RODRIGO DE SOUZA VIEIRA Walmer Faroni. Resumo:

RODRIGO DE SOUZA VIEIRA Walmer Faroni

Resumo:

Com a combinação de dados cross section e séries históricas de dados fiscais anuais foi possível realizar comparações entre o comportamento da situação fiscal e da composição financeira dos estados brasileiros antes e depois da implementação da Lei Complementar nº. 101, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), utilizando dados do período de 1995 a 2004. Apesar da dificuldade em distinguir o impacto da LRF, instituída em 2000, de legislações anteriores, nota-se resultado satisfatório com relação à busca pelo superávit primário e à redução da participação das despesas com pessoal do executivo como proporção das despesas totais. Além disso, a LRF alterou parâmetros relativos importantes referentes aos gastos estaduais e não afetou a composição da estrutura das receitas.

O uso de painel de dados na avaliação de resultados financeiros: o

comportamento das finanças públicas estaduais com o advento da lei

de responsabilidade fiscal

Resumo

Com a combinação de dados cross section e séries históricas de dados fiscais anuais foi possível realizar comparações entre o comportamento da situação fiscal e da composição financeira dos estados brasileiros antes e depois da implementação da Lei Complementar nº. 101, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), utilizando dados do período de 1995 a 2004. Apesar da dificuldade em distinguir o impacto da LRF, instituída em 2000, de legislações anteriores, nota-se resultado satisfatório com relação à busca pelo superávit primário e à redução da participação das despesas com pessoal do executivo como proporção das despesas totais. Além disso, a LRF alterou parâmetros relativos importantes referentes aos gastos estaduais e não afetou a composição da estrutura das receitas.

Palavras chave: Lei de Responsabilidade Fiscal, Dados em Painel, Estados Brasileiros. Área Temática: Gestão de Custos no Setor Governamental

1. Introdução

Um ajuste fiscal pode ser compreendido como um conjunto de medidas destinadas a reconduzir as finanças públicas a uma trajetória de solvência intertemporal. Essa conceituação é de cunho puramente quantitativo, por se basear no valor do superávit fiscal necessário para o cumprimento das condições de equilíbrio de longo prazo. Na busca da solvência intertemporal, um plano de ajuste fiscal pode ser conduzido tanto pelo aumento das receitas como pela redução das despesas públicas, ou ainda – o que é mais comum – por uma combinação dessas medidas. Além disso, receitas e despesas possuem subgrupos de rubricas com características econômicas distintas entre si, as quais podem produzir efeitos macroeconômicos consideravelmente diversos para um mesmo nível de poupança pública (BENÍCIO, 2002).

A competência legal para instituir limites e condições ao endividamento público estadual é tarefa do Senado Federal. Entretanto, limites razoáveis e críveis para que o endividamento do Estado não fosse alvo de constantes refinanciamentos ao longo dos anos não foram estabelecidos. Os limites impostos para o endividamento foram “relaxados” pelo senado brasileiro com uma certa freqüência.

Na segunda metade da década passada vários esforços foram realizados no sentido de alcançar o ajuste fiscal das finanças públicas brasileiras. Diversas legislações foram introduzidas com o intuito de reduzir a possibilidade de endividamento das entidades governamentais.

Este estudo propõe-se a avaliar a influência da Lei Complementar nº. 101, de 4 de maio de 2000 - conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) - sobre a composição da estrutura financeira dos estados brasileiros. Admite-se, entretanto, a necessidade de considerar também o efeito de políticas e legislações anteriores à implementação da LRF.

Considerando a estrutura financeira dos estados brasileiros, formados pela combinação dos diversos componentes da despesa e receita totais, espera-se que o comportamento e composição desta estrutura seja alterada com o advento da LRF, ou seja, que sua composição com relação ao nível total de gastos e arrecadação sejam modificados

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com a implementação da Lei Complementar, destacadamente com respeito a variáveis específicas, tais como: resultado primário, despesas com pessoal, gastos com serviço da dívida, receitas com operações de crédito. Além destas variáveis, alvos explícitos da LRF, buscou-se ainda, identificar alterações no comportamento de outras variáveis que podem ser indiretamente afetadas.

