Gabriel Leal de Barros
Pesquisador de Economia Aplicada do FGV/IBRE
Março de 2013
Nota Técnica nº 01
TEXTO PARA DISCUSSÃO
TEXTO PARA DISCUSSÃO
As Relações Federativas à Luz da Decisão do
Supremo Tribunal Federal (STF) sobre a Inconstitucionalidade
do Fundo de Participação dos Estados (FPE):
Nota Técnica nº 01
As Relações Federativas à Luz da Decisão do Supremo Tribunal Federal
(STF) sobre a Inconstitucionalidade do Fundo de Participação dos
Estados (FPE): Histórico, Impressões e Conjecturas
Por Gabriel Leal de Barros
1I. Histórico
O Fundo de Participação dos Estados (FPE) foi instituído pela Emenda Constitucional nº 18, feita à Constituição de 1946 e posteriormente regulamentado pelo Código Tributário Nacional (CTN, Lei 5.172/66) em seus artigos 88 a 90. A sua distribuição ocorreu a partir de 1967, cuja base de cálculo para o rateio dos recursos para cada Estado era composta inicialmente por 10% do produto da arrecadação dos impostos sobre a renda (IR) e sobre produtos industrializados (IPI), ambos de competência tributária da União, líquidos de incentivos fiscais, deduções e restituições legais vigentes na época. Este percentual foi aumentando gradativamente até atingir o patamar de 21,5% a partir de 1993.
Posteriormente, as Constituições Federais de 1967 (Artigo 26) e de 1988 (Artigo 159, inciso I, alínea “a” e o artigo 34, §2º, incisos I e II do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT)) recepcionaram o FPE nos termos do CTN e definiram que uma Lei Complementar deveria regulamentar o critério de distribuição dos recursos do fundo. Em 1989, a Lei Complementar nº 62 (LC 62/89) fixou em seu anexo único as cotas individuais de participação dos Estados e Distrito Federal no montante do FPE.
Ainda que o artigo 161, § único da Constituição Federal de 1988 tenha definido que o Tribunal de Contas da União (TCU) efetuasse o cálculo das quotas individuais, o tribunal vem repetindo desde 1989 os coeficientes de participação dos Estados constante do anexo da LC 62/89, de forma que as cotas são as mesmas até hoje2.
Adicionalmente, a Emenda Constitucional nº 14 de 1996 (EC 14/86) criou o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF), cuja fonte de receitas era composta pela dedução de 15% do FPE e demais transferências (FPM, Lei Kandir (antigo Seguro Receita), ICMS estadual e IPI-Exportação). Mais tarde, a EC 53/06 substituiu o FUNDEF pelo Fundo de Desenvolvimento do Ensino Básico e de Valorização do Magistério (FUNDEB), cuja fonte de receitas inclui novas transferências, mantendo todas as anteriores – inclusive o FPE. Os descontos iniciaram-se em Janeiro de 1997,
1
Economista, Pesquisador do IBRE/FGV e especialista em Contas Públicas.
A opinião expressa neste documento é exclusivamente do autor e não expressa necessariamente a do IBRE/FGV. O autor é particularmente grato aos comentários de Angelo Polydoro. Elaborado em 13/9/2012.
2 Diferente do FPE, o Fundo de Participação dos Municípios (FPM) tem suas cotas calculadas anualmente
após esta Emenda virar Medida Provisória (339/06) e posteriormente Lei (11.494/97). Atualmente a dedução do FUNDEB é de 20% do valor do repasse aos Estados e DF.
A despeito das deduções para o cálculo dos coeficientes individuais, a Constituição Federal estabelece que o FPE tem por objetivo promover o equilíbrio sócio-econômico entre os Estados. Contudo, a rigidez temporal dos coeficientes de participação levou alguns Estados a entrarem com Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADIN)3 no STF, alegando que os coeficientes fixos ferem a vontade do legislador e não refletem o dinamismo do País no decorrer do tempo.
Nesse sentido, o STF fundiu as quatro ADIN´s sob a de número 1.947 e as julgou (em 24 de fevereiro de 2010) procedentes e declarou a “inconstitucionalidade, sem pronúncia de
nulidade, do art. 2º, incisos I e II, §§ 1º, 2º e 3º, e do Anexo Único, da Lei Complementar nº 62/1989, assegurada sua aplicação até 31 de dezembro de 2012”.
