ESCOLA SUPERIOR DE PROPAGANDA E MARKETING PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO
TÚLIO HENRIQUE MOREIRA MARQUES
SEGURO GARANTIA EM PROJETOS DE INFRAESTRUTURA: UMA PERSPECTIVA COMPARADA ENTRE MERCADOS EMERGENTE E DESENVOLVIDO
SÃO PAULO 2020
2 TÚLIO HENRIQUE MOREIRA MARQUES
SEGURO GARANTIA EM PROJETOS DE INFRAESTRUTURA: UMA PERSPECTIVA COMPARADA ENTRE MERCADOS EMERGENTE E DESENVOLVIDO
Dissertação apresentada como requisito para obtenção do título de Mestre em Administração de Empresas com ênfase em Gestão Internacional pela Escola Superior de Propaganda e Marketing – ESPM.
Orientador: Prof. Dr. Mario Henrique Ogasavara
SÃO PAULO 2020
Marques, Tulio Henrique Moreira
Seguro garantia em projetos de infraestrutura : Uma perspectiva comparada entre mercados emergente e desenvolvido / Tulio Henrique Moreira Marques. - São Paulo, 2020.
127 f.
Dissertação (mestrado) – Escola Superior de Propaganda e Marketing, Programa de Mestrado em Administração – Gestão Internacional, São Paulo, 2020.
Orientador: Mario Henrique Ogasavara
1. Gestão internacional. 2. Seguro garantia. 3. Infraestrutura. 4.
Transferência de risco. 5. Mercados emergentes. 6. Teorias de custos de transação. I. Ogasavara, Mario Henrique. II. Escola Superior de Propaganda e Marketing. III. Título.
Ficha catalográfica elaborada pelo autor por meio do Sistema de Geração Automático da Biblioteca ESPM
TÚLIO HENRIQUE MOREIRA MARQUES
SEGURO GARANTIA EM PROJETOS DE INFRAESTRUTURA: UMA PERSPECTIVA COMPARADA ENTRE MERCADOS EMERGENTE E DESENVOLVIDO
Dissertação apresentada como requisito para obtenção do título de Mestre em Administração de Empresas com ênfase em Gestão Internacional pela Escola Superior de Propaganda e Marketing – ESPM.
Aprovado em ____ de __________________ de ___________.
Banca Examinadora
________________________________________________________
Presidente: Prof. Dr. Mario Henrique Ogasavara, ESPM
_________________________________________________________
Membro Interno: Prof. Dra. Thelma Valéria Rocha, ESPM
_________________________________________________________
Membro Externo: Prof. Dr. Marcelo Mansur Haddad, FGV
_________________________________________________________
Membro Externo: Prof. Dr. Frederico Araujo Turolla
São Paulo 2020
4 A Deus Pai que nos enche de
graça, amor e vida.
A minha esposa maravilhosa que sempre me apoiou e pôde compreender minhas ausências.
Aos meus filhos queridos que também conviveram com minhas ausências ainda que estivesse presente fisicamente.
AGRADECIMENTOS
Ao Fred pela amizade e por ter sido o primeiro a idealizar e incentivar meu mestrado, bem como por tornar possíveis os momentos de verdadeira epifania durante a pesquisa.
Ao Prof. Mário por ter contribuído imensamente na elaboração deste trabalho quando ainda era apenas um projeto, sempre com uma visão analítica e ponderada sobre os assuntos discutidos.
Ao Mansur pela imensa contribuição em razão do seu profundo conhecimento sobre o mercado / o seguro garantia, e mais ainda pela honra de depositar em mim a confiança de trazer um pouco de luz sobre um assunto tão pouco compreendido.
À Prof.a Thelma que sempre se mostrou aberta a sanar minhas dúvidas, oferecendo ótimas referências para consulta e estudo.
Ao Prof. Spers que, quando eu ainda era ouvinte na disciplina do mestrado, fez questionamentos sobre o projeto que me fizeram refletir e buscar melhores respostas.
A todos os estudantes do mestrado e doutorado que conviveram comigo nesse período e que de um jeito ou de outro influenciaram na forma com que o trabalho se encontra agora.
A todos os entrevistados que cederam parte dos seus preciosos tempos à participação da pesquisa e compartilhamento de opiniões e conhecimento.
A todos que participaram do debate sobre o seguro garantia realizado em Maio/2019 na ESPM, a partir do qual pudemos identificar questões complementares àquelas que já haviam sido apontadas durante a pesquisa.
A minha família que compreendeu o quão importante foi esse trabalho para mim e, mesmo através de pequenos gestos, cuidaram para que minhas horas de estudo tivessem sido as mais proveitosas possíveis.
6 RESUMO
Projetos de infraestrutura pressupõem o uso intensivo de capital e a participação de vários atores, onde o ambiente institucional influencia seus respectivos arranjos contratuais. Sob uma perspectiva de governança de projeto, a transferência de risco por meio do seguro garantia (SG) ainda é pouco explorada em pesquisas no Brasil.
O SG é um instrumento financeiro com características peculiares, com um objetivo social de abordar uma incompletude típica dos mercados de infraestrutura, possibilitando assim o desenvolvimento social e econômico. Com base na Teoria dos Custos de Transação (TCT), este trabalho fornece uma investigação qualitativa da mitigação de risco em projetos de infraestrutura através do SG em um mercado emergente (Brasil), tendo como referência um mercado desenvolvido (Estados Unidos), mediante entrevistas em profundidade com dez profissionais dos dois países e triangulados com dados secundários obtidos em palestras e debates de eventos específicos da área de seguros. Os resultados indicam que os altos custos de transação presentes no mercado brasileiro dificultam o desenvolvimento desse mercado de transferência de risco, fornecendo suporte teórico a políticas públicas direcionadas. As contribuições acadêmicas do presente estudo são: i) uma compreensão qualitativa mais ampla dos mercados de grandes projetos e da dinâmica de cobertura de riscos através das lentes da TCT; ii) proposta de preenchimento de lacunas existentes para entender o uso do SG como instrumento de mitigação de risco; e iii) uma proposição de um arcabouço teórico para futuros esforços no sentido de uma quantificação muito necessária dos fenômenos intrínsecos ao uso do SG. Quanto às contribuições empíricas, indicamos: i) indicação da adoção de instrumentos de governança; e ii) indicação para o desenvolvimento de políticas públicas e instrumentos contratuais para mitigar falhas de mercado.
Palavras-chave: seguro garantia; infraestrutura; transferência de risco; mercados emergentes; teoria de custos de transação, estratégia, project finance, gestão internacional.
ABSTRACT
Infrastructure projects assume intensive capital usage and the participation of various actors, whereas institutional environment elements influence their respective contractual arrangements. Under a project governance perspective, risk transfer via surety bond (SB) is still little explored in research in Brazil. SB is a financial instrument with peculiar characteristics, with a social purpose to address a typical incompleteness of infrastructure markets, thus enabling social and economic development. Based on the Transaction Cost Theory (TCT), this work provides a qualitative investigation of risk mitigation in infrastructure projects through the SB in an emerging market (Brazil), having as reference a developed market (United States), through interviews in-depth with ten professionals from both countries and triangulated with secondary data obtained from lectures and debates on specific events in the insurance area. Results indicate that the high transaction costs present in the Brazilian market hinder the development of this risk hedging market, thus providing theoretical support to focused public policies. The academic contributions of the present study are: i) a broader qualitative understanding of large project markets and risk coverage dynamics through the TCT lens; ii) proposed filling of existing gaps for understanding the use of SB as a risk mitigation instrument; and iii) proposition of a theoretical framework for future efforts towards a much needed quantifying the intrinsic phenomena of using SB. As for the empirical contributions, we denote: i) indication of the adoption of governance instruments; and ii) indication for the development of public policies and contractual instruments to mitigate market failures.