Nesse sentido, tem-se que o objetivo principal deste trabalho foi identificar o real impacto da LRF sobre a composição e comportamento da estrutura financeira dos estados. Mais especificamente pretendeu-se: (a) Analisar o resultado fiscal dos estados brasileiros antes e depois da implementação da LRF, (b) identificar o efeito da LRF sobre o comportamento das principais variáveis que compõem a despesa estadual, considerando a ação de políticas e legislações anteriores, (c) verificar se a LRF agiu sobre a estrutura de receitas dos estados.

2. Referencial Teórico

2.1. Endividamento Estadual: Dinâmica

Pode-se verificar um marco econômico o propiciado pelo fim da inflação. Na época de inflação alta, uma administração eficiente do “caixa”, com alguns atrasos nos compromissos, como empreiteiros e fornecedores e, às vezes, até de salários, permitia ao setor público financiar parte de seus déficits estruturais. A freqüente postergação do pagamento de despesas realizadas, em ambientes de inflação elevada, propiciava um desembolso real efetivo inferior ao registrado na execução orçamentária para pagamento das despesas. Os déficits fiscais não significavam um efetivo aumento do endividamento, pois a utilização do mecanismo de postergação corroía o valor real das despesas (BOTELHO, 2002).

Com a estabilização da economia, a restrição orçamentária tornou-se transparente, os desequilíbrios fiscais se evidenciaram mais fortemente e a fonte do financiamento inflacionário desapareceu. A situação fiscal do governo brasileiro, posterior à estabilização promovida pelo plano Real, foi marcada, entre outras coisas, por uma aguda crise financeira dos estados. No período 1995/1998, o agregado de estados e municípios apresentou déficits primários em todos eles, na média, de 0,4% do PIB, enquanto o governo central teve superávits nessa rubrica de 0,3% do PIB (GIAMBIAGI E ALÉM, 2000).

Para Giambiagi e Além (2000), a crise das finanças dos estados e municípios foi, principalmente, uma crise dos estados. Os municípios, como têm menos alternativas para se endividar, têm uma dívida modesta e enfrentam, na prática, na maioria dos casos, uma restrição de crédito que os obriga a limitar sua despesa de caixa ao tamanho da receita. Já no caso dos estados, as maiores facilidades de financiamento – somadas à força política dos governadores – permitiram no Brasil, historicamente, a existência de déficits muito maiores do que os dos municípios.

A origem das dificuldades dos estados foi associada por muitos dos governadores eleitos em 1994 à perda de receita do ICMS, que caiu 0,6% do PIB entre 1994 e 1998, em parte pela aprovação de uma lei federal que estabeleceu a desoneração do pagamento de ICMS no caso das exportações – a chamada “lei Kandir”. Entretanto, conforme Giambiagi e Além (2000), a alegação é apenas parcialmente procedente, já que a perda de ICMS foi compensada pelo aumento das transferências constitucionais dos fundos de participação de estados e municípios, em função do aumento da receita federal e dos mecanismos de compensação estabelecidos na própria lei Kandir.

Ainda segundo os referidos autores, dentre as principais fontes de deterioração das contas dos estados, depois de 1994 pode-se citar o aumento do gasto com funcionalismo,

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associado à concessão de generosos reajustes salariais, e o peso crescente dos inativos na composição da folha de pagamento estadual.