Desde então, o assunto está em discussão em vários órgãos Federais, Estaduais e no Congresso Nacional, a fim de que seja aprovada uma nova lei em substituição a LC 62/89, que leve em consideração critérios flexíveis ao longo do tempo. Caso não haja definição antes do prazo, os recursos serão bloqueados e não distribuídos aos Estados.
Outro agravante em torno da morosidade existente para a definição de um novo coeficiente, ocorre em função dos coeficientes do FPE serem utilizados como critério para a divisão dos recursos provenientes da exploração de petróleo da camada de pré-sal entre os Estados e Municípios.
Diante da natureza estratégica do tema em questão, do volume de recursos envolvidos e de sua profundidade em termos das relações federativas no país, a discussão em torno do novo critério tomou proporções ainda maiores e evoluiu para a rediscussão do chamado pacto federativo. Neste ponto, outros temas passam a ser incorporados como a indexação das dívidas dos Estados, os Royalties de Mineração e alterações de legislação tributária ligadas ao ICMS.
II. Agentes Envolvidos
Dentre os participantes na discussão, consideram-se logicamente os 27 Estados da Federação, segmentados em dois grupos de interesse: Um a favor e outro contra as mudanças no critério de distribuição, onde mudança possui estreita relação com ganhos e perdas econômicas a depender do jogador.
Outro participante já citado na contextualização do tema, diz respeito ao Supremo Tribunal Federal (STF), órgão máximo do poder judiciário, ao qual interveio nas relações federativas em resposta ao questionamento constitucional do critério de distribuição atualmente em vigor e não revisitado em Lei Complementar após 1991, conforme definido no artigo 2º, §1º da LC 62/89.
3 Entraram com ADIN´s os Estados do Paraná, Rio Grande do Sul e Santa Catarina (1993); Mato Grosso e
Por fim, outro jogador presente na rediscussão que possui papel importante e
enforcement suficiente para conduzir efetivamente a discussão a uma solução socialmente
ótima e capaz de elevar a novo patamar as relações federativas no país é a União na figura do Presidente da República, chefe do poder executivo.
Ainda que a origem da problemática se misture com preceitos legais e questionamentos na esfera Estadual, o Governo Federal passa a ter um papel cada vez mais relevante em virtude da aprovação de Projeto de Lei (PL) na Câmara dos Deputados, que vincula a distribuição dos royalties do petróleo ao FPE e inclui a participação de Estados e Municípios não produtores na parcela a ser distribuída.
III. Problema em Questão
a. Qual a iteração entre esses participantes? (Opções de ação e resultado dessas ações)
O problema reside na decisão de intervir ou não dos jogadores, Estados e Governo Federal, para que um novo critério redistributivo seja proposto e aceito, e em igual tempo, capaz de minimizar as perdas e justificar os ganhos para cada um dos 27 Estados mais a União. A complexidade ganha contornos ainda maiores em função da relevante dependência de alguns Estados e Municípios a receitas derivadas de transferências a título de FPE e ou de Royalties do Petróleo. Portanto, alterações no status quo têm elevado potencial para desequilibrar as finanças públicas dos atores envolvidos.
As opções de ação e seus resultados são evidenciados na tabela 1, onde a “mudança” para o jogador 1 é positiva em função da revisão do critério de distribuição aumentar o seu payoff, em contraste para o jogador 2, onde não mudar é a melhor resposta pelo fato de preservar o seu payoff sem contrapartida de perda econômica.
Tabela 1: Opções e Payoff das Ações para os Jogadores envolvidos na redefinição dos critérios do FPE
Iteração Estratégica - Round 1
Bloco 2
(Norte, Nordeste e Centro-Oeste)
Mudança Não Mudança
Bloco 1 (Sul e Sudeste)
Mudança (bom; ruim) (bom; bom)
Não Mudança (ruim; ruim) (ruim; bom)
Fonte: Constituição Federal, Leis Complementares, Câmara dos Deputados, Senado Federal e Secretaria do Tesouro Nacional
Elaboração Própria do Autor
De acordo com a tabela acima, percebe-se que a ação de “não mudança” do jogador 1 assim como a ação de “mudança” por parte do jogador 2 são estritamente dominadas pela “mudança” e “não mudança”, respectivamente. Portanto, por eliminação iterada de estratégias estritamente dominadas (IEEED), a melhor resposta é aquela grifada em vermelho fazendo com que não haja solução para esse jogo.
b. Análise: O que acontecerá ou como a Teoria dos Jogos desenvolvida por John Nash explica o resultado dessa iteração?
De acordo com a teoria, a estratégia ótima que leva ao equilíbrio de Nash faz com que o jogo não tenha solução, o que é verificado empiricamente uma vez que desde a decisão do STF não houve nenhum avanço sobre o tema.
Ao incorporar o caráter dinâmico neste jogo através da atuação do jogador “União”, passamos a ter um jogo sequencial de informação completa, onde a racionalidade de cada agente o levará a escolher estratégias que maximizem o seu payoff, levando-nos a um novo equilíbrio de Nash conforme exposto na tabela 2.
Tabela 2: Opções e Payoff dos jogadores no Cenário de Jogos Sequenciais com Informação Completa
Iteração Estratégica - Round 2
Governo Federal
Intervém Não Intervém
Bloco 1
Intervém (bom; ruim) (bom; bom)
Não Intervém (ruim; ruim) (ruim; bom)
Bloco 2
Intervém (ruim; ruim) (ruim; bom)
Não Intervém (bom; ruim) (bom; bom) Fonte: Constituição Federal, Leis Complementares, Câmara dos Deputados,
Senado Federal e Secretaria do Tesouro Nacional Elaboração Própria do Autor
Através do Round1 ilustrado na tabela 1, sabemos que o a melhor resposta é o jogador 1 querer a mudança e o jogador 2 não querer a mudança. De outra forma, o jogador 1
intervém no processo afim de que as mudanças efetivamente ocorram, em contraposição a não intervenção do jogador 2, para que a mudanças sejam efetivadas. Portanto, a tabela 2
trata a intervenção de forma análoga à mudança e vice-versa.
Na medida em que para o Bloco 2 e para o Governo Federal, não intervir produz um
payoff maior do que intervir, é possível resolver a iteração estratégica através de indução
retroativa onde a melhor resposta e, portanto o equilíbrio é não intervir para ambos os jogadores. Por outro lado, assim como no Round1, a melhor resposta para o Bloco 1 é intervir e pressionar para que as mudanças no atual critério do FPE de fato avancem.
De forma combinada, a melhor resposta do Bloco 2 às ações do Governo Federal gera um novo equilíbrio de Nash, onde a iteração deste jogador com os demais players resulta em um conflito no qual novamente o jogo não tem solução.
É importante notar que além dos payoffs mensurados acima, existem trade-offs indiretos importantes e que acabam contribuindo positivamente para a não solução imediata deste jogo como: a questão política subjacente, o impacto na estrutura fiscal dos Estados bem
como questões macroeconômicas relacionadas a capacidade de geração de superávit primário e por fim o seu impacto na prestação de serviços públicos à sociedade.
De outra forma, diante da complexidade presente em mensurar os impactos diretos e indiretos, os equilíbrios datados não são socialmente ótimos tanto em função das externalidades negativas que gerem quanto da insegurança e imprevisibilidade que a não solução deste tema impõe às federações e em última instância ao país.
Nesse sentido, na medida em que esse tema possui íntima relação com a rediscussão do pacto federativo, faz-se necessário avaliar os diferentes payoffs para cada rodada de forma a integrá-lo à discussão e payoffs das demais questões inerentes a esta rediscussão federativa.
Para que haja avanço e novo equilíbrio, faz-se necessário que uma visão integrada e medidas de ganhos e perdas globais e para cada player em cada rodada, da iterção estratégica. Com isso, a possibilidade de construir-se maior consenso ganha maior factibilidade.
Até que o tema seja tratado de forma absoluta e madura, e uma vez sabendo-se do poder de barganha inerente a cada um dos agentes, a pressão pela mudança e eventuais ameaças por parte dos Estados da Região Sudeste e Sul, apesar de não críveis, são um dos poucos instrumentos de pressão capazes de minimizar uma potencial perda futura. Resta saber até quando o desgaste pela inação continuará.