Keywords: surety bond, infrastructure, risk transfer; emerging markets; transaction costs theory, strategy, project finance, international management.
8 LISTA DE FIGURAS
Figura 1 – Determinantes dos custos de transação em projetos de construção civil ... 20
Figura 2 – Processo de Licitação ... 22
Figura 3 – Relação jurídica criada pelo seguro garantia... 28
Figura 4 – Modelo teórico da transação do SG em mercados emergentes ... 32
Figura 5 – Percurso Metodológico do Trabalho ... 46
Figura 6 – Folder de divulgação do debate realizado sobre SG ... 50
Figura 7 – Slide norteador dos debates realizados ... 50
Figura 8 – Probabilidade de encontrar um problema em pequenas entrevistas qualitativas, dada a sua frequência na população ... 53
Figura 9 – Modelo teórico com os custos sociais de cada relação ... 70
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 – Comparativo entre as características do seguro garantia e o seguro tradicional ...26
Tabela 2 – Qualificação dos atributos presentes na transação do seguro garantia no mercado de infraestrutura, segundo sua intensidade no contexto...30
Tabela 3 – Matriz de Amarração (ex ante) ...43
Tabela 4 – Matriz de Amarração (ex post) ...44
Tabela 5 – Diferenças entre pesquisa quantitativa e qualitativa ...47
Tabela 6 – Elementos que tornam os custos de transação elevados, segundo sua natureza, momento e consequência: ...49
Tabela 7 – Definições sobre o conceito de triangulação ...52
Tabela 8 – Características dos executivos entrevistados ...55
Tabela 9 – Características dos dados secundários ...55
Tabela 10 – Triangulação referente aos Aspectos Estruturais ...61
Tabela 11 – Triangulação referente à Assimetria de Informação ex ante: Seleção Adversa ...64
Tabela 12 – Triangulação referente ao Problema de Agência (Contratante x Beneficiário) ...68
Tabela 13 – Triangulação referente ao Project Finance ...75
Tabela 14 - Triangulação referente à Assimetria de Informação ex post: Moral Hazard ...79
Tabela 15 – Triangulação referente à Expectativa de Sinistro (Auditoria / Mediação) ...86
Tabela 16 – Triangulação referente aos Aspectos Institucionais (Insegurança Jurídica) ...97
Tabela 17 – Quadro Resumo da Triangulação (momento ex ante) ... 101
Tabela 18 – Quadro Resumo da Triangulação (momento ex post) ... 103
10 LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
AIP Assimetria de Informação Primária AIS Assimetria de Informação Secundária CCG Contrato de Contragarantia
CTs Custos de Transação
D Debate
DAM Direito Administrativo do Medo IDE Investimento Direto Estrangeiro
GBESG Geração de Bem-Estar do Seguro Garantia NC Natureza dos Custos Sociais
OP Oportunismo
PA Problema de Agência
PAP Problema de Agência Primário
P Palestra
PAS Problema de Agência Secundário PF Project Finance
PPP Parceria Público Privada RJ Recuperação Judicial SB Surety Bond
SG Seguro Garantia
SoPs Standards of Procedures
SPE Sociedade de Propósito Específico SUSEP Superintendência de Seguros Privados TCT Teoria de Custos de Transação
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO ...12
2. REVISÃO DA LITERATURA E FORMULAÇÃO DE PROPOSIÇÕES ...16
2.1. Teoria dos Custos de Transação ...16
2.2. Falhas de Mercado ...21
2.2.1. Seguro Garantia ...22
2.2.2. Atributos da Transação ...29
2.2.3. Assimetria de Informação Primária, Oportunismo e Problema de Agência ...31
2.3. Riscos em Grandes Projetos de Infraestrutura...35
2.3.1. Project Finance (PF)...36
2.3.2. Insegurança jurídica e o seguro garantia ...40
3. METODOLOGIA ...45
3.1. Tipo de Pesquisa ...46
3.2. Abordagem ...47
3.3. Método a Ser Adotado ...48
3.4. Técnica de Coleta ...51
3.4.1. Tamanho da Amostra ...53
3.4.2. Protocolo de Entrevistas ...54
3.5. Tratamento de Dados ...55
4. ANÁLISE E DISCUSSÃO DOS RESULTADOS ...57
4.1. Análise das Entrevistas ...57
4.1.1. Aspectos Estruturais (Confiança) ...57
4.1.2. Aspectos da Transação ...62
4.1.3. Aspectos Institucionais ...88
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 105
6. REFERÊNCIAS ... 110
12 1. INTRODUÇÃO
Projetos de infraestrutura são grandes empreendimentos de longo prazo, que pressupõem o uso intensivo de grandes somas de capital (FRISCHTAK; DAVIES, 2014) e a participação de um complexo arranjo de atores públicos e privados (LOTTA;
FAVARETO, 2018), onde o ambiente institucional influencia sua respectiva organização (ZHANG et al., 2014). A execução e operação de empreendimentos em infraestrutura requerem a existência de financiamentos de longo prazo e a comprovação por parte de seus tomadores em honrar com os compromissos assumidos. A demonstração de capacidade técnica e, sobretudo, financeira implica na utilização e apresentação de garantias que oferecem aos investidores do projeto o conforto e a confiança que estes buscam para reduzir a incerteza e os custos de transação envolvidos.
A evidência mostra que países emergentes, como o Brasil, apresentam problemas crônicos no desenvolvimento de projetos de infraestrutura. Como um exemplo, o Brasil possui mais de 14 mil obras paradas em todo país que utilizaram recursos públicos. Oitenta por cento das causas se devem a erros técnicos, problemas orçamentários e financeiros, e abandono por parte da empresa contratada para a execução do empreendimento1. Países desenvolvidos apresentam esses problemas em escala bem mais reduzida. Como exemplo, os Estados Unidos, mesmo possuindo suas especificidades, como por exemplo infraestrutura mais antiga e consolidada e independência maior dos Estados em relação ao governo federal, não apresentam o mesmo tipo de problema em larga escala. Em outras palavras, é muito mais comum encontrar projetos de infraestrutura que, uma vez iniciados, chegam a serem completados no tempo planejado e com os recursos inicialmente previstos, no ambiente de países desenvolvidos do que em países emergentes como o Brasil.
Para dar conta da finalização dos projetos, o próprio mercado desenvolveu um instrumento de transferência de riscos, o Seguro Garantia (SG). Trata-se de um instrumento financeiro pouco conhecido na literatura econômica, visto pelos profissionais como o pilar fundador do funcionamento ordenado do setor de obras públicas (GIUFFRIDA; ROVIGATTIE, 2019). Este produto possui características
1 Conforme jornal Gazeta do Povo de 28/05/2019.
peculiares, cujo fim social pode endereçar parte das incompletudes existentes neste mercado, viabilizando o desenvolvimento socioeconômico tão esperado do país.
