LARA, Marcos Rodrigues de
Doutor em Educação: Currículo-PUC-SP Ibmec/FAAP
Resumo
Este texto tem por objetivo analisar os recentes encaminhamentos dados pelas Instituições de Ensino Superior no atendimento das exigências legais apresentadas pelo Sistema Nacional de Avaliação do Ensino Superior – SINAES – no sentido da adaptação de seus currículos e no ajustamento de suas práticas pedagógicas.As fontes para este texto são duas: (1) minha tese de Doutorado, defendida em 2007 na PUC-SP junto ao Programa de Estudos Pós-Graduados em Educação: Currículo, sob a orientação da Profª Drª Mere Abramowicz, e (2) meus recentes trabalhos e estudos desenvolvidos junto ao Grupo de Pesquisa “Currículo: Questões Atuais”, credenciado junto ao CNPq por este mesmo programa, e coordenado também pela Profª Drª Mere Abramowicz.Para compreensão da metodologia dos trabalhos de campo realizados pelo Grupo de Pesquisa, cabe destacar que foram pesquisadas 12 IES com sedes em São Paulo Capital e Interior, Minas Gerais e Santa Catarina, porém com atuação em escala nacional. Foram pesquisadas Universidades públicas e privadas, centros universitários e faculdades isoladas, sem uma preocupação de representação estatística, mas com a preocupação de uma composição de amostra analítica referencial.Procurou-se seguir um roteiro de análise dividido em três partes: (1) entender um pouco mais o papel e as funções de um Estado-Avaliador; (2) determinar o foco desta avaliação patrocinada pelo Estado e (3) identificar as mudanças internas nos currículos das IES provocadas por este movimento.
O Estado Avaliador
Frente a crescente onda de internacionalização dos meios de produção e dos mercados consumidores, que são as características principais da globalização, intensifica-se a competição entre os países. A capacidade que determinados países têm em gerar inovações científicas e tecnológicas é a chave para a conquista de maiores e melhores mercados e, por conseguinte, maiores parcelas de poder em um mundo globalizado. Nesse mundo, cresce a necessidade de indicadores de produtividade confiáveis e comparáveis que possam determinar padrões de desenvolvimento tecnológico de cada um dos países que se queiram respeitados na comunidade internacional.
É nesse quadro que a Educação, e mais centralmente a Avaliação, ganha destaques e contornos de questão de Segurança de Estado. Essa ênfase dada pelos governos à avaliação como instrumento de regulação e controle sobre o processo de criação de inovações científicas e tecnológicas passou a ser traduzida pela expressão “Estado Avaliador”. Emprego essa expressão conforme descrição feita por Almerindo Janela Afonso:
Esta expressão quer significar, em sentido amplo, que o Estado vem adoptando um ethos competitivo, neodarwinista, passando a admitir a lógica do mercado, através da importação para o domínio público de modelos de gestão privada, com ênfase nos resultados ou produtos dos sistemas educativos. (AFONSO, 2000, p. 49).
Nesse ambiente de competição interna e externa, cresce a necessidade de índices e indicadores de qualidade, inclusive educacionais. Para enfrentar a competitividade internacional é crescente a necessidade de acompanhamento dos níveis da Educação, a quem é dada a responsabilidade social de criação e elevação dos padrões de inovações científicas e tecnológicas do país. Não se enfrenta tal competição sem índices objetivos de qualidade, que por sua vez não podem ser criados sem objetivos antecipadamente definidos. E nesse contexto, definidos cada vez mais pelo Estado.
É neste cenário que surge o SINAES, instituído pela lei nº 10.861/2004 (um ano após a posse do Presidente Lula para seu primeiro mandato) como início de uma ampla Reforma Universitária. O objetivo declarado pelo MEC para essa ampla reforma sempre foi no sentido do Estado brasileiro retomar o controle do setor de Educação Universitário, deixado pelo governo anterior aos domínios do mercado, sem que fosse orientado pelas políticas públicas. Nas palavras do Ministro da Educação Fernando Haddad, passa-se do paradigma de que “o Estado avalia e o mercado regula” para uma noção de que “o Estado avalia e o Estado regula”. Para isso,
definiram-se claramente três atribuições do MEC em relação à Educação Superior: regulação, avaliação e supervisão.
Falamos aqui da criação e determinação de indicadores de qualidade em Educação, que de uma forma geral são categorias de análise construídas para facilitar a coleta de informações sobre os vários componentes de um sistema educacional, e não seu resultado final. Como instrumentos de mediação, é desejável que sejam técnica e estatisticamente operacionalizáveis, coletáveis e úteis para apoiar decisões de política educacional. Um sistema de indicadores, porém, é mais que uma coletânea de estatísticas. Um sistema de indicadores procura fornecer medidas de vários componentes de um sistema educacional, bem como a maneira como esses componentes se inter-relacionam para manter ou alterar o sistema como um todo. Não podemos nos esquecer que, numa visão mais crítica, os indicadores educacionais também podem ser vistos como um sofisticado sistema de vigilância e controle sobre os rendimentos das escolas e de seus professores. Não podemos nos esquecer que índices também podem ser bastante úteis, e se prestam perfeitamente, na formação de rankings classificatórios e superficialmente comparáveis, dependendo do objetivo político que se tenha.
A Avaliação Institucional foi fortemente instrumentalizada com a instituição do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (SINAES) que criou o Exame Nacional de Estudantes (Enade) visando aferir desempenho dos alunos, complementado com a avaliação de cursos e instituições. É esse conjunto de indicadores que permite ao MEC, a qualquer tempo, pedir informações e determinar providências “necessárias” para saneamento das deficiências eventualmente detectadas em instituições e cursos.
