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Informe de Conclusiones
Área Temática: Valores, normas e instrumentos de la ética pública para garantizar el buen
gobierno en Iberoamérica
Coordenador: Roberto de Figueiredo Caldas *
1. Introdução
A título introdutório, a área temática foi provocada ao debate e estimulada a inscrever apresentações por intermédio de texto focado inicialmente em uma impressão social quanto à conduta ética dos agentes estatais, nos termos ora reproduzidos:
La insatisfacción social con la conducta ética de los gobiernos alude, de modo general, a todos los países. Es necesario tornar el Estado más transparente y eficaz. Un desafío, con la reciente crisis económica mundial, será la escasez de recursos, a pesar de que diversos estudios comprueben que la ética y la transparencia generan mayor desarrollo social y económico.
La ética pública ha sido abordada a partir de la definición de valores, aclaración de normas de conducta e implementación de instrumentos que proporcionen una mejor posición a los funcionarios y aumento de la confianza de los ciudadanos. Los valores deben ser claramente establecidos y las normas de conducta adecuadas y diseminadas entre los funcionarios y la sociedad. El seguimiento del cumplimiento de las normas y un sistema generador de consecuencias son necesarios.
Temas importantes en ética son la prevención de conflictos entre el interés público y el privado, y el combate a la corrupción. En este último, destacan tres convenciones internacionales: contra la Corrupción, OEA 1996; sobre el Combate a la Corrupción, OCDE 1997; y contra la Corrupción, ONU 2003.
La transparencia, la integridad, la reglamentación del lobby, códigos de ética, comisiones de ética, protección a los denunciantes, acceso a la información, participación de la sociedad civil, compras públicas, investigación de fraudes y auditorías patrimoniales son asuntos que también merecen ser profundizados.
Las diversas instituciones involucradas tienen actuación que varía entre la educación, la prevención y la punición. Todas son bienvenidas al debate.
Los paneles relativos a esta área temática deberán presentar análisis teóricos, estudios de caso o técnicas y herramientas innovadoras. En particular, es importante fomentar programas de cooperación horizontal en esta materia.
A partir desse texto-base, sobrevieram as etapas seguintes até concluir-se com a realização das apresentações e dos relatórios de conclusões e recomendações.
2 2. Os painéis e os palestrantes
O eixo temático contou com relevante participação de vinte e duas (22) inscrições de painéis, com mais de noventa (90) palestrantes. Dentre eles, tiveram oportunidade de se apresentar no XIV Congresso Internacional do CLAD os treze (13) painéis melhor classificados, que contaram com cinquenta e cinco (55) palestrantes, assim distribuídos por dez (10) países de origem (seguiu-se o critério utilizado para registro pelo próprio CLAD que foi o de residência e não de nacionalidade dos apresentadores) e respectivos totais de representantes:
Número de palestrantes por país
Uma curiosidade digna de nota foi a ausência de participação de palestrantes ibéricos nos painéis desta área temática.
A respeito dos palestrantes, além da rica multiplicidade de origens nacionais antes referida, registrou-se também variedade de formações profissionais – com prevalência para a área jurídica – e diversidade de ocupação de cargos públicos, desde ministros de Estado, altos dignitários dos poderes Legislativo e Judiciário, de organizações internacionais, prefeitos municipais e servidores públicos em geral envolvidos com a temática.
3. O público assistente
Outra observação interessante para, possivelmente, servir de base para a programação e dinâmica dos futuros congressos e que os painéis que contaram com a participação de apresentadores dos painéis de diferentes nacionalidades foram os que melhor atingiram o objetivo de troca de experiência, vivências e tiveram uma participação qualitativa igualmente plural no que se refere à nacionalidade dos assistentes, e quantitativa positiva, ou seja, quando havia apresentadores de nacionalidades diversas, parece que o número de assistentes era maior.
Quanto à plateia assistente, observou-se em todos os painéis uma presença muito interessada e participativa, marcadamente também de representantes dos países americanos, embora aqui estivessem também participantes ibéricos.
Brasil México Argentina Panamá Bolívia Rep. Dominicana Estados Unidos Chile Colômbia Peru 0 2 4 6 8 10 12 14 16
3 4. O formato dos painéis
Quanto ao formato dos painéis, houve um revezamento de enfoques equilibrado e harmônico entre (1) teóricos, (2) teórico mesclado com práticos e (3) alguns totalmente práticos, o que parece ter sido estimulado pelo feliz título da área temática: valores (teoria), normas (aplicação da teoria) e instrumentos (a prática, o empirismo) da ética pública. Notável também foi o enfoque que os palestrantes em geral deram ao procurar privilegiar as trocas de informações e experiências, permitindo um maior debate com a participação da plateia assistente.
5. O desenvolvimento da temática
Durante o Congresso, a abordagem apresentada nos painéis foi satisfatoriamente abrangente do texto-resumo de provocação ao debate, acima reproduzido, sendo de se destacar os blocos de abrangência do tema da área, que vale ser frisado, intitulado “Valores, normas e instrumentos da ética pública para garantir a boa governança na Ibero-América". Para compreensão sistemática, os treze (13) painéis poderiam ser distribuídos ou agrupados nos blocos a seguir destacados.
Os painéis de natureza generalista foram em número de cinco. Embora alguns focados na experiência de um só país, tiveram direcionamento propício a serem aproveitados em qualquer contexto nacional ou regional. O conteúdo teve caráter em geral preventivo. Destaque-se o nº 5, dedicado ao diálogo sobre a ética comparada entre os três poderes do Estado:
1. A promoção da ética e da integridade como instrumento de boa governança.
2. Institucionalidad pública y buen gobierno: elementos indispensables para el fortalecimiento de la democracia y el incremento de la eficiencia del Estado.
3. Promoting and supporting ethical behavior and effectiveness in government: it takes two to tango.
4. Valores, normas e instrumentos da ética pública na rede de instituições de governo nas Américas.
5. A ética sob a perspectiva dos poderes executivo, legislativo e judiciário.
¾ O painel de nº 6 teve a especificidade de tratar da transparência e da prestação de contas. Outro painel enfocador da prestação de contas também se fez presente na categoria regional, abaixo destacado (nº 11):
6. La implementación de la transparencia y la rendición de cuentas en el desarrollo del buen gobierno en América Latina.
¾ Os dois painéis seguintes focaram no caráter sancionador, punitivo, decorrente do transbordamento do adequado comportamento ético do agente administrativo. O enfoque foi direcionado de forma geral para o caráter repressivo e do combate à impunidade:
7. La Convención Interamericana contra la Corrupción y la ética pública desde una perspectiva comparada.
8. O fortalecimento da ética pública e da probidade na administração por meio da integração dos órgãos de combate à corrupção.
¾ A última categoria de painéis teve a intenção de enfocar e dividir experiências bem sucedidas no âmbito regional e municipal, bem como expressar as maiores dificuldades, algumas superadas e outras não, para buscar troca de experiência. Algumas apresentações centraram-se na importância da participação da comunidade na administração:
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9. Valores democráticos: afianzando la gobernabilidad local.
10. Experiencias y aprendizajes en el fomento de la ética de la gestión pública en Panamá.
11. Valores éticos, acceso a la información y rendición de cuentas: las posibilidades y dificultades para su aplicación en la actuación gubernamental. Caso del estado de México.
12. Etica en la gestión pública y transparencia Bolivia: experiencias en instituciones públicas del gobierno de Bolivia.
13. Coordinación interinstitucional y el derecho de acceso a la información: una experiencia ética para la transparencia dominicana.
6. Considerações
Dos debates ocorridos nos painéis extraíram-se ainda três faces distintas e complementares do sistema de promoção da ética pública para a garantia da boa governança: o sistema educativo, o preventivo e o repressivo. Valem ser destacados:
1. O Estado deve superar a ultrapassada visão neoliberal de Estado mínimo, fomentador da separação de Ética e Política, para que se tenha uma necessária reintegração das duas.
2. Tratou-se de ações de educação para a ética e a cidadania, tanto com enfoque no desenvolvimento dos servidores públicos como no dos cidadãos administrados.
3. Foi apresentado instigante experiência de participação cidadã em assuntos públicos, mediante programas de mediação de atendimento de interesses e de conflitos quanto à implementação dos serviços.
4. Aprofundado e contemporâneo debate sobre transparência pública e acesso à informação.
5. Divulgaram-se mecanismos e ferramentas de controle e avaliação de desempenho dos servidores, tendo a ética como elemento central de enfoque educativo.
6. Apresentações muito marcantes foram sobre prestação de contas como elemento essencial para a transparência. Frisou-se o fato de não ser bastante que a Administração deixe dados disponíveis, mas é necessária a atitude ativa de levar ao cidadão os dados públicos e de promover o controle social. 7. Como forma de prevenir os desvios éticos, foi destacada a importância da educação e da divulgação, da difusão dos trabalhos da área, mediante campanhas publicitárias. No entanto, foram apontadas grandes fragilidades neste setor, desde falta de infraestrutura até aparente ausência de interesse ou de prioridade dos governos em divulgar a ética e a integridade.
8. Foi lembrada a importância que o sistema de promoção da ética e combate à corrupção devem dar à prevenção, como fator mais importante para evitar os casos que ficam ocultos e os casos futuros, até mesmo diante das grandes fragilidades do sistema punitivo.
9. Indicou-se que a Conferência da Organização das Nações Unidas contra a Corrupção (III Conferência dos Estados Partes da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção) a ser realizada em Doha, Qatar, entre 9 a 13 de novembro de 2009, tem enfoque prioritário exatamente na prevenção e que as ações estatais devem focar no mesmo sentido.
10. Aprofundou-se em enriquecedoras apresentações de estudos e de trocas de experiência quanto à implementação da Convenção Interamericana contra a Corrupção.
11. Em razão da dificuldade de processamento de todos os casos de desvios, procurou-se difundir a necessidade de um enfoque gerencial voltados para os casos mais importantes e graves de correição no combate ao desvio ético e à corrupção (e não ao contrário, como algumas vezes tem ocorrido).
12. Destacou-se o baixo grau de punição, mesmo nos casos mais graves de corrupção. Os fatores são diversos, especialmente a complexidade dos procedimentos administrativos, a demora do Judiciário, a prescrição e a jurisprudência dos tribunais excessivamente liberal. Gera na sociedade o grande mal da sensação de impunidade generalizada.
5 7. Recomendações e conclusões
Após tão profundos e qualificados debates decorrentes dos painéis, muitas recomendações e conclusões foram notáveis, apontando para o enfrentamento do tema próprio da área no presente e no futuro, aqui tendo lugar de registro apenas as mais destacadas:
1. Aprofundar-se em um debate contemporâneo tendente a vencer os modelos assistencialista e neoliberal de Estado, pela opção por uma ética-cidadã coadjuvada pelo Direito Administrativo a partir de seus princípios, desapegado de uma interpretação puramente lastreada em suas normas. Isto é, que seja vencido o normativismo para que se dê lugar a fontes mais ricas para a interpretação, como os valores e princípios éticos.
2. Ética e governança devem andar sempre juntas.
3. Há a necessidade de envolver mais a sociedade como participante da Administração, aperfeiçoando o controle social, o mais democrático e eficaz de todos os tipos de controle.
4. Desenvolver a transparência pública e o combate ao conflito de interesse e à corrupção, especialmente pelo foco da prevenção.
5. Necessidade de programas de educação e de divulgação da ética e da integridade. 6. Dar foco às ações de prevenção.
7. Normatizar o amplo acesso do cidadão às informações públicas, tornando-o mais democrático. 8. Desenvolver sistema de punição mais eficaz de empresas e seus dirigentes por corrupção ativa em licitações e contratos públicos.
9. Na área repressiva, combater a impunidade.
10. É importante trabalhar os mesmos princípios éticos nos três poderes do Estado republicano, ou seja, não só no Poder Executivo, mas também no Legislativo e Judiciário.
11. O Poder Judiciário deve envolver-se mais nos debates sobre ética e integridade, de modo a superar a realidade de ser o poder menos transparente em muitos países, paradoxalmente ao seu papel originário e fundamental de zelar pela ordem pública, fazer cumprir a lei, promover o Direito e a Justiça.
12. A educação para a ética tem componente fundamental no treinamento dos servidores, mas não pode parar aí. Essa educação deve envolver também a sociedade, desde a educação infantil e continuar em todos os níveis de ensino, mirando o controle social do futuro.
13. A ética cumpre um papel indispensável para uma nova configuração de Estado.