A Lei Complementar nº 82/95, denominada Lei Camata, foi estabelecida com o intuito de disciplinar as despesas com funcionalismo público, estabelecendo limites de gastos com ativos e inativos da Administração Direta e Indireta. A Lei determinou, ainda, o prazo para ajuste de três exercícios financeiros, terminando em 1998. Segundo Botelho (2002), ao longo deste período as despesas com pessoal ativo e inativo demonstram extrema dificuldade por parte dos estados em ajustá-las aos limites da lei. Tal fato resulta da conjunção de diversos fatores, tais como: os excessivos crescimentos vegetativos da folha de pagamentos, a falta de empenho dos poderes Judiciário e Legislativo em ajustarem-se à Lei Camata, a evolução das despesas com inativos, e finalmente a impossibilidade jurídica de demissão de servidores públicos estáveis.

A Emenda Constitucional nº 19 de 1998, que trata da Reforma Administrativa, deu condições aos estados de cumprir com os dispositivos da denominada “lei Camata”, que define em 60% o teto da despesa com pessoal em relação à receita disponível.

Posteriormente, a Lei Camata foi revogada e substituída pela Lei Complementar nº 96/99, denominada Lei Camata II cuja principal inovação foi o estabelecimento de penalidades, como a suspensão de transferências voluntárias da União no caso do seu não cumprimento. Esta última lei foi revogada com a entrada em vigor da Lei de Responsabilidade Fiscal, que foi influenciada principalmente pela experiência da União Européia, além de países como Estados Unidos, Nova Zelândia, Austrália, Islândia, Reino Unido, Suécia, Holanda, Argentina e México, os quais foram avaliados pelo FMI, em seu manual de boas práticas para a transparência fiscal (NASCIMENTO E DEBUS, 2001).

Conclui-se portanto que estudo da LRF não pode ser feito isoladamente. A sua elaboração sofreu influências de natureza interna e externa. Quanto ao aspecto interno, a lei vem completar, ou estabelecer, mais um capítulo do esforço de ajuste fiscal que o governo vem empreendendo desde a criação, em 1994, do Fundo Social de Emergência – Emenda Constitucional de Revisão nº 1. Logo após, uma série de medidas foram tomadas. Nesse mesmo sentido surgiram a Lei Kandir (Lei Complementar 87/97); o FUNDEF - EC n° 14 -; as emendas constitucionais da Reforma Administrativa - EC n° 19 - e da Reforma Previdenciária - EC n° 20 -; Lei nº 9.496, de 11 de setembro de 1997, além de outras; e, sobretudo, o Programa de Estabilidade Fiscal - PEF.

3. Metodologia

3.1. Dados em Painel: O Modelo Estático de Efeitos Fixos

Dados em painel referem-se à combinação de dados sobre diferentes unidades econômicas (famílias, empresas, regiões, países, estados), coletados em diferentes períodos de tempo (semanas, meses, anos).

Segundo Silva e Cruz Jr. (2004), são muitas as vantagens de dados em painel em relação aos mesmos dados analisados como uma série temporal ou um corte seccional. Uma delas é o maior número de observações, aumentando os graus de liberdade e a eficiência dos parâmetros estimados, por reduzir o problema da colinearidade entre as variáveis explicativas. Também, a utilização conjunta dos dados permite que a dinâmica intertemporal e a individualidade das variáveis analisadas possam ser mais bem controladas, no que se refere aos efeitos de omissão de outras variáveis.

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Entre os diferentes modelos de regressão que possibilitam combinar dados cross section e séries de tempo, Hill et al. (2003) apontam como principais os modelos de equações aparentemente não relacionadas (SUR), de efeitos fixos (EF) e de efeitos aleatórios (EA).

Na sua forma geral, um modelo com dados em painel, que tenha N seções cruzadas, T observações de série temporal e K – 1 variáveis explicativas, pode ser descrito como:

it y = β1it +

∑

em que β1it representa o intercepto diferenciado para cada unidade de seção cruzada i no período

t, βkit representa as diferentes inclinações também para cada unidade de seção cruzada i analisada

em cada período t, enquanto eit é um termo de erro aleatório definido da mesma forma.

Nos modelos estáticos, assume-se que as variáveis explicativas são independentes do termo de erro (eit), e o tratamento dado a eit é essencial para definir qual o modelo de estimação é

o mais apropriado.