De acordo com o Business Wire2, o mercado global de seguro garantia deve crescer de USD 15,33 bilhões em 2018 para USD 28,77 bilhões até 2027, impulsionado pela demanda por restauração da infraestrutura antiga dos países desenvolvidos. Ainda que o Brasil seja a 8ª economia do mundo (World Bank, 2019), segundo a Susep, o mercado de seguro garantia movimentou pouco menos de R$ 2,68 bilhões em 2018 (USD 0,69 bilhão ou 4,5% do volume mundial no mesmo ano). Comparativamente, o PIB do Brasil 2018 representou cerca de 22,77% do PIB americano (World Bank, 2019). No entanto, o mercado de seguro garantia brasileiro não chegou a representar 11% do norte americano (SUSEP; SAGE, 2019) e, levando em consideração a relação Prêmio/PIB, o mercado de seguro garantia do Brasil não atinge metade do mercado americano*.
(*)
BRA USA BRA/USA
Prêmio (US$) 690,60 6.600,00 10,5%
PIB (US$) 4.063.153,15 17.844.275,61 22,8%
Prêmio/PIB 0,000170 0,000370 46,0%
O aparecimento do SG como instrumento nos projetos de infraestrutura está relacionado a falhas de mercado (MAZZUCATO; PENNA, 2015), assimetria de informação (BERG et al., 2018), externalidades, regulação, monopólio natural (JOSKOW, 2007), que são temas extensamente abordados na literatura acadêmica sobre infraestrutura (HENCKEL; MCKIBBIN, 2017; JACKSON; MOHAMED, 2019).
No entanto, dentro de uma perspectiva de governança de projeto, a transferência de riscos aos mais aptos para gerenciá-lo merece um olhar mais aprofundado (BING et al., 2005; NÓBREGA, 2010).
Existe uma lacuna acadêmica para o entendimento sobre a utilização do SG em mercados emergentes, uma vez que a literatura vem abordando o tema dentro de um contexto jurídico e/ou à luz de uma realidade distinta desses mercados. No Brasil,
2 https://www.businesswire.com/ de 01/02/2019.
14 autores como Poleto (2003) e Buranello (2005 e 2006) estudaram a natureza jurídica do SG, Galiza (2015) efetuou uma breve análise do SG de obras públicas em diversos países, e Poveda (2012) apresentou o SG como instrumento de gestão para mitigação de danos ambientais na mineração.
Boa parte da literatura sobre SG em projetos de infraestrutura versa sobre mercados desenvolvidos, como os EUA, onde o risco de inadimplemento é baixo (KRAFT et al., 2014), o sistema jurídico-legal é mais fluido e as relações contratuais ganham maior peso e força (Timm, 2012). A realidade nos mercados emergentes é distinta: a percepção de risco jurídico é alta e a inadimplência contratual pode ser considerável (PINHEIRO, 2014; JONES, 2006).
A realização de projetos de infraestrutura em países emergentes traz benefícios sociais, mas esbarra em dificuldades de realização de estruturas de project finance por diversos motivos, dentre os quais a limitação do mercado de transferência de riscos a terceiros, que tipicamente utiliza o SG. Dessa forma, questiona-se qual é a efetividade do SG em projetos de infraestrutura em mercados emergentes. Como os custos de transação (CTs) presentes na transferência de risco por meio do seguro garantia em projetos de infraestrutura dentro de mercados emergentes, interferem no seu desenvolvimento, relativamente a um mercado maduro? Ou, à luz da teoria, quais são as diferenças no uso dessa ferramenta em países emergentes, como o Brasil, frente a mercados maduros como os Estados Unidos, referência e berço do SG no mundo?
Este trabalho investiga a estratégia de mitigação de risco em projetos de infraestrutura de grande porte em gestão internacional, através do SG, em uma perspectiva comparada entre um mercado emergente (Brasil) e um mercado desenvolvido (Estados Unidos). Utilizando o referencial da Teoria de Custos de Transação (TCT) na tradição de Coase (1937) e Williamson (2012), são avaliados os custos ex ante e ex post envolvidos na transação específica de transferência de riscos via seguro garantia, nas duas jurisdições. A TCT tem sido amplamente explorada em estudos empíricos (ZYLBERSZTAJN, 2018), enquanto aplicações mais específicas a mercados e à cobertura de riscos em grandes projetos apresentam publicações acadêmicas mais rarefeitas, sendo este enfoque uma das contribuições deste trabalho.
Com isto, pretende-se contribuir academicamente ao cobrir uma lacuna existente para o entendimento do SG como efetivo instrumento de mitigação de risco em mercados emergentes. Os resultados esperados são de que os elevados CTs presentes no mercado brasileiro relativamente a um mercado maduro impedem o desenvolvimento desse mercado de cobertura de riscos, ensejando políticas públicas direcionadas. Como recomendação de políticas públicas (contribuição empírica), o estudo oferece alternativas de redução de custos de transação para fomentar o desenvolvimento desse tipo de mercado em países emergentes.
O presente estudo tem como objetivo geral: avaliar os custos de transação presentes na mitigação de riscos de projeto de infraestrutura em mercado emergente, por meio do instrumento de SG, comparativamente a um mercado desenvolvido.
São objetivos específicos:
1. Compreender: [i] a dinâmica da transação de transferência de riscos por meio do SG; [ii] os mecanismos que estabelecem as relações institucionais existentes em projetos de infraestrutura onde houve a utilização do SG; [iii] a dinâmica de transação semelhante em mercado maduro (Estados Unidos);
2. Identificar as incompletudes de mercado no tocante à eficácia do instrumento SG em mercados emergentes (Brasil), as quais elevam os CTs e eventualmente produzem barreiras à sua utilização em projetos de infraestrutura.
O trabalho está estruturado em cinco partes incluindo esta Introdução. A próxima seção abordará a revisão de literatura e formulação das proposições, iniciando com a TCT, na sequência, falhas de mercado onde se inscreve o seguro garantia, riscos em grandes projetos, onde é abordado o Project Finance. No tópico 3, é apresentada a metodologia adotada neste trabalho, cuja abordagem é qualitativa com 10 entrevistas em profundidades, sendo 7 delas realizadas pessoalmente com profissionais que atuam no Brasil e 3, por telefone, com profissionais que atuam no mercado americano. Posteriormente, são feitas a análise e discussão dos resultados, e no item 5, são apresentadas as considerações finais.
16 2. REVISÃO DA LITERATURA E FORMULAÇÃO DE PROPOSIÇÕES
Este trabalho se baseia na Teoria de Custos de Transação (TCT) para observar os custos de transação presentes no mercado de SG voltado para o mercado de infraestrutura relativamente a jurisdições mais desenvolvidas. A presente seção foi dividida em três partes: (1ª) aborda a Teoria dos Custos de Transação (TCT) com enfoque na regulação; (2ª) trata das Falhas de Mercado; e (3ª) discute os Riscos em Grandes Projetos de Infraestrutura, subdividida em (i) Project finance e (ii) Seguro Garantia. Importante destacar que a TCT tem sido largamente explorada, enquanto as aplicações mais específicas a mercados como o de cobertura de riscos em grandes projetos é mais rarefeita, sendo esta aplicação uma contribuição deste trabalho.
2.1. Teoria dos Custos de Transação
As relações de mercado e o papel regulador que as instituições exercem sobre este liame estabelecem as diretrizes básicas para o estudo e o desenvolvimento da teoria dos custos de transação (COASE, 1937). Os pressupostos comportamentais da racionalidade limitada e do oportunismo são balizadores das estruturas de contrato e de governança sendo que os atributos mais relevantes para descrever as transações são a incerteza, a especificidade de ativos, e a frequência (WILLIAMSON, 2012, p.
64). Os custos de transação surgem em razão das dificuldades de (i) se medirem as múltiplas dimensões valiosas envolvidas na troca e (ii) o cumprimento dos acordos – a informação não é apenas dispendiosa, mas também incompleta, e a execução não é apenas cara, mas também imperfeita (NORTH, 1992).
Existem duas dimensões de incerteza: (i) aquela decorrente da própria transação que se origina de vazios institucionais3 e aumenta os custos de transação e (ii) a incerteza econômica que surge do ambiente de negócios (KHANNA; PALEPO, 2005; SMIT et al., 2017). Os efeitos de uma e de outra não são necessariamente os mesmos e, enquanto na primeira a inexistência de mecanismos eficazes pode, por exemplo, ser corrigida por meio de algum dispositivo regulatório, a segunda obedece a um contexto
3 Conforme definido por Khanna e Paleppu (1997) e que pode ser traduzido por falhas de mercado verificadas sobretudo em economias emergentes.
macroeconômico setorial, cuja análise deve ser, via de regra, dentro de conjetura mais ampla.
Devido à ampla aplicabilidade da TCT, diversas publicações acadêmicas têm sido produzidas no campo das ciências sociais – Economia, Administração, Direito e Política (MACHER; RICHMAN, 2008), mas sua essência original e central é a minimização dos custos (WILLIAMSON, 2012), tendo na busca pela governança o seu grande reduto onde o bem-estar e o equilíbrio tomam corpo e forma. Williamson (2012) detalha a governança segundo a frequência e a especificidade de ativo4 presentes em cada tipo de transação, dado que a incerteza já é esperada e preexistente.
O ambiente institucional exerce grande influência nos arranjos transacionais (MACHER; RICHMAN, 2008), tendo a regulação5 um papel importante em presença de monopólio natural (JOSKOW, 2007). A regulação é uma resposta aos problemas criados pelo jogo espontâneo dos mercados em matéria de produção de bens ou fornecimento de serviços (DUMEZ; JEUNEMAITRE, 2000), pressupondo um certo equilíbrio entre os interesses das diversas forças sociais envolvidas (GENTOT ,1994, p. 41 e 42). A regulação em excesso pode causar mais danos do que benefícios e ela ocorre quando governos deixam de submeter seus regulamentos à análise de custo-benefício, caracterizando uma falha de governo (ORBACH, 2012;
HECKELMAN; WILSON, 2019). Sobre este tema, Williamson (2012) é taxativo: “se o modo proposto é imperfeito em contextos similares ou diferentes, as pretensas vantagens de abandonar a regulação podem ser ilusórias” (WILLIAMSON, 2012, p.
299).
Contratos regulatórios e instituições têm que conseguir lidar com a possibilidade de uma captura da burocracia por grupos de interesse, uma vez que não há intervenção governamental, nem mesmo regulação, sem uma tentativa das coalizões de
4 Este atributo é o mais importante e o “que melhor distingue a economia dos custos de transação dos outros tratamentos da organização econômica” (WILLIAMSON, 2012, p. 47).
5 Segundo Aragão (2004), “[a] regulação estatal da economia é o conjunto de medidas legislativas, administrativas e convencionais, abstratas ou concretas, pelas quais o Estado, de maneira restritiva da liberdade privada ou meramente indutiva, determina, controla ou influencia o comportamento dos agentes econômicos, evitando que lesem os interesses sociais definidos no marco da Constituição e orientando-os em direções socialmente desejáveis.” Di Pietro (2004) amplia este conceito: “regulação constitui-se como o conjunto de regras de conduta e de controle da atividade econômica pública e privada e das atividades sociais não exclusivas do Estado, com a finalidade de proteger o interesse público”.
18 manipular seu resultado: a burocracia não é um corpo unificado, segue seu próprio caminho e pode ser considerada o nexo entre influências conflitantes (ESTACHE;
MARTIMORT, 1999). Diferentemente do arranjo institucional de mercado onde há adaptação autônoma, o arranjo típico da administração de empresas privadas/
públicas e órgãos da administração direta é a hierarquia, cujo pressuposto “é uma estrutura verticalmente integrada, no interior da qual a transação se desenvolve, passando de uma etapa a outra sempre sob o controle de uma burocracia”, em razão da existência de consideráveis ativos específicos com fortes externalidades nas decisões, onde há ausência de autonomia e forte interdependência entre agentes (FIANI, 2016).
Os direitos afetam a riqueza se os contratos não puderem antecipar todas as contingênciasex post ou as partes envolvidas não conseguem limitar abusos de um lado ou de outro por meio de cláusulas específicas (COASE, 1937; SCHWAB, 1989;
BOLTON; DEWATRIPONT, 2005, p. 39). Mesmo que haja planejamento (ex ante), as partes envolvidas em uma transação não conseguem limitar por exemplo abusos praticados de um lado ou de outro por meio de cláusulas específicas (BOLTON;
DEWATRIPONT, 2005, p. 39), uma vez que os contratos não podem antecipar todas contingências ex post (SCHWAB, 1989). Os contratos são incompletos, pois tanto o projeto quanto a negociação dos mesmos são onerosos e esses custos influenciam a escolha de contingências explicitamente contempladas (KORNHAUSER, 2004;
HART, 2003, 2007). “É impossível concentrar todas as ações relevantes para uma negociação no estágio contratual ex ante”, sendo o oportunismo um dos responsáveis por essa condição (WILLIAMSON, 2012, p.25).
Diversos estudos abordam as relações de confiança entre parceiros comerciais (DYER; CHU, 2003; BECCERRA; GUPTA, 1999; DYER, 1997; CHILES; MCMACKIN, 1996), existindo dimensões separadas para obtenção da mesma: competência e integridade, sendo esta última mais potente para reduzir os custos de transação (CONELLY et al., 2018) – enquanto a primeira opera dentro da racionalidade limitada, a segunda significa redução do oportunismo. Segundo Zanini e Migueles (2014),
“quanto mais existir o perigo do comportamento de risco e o oportunismo, mais a confiança se torna uma valiosa alternativa para a coordenação das hierarquias em sistemas econômicos. Branzei et al. (2007) desenvolveram um modelo contingente
de cultura comparando como os sinais de comprovação de confiança moldam as atribuições de confiabilidade a administradores desconhecidos em culturas coletivistas versus individualistas.
A preferência pela transação por meio de contrato cresce quando há convicção no amparo do sistema legal (ZHOU; POPPO, 2010), pressupondo: (i) propensão em antecipar como a outra parte irá se comportar dentro de um contexto de racionalidade limitada, incentivos oportunistas e desejo pela mitigação de riscos (CHILES;
MCMACKIN, 1996); (ii) a transferência de responsabilidades de fornecimento para outra parte, mediante determinação de preços, incentivos, controles e penalidades (BARTHÉLEMY; QUÉLIN, 2006), e (iii) baixas confiança e interdependência (BUNDUCHI, 2008), além de transações que podem não ocorrer mais no futuro.
Williamson (2012, p. 353) define (i) custos ex ante como aqueles incorridos na negociação e formatação de acordos e (ii) custos ex post como aqueles que envolvem configuração e funcionamento da estrutura de governança – incluídos os custos de falta de adaptação, vinculação e disputa – sendo que os dois são interdependentes e devem ser analisados de forma simultânea (WILLIAMSON, 2012, p.18). A incerteza influencia tanto os custos ex ante como ex post (WILLIAMSON, 2012) seja pela possível escolha errada do parceiro, seja por falha no desenho contratual (MARQUES; BERG, 2010; 2011). Os fatores que devem influenciar os custos de transação estão associados à previsibilidade do comportamento do proprietário, previsibilidade do comportamento do contratado, eficiência do gerenciamento de projetos e incerteza no ambiente da transação (JIN et al., 2017). LI et al. (2015) analisam os custos de transação em projetos de construção civil, propondo os seguintes determinantes, conforme Figura 1:
20 Figura 1 – Determinantes dos custos de transação em projetos de construção civil
Fonte: Li et al, 2015 – traduzido pelo autor
Vários acadêmicos como Hennart (2010), Wei et al (2005), Eicher e Kang (2005), Ogasavara e Hoshino (2007), Dikova e Witteloostuijn (2007), Hennart e Slangen (2015) se debruçaram na pesquisa de investimento direto estrangeiro (IDE) e os modos de entrada de acordo com as estratégias organizacionais e os custos de transação envolvidos – por meio de contrato/licença, de forma híbrida (joint venture), ou verticalizando. Dentre os custos de transação considerados há aqueles relacionados à reputação, controle, vigilância e financiamento (Hennart, 2010), sendo estes de grande relevância no mercado segurador.
Ainda em relação a Negócios Internacionais (NI), autores como Macher e Richman (2008), Contractor (2007), Tan & Mahoney (2006) Andersen (1997) vêm abordando o assunto mediante (i) revisão da literatura, (ii) discussão da internacionalização pelo cruzamento das teorias evolucionária e de custos de transação, (iii) implementação de recursos gerenciais de empresas multinacionais com base nas teorias baseadas em recursos, agências e transações, bem como (iv) a internacionalização e modos de entrada nas lentes das teorias de TCT e paradigma eclético, que possuem direta aplicabilidade na atividade securitária, haja vista a presença maciça de players
multinacionais como Allianz, Swiss Re, Mapfre, Liberty, AIG, Zurich, Axa, XL, Tokio Marine, Travelers, entre outros, o que traduz uma necessidade da própria atividade seguradora/resseguradora: a dispersão de risco em diferentes mercados ainda que sob determinados limites (KATRISHEN; SCORDIS, 1998).
Além dos pontos mencionados anteriormente quanto a (i) definição e dinâmica dos custos de transação, (ii) a importância da regulação, (iii) a incompletude dos contratos e a importância das relações de confiança, bem como (iv) os pressupostos necessários para a transação via contrato, existe um importante aspecto a considerar em TCT que são as falhas de mercado, conforme destacado na próxima seção.
2.2. Falhas de Mercado
Falhas de mercado e externalidades têm origem nos custos de transação e, em casos específicos, podem até impedir a formação de mercados (ARROW, 1969, p. 48). O chamado paradigma Arrow-Debreu constitui um referencial na literatura de mercado completo, onde todos os riscos são cobertos em um mercado líquido e eficiente (ARROW, 1954; DEBREU, 1954). “A soma de trocas entre os consumidores, considerando as mercadorias existentes, onde todos buscam maximizar suas trocas, resulta no chamado Equilíbrio geral ou equilíbrio Walrasiano” (KREPS, 1990) - tal modelo, posteriormente chamado de Neo-Walrasiano, aliou o equilíbrio Walrasiano com recursos metodológicos do ótimo de Paretto (DA SILVA, 2009). Na década de 60, as falhas de mercado eram uma condição para intervenção do governo (WILLIAMSON, 2012 p. 298).
O investimento direto estrangeiro (IDE) na infraestrutura responde positivamente a um marco regulatório eficaz, porém, onde as instituições reguladoras são fracas e vulneráveis à “captura” pelo governo (ou pelo setor privado), os investidores estrangeiros podem hesitar em assumir um compromisso grande com projetos de infraestrutura de maior escala nos países em desenvolvimento (KIRKPATRICK et al., 2006). Governos, assim como mercados, são imperfeitos (KRUEGER, 1990).
Durante grande parte do século 20, especialmente em economias em desenvolvimento, os serviços públicos de infraestrutura eram monopólios estatais integrados vertical e horizontalmente, onde muitas vezes resultou em: (i) baixa performance de serviços, com produtividade reduzida; (ii) altos custos; (iii) má
22 qualidade; (iv) receita insuficiente; e (v) deficiências no investimento. Tais fenômenos levaram a programas de reformas e restruturação com participação da iniciativa privada com base na realidade de cada setor, bem como as características econômicas, institucionais, sociais e políticas do país (KESSIDES, 2004).
Quando o mercado não consegue por conta própria alocar recursos de forma eficiente do ponto de vista social, sem por exemplo uma regulamentação do Estado, fica caracterizada a falha de mercado, cujo conceito se baseia na busca de seus atores por interesses próprios cujos resultados são ineficientes.
Em grandes projetos de infraestrutura, há uma assimetria informacional que faz com que o governo interessado, ao contratar o empreendimento com um parceiro privado (designado como contratado, licitante, concessionário, pepepista, Sociedade de Propósito Específico-SPE, entre outros termos), não consiga identificar a priori, na licitação de contratação, o tipo desse parceiro ou as informações por este mantidas ocultas, como a sua capacidade de execução e/ou sua real intenção de completar o empreendimento. Em geral, essa relação público-privada se estabelece em termos temporais, conforme a Figura 2.
Figura 2 – Processo de Licitação
Fonte: elaboração própria dos autores.
2.2.1. Seguro Garantia
O Insurance Act inglês de 1601 define o seguro a partir de três objetivos: (i) distribuir as perdas de alguns entre muitos; (ii) encorajar aqueles que são reticentes para assumir riscos antes da garantia de uma compensação; e (iii) convocar os mais
jovens a serem empreendedores (BUNNI, 2003) – pode-se perceber daí o importante instrumento de incentivo ex ante para redução dos custos de transação, cujos termos ecoam mesmo nos dias atuais (TZIRULNIK, 2015). Diversos autores apontam o caráter positivo e relevante do mercado de seguro na dinâmica econômica e social (ELLIOT, 1972; VAUGHAN; ELLIOT, 1972; DICKSON; STEELE, 1984; ROCA, 1988;
HANSEL, 1996; LARRAMENDI et al., 1997; DEMIRGÜÇ; SOBACI, 2001; HAGMAYR et al., 2007; ARENA, 2008; CHANG et al., 2014; DA SILVA et al.; 2015).
As Seguradoras são como investidores institucionais menos dispostos a se opor às administrações das sociedades (COFFEE, 1991). Elas reúnem e administram as contribuições destinadas a garantir as unidades econômicas expostas ao surgimento de necessidades, ao homogeneizar os riscos na comunidade, coletivizando os custos oriundos de sinistros cobertos, e acrescenta: “a operação securitária é um fenômeno coletivo e indissociável” (TZIRULNIK, 2015). O seguro é universalmente requerido para reduzir os custos relacionados à contratação, controle e conflitos (SKOGH, 1989). As cias. de seguros são como investidores institucionais menos dispostos a se opor às administrações das sociedades (COFFEE, 1991), e as cláusulas do seguro, uma forma de reduzir os custos de agência (SMITH; WARNER, 1979).
Há diversas formas de mitigação de riscos em contratos de infraestrutura de longo prazo (MARQUES; TUROLLA, 2017), tendo destaque o seguro garantia, cujo propósito é garantir ao segurado o pagamento de indenização pelos prejuízos que venha ele a sofrer em consequência do inadimplemento contratual do tomador, devedor da obrigação no contrato garantido (CARNEIRO, 2004). O mercado de seguro garantia constitui um instrumento financeiro de uma economia de mercado, com a função de mitigação de riscos em grandes projetos, sendo que sua ausência, assim como a inexistência de outros mecanismos, pode ser vista, na linha de autores como Khanna e Palepu (2005), como um vazio institucional.
O objetivo nos seguros de danos é repor o bem no estado em que se encontrava antes do sinistro6, já no seguro garantia, o objetivo é mais amplo: “satisfazer o cumprimento da obrigação assumida pelo Tomador por meio do contrato principal” –
6 Evento incerto ou de data incerta que independe da vontade das partes contratantes e contra o qual é feito o seguro (Oliveira, 2005).
24 vide tópico Seguro Garantia – ou seja, uma falha de mercado na estrutura de contratação tem consequências também mais amplas (Marques e Turolla, 2017).
O SG tem sua origem nos Estados Unidos, cuja característica vinculante, indutiva e jurisprudencial do ordenamento jurídico - Common Law – (PEREIRA FILHO; DE CAMPOS CORDEIRO, 2016.), desde cedo já protegia subcontratados fornecedores de mão de obra e de material em projetos de construção (WALLICK; STAFFORD, 1964). No entanto, quando o contratante se tratava da União, havia uma incompletude legal, pois, imóveis públicos não podem ser penhorados para garantir o pagamento de tais subempreiteiros por inadimplência ou insolvência do contratado (CUSHMAN, 1960). Em 1894, o Congresso americano tentou eliminar essa desigualdade através do “Heard Act”, o qual estabeleceu a obrigatoriedade de aquisição de garantia de pagamento a subcontratados para empreiteiros que quisessem realizar obras para o Governo Federal. Ocorre, porém, que este dispositivo possuía limitações substantivas e processuais que precisaram e foram corrigidas por meio do chamado “Miller Act”, em 1935, cujo teor liberal em favor de tais reclamantes passou a oferecer “segurança àqueles que contribuíam com trabalho ou material para obras públicas” (WALLICK; STAFFORD, 1964).
Atualmente, a base legal que serve de fundamento à comercialização e características do seguro garantia no Brasil é : [1] Decreto-Lei 73/1966 – conforme modificado e adaptado, regula em caráter superior legal hierárquico a legalidade estrutural das operações de seguros e resseguros do País; [2] Decreto-Lei 200/1967 - Dispõe que, nas licitações de compra, obras e serviços, a autoridade competente pode exigir a apresentação de garantia por parte dos licitantes, mediante três diversas modalidades, entre elas, expressamente, o seguro garantia (Art. 135, III); [3] Lei 8.666/1993 - Modificada pela Lei 8.883, de 1994, dispõe que, nos contratos da administração pública, autoridade competente pode exigir a apresentação de garantia em contratos de obras, serviços e compras, em cujas modalidades se inclui expressamente o Seguro Garantia; [4] Circular SUSEP 232/2003 - Divulga as informações mínimas que devem estar contidas na apólice, nas condições gerais e nas condições especiais para os contratos de Seguro Garantia; [5] Circular SUSEP 477/2013 - Substitui as circulares anteriores. Seus Anexos representam instrumento legal mais exclusivo para definir o formato e estrutura do Seguro Garantia; [6] Circular
SUSEP nº 01/2014 - trata da emissão de endosso, prorrogação e renovação de apólices de Seguro Garantia previstas nos Arts. 23 e 24 da Circular SUSEP nº 477/2013; [7] Circular SUSEP nº 577/2018 - inclui no Anexo I da Circular Susep nº 477, o Capítulo IV (Condições Particulares das Cláusulas Específicas - ramo 0775), contendo a Cláusula Específica I: Ações Trabalhistas e Previdenciárias. Existe em curso ainda Projeto de Lei nº 6.814/2017, do Senado Federal, que institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e revoga a Lei nº 8.666/1993, a Lei nº 10.520/2002, e dispositivos da Lei nº 12.462/2011.
A estrutura de um SG envolve custos de transação elevados em contratos normalmente complexos que em geral produzem incompreensão dos próprios instrumentos contratuais por parte de seguradores e potenciais segurados, mas também e principalmente por parte de governos (MARQUES; TUROLLA, 2017).
O conceito fundamental subjacente no SG é que a inadimplência do contratante tomador é evitável e não um caso fortuito (SCHUBERT, 2000). O SG pode ser uma solução racional e eficaz para assimetrias de informação presentes nas transações comerciais, a qual é complexa e especificamente adaptada aos problemas existentes nessas relações (MANN,1999), onde a inadimplência do tomador é evitável (SCHUBERT, 2000).
Este é um tipo de seguro com características peculiares, pois apesar de apresentar os elementos formais típicos do mercado de seguros (apólice, sinistro e prêmio), o risco é analisado no contexto do próprio projeto e com grande ênfase no tomador do seguro em ambiente de financiamento do respectivo projeto (BROCKETT et al., 2019). Tanto o SG como o seguro tradicional são dispositivos de transferência de risco sendo que o primeiro se refere a um mecanismo de “loss avoidance”, desenhado para pré-qualificar indivíduos baseado em suas capacidades de crédito e expertise construtiva e o segundo, um mecanismo de “loss funding”, desenhado para compensar o segurado contra eventos imprevistos adversos (RUSSEL, 2000).
Enquanto em seguros convencionais há um cálculo atuarial estatístico baseado no comportamento geral da carteira de segurados (HOFFMANN; DI GIROLAMO FILHO, 2017), o seguro garantia tende a ter um comportamento mais parecido com um seguro de crédito (RUSSEL, 2000; MARQUES; TUROLLA, 2017). Galiza (2015) e
26 Poletto (2003), por exemplo, ponderam se podemos considerar o seguro garantia como um seguro propriamente dito, uma vez que há algumas características desse produto que não se coadunam com o padrão usualmente estabelecido em um seguro tradicional. A Tabela 1 apresenta uma comparação entre os elementos típicos do seguro garantia e os do seguro tradicional.
Tabela 1 – Comparativo entre as características do seguro garantia e o seguro tradicional
Seguro Garantia Seguro Tradicional
Transação tripartite Transação bilateral
Não se espera a ocorrência de sinistro O sinistro é esperado Cobre obrigações contratuais do Tomador
junto ao Segurado
Cobre eventos determinados, ou todos os riscos (all risks) exceto aqueles excluídos Por princípio, as três partes se beneficiam da
relação
O benefício principal é a pulverização de eventuais perdas
O prêmio é pago pelo Tomador O prêmio é pago pelo Segurado Por princípio, o prêmio não se destina a cobrir
pagamentos de sinistros, mas sim custos de investigação / monitoramento técnico e financeiro, custos administrativos e de comissão
O prêmio se destina a cobrir eventuais pagamentos de sinistros, custos administrativos e de comissão
A vigência está associada à duração de um projeto específico e, geralmente, as apólices são renovadas anualmente
A vigência da apólice tem um período específico – em geral: 01 ano (exceção p.
ex. para os Riscos de Engenharia) Vigência da apólice perdura mesmo sem o
pagamento do prêmio
Vigência é reduzida, cancelada ou suspensa em caso de não pagamento do prêmio
Seguradora pode exigir garantias financeiras Seguradora não exige garantias financeiras
Ausência do princípio de mutualismo Há o princípio do mutualismo Direito de regresso sobre o tomador, em caso
de pagamento de indenização
Não há a figura do tomador. O eventual regresso é sobre o terceiro causador do sinistro
Fonte: elaboração a partir de Russel (2000), Poletto (2003), Buranello (2006), Galiza (2015), Hoffmann e Girolamo (2017), Brockett et al (2019).
Mann (1999) esclarece que o uso de terceiras partes altera de maneira importante a dinâmica da transação, pois: [a] estabelece vínculo mediante a responsabilidade legal, sem remover ativos do uso produtivo; [b] cria a oportunidade de uma segunda verificação quanto a credibilidade do tomador; e [c] provê a confiabilidade da garantia esperada pelo segurado, mediante a própria reputação da seguradora.
Neste contexto, Haddad e Amaral (2011) estabelecem a relação jurídica do seguro garantia e as respectivas diferenças em relação à fiança bancária: o tomador (principal ou contractor). Esses autores indicam que, em vista do risco de inadimplemento de obrigação a cargo do tomador no âmbito do contrato principal, o próprio tomador contrata a apólice de seguro garantia para cobertura de tal risco junto à seguradora. Em contrapartida, o tomador assina um contrato de contra garantia (indenminity agreement) no qual se compromete a reembolsar a seguradora em caso de qualquer pagamento que esta vier a efetuar em favor do segurado (POVEDA, 2012). Por sua vez, a seguradora se obriga ao pagamento da indenização ao segurado (obligee) na hipótese de sinistro, segundo os termos da apólice e pelas normas emanadas do órgão regulador (HADDAD; AMARAL, 2011). No Brasil, importante destacar que a seguradora, em caso de sinistro e dependendo das condições contratuais, pode optar em exercer o direito de finalizar o objeto da apólice (step-in right) ou indenizar o segurado pelo prejuízo decorrente do inadimplemento por parte do tomador até o limite da verba contratada, conforme indicado na Figura 3.
28 Figura 4 – Relação jurídica criada pelo seguro garantia
Fonte: Haddad e Amaral, 2011 – adaptado pelo autor
Conforme CUSHMAN (1956), a contratação do seguro garantia apresenta alguns incentivos ex ante e ex post, os quais podem ser mencionados:
a. Do ponto de vista do Segurado, melhoria na percepção do risco por meio de:
1. serviço de pré-qualificação do tomador, por meio da experiência de subscrição da seguradora; 2. disponibilidade para o Governo dos registros do setor de garantia relacionados aos contratados; 3. organização de joint ventures para aumentar o número de licitantes responsáveis; 4. a recusa de vincular certos candidatos permite que a adjudicação do contrato seja feita ao concorrente responsável mais baixo, considerado qualificado para o contrato, por uma seguradora que esteja disposta a assumir o risco de perda.
b. O seguro garantia pressupõe: 1. menor preço de mercado disponível; 2.
eliminação da pressão sobre os funcionários que elaboram a licitação; 3. tratamento justo e equitativo de todos os licitantes, sob os princípios democráticos da livre iniciativa, que inspira confiança pública pela eliminação da fraude e do favoritismo, e cria o grupo de contratados qualificados em licitação; 4. a eliminação do atraso, como exame prévio das qualificações do licitante aquém das exigências necessárias; 5. a confirmação e verificação do contratante quanto às qualificações do licitante com baixa capacidade de renda, aliviando-o, assim, das críticas em situações de
inadimplência quando elas ocorrem; 6. a assunção do risco de perda do Governo dentro dos limites da garantia.
c. Quando ocorre a expectativa de sinistro ou o sinistro de fato: 1. as atividades de prevenção de perda da garantia geralmente evitam a inadimplência de cumprimento da obrigação, acelerando assim a conclusão. As garantias podem e prestam assistência técnica, ajuda financeira e eliminam disputas entre o contratado e o subcontratado. 2. a garantia assegura contra a perda através do desvio ou má aplicação de fundos pelo contratante ou seus empregados; através do uso de materiais defeituosos e mão de obra; através de instalação inadequada resultante de inexperiência ou outra falha em aderir a planos e especificações; e através da morte ou incapacidade de pessoal experiente. 3. o acionamento da apólice garante a conclusão do contrato ou a custódia dos custos do Governo dentro das condições do seguro, permitindo assim uma fixação definitiva do custo do Governo ao preço do contrato. 4. O seguro garantia também garante a conformidade com os planos e especificações, garantindo assim proteção contra defeitos de fabricação ou materiais.
d. Vantagens aos fornecedores de mão de obra e material; a garantia de pagamento assegura: 1. pagamento imediato aos subcontratantes e fornecedores de mão-de-obra e materiais. 2. eliminação da taxa de carregamento para risco de crédito, resultando em menor custo geral. 3. maior concorrência entre subcontratados e fornecedores de materiais, o que traz uma redução adicional no custo total. 4.
aceleração do andamento e conclusão do contrato, porque o título aumenta o fluxo de materiais, na medida em que os fornecedores podem atuar mais prontamente em razão do risco de crédito reduzido. 5. preferências de entregas a subcontratados por fornecedores quando mão de obra e materiais podem estar em falta.
2.2.2. Atributos da Transação
A transação sob análise é realizada entre atores de mercados distintos em uma relação tripartite (segurado – tomador – seguradora), havendo diversas transações periféricas que a suportam em um contexto de elevada assimetria informacional, baixa frequência (que, em princípio, poderia ser interpretado como custos de transação menores) e uma alta especificidade de ativos. A transação tem as características apontadas na Tabela 3.
30 Tabela 2 – Qualificação dos atributos presentes na transação do seguro garantia no mercado de infraestrutura, segundo sua intensidade no contexto
Atributo Intensidade Justificativa
Incerteza Elevada Assimetria informacional
Frequência Baixa, mas com estrutura
de governança
especializada
Número de interações seguradora-tomador
Especificidade de Ativo Elevada Relação de longo prazo entre
as partes Fonte: elaboração dos pesquisadores
A incerteza é elevada, dentre outros motivos, porque o segurado não consegue determinar, a priori, o tipo de tomador. Ademais, no SG, a relação tem ainda complicadores adicionais. Não se trata de uma relação segurado-segurador como em um ambiente mutual de outros produtos típicos da indústria de seguros. Essa configuração da transação aumenta a incerteza presente no processo. O papel da seguradora nesse tipo de transação é de reduzir a incerteza, mas naturalmente estará sujeita a uma incerteza típica dessa relação.
Sobre a frequência, trata-se de uma ocorrência bastante pontual, que acontece em princípio anualmente, ligada a projetos de características únicas e eventuais, com amplo período de planeamento, estruturação e execução que invariavelmente consome anos ou décadas, com uma estrutura de governança especializada.
Sobre a especificidade de ativos, é importante notar que o prêmio pago no seguro garantia não serve, em princípio, como um fundo para perdas futuras (loss funding), mas sim um loss avoidance, implicando que a seguradora tome parte ativa no processo de prevenção da ocorrência de sinistro e na mitigação dos efeitos de sua materialização, com realização de monitoramento regular quanto à completude do projeto em casos específicos, e cláusulas típicas como step-in right, entre outras.
Nesse sentido, a seguradora engaja em um relacionamento próximo com tomador e segurado, no qual deve haver grande volume de troca de informações específicas à transação.
Portanto, a transação apresenta todos os requisitos para a situação de elevados custos de transação, com as consequências típicas apontadas na literatura, como a
transformação fundamental (WILLIAMSON, 2012, p. 55) e creeping expropriation (ISAKOFF, 2013).
Importante destacar que tanto a frequência como a especificidade de ativo nas transações são idênticas no que tange à infraestrutura, independentemente do tipo de mercado. A diferença entre um mercado desenvolvido e emergente se concentra na incerteza menor ou maior que pode ser oriunda de alguns fatores, conforme detalhado no tópico seguinte.
2.2.3. Assimetria de Informação Primária, Oportunismo e Problema de Agência Em princípio, uma assimetria informacional dá causa aos riscos contratuais em projetos complexos de infraestrutura. Trata-se de uma falha de mercado que, doravante, será identificada como Assimetria Informacional Primária (AIP), que frequentemente vem associado a um problema de agência que é discutido mais à frente. A AIP, em um mercado completo à la Arrow-Debreu, seria mitigada por instrumentos como o SG, que eliminariam a AIP e permitiriam a contratação eficiente.
A Figura 4 mostra o desenho de um modelo teórico que identifica a incidência da assimetria de informação primária (AIP) e da manifestação de assimetrias de informação secundárias (AIS1, AIS2 e AIS3) na forma de seleção adversa, além do oportunismo contratual. Na literatura de seguros tradicional, outras questões, notadamente a seleção adversa e o risco moral, são identificadas como oportunismo ex ante e ex post (WILLIAMSON, 2012; Reis, 2012). Estas podem ser originadas tanto pelo segurado como pela seguradora, gerando externalidades negativas como os custos derivados da perda de confiança no instrumento do seguro (BAKER;
LOGUE, 2017). No caso em tela, se verifica a manifestação da AIP e de um problema de agência primário (PAP), enquanto secundariamente aparecem o oportunismo e a seleção adversa.
32 Figura 5 – Modelo teórico da transação do SG em mercados emergentes
Fonte: Elaboração própria dos autores. Os conceitos em inglês foram apresentados para facilitar sua identificação na literatura.
No SG, esses fenômenos acarretam renegociações dos termos contratuais, aumentos de custos e tempo de conclusão, e, evidentemente, perda de eficiência dos contratos públicos, os quais são transferidos e arcados por todos os contribuintes (GIUFFRIDA; ROVIGATTI, 2019). A mitigação desses comportamentos oportunistas pode acontecer em função de regras institucionais (NORTH, 1991; WILLIAMSON, 2012; GIUFFRIDA; ROVIGATTI, 2018). Ou seja, regras institucionais adequadas podem mitigar os comportamentos oportunistas que comprometem a efetividade do SG contra a AIP entre tomador e segurado, tornando a sua aplicação mais direcionada ao paradigma Arrow-Debreu.
Em que pese o fato de as garantias serem uma resposta a problemas potenciais de risco moral e de seleção adversa (KATZ, 1999; GIUFFRIDA; ROVIGATTI, 2018), quando as instituições não oferecem o adequado suporte contra os comportamentos oportunistas, os custos de transação são elevados. Em outras palavras, em mercados onde as garantias de finalização de projeto não são efetivas, o SG deixa de ter o efeito esperado de gerar um mercado mais completo, desviando-se do paradigma Arrow-Debreu. Ceteris paribus o oportunismo contratual, o SG é um mitigador da assimetria informacional primária (AIP) entre o tomador e o segurado. Quando se
insere o oportunismo no ambiente contratual, essa mitigação da AIP pelo SG fica reduzida ou comprometida. Daí, fazemos a seguinte proposição:
P1: A mitigação da AIP através do SG é comprometida pelo oportunismo contratual, típico de mercados emergentes.
O mercado de seguro garantia enfrenta uma dissociação entre quem decide pela contratação do seguro (segurado), e quem escolhe a seguradora e paga o valor do prêmio (tomador). A percepção de risco por parte do tomador, no caso do seguro garantia, tende a ser subestimada, o que se reflete no preço do seguro (prêmio) e na amplitude de cobertura contratada (JUSTEN FILHO, 2013; GIUFFRIDA; ROVIGATTI, 2018). Nesta condição, o tomador não tem incentivos para internalizar as externalidades infligidas à administração por sua escolha (ENGEL et al., 2006).
Assim, a assimetria de informação ex ante no mercado de seguro garantia tende a incentivar a contratação, pelo tomador, de seguradoras de menor qualidade e/ou seguros que, na prática, podem não trazer a cobertura de riscos desejada pelo segurado (GIUFFRIDA; ROVIGATTI, 2018; GUASCH et al., 2008; JUSTEN FILHO, 2013), o que, em um sentido mais amplo, pode ser considerado um problema de agência (JENSEN; MECKLING, 1976; GIUFFRIDA; ROVIGATTI, 2018).
A relação entre segurado e tomador no âmbito do SG implica no estabelecimento de algum nível de confiança sobre o instrumento que o tomador, como agente, contratará em nome do segurado, um principal, estabelecendo-se uma relação de agência7. Confiança no produto é a crença de que o produto / serviço cumprirá suas funções conforme entendido pelo comprador. O perfeito conhecimento do produto / serviço é fortemente associado à confiança do comprador (COMER et al., 1999). Ribeiro et al (2010), identificam (i) a confirmação das expectativas e (ii) a qualidade percebida8 como determinantes da satisfação da qualidade em serviços bancários.
Diferente do serviço bancário, porém, o mercado de seguros não oferece ao consumidor o uso imediato de seus serviços, tratando-se apenas de uma promessa de cumprimento da obrigação no momento da emissão da apólice, caso a
7 No mercado norte-americano, há a figura do agente de seguros, explicado mais adiante e que não se confunde com o conceito teórico de agente aqui apresentado.
8 Cujos atributos mais importantes são: funcionários com conhecimento e habilidade devidos, serviço feito corretamente na primeira vez, tarifas baixas, transparência e lealdade nas negociações, e presença de funcionários que buscam tornar o serviço mais ágil.
34 materialização do risco coberto venha a acontecer no futuro. Em outras palavras, é uma obrigação cuja realização é contingente a um estado da natureza ou a uma ação / informação ocultas. Neste aspecto, a percepção e a satisfação da qualidade estão forte e positivamente relacionadas entre si, sendo que os determinantes para percepção positiva do serviço prestado são a assertividade, acessibilidade, imagem corporativa, honestidade, competência e confiança (LAKSHIMI; SANTHI, 2015). A confirmação das expectativas e a observação efetiva da qualidade do serviço prestado só ocorrem, no sistema de SG, quando há uma frequência razoável de sinistros em que é acionada a cláusula de step-in. Embora em mercados emergentes o número de sinistros possa ser significativo (GUASCH et al., 2008), a experiência mostra que poucos casos chegam a step-in, não gerando esses requisitos. Dessa forma, segue-se a proposição:
P2a: O problema de agência primário (PAP) do SG é potencializado quando segurado e tomador não confirmam a expectativa da finalização do projeto, nem percebem a qualidade do serviço prestado pela seguradora.
Um elemento que pode interferir na assimetria de informação no seguro garantia é a participação do corretor de seguros que, em um ambiente de decisão altamente técnica, assume um papel informacional privilegiado em sua posição de assessor (advisor). Esse agente9, que está autorizado a elaborar e aprovar previamente o cadastro do tomador, a negociar em nome deste condições de taxa e de cobertura, cujo beneficiário final é o segurado (PEREIRA, 2017), pode fazer uso de forma oportunista do conjunto de informações de que dispõe em detrimento dos interesses do segurado, reduzindo o preço do seguro através de uma cobertura limitada e/ou direcionando a cotação para uma seguradora que paga uma comissão maior, sem contudo, atender plenamente as exigências requeridas nesse tipo de arranjo. Essa condição pode levar também a um problema de agência secundário (PAS), quando o corretor age em seu interesse próprio, sem atender às expectativas do tomador que lhe nomeou (Figura 3). Caso o corretor seja competente, a assimetria de informação secundária (AIS1) tende a diminuir. Caso o corretor seja ético, as chances de haver oportunismo e/ou problema de agência (secundário) são reduzidas.
9 Não confundir com a figura do “insurance agent” existente no mercado de seguros americano, o qual representa uma ou mais companhias de seguro.