O grande valor que os indicadores mensuráveis passam a ter neste ambiente, e com estas finalidades, deixam evidente como as mudanças nas políticas governamentais podem resultar em mudanças nas práticas avaliativas. O decreto nº 5.773/2006 passou a relacionar regulação e avaliação prevendo que as avaliações do SINAES gerem conseqüências. Resultados “insatisfatórios” poderão impedir o recredenciamento de instituições ou renovação de reconhecimento de cursos. Nas palavras de Afonso: “Também no caso da Educação, a preocupação com o produto, mais do que com o processo, é uma das tônicas da avaliação no contexto do Estado Avaliador” (AFONSO, 2000, p. 50).
O propósito de ligação entre essa instrumentalização estatística da Avaliação no corpo do Estado com uma direção unificada de objetivos de governo pode ser percebida no artigo assinado
por Maria Paula Dallari Bucci, Consultora Jurídica do MEC, e por Ronaldo Mota, Secretário de Ensino Superior do MEC, publicado no jornal Folha de São Paulo de 24 de Março de 2008, no caderno Opinião, na página A3, que declaram:
Essas iniciativas de supervisão representam o que há de mais inovador em relação às práticas anteriores, na medida em que servem, mais do que a aplicar medidas sancionatórias de fechamento de cursos (o que alguns segmentos da sociedade sugerem), para induzir a melhoria efetiva de sua qualidade e, conseqüentemente, da formação de pessoal de nível superior, tão necessária para o desenvolvimento do país.
Superando o impulso inicial de enxergar uma ameaça velada na lembrança do poder para fechar cursos que desagradem o Standard oficial, verifico que fica sem elaboração a questão sobre a origem do modelo de “desenvolvimento do país” para a qual estas medidas são tão importantes, bem como a forma de sua construção e de comunicação para os demais agentes desta mesma sociedade. É essa relação de construção de objetivos e ações coletivas que demanda uma análise ética melhor explicitada.
O espaço privado na educação superior
A Universidade como Instituição social de alcance universal, conformada por grande variedade de concepções e modelos de educação, tem sofrido tantos ataques e passado por tantas e tão profundas pressões e mudanças que chega a por em risco a sua identidade histórica de um espaço privilegiado e livre de criação de conhecimento. As alternativas e diretrizes apresentadas pelo governo para superar as crises pela qual ela vem passando comprometeram a Educação Superior através da hegemonia do mercado regulador das políticas educacionais, juntamente com as reformas reducionistas do aparelho do Estado tanto nos países de centro como de periferia.
O Brasil ingressa no século XXI no rol dos países que promoveram os ajustes estruturais e fiscais e fizeram as reformas orientadas para o mercado, de acordo com o recomendado pelos organismos internacionais, sobretudo os de financiamento.
Está em andamento no Brasil, desde 1995 a reforma da Educação Superior, sob a supervisão do MEC, e em perfeita sintonia com as orientações do Plano Diretor da Reforma do Estado. No governo atual a reforma do Ensino Superior figura entre as prioridades de reforma administrativa junto com a reforma da previdência social e a reforma tributária. A Universidade hoje muito mais do que anos atrás, exige dos seus participantes uma atitude clara e corajosa de
enfrentamento dos seus problemas. Os organismos multilaterais1, reunidos em torno do “Consenso de Washington2”, articulam a compreensão desse desafio através de recomendações a respeito das mudanças que deveriam ser promovidas para garantir seus propósitos. A busca de um sistema de avaliação bem estruturado em relação aos propósitos de regulação e avaliação da qualidade do ensino vem ao encontro dessa política proposta por esses organismos.
Também à sua maneira os intelectuais orgânicos das Universidades propõem soluções construídas por seu próprio entendimento, alimentando o debate intelectual através de recomendações, em grande parte de acordo com as recomendações dos organismos multilaterais e contrárias às teses defendidas por entidades representativas de dirigentes, docentes, funcionários e estudantes das universidades públicas.
Tanto a comunidade universitária do setor público federal, representada por algumas de suas entidades como ANDIFES, ANDES, FASUBRA e UNE, como as mantenedoras e dirigentes do setor privado representada por suas entidades como ABMES, ABRUC, ANUP e ANACEU, têm formulado suas recomendações e propostas para superação dos desafios atuais do ensino superior. No momento atual as propostas estão concentradas na reformulação do processo de avaliação tanto a externa MEC quanto a interna ou auto-avaliação das instituições, reagindo às ações oficiais e às demandas do mercado.
Portanto, o grande desafio que se apresenta para nós é saber em que consiste a educação superior num país que a cada ano bate seus próprios recordes de concentração e má-distribuição de renda3 e de injustiça social, para poder construir um sistema de avaliação que atenda o critério da diversidade das instituições. É importante observar que isso reflete a realidade de um país cuja população em geral sobrevive em uma situação socioeconômica das mais desiguais e injustas do planeta, mercê de modelos de desenvolvimento e políticas educacionais conservadoras adotadas pelas elites dominantes, onde o saber e a educação foram, via de regra,
1
Organismos multilaterais: agencias governamentais estrangeiras destinadas a captação de recursos financeiros para programas e projetos do setor público ou privado.
2
O Consenso de Washington: Em 1989 reuniram-se em Washington, funcionários do governo norte-americano e dos organismos financeiros internacionais, com o objetivo de proceder a avaliação das reformas econômicas empreendidas nos paises da região elaborando um documento que veio a ser conhecido como “Consenso de Washington”.
3
De acordo com o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) indicador elaborado pela ONU para medir a qualidade de vida, calculado desde 1975, considerando - a educação, a saúde e a renda, o Brasil encontra-se, em 2005, no ranking dos países em 65O lugar representando um índice de 0,777 de IDH, numa escala em que o mais baixo país de Serra Leoa está com 0,275 e o melhor a Noruega está com 0,944. Esses dados são elaborados pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento – Pnud.
entendidos muito mais como mercadorias de interesse privado do que bens públicos universais de interesse coletivo da sociedade.
Segundo SGUISSARDI (2000), antes de ser um desafio de ações, a educação superior no Brasil é um desafio de compreensão, conseqüentemente o processo de avaliação carrega consigo esse desafio. Resta-nos entender a universidade como um sistema em crises de várias ordens, de hegemonia, de legitimidade no meio dos grandes impasses sócio políticos e econômicos em que vive o país. Sabemos que a educação superior é um desafio para todos os países, mas, assim como a fome, apresenta-se extremamente variável de acordo com o modo de desenvolvimento de cada nação. Em cada país a educação foi e será chamada a exercer determinados papéis, de acordo com a própria história e avanços sócio democráticos desses países e de seu sistema educacional.
Os dados que se seguem têm como fonte o censo MEC/Inep 2005/2006.
Quadro 1 IES 582 882 918 922 2.165 500 1.000 1.500 2.000 2.500 0 70 80 90 96 5
O Brasil, nos últimos 35 anos, no período que vai de 1970 à 2005, apresenta um crescimento de aproximadamente 270% no número de IES. Esse crescimento se dá em três etapas distintas, sendo a primeira na década de 70 com um crescimento de 51%, o segundo período é de estabilidade no seu total compreendendo o período de 80 a 96 e o terceiro período caracterizado por uma forte abertura de IES na ordem de 135% na última década.
IES: Evolução 96/05 922 900 973 1.097 1.180 1.391 1.637 1.859 2.013 2.165 500 1.000 1.500 2.000 2.500 0 96 97 98 99 0 1 2 3 4 5
Este crescimento acentuado da última década mostra o movimento provocado pelas mudanças do governo FHC em relação às condições de abertura de IES e os incentivos oferecidos aos interessados. O movimento tem seu período mais acentuado entre os anos de 1999 e 2003, dobrando seu total no período de 4 anos.
Fica bastante evidente o movimento da última década que viu a abertura de um número maior de IES do que as que haviam sido abertas em toda a história da educação superior no Brasil. Quadro 3 CURSOS 3.481 5.248 4.712 6.644 20.407 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 0 74 80 90 96 5
Observa-se no número de cursos abertos o mesmo movimento apresentado pelo número de IES, porém com grandezas mais significativas uma vês que cada nova IES foi buscar oferecer
mais de um curso. Esse movimento representou na última década um crescimento de 207% no total de cursos abertos.
Quadro 4
IES existentes em 2005 e quantidade de cursos 11c ou +
17%
até 10c 83%
A falta de tradição das IES do setor privado é reforçada pela condição da grande parcela de IES ter até 10 cursos, colocando sua maior parcela fora da condição de Universidade.
Quadro 5
IES: Distribuição por organização acadêmica (% )
14,4 16,7 15,7 14,1 13,2 11,2 9,9 8,8 8,4 8,10,0 1,4 1,8 3,6 4,2 4,7 4,7 4,4 5,3 5,3 0,0 0,0 0,0 1,5 1,6 2,4 3,2 5,0 7,2 8,5 85,2 81,9 82,4 80,8 80,9 81,6 81,9 81,9 79,1 78,1 0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0 120,0 96 97 98 99 0 1 2 3 4 5 FEI CET C. Universit. Universidade
Isso fica claro quando observamos que o peso relativo das universidades cai pela metade, com todo o prejuízo de formação que podemos inferir disso para a grande parcela de alunos que está sendo formada em outras categorias de Instituição. Surgem, principalmente os Centros Universitários e os Centros Tecnológicos para disputar espaço com a s universidades deixando o
espaço das faculdades isoladas praticamente estável, o que significa que o grande crescimento do setor se deu justamente nessa categoria de IES.
Quadro 6 MATRÍCULAS 425.470 1.377.286 1.540.080 1.868.529 4.453.156 500.000 1.000.000 1.500.000 2.000.000 2.500.000 3.000.000 3.500.000 4.000.000 4.500.000 5.000.000 0 70 80 90 96 5
Com o forte crescimento do número de IES oferecendo um maior número de cursos, as matrículas acompanharam o movimento com um crescimento de 138% na última década, apontando para uma demanda reprimida pela educação superior. É de se supor que esta demanda reprimida foi criada pela falta de crescimento do setor que observamos de 1980 à 1996.
Evolução das matrículas, IES e cursos (% ) 223,7 11,8 21,3 138,3 51,5 4,1 0,4 134,8 50,8 42,0 207,1 50,0 100,0 150,0 200,0 250,0 -10,2 -50,0 0,0 70/80 80/90 90/96 96/05 Matrículas IES Cursos
Podemos observar um primeiro sinalizador de preocupação para o sistema que merecerá ser observado junto com outros dados do senso. O total de matrículas, embora tenha crescido fortemente, assim como os outros dados, ele foi o de menor crescimento. Podemos supor inicialmente que o total da oferta de vagas ao final do último período seja maior do que a demanda pelos cursos abertos. Isso precisa ser ainda aprofundado.
Quadro 8
IES:Distribuição por categoria administrativa (% )
22,9 23,4 21,5 17,5 14,9 13,2 11,9 11,1 11,1 10,7 77,1 76,6 78,5 82,5 85,1 86,8 88,1 88,9 88,9 89,3 20 40 60 80 100 120 0 96 97 98 99 0 1 2 3 4 5 Privadas Públicas
Observamos que, na última década, o espaço privado na Educação Superior é o grande alavancador do crescimento do setor. Em 2005 as IES privadas representam 89,3% do total sendo que o setor público perde 50% de seu espaço relativo no total.
Quase 75% das IES privadas não têm tradição na atividade apresentando menos de 10 anos. Já no setor público, 2/3 delas já existiam antes de 1996. Se existem alguns itens de qualidade educacional relacionados à tradição na atividade, podemos supor que o setor privado da Educação Superior esteja carecendo deles. Se isso for verdade, seu poder de atração de candidatos se dará em outras bases, muito provavelmente, nas de mercado.
Quadro 9
Cursos por categoria administrativa (% )
44,8 44,0 42,7 39,4 38,0 36,2 36,5 34,4 33,6 30,3 55,2 56,0 57,3 60,6 62,0 63,8 63,5 65,6 66,4 69,7 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0 120,0 0,0 96 97 98 99 0 1 2 3 4 5 Privadas Públicas
Na oferta de cursos o setor privado fica com 2/3 do total, havendo um recuo significativo de cursos ofertados pela área pública que vai de seus quase 45% no início da década para 30% no final do período.
Matrículas por categoria administrativa (% ) 39,4 39,0 37,9 35,1 60,6 61,0 62,1 64,9 67,1 69,0 69,8 70,8 71,7 73,2 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0 120,0 32,9 31,0 30,2 29,2 28,3 26,8 0,0 96 97 98 99 0 1 2 3 4 5 Privadas Públicas
Segundo SGUISSARDI (2000) o Estado ou o Fundo Público cobre os custos orçamentários das IES públicas que atendem menos de 1/3 dos estudantes do ensino superior, isto é, de 32,2% dos 2,125 milhões. Isso coloca o Brasil entre os países com menor percentual de cobertura oficial dos custos de formação de estudantes do ensino superior, muito distantes dos percentuais de 100% da França, Alemanha, Itália, Espanha, ou até mesmo dos percentuais menores em torno de 85% como é o caso da Inglaterra, dos Estados unidos, Argentina e México.
A iniciativa privada tenta resolver o problema do financiamento através de recursos própria, criando fundos de bolsas institucionais, utilizando-se de inúmeras alternativas que variam de acordo com os seus projetos e de acordo com a região sócio-econômica à qual ela está inserida, através do apoio/convênio com prefeituras, com as indústrias e com o comércio local. Utiliza-se também do credito educativo, subsidiado pelo governo, que é o Financiamento do Ensino Superior - FIES considerado falido nos últimos anos. Podemos citar aqui a título de exemplo o ano de 2005, onde foram inscritos 80 mil estudantes das escolas privadas, dos quais apenas 49,2 mil conseguiram passar pelos critérios de seleção e que teriam que ser reembolsados tão logo esses beneficiários concluíssem sua formação. Desses 80 mil, mais de 30 mil não foram selecionados, por razões diversas, entre as quais as econômicas. O governo considera como inaptos aqueles que, para pagar 30% da mensalidade, comprometeriam 60% do ganho da família, dado que o programa cobre 70% do preço das mensalidades.
Segundo SGUISSARDI (2000) nessas circunstâncias, é preciso notar que 50 mil bolsas reembolsáveis significam apenas a cobertura de 3,4% do total de matriculados na rede de IES privadas no país que em 2000 aproximava-se dos 1,6 milhão.
Quando se pensa em triplicar o número de estudantes de educação superior no país nos próximos dez anos, é preciso levar em consideração o que apontei acima, entre eles a altíssima concentração de renda. As propostas de diferentes modelos e de reforma educacional, e aí incluímos a reformulação do sistema de avaliação, somente podem ser levadas a sério, se realmente ocorrer uma mudança radical seja no quadro de distribuição de renda, seja pela formação de um fundo público que possibilite o aumento significativo dos recursos para a educação. Com a atual distribuição de renda familiar dificilmente se poderá esperar a ampliação do número dos que poderão pagar de R$ 300 a R$ 2mil por mês para estudar em IES privadas.
Quadro 11
IES: Disribuição por região (% )
10,5 11,2 12,7 12,9 13,3 15,2 15,6 16,4 17,1 17,9 62,4 61,4 58,6 57,8 56,5 53,3 51,3 50,5 49,7 48,5 13,2 13,3 13,5 13,5 14,9 15,5 15,9 16,4 16,6 17,1 10,2 10,2 11,1 12,0 11,4 11,6 12,1 11,3 10,7 10,8 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0 120,0 3,7 3,8 4,1 3,8 3,9 4,4 5,1 5,4 5,9 5,6 0,0 96 97 98 99 0 1 2 3 4 5 CO SU SE NE NO
Embora haja um crescimento percentual das regiões sul e nordeste, é a região sudeste que ainda concentra quase a metade, 48,5% das IES, com baixa redução de sua participação. Isso representa que o forte crescimento se deu obedecendo a lógica de mercado, concentrando-se nas regiões de maior poder aquisitivo. Isso é mais um item de preocupação sobre o sistema, pois pode estar representando uma superoferta de cursos de forma concentrada e que leva em consideração, apenas, a capacidade de pagar as mensalidades por parte da demanda reprimida por educação superior.
Isso é suficiente para verificarmos que a concentração das IES privadas nas regiões de alta população justifica o interesse empresarial, inclusive o de empresas multinacionais,
empresas que negociam suas ações na Bolsa de Valores4, criando uma desenfreada competição entre as próprias IES, acrescentando a questão da inadimplência, da evasão comprometendo o desenvolvimento de projetos de qualidade acadêmica, e principalmente, na grande maioria das vezes, dando continuidade ao sistema de ensino elitista, excludente, considerando dados já mencionados em relação à questão da distribuição de renda.
A distribuição por região dos cursos abertos no período da explosão de oferta segue o mesmo movimento do total das IES, com uma quase imperceptível mudança na região sudeste e sul. Isso pode estar reforça a consideração de concentração tendo como base as leis de mercado para a oferta e a demanda, materializando assim esse mercado da Educação Superior.
As matrículas ao manterem sua distribuição percentual sem mudanças significativas mostram que a situação anterior está mantida, só que agora em outras bases de grandeza. As regiões se mantêm na sua capacidade tradicional de formar pessoas na Educação Superior. Em um país como o nosso em que a renda fica concentrada e as diferenças regionais são acentuadas, parece que o forte crescimento da última década apresentado pela Educação Superior não foi capaz de contribuir para mudar essa tendência. Mas isso precisa ser aprofundado com a junção de outros dados.
Quadro 12
Percentual de matrículas em cursos noturnos - 2005 63,0 31,4 37,0 68,6 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0 120,0 0,0 Públicas Privadas Noturno Diurno
Para melhorar as afirmações feitas anteriormente quanto a tendências estruturais do país, podemos ver que as matrículas em cursos noturnos cresceram na última década. Não estaríamos de todo errados ao afirmar que essa é uma característica de curso destinado a
4
Cf. artigo G. Dimenstein “Faculdade Privada com ações na Bolsa – Educação como uma mina de dinheiro” (Folha de São Paulo, 22/08/1999) o qual informa que pela primeira vez através do apoio de um banco (Fator), uma faculdade brasileira terá suas ações negociadas na Bolsa de Valores”.
trabalhadores, que precisam trabalhar para sustentar sua vida e, muitas vezes, a de sua família. Essa situação fica agravada quando vemos que é no setor privado que este aluno encontra sua possibilidade de educação, com a baixa oferta de cursos noturnos feita pelo setor público.
A relação candidato por vaga mostra dois movimentos distintos: nas IES Públicas se mantêm historicamente estável tendo apresentado um crescimento no período de crescimento do setor, possivelmente justificado por uma idéia de que se o setor estava ofertando mais vagas, as oportunidades no setor público também teriam crescido (o que se mostrou uma possível frustração) e o setor privado com uma queda devido a maior oferta de vagas em mais cursos em um maior número de IES. Podemos estar presenciando o início de uma crise nesse mercado. Mas isso precisa ser aprofundado com mais dados.
Quadro 13
Vagas não preenchidas no processo seletivo (% )
9,3 6,2 6,6 4,7 5,1 4,6 5,0 5,0 6,9 7,9 22,9 22,4 21,6 23,0 31,5 31,2 37,4 42,2 49,5 47,8 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 0,0 96 97 98 99 0 1 2 3 4 5 Públicas Privadas
A crise cogitada no item anterior agora parece bastante plausível. 50% das vagas no setor privado não são preenchidas, ou seja, criou-se uma enorme capacidade ociosa no setor que demandará cuidado e atenção para se perceber como o setor tratará esse fator. Se as leis de mercado prevalecerem, é de se esperar que haja uma acirrada competição por candidatos na qual as ferramentas de mercado como preço e marketing sejam fortemente utilizadas.
Chama a atenção o setor público que, além de ter retraído sua capacidade tanto de cursos como de matrículas, ainda mantenha o índice próximo a 10% de vagas não preenchidas.
Concluintes do ensino médio e vagas na educação superior 0 1.000.000 2.000.000 3.000.000 Concluintes EM 1.836.130 1.855.419 1.884.874 1.851.834 1.997.088 Vagas ES 1.408.492 1.773.087 2.002.683 2.320.421 2.435.987 2000/2001 2001/2002 2002/2003 2003/2004 2004/2005
A capacidade ociosa criada no sistema montado para absorver a demanda reprimida por educação superior fica mais clara quando observamos que a partir de 2003 o total de concluintes do ensino médio é menor do que as vagas oferecidas pela Educação Superior. Isso serve para aumentar a pressão de curto prazo sobre as IES, principalmente as do setor privado, que vêm sua capacidade ociosa crescer ano a ano. Isso aponta para uma crise maior do setor onde os custos tendem a crescer mais que proporcionalmente ao crescimento da capacidade ociosa.
Quadro 15
Concluintes do EM que ingressam na ES
56,5 65,0 67,0 70,4 70,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0 80,0 0,0 2000/2001 2001/2002 2002/2003 2003/2004 2004/2005
A situação fica mais grave quando observamos que a capacidade de atração da Educação Superior sobre os formando no ensino médio não supera os 70%. Seria necessário aprofundar os estudos para se verificar o porque de 30% dos concluintes do ensino médio desistem de cursar a
Educação Superior. Poderíamos traças algumas ponderações sobre isso, mas fica o convite para uma atualização desses estudos para outros pesquisadores, não sendo o foco desta tese.
Uma nova modalidade de ensino que vem recebendo forte apoio do MEC, principalmente na forma de financiamentos às IES Públicas, é o Ensino à Distância (EAD). Essa modalidade também tem recebido muita atenção por parte das IES Privadas por representar forte redução de custos e crescimento nos ganhos marginais.
Quadro 16 Cursos EAD - 2005 Ociosidade 73% Ocupação 27%
O que observamos no quadro acima é a criação, novamente, de uma enorme capacidade ociosa que tende a entrar em conflito com a capacidade física já instalada das IES, sendo oferecida em um mercado em retração. Isso nos permite colocar fortes dúvidas quanto à gestão desta modalidade de ensino e sua prática nestas condições. Uma das áreas de preocupação nesta atividade, com estas condições é justamente o tratamento que o corpo docente receberá.
Após essas considerações, sobre o debate que envolve o ensino superior público e a ação privada, parto da convicção de que, independente da sua natureza jurídica, as universidades que associam ensino e pesquisa são indispensáveis para o desenvolvimento científico e tecnológico, econômico e social de qualquer país. São elas que ao mesmo tempo em que formam novos pesquisadores, realizam investigações cujo resultado é de domínio público e de interesse da sociedade como um todo.
Nos dizeres da Professora Eunice Durham5 em Grandes Depoimentos, se considerarmos a realidade brasileira contemporânea, as universidades que se dedicam a pesquisa propriamente
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Série Grandes Depoimentos, ABMES editora, 2002. O objetivo da Série é registrar o pensamento e as ações de personalidades de destaque no cenário educacional brasileiro. Eunice Durham. Professora titular de antropologia USP. Membro
dita, devem ser as públicas prioritariamente, porque as particulares são financiadas pela cobrança das matrículas; e, se os alunos concordam em pagar pelo custo do ensino, certamente não concordarão em financiar também a pesquisa. Há, portanto, que defender as universidades públicas brasileiras e contribuir para o seu aprimoramento na defesa de seus problemas e na busca de soluções para superá-los. Para que isso aconteça é preciso que políticas educacionais sejam implementadas e respeitadas as diversidades de cada instituição e principalmente o local no qual ela está inserida bem como a sua própria identidade.
A sociedade moderna necessita essencialmente de grandes universidades multifuncionais. No entanto, sua criação e manutenção implicam em aumentos constantes do custo do sistema do ensino superior, que passa a absorver percentuais cada vez maiores de fundos públicos, o que é facilmente constatável no caso brasileiro. Seu crescimento está estreitamente associado ao desenvolvimento econômico e ao aumento das receitas públicas. É importante observar que se mesmo nos países desenvolvidos, a união da pesquisa e do ensino superior de massa provocou uma crise de financiamento, ainda com mais razão isso acontece no Brasil, onde elas se concentram quase que exclusivamente nas grandes universidades públicas.
Entendo que para atingirmos o acesso democrático ao ensino superior não se trata apenas de aumentar as vagas e conseqüentemente o número de alunos nas IES. Essa demanda tornou-se cada vez mais heterogênea e diversificada. Democratizar o acesso multiplicando o número de advogados, arquitetos, médicos, administradores que não serão absorvidos pelo mercado não resolve o problema social. A democratização do ensino exige uma multiplicação de cursos e carreiras que tornam as atividades de ensino extremamente complexas. As instituições de ensino superior foram progressivamente absorvendo novas funções de acordo com a evolução social. As grandes universidades, hoje, incluem entre suas atividades, além do ensino de graduação e de pós-graduação, formação avançada em nível de pós-graduação, além de cooperação com o setor produtivo para o desenvolvimento tecnológico; os mais diversos serviços de assessoria a órgãos públicos e privados; colaboração em relação ao desenvolvimento político econômico e social de forma geral.
A busca de soluções para esses problemas tanto para o setor público como para o privado, segundo DURHAM (2002), deve se pautar por alguns princípios: de um lado estabeleceu-se uma
do CNE - 1997-2001. Secretária Nacional de política Educacional do MEC, 1995-1997. Autora de vários livros na área do ensino superior.
pressão, por parte dos órgãos financiadores, públicos e privados, no sentido de uma racionalização dos gastos surgindo uma avaliação muito mais restrita da relação custo-benefício. Essa política faz parte da exigência da modernização do sistema gerencial das universidades, considerando a complexidade de suas funções tornando-a multifuncional, e também relacionada ao grande vulto de recursos que essas atividades envolvem. Tudo isso é impossível de ser administrado com eficiência sem o uso de técnicas e estratégias próprias das grandes organizações. Nesse sentido o estado deve implementar um processo de avaliação institucional que possibilite uma visão global do sistema, visando tanto a regulação quanto a implementação de medidas de melhoramento.
Outro princípio alternativo de gestão da Educação Superior está voltado para a introdução de diferentes sistemas de avaliação do desempenho acadêmico que fazem parte deste esforço de racionalização da aplicação dos recursos públicos.
As respostas das IES
As respostas das IES às questões de nossa pesquisa de campo provocaram uma forte tentação do primeiro olhar a se limitar a uma identificação de situação amena e pacífica, no sentido de calmaria após o forte turbilhão provocado pelas atividades a que o SINAES – Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior submeteu as IES.
A característica predominante nas falas, aparentemente, é o destaque dado ao fato da tarefa da avaliação institucional interna estar concluído e que, agora, a maioria delas estaria em compasso de espera, no aguardo dos desdobramentos do processo a ser determinado pelo Estado.
Essa posição de repouso faria muito sentido, principalmente quando entendida na seqüência das outras respostas apuradas pelas questões dessa pesquisa onde a maioria das IES relata uma intensa, e nem sempre coordenada, atividade empreendida num curto espaço de tempo. Muitas atividades, pouco tempo e nem sempre podendo contar com as estruturas e recursos necessários para a tarefa, são fatores bastante convincentes e justificáveis para um período de merecido repouso e espera quando tamanho estresse tenha superado sua fase mais aguda, que foi o envio do relatório final das CPAs ao Inep.