A formulação usual para o modelo de efeitos fixos é assumir-se que as diferenças entre as unidades de seção cruzada podem ser capturadas no termo de intercepto, sendo estas diferenças constantes no tempo. Com relação aos termos de erro eit, assume-se que eles são

independentes e aleatoriamente distribuídos, com média zero e variância constante igual a σ2

(SILVA E CRUZ Jr. 2004).

Além disso, quando se utiliza o duplo logaritmo (log-log) na estimação da regressão obtém-se os parâmetros como sendo o coeficiente de elasticidade de cada variável explicativa em relação à variável dependente, o que pode facilitar a análise e permitir atribuir as variações em termos percentuais.

3.2. Fonte e Tratamento dos dados

A LRF determinou que as entidades públicas encaminhassem suas contas para consolidação e divulgação na Internet. Tal fato permitiu a combinação de dados cross section (cortes transversais) com séries históricas de dados fiscais anuais e a realização de comparações entre o comportamento de diversas variáveis antes e depois da LRF utilizando os dados do FINBRA (Finanças do Brasil – Secretaria do Tesouro Nacional, MF). O período de estudo compreende os anos entre 1995 e 2004 - inclusive.

Sabendo que o quantitativo de Estados brasileiros é limitado a 26, a estratégia utilizada foi expandir ao máximo o número de observações ao longo do tempo, aproveitando as variações observadas de cada Estado. Assim, o modelo foi estimado para o Brasil utilizando-se um painel de dados anuais para os 26 estados brasileiros, comparando resultados anteriores e posteriores à LRF. Tem-se, portanto, a LRF como um marco na análise proposta. Buscou-se ainda, relacionar a ação de outros fatores que se assume, por pressuposição, influenciarem o comportamento das diversas especificações de contas estaduais.

Foram estimadas regressões lineares com variáveis binárias posicionadas para identificar possíveis impactos da LRF. Para a realização de tal empreendimento foi utilizado o programa econométrico Econometric Views 5.0 – EViews 5.0.

A análise empírica iniciou-se com um estudo do comportamento do resultado fiscal (receitas não financeiras menos despesas não financeiras) no decorrer do período proposto. A partir de então, foi feita uma análise da qualidade da situação fiscal, a qual constou, primeiramente, de uma avaliação da composição e comportamento da despesa total. Para isso, foram estimadas duas regressões, a saber:

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DTit = f( DCPit ,DLit ,DJit ) (3.2.1) Em que,

i = 1, 2, ..., 26 e t = 1995, 1996, ..., 2004; DT = Despesa Total,

DCP = Despesa com Pessoal do Executivo, DL = Despesa Total com Legislativo, DJ = Despesa Total com Judiciário.

DTit = f( DKit , Jit , Ait , Iit ) (3.2.2) Em que,

i = 1, 2, ..., 26 e t = 1995, 1996, ..., 2004; DK = Despesas de Capital,

J = Despesas com Juros,

A = Despesa com Amortizações, I = Despesa com Investimento.

A equação (3.2.1) buscou quantificar o efeito da LRF sobre o comportamento das despesas com pessoal do executivo, legislativo e judiciário. A equação (3.2.2) procurou mencionar o impacto da LRF sobre o serviço da dívida e sobre o nível de gastos com investimentos (julgou-se conveniente estimar 3.2.1 e 3.2.2 separadamente, já que, neste caso, a regressão se adequou melhor aos dados e à discussão em questão sem prejudicar a significância estatística do modelo).

Após a análise do comportamento das despesas, passou-se para um estudo do comportamento da estrutura de receitas ao longo do período, através do qual foi estimada uma nova

regressão da forma proposta por (3.2.3).

RTit = f( RCit, RTRANit, RTRIit, RAit, ROCit, RICMSit, RKit ) (3.2.3) Em que,

i = 1, 2, ..., 26 e t = 1995, 1996, ..., 2004, RT = Receita Total,

RC =Receitas Correntes,

RTRAN = Receitas de Transferências, RTRI = Receita Tributária,

RA = Receita com Alienação de Bens, ROC = Receita com Operações de Crédito, RICMS = Receita com ICMS,

RK = Receitas de Capital.

Em (3.2.3) o objetivo foi verificar se a LRF teve alguma participação no comportamento da composição da receita estadual com uma análise que considera o conjunto dos estados brasileiros.

É importante destacar que as equações foram estimadas por Mínimos Quadrados Ordinários (MQO) através de um painel de dados na forma de modelo estático de efeitos fixos. Além disso, as equações assumiram a forma de logaritmo por se tratar de modelos não lineares, porém intrinsecamente lineares.

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4. Resultados Empíricos

4.1. Resultado Primário

Segundo Portaria do Ministério da Fazenda nº 089/97, entende-se por Resultado Primário como sendo igual às receitas arrecadadas excluídas as receitas financeiras, as operações de crédito e as alienações de bens, menos as despesas liquidadas e restos a pagar não processados, excluídos os serviços – encargos e amortizações – das dívidas mobiliária e contratual, interna e externa (NUNES E NUNES, 2002).

Considerando o conjunto dos estados brasileiros, pode-se observar que, no agregado, estes obtiveram resultado bastante satisfatório com relação ao cumprimento da LRF. O saldo que era deficitário entre 1995 e 1999 passou a ser superavitário entre 2000 e 2004. Tal fato é ilustrado na Tabela 1.

Tabela 1 – Resultado primário agregado dos estados brasileiros

R$ mil

Anos Resultado Primário Anos Resultado Primário 1995 -4.425.798 2000 2.173.832 1996 -4.599.221 2001 3.942.812 1997 -11.308.603 2002 4.413.114 1998 -20.703.934 2003 10.072.601 1999 -7.111.869 2004 13.230.591 Fonte: Ministério da Fazenda - Secretaria do Tesouro Nacional.

Faz-se necessário destacar o esforço fiscal empenhado pelos estados na busca pelo superávit primário. Entretanto, segundo estudo realizado por Giambiagi (1999), tal fato pode ser percebido em toda a federação já a partir de 1999. Giambiagi atribuiu este efeito à introdução da Lei Complementar nº 96/99, denominada Lei Camata II, cuja principal inovação foi o estabelecimento de penalidades, como a suspensão de transferências voluntárias da União no caso do seu não cumprimento. Quando se observa a Tabela 2, é fácil constatar que antes de 1999 os resultados primários de todos os níveis de governo eram ou negativos ou gravitavam em torno de zero.

Tabela 2 – Disciplina Fiscal na Federação conforme Resultados Fiscais: 1990-1999 (% PIB) Média Anual Resultado

Distribuição 1990/94 1995/98 1999 Resultado Primário -2,8 0,2 3,1 Governo Federal -1,5 -0,3 2,3 Estados e Municípios -0,6 0,4 0,2

Empresas -0,6 0,1 0,6

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Sendo assim, fica difícil distinguir o efeito da implementação da Lei Camata II do efeito da Lei de Responsabilidade Fiscal. É de se esperar que as duas medidas tenham sido relevantes para tal efeito, já que as penalidades atribuídas pela Lei Camata II foram mantidas e aprimoradas pela LRF. No entanto, no sentido de distinguir o efeito das referidas legislações, um resultado que pode ser importante é que a partir de 2001, o número de estados que obteve déficit em seu orçamento apresentou tendência de redução gradativa. A tabela 3 mostra este fato.

Tabela 3 – Número de estados com déficits orçamentários a partir de 2001 Ano Número de Estados Deficitários

2001 9 2002 5 2003 4 2004 0

Fonte: Ministério da Fazenda - Secretaria do Tesouro Nacional.

Pode-se dizer que as medidas de ajuste fiscal adotadas tiveram efeