mas sim como instrumento lúdico e de formação da consciência crítica dos alunos.
3.21. Na opinião do professor e escritor Evanildo Bechara,
Gráfico 3 – Percentual de escolas rurais que dispõem de biblioteca – comparativo 1999 x 2003 (por unidade da federação)
Fonte: Censo Escolar (Inep/MEC)
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As bibliotecas em todos os níveis escola-res e nas comunidades são um passo im-portante na formação de leitores. O bra-sileiro não tem tradição leitora, é difícil encontrar bibliotecas familiares. O livro é usado de forma utilitária na formação do estudante e, depois da escola, é des-cartado. [...] Com isso, não existe amor ao livro (FNLIJ, 2002).
3.22. Pode-se dizer que o “Literatura em Minha Casa”, ao prover livros de lite-ratura a crianças que não possuíam referência em sua casa que as incen-tivasse a ler, buscou conciliar dois ei-xos importantes para o incentivo ao hábito da leitura: colocar o aluno dono do livro e permitir o contato da famí-lia desse aluno com a leitura. 3.23. Há que se ressaltar, todavia, que
alu-nos da pré-escola e das séries iniciais, que estão em fase de alfabetização e preferem livros de história com mais ilustrações, coloridos e com textos curtos, em não sendo contemplados pelo “Literatura em Minha Casa”, deixam de ser estimulados desde cedo a desenvolver o hábito de ler. 3.24. Em 2003, além do “Literatura em
Minha Casa” (4ª e 8ª séries), quatro outras ações foram desenvolvidas pelo PNBE: Palavras da Gente; Bi-blioteca do Professor; Casa da Leitu-ra e Biblioteca Escolar.
3.25. A ação Palavras da Gente contem-plou a distribuição, para uso pessoal e de propriedade do aluno, de uma coleção específica, composta de seis volumes de obras de literatura e de informação, para cada estudante da última série, ou equivalente, do cur-so presencial de Educação de Jovens e Adultos (EJA) do ensino
fundamen-tal. Escolas públicas com alunado igual ou superior a cinco alunos tam-bém foram contempladas, cada uma, com quatro coleções. Segundo dados do FNDE, foram atendidas 10.964 escolas e 463.134 alunos do EJA. 3.26. A ação Biblioteca do Professor
con-templou a distribuição de dois livros para cada professor da rede pública das classes de alfabetização e de 1ª a 4ª série do ensino fundamental. São livros para uso pessoal e de pro-priedade do professor. O número de beneficiários, segundo o FNDE, foi de 724.188 professores.
3.27. A ação Biblioteca Escolar contem-plou a distribuição de acervos para a biblioteca da escola e uso da comu-nidade escolar, contendo 144 títulos de ficção e de não-ficção, com ênfa-se na formação histórica, econômica e política do Brasil. Foram atendidas 20 mil escolas públicas com maior número de alunos de 5ª a 8ª séries. 3.28. A ação Casa da Leitura previu a
dis-tribuição de bibliotecas itinerantes para uso comunitário no município, com acervo composto por 154 livros das coleções “Literatura em Minha Casa” – 4ª e 8ª séries e Palavras da Gente. O quantitativo mínimo e má-ximo de acervos distribuído por mu-nicípio variou de acordo com o IDH e o número de habitantes. Os livros foram entregues nas prefeitu-ras municipais, a quem coube dina-mizar os acervos, seja em bibliotecas públicas ou outro lugar apropriado à sua utilização. A utilização desses acervos foi condicionada à produção, pelo município, de uma mala, capaz de armazená-los de forma adequada, conforme proposta de projeto
forne-cido pelo FNDE. Objetivou-se atender 3.659 municípios com IDH abaixo de 0,751, atendendo uma população total de cerca de 61,7 milhões.
3.29. A ação Casa da Leitura promoveu maior eqüidade ao PNBE, haja vista que tratou de forma diferenciada municípios com menor IDH, indicador que utiliza a compo-nente educação como uma das variáveis para medir o desenvolvimento humano brasileiro. Foi distribuído maior número de acervos para as escolas de municípios de menor IDH (FNDE, 2004, p. 240).
3.30. Ante o exposto, observa-se a seguinte situação em relação às recomendações abor-dadas neste capítulo:
3.30.1. Considerar implementadas as recomendações 8.1.1. e 8.2.1, em razão das medi-das adotamedi-das pelo gestor no sentido de justificar os critérios de atendimento do PNBE e instituir reserva técnica visando suprir falta de acervos nas escolas. Porém, entende-se ainda necessário que o FNDE disponibilize o Siscort para o melhor gerenciamento, por parte do próprio gestor federal, assim como das secretarias es-taduais e municipais de educação e escolas, da distribuição da reserva técnica, levantamento da demanda reprimida e remanejamento dos livros do PNBE. 3.30.2. Considerar implementada a recomendação 8.1.2, haja vista que, além das
medi-das constatamedi-das nos monitoramentos anteriores, a SEB/MEC constituiu o Comitê de Educação Básica.
3.30.3. Considerar parcialmente implementada a recomendação 8.3.7, haja vista o en-tendimento de que não foram adotadas providências que realmente identificassem carências e contribuíssem para a melhoria do desempenho das escolas na utilização dos livros doados pelo PNBE.
4.
Informação sobre o PNBE
para escolas e professores
e a utilização dos acervos
4.1. Os diretores de escolas e professorespassaram a ter maior conhecimento sobre o PNBE em relação à situação verificada em 2001. Os técnicos das secretarias estaduais e municipais de educação entrevistados demonstra-ram ter carência de algumas informa-ções gerenciais do programa, sobre-tudo em relação aos acervos dispo-nibilizados para as escolas. Essa situa-ção, no entanto, não traduz falta de canais de informação sobre o progra-ma, já implementados pelos gestores federais visando à melhor divulgação das ações do PNBE, mas desconheci-mento sobre sua existência.
4.2. Segundo dados do Censo Escolar/ 2000, 72,4% das escolas beneficiadas pelo PNBE não tinham conhecimen-to acerca da existência do programa. À época, 33,8% das escolas pesqui-sadas na auditoria consideraram a falta de divulgação como um dos aspectos negativos do programa. A maioria dos professores entrevistados durante as visitas às escolas desco-nhecia o PNBE, não sabia quais li-vros faziam parte dos acervos nem ti-nham conhecimento acerca do ma-nual de orientação sobre o programa enviado pelo MEC. As secretarias de educação se ressentiam da falta de informações sobre quais escolas de sua rede estavam sendo beneficia-das e quais livros estavam sendo en-viados.
4.3. Objetivando contornar os problemas de falta de informações, foram formu-ladas recomendações à SEB/MEC e ao
FNDE, por meio dos subitens 8.2.2, 8.3.4 e 8.3.8 (letras a e b) da Decisão TCU n. 660/2002–P, como se segue:
8.2.2. comunique, com antecedência, às secretarias estaduais e municipais de educação sobre a relação das escolas a serem beneficiadas pelo programa, a na-tureza do acervo a ser distribuído e o cronograma de distribuição, orientando-as a instruir orientando-as escolorientando-as de suorientando-as redes acer-ca das providências necessárias para di-vulgação do programa, guarda e conser-vação dos livros, além da incorporação à prática pedagógica;
8.3.4. enviem, juntamente com os acer-vos, material de divulgação (cartazes, fo-lhetos e afins) e manual sobre o uso dos livros na prática pedagógica e a conser-vação dos acervos, de modo a aumentar o conhecimento acerca do programa e tornar mais efetiva a utilização dos acer-vos na prática pedagógica;
8.3.8. criem um Grupo de Coordena-ção que vise a estabelecer a integraCoordena-ção das ações do PNBE com as de outros programas afins, como os Parâmetros Curriculares Nacionais em Ação, TV Escola, Fundescola, Programa de For-mação de Professores Alfabetizadores (Profa), Programa Nacional do Livro Didático (PNLD) e, ainda, o Programa Nacional de Incentivo à Leitura (Proler), do Ministério da Cultura, com o objetivo de implementar as seguintes medidas, entre outras, de modo a com-plementar as iniciativas autônomas do programa:
a) divulgação do PNBE, para dissemi-nação de seus objetivos, diretrizes e com-posição dos acervos;
TCU - Relatório de Monitoramento
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b) capacitação de professores e respon-sáveis pelas bibliotecas, para incorpora-ção do texto literário às práticas pedagó-gicas, por meio de programas gravados ou teleconferências.
4.4. O primeiro monitoramento realizado pelo TCU considerou implementada a recomendação 8.2.2, no que tange à divulgação do PNBE, haja vista as seguintes medidas adotadas pelo FNDE: a) encaminhamento de ofício informando sobre os critérios do pro-grama às secretarias estaduais de edu-cação, com solicitação de divulgação junto às secretarias municipais; b) en-caminhamento de comunicado às se-cretarias estaduais e municipais de Educação, bem como às escolas con-templadas, antes da distribuição dos acervos; c) disponibilização de infor-mações na Internet, por meio do en-dereço eletrônico do FNDE; d) arti-culação com a Undime e os Consed para divulgação do programa e públi-co-alvo; e e) realização de campanha publicitária voltada para o PNBE/ 2002, intitulada “Livro é gênero de primeira necessidade”.
4.5. Quanto à recomendação 8.3.4, foi considerada implementada no segun-do monitoramento, em virtude da distribuição, juntamente com os acer-vos, de encartes com orientações e dicas sobre as melhores maneiras de se utilizar os livros.
4.6. Quanto à letra a da recomendação 8.3.8, foi criado, por meio da Porta-ria n. 2.069/2003 do Ministério da Educação, um Grupo de Coordena-ção com a atribuiCoordena-ção de estabelecer a integração das ações do PNBE
com programas afins. Porém, no se-gundo monitoramento, ainda con-tinuava pendente a efetiva atuação desse grupo. De acordo com o Pla-no de Ação apresentado pelo FNDE a este Tribunal em outubro de 2004, alguns representantes já foram indi-cados para compor o grupo de coor-denação, embora o programa esteja suspenso para avaliação e definição de novas metas e objetivos.
4.7. Durante a execução deste monito-ramento, observou-se que, das oito secretarias estaduais/municipais visi-tadas, em seis delas os técnicos en-volvidos com o PNBE declararam ter conhecimento regular ou ruim acer-ca do programa. De acordo com rela-tos dos entrevistados, as duas maiores carências são: a) desconhecimento de informações gerenciais sobre o PNBE; e b) dificuldade de contato telefônico com o FNDE.
4.8. Os relatos por parte dos técnicos das secretarias estaduais e municipais de educação entrevistados sobre carência de informações sobre aspectos relevan-tes do programa, não traduzem, neces-sariamente, falta de atuação do ges-tor federal nessa área. Alguns canais de comunicação desenvolvidos pelo FNDE demonstram a preocupação e o esforço do órgão em aprimorar a divul-gação, estreitar as relações e orientar quanto ao programa junto aos demais atores envolvidos, dentre os quais: a) encaminhamento de informações do
PNBE também aos coordenadores do livro nas secretarias estaduais de edu-cação, e não apenas aos secretários de educação;
b) disponibilização de atendimento por meio do telefone 0800-616161, volta-do a dar apoio aos técnicos envolvivolta-dos com programas do livro, assim como a qualquer membro da sociedade. c) realização de reuniões entre
técni-cos do FNDE e das secretarias de educação durante a Operação Livro na Escola, atualizando e repassando informações sobre o programa; e d) realização de encontros técnicos anuais
com a participação de representantes ligados aos programas do livro no es-tado, à Undime, ao Consed, à SEB/ MEC e ao Instituto Nacional de Es-tudos e Pesquisas Educacionais (Inep).
4.9. Além das medidas informadas aci-ma, verificou- se que o FNDE disponibiliza uma consulta em sua página (<www.fnde.gov.br>), que possibilita aos interessados obter, por escola, dados discriminados do programa (quantidade de acervos, escolas atendidas, datas de entre-ga), conforme ilustrado na figura 1. O desconhecimento dessa fer-ramenta de consulta é um ponto que certamente enfraquece o con-trole local sobre o que está sendo distribuído.
4.10. Como forma de contornar a questão da divulgação e melhorar a efetivi-dade operacional e pedagógica do
pro-grama, o FNDE encaminhou cópia de Termo de Compromisso firmado entre o Fundo e cada uma das secretarias estaduais de educação, no qual fica estabelecida uma cooperação para a realização das atividades do PNBE e pactuam-se competências. Essa ini-ciativa, por si só, já deveria represen-tar um avanço no conhecimento acer-ca de detalhes do programa, o que não está sendo verificado, ao menos en-tre os envolvidos diretamente com o PNBE em algumas secretarias de educação.
4.11. Das escolas que responderam ao ques-tionário, 90,1% informaram que tive-ram acesso a alguma orientação acer-ca da utilização dos livros do PNBE entre os anos de 2002 e 2004. Destas, 78,2% informaram ser comunicadas com antecedência sobre a natureza dos acervos que receberiam e 74,6% informaram ser comunicadas com an-tecedência sobre a época de recebi-mento dos acervos.
4.12. Os principais meios de acesso às ori-entações sobre o programa, ainda se-gundo informação das escolas, foram (não exclusivamente): a) por meio de ofício, carta-circular ou outro tipo de comunicação do Ministério da Edu-cação (76,4% das escolas); e b) por meio de material informativo/ explicativo do FNDE encaminhado
Figura 1 – Aplicativo disponibilizado na
Internet para consulta
da distribuição dos acervos do PNBE
Fonte: <www.fnde.gov.br> (consulta em: 10 dez. 2004)