Seria, não fosse um ponto de contradição nessa equação. Embora várias IES declarem encarar o processo de avaliação como um contínuo, apenas três IES declaram estar executando as ações previstas pelas CPAs. Essa contradição aponta para um conflito possivelmente mais
complexo do que a tentadora e confortável calmaria inicialmente identificada. Se atentarmos para esse pequeno ponto com mais atenção, algumas questões não são respondidas pela análise inicial, tais como: Por que tão poucas IES estão colocando em prática as ações previstas pelas suas CPAs? Por que o relatório final não tem força de ação na grande maioria das IES? Para que foi feito esse processo nessa grande maioria de IES se o seu produto final não gera ações? Esse tempo está mesmo sendo de espera?
Muitas outras questões poderiam ser formuladas sob a inspiração desta contradição. Todas elas, com uma razoável segurança partiriam de uma questão básica que poderia ser formulada aproximadamente da seguinte forma: Como as IES receberam e decodificaram internamente as orientações governamentais que determinaram a implantação do SINAES? Creio ser essa a questão central para entendermos a descrição feita pelas IES de seu momento pós-relatório, pois dela, provavelmente, tenha derivado sua implantação e execução e expectativas de futuro.
Na tentativa de entender a contradição apontada no comportamento das IES, formulei dois caminhos que se separaram logo de início, e que teriam levado as IES a situações diferentes nesse momento. Se estiver correto, os caminhos poderiam ser assim entendidos:
Caminho A
Caminho B
Este modelo gráfico, embora padeça do mal reducionista de todos os modelos, permite que entendamos pontos importantes das declarações das IES que as colocam em situações bastante distintas nesse ponto atual do processo. Fica mais claro que, a partir de uma orientação de Estado que determina por força de lei, sem grandes discussões, toda uma reformulação do processo de avaliação Institucional no país inteiro, exigindo que as instituições implantem tal sistema internamente em um cronograma pré-estabelecido e nada flexível. Essa implantação não foi igual para todas as IES.
Proposta de ação feita pelo Estado Propósitos introjetados Mudança de conduta Ação Avaliação Ação Rotina Propósitos não introjetados Obediência Ação Cumprimento de tarefa Aguardar Estratégias de resistência Dúvidas Esquecimentos Descontinuidades Modelos Substitutos
Dentre muitas possibilidades de distinção, creio que a mais significativa tenha sido o de existir ou não nas IES uma cultura avaliativa que permitisse introjetar os objetivos pretendidos pelo Estado no novo sistema de avaliação Institucional. Ter uma cultura avaliativa estruturada e disseminada internamente possibilitou que a minoria das IES pudesse incorporar as novas diretrizes em suas condutas avaliativas tirando delas ações a serem implantadas dentro do quadro de sua rotina de atividades.
Não ter uma cultura avaliativa estruturada levou a grande maioria das IES a um procedimento burocratizado que encarou toda a nova diretriz como mais tarefas a serem cumpridas. Esse olhar sobre o SINAES fez com que sua decodificação interna fosse feita no sentido de um trabalho a ser cumprido com data de início e fim. Por ser esse um trabalho que não fazia muito sentido com a cultura interna da maioria das IES, e que cumpria normas e prazos estabelecidos por terceiros, recebeu forte resistência em todas as suas etapas como pode ser visto em algumas declarações:
Na realidade, assim, queremos terminar tudo. Agora, o essencial para mim é fechar esse Relatório, enviar para o MEC e fazer um livro porque eu acho que aí fica, sabe? (IES 14.1.1.1)
Eu acho que o relatório está feito, está na mão deles. Se eles encontrarem situações melhores é sinal de que alguma coisa foi feita.Agora, na instituição não se fala mais sobre a avaliação realizada. A impressão é que já caiu no esquecimento. (IES 7.1.1.1)
No cronograma do MEC estamos agora aguardando a avaliação externa, que não sabemos quando acontecerá. (IES 2.3.2.4)
O espírito é o de dever cumprido e estamos agora a espera da visita dos avaliadores do Inep para a continuidade do processo com a avaliação externa. (IES 3.3.2.4)
O descanso a que se entregaram a maioria das IES ao final do trabalho e o silêncio sobre seu futuro são eloqüentes. As dúvidas quanto aos desdobramentos das próximas etapas, os esquecimentos das ações constantes no relatório final e a descontinuidade do processo com o simples desaparecimento das CPAs são flagrantes estratégias de resistência a um processo que pode ser lido e entendido como estranho à cultura das IES.
Com o modelo acima desenhado, podemos identificar três pontos importantes no processo: (a) o SINAES foi imposto pelo Estado em uma vertente reguladora, não estabelecendo um dialogo com as IES que levasse em consideração seus momentos de vida institucionais ou sua cultura avaliativa; (b) por esse procedimento, ignorou-se a ética envolvida nas relações entre IES e Estado, bem como a ética que orienta as relações internas nas IES e (c) pela suspensão
ética nos procedimentos, todos os passos puderam ser crivados de resistência por parte daqueles que se sentiam desvalorizados e desrespeitados na relação.
Resistência
A pluralidade é uma constante nas relações do homem com o mundo na medida em que responde a uma ampla variedade de desafios. É de se supor que pela riqueza de estímulos o homem não se prenda a um tipo padronizado de resposta. A sua pluralidade não é só em face dos diferentes desafios que partem de seu contexto, mas em face de um mesmo desafio. No jogo constante de suas respostas, altera-se no próprio ato de responder. Organiza-se, escolhe a melhor resposta, testa-se, age, faz tudo com a certeza de quem usa uma ferramenta com a consciência de quem diante de algo que o desafia.
Este jogo interno de escolha de respostas, estimulado pelos desafios de seu contexto e praticado na coletividade, tem a liberdade como pressuposto básico de operação. A ausência desse elemento elimina muitas das possibilidades de vivenciar caminhos de relacionamento. Nas palavras de Paulo Freire:
Por isso, toda vez que se suprime a liberdade, fica ele [o homem] um ser meramente ajustado ou acomodado. E é por isso que, minimizado e cerceado, acomodado a ajustamentos que lhe sejam impostos sem o direito de discuti-los, o homem sacrifica imediatamente a sua capacidade criadora. Esparta não se compara a Atenas, Toybee adverte-nos da inexistência do diálogo naquela e da disponibilidade permanente da segunda à discussão e ao debate das idéias. A primeira “fechada”. A segunda, “aberta”. A primeira, “rígida”. A segunda, “plástica”, inclinada ao novo. (FREIRE, 2002, p. 50).
Isso pode nos fazer entender os olhares burocratizados que foram lançados pela maioria das IES ao decodificarem as atividades internas para dar contas das exigências do processo de Avaliação Interna, indo desde a formação das CPAs, passando pelas suas atividades, pela elaboração do relatório final até a própria concepção de futuro desse processo. Nenhuma criatividade, pouco empenho, baixo comprometimento com seus resultados. Reações mais que humanas de pessoas cerceadas na sua capacidade de diálogo e levadas, por força de lei, ao ajustamento e conformidade.
Relembrando a grande tragédia dos nossos tempos, apresentada por Habermas anteriormente, representada pela crescente perda que o homem contemporâneo vem sentindo em sua capacidade de se comunicar, podemos somar a ela a sua constante e crescente perda de capacidade de decidir. As tarefas de seu tempo, não são mais captadas pelo homem comum, mas
a ele apresentadas por uma elite que as interpreta e lhes entrega em forma de receita, de prescrição a ser seguida. Como no caso do SINAES, na forma da lei.
Tentar seguir a via da obediência às prescrições, como o fez a maioria das IES pesquisadas, não é salvação, pois sucumbe ao anonimato nivelador das massas sem esperanças do novo, domesticado e acomodado, já não sendo mais um sujeito de direitos. É apenas mais um objeto do sistema ajustado ao controle. Ajustar-se, como fizeram essas IES ao mandado de autoridades anônimas é adotar um eu que não lhes pertence. Quanto mais procedem desta forma mais se sentem forçadas a conformar suas condutas à expectativa das autoridades, ao menos no aparente e no visível. Apesar de seus disfarces de muitas iniciativas e otimismo, como se percebe na fala de muitas IES elas estão esmagadas por um profundo sentimento de impotência que as faz olhar fixamente e como que paralisadas para o futuro. Isso identifica o enorme cansaço demonstrado pela grande maioria das IES após o processo da Avaliação Interna e suas incertezas quanto ao futuro.
Anteriormente falava da diferença básica proporcionada pelo fato de se ter ou não uma cultura avaliativa disseminada na instituição. Retomo esse ponto para entender o caminho seguido por poucas IES na introjeção da lógica trazida pelo SINAES para a Avaliação Interna. Aquelas que já apresentavam uma cultura avaliativa estabelecida deram encaminhamentos diferentes nas ações apontadas no relatório final das CPAs, das que apresentaram resistências ao processo, pelo fato de, em minha opinião, já desenvolverem uma visão crítica sobre suas atividades e realidades. A atitude crítica é o único modo pelo qual o homem realiza sua vocação natural de relacionamento com seu meio integrando-se a ele, superando a atitude do simples ajustamento ou acomodação apreendendo temas e tarefas que seu momento histórico lhe apresenta. Por outro lado isso se dá na proporção em que seus temas são captados e suas tarefas resolvidas. Foi isso o que aquelas poucas IES fizeram: compreenderam as questões de seu tempo de forma crítica, envolveram-nas em sua forma de pensar o novo e delas buscaram ações a serem feitas e efetivamente buscaram suas realizações, enxergando nelas possibilidades de resoluções próprias.
Dizer simplesmente que a determinação por um caminho ou outra é mera questão de opção não faz justiça à construção histórica da cultura interna das IES. Estamos em fase de propostas de mudanças do ambiente político-administrativo da Educação, e como pensa Paulo Freire:
Verifica-se, nestas fases, um teor altamente dramático a impregnar as mudanças de que se nutre a sociedade. Porque dramática, desafiadora, a fase de trânsito se faz então um tempo enfaticamente de opções. Estas, porém, só o são realmente na medida em que nasçam de um impulso livre, como resultado da captação crítica do desafio, para que sejam conhecimentos transformados em ação. Deixarão de sê-lo à proporção em que expressem a expectativa de outros. (FREIRE, 2002, p. 54).
Fases de transformações, como essa que vivemos, são caracterizadas pela simultaneidade do esvaziamento de sentido, significado e interesse de temas tradicionais acompanhados da emergência de novos temas. Isso é sinal de que a sociedade começou a passagem para outra época. Nestas fases, mais do que nunca, se faz necessária a integração do homem. Dele será requerida a aplicação de sua capacidade crítica de apreender os mistérios das mudanças, sem a qual será delas um simples joguete. É muito perigoso para a Educação a condição de ler novas situações com instrumentais desatualizados e insatisfatórios. As respostas correm o risco de serem sempre anacrônicas.
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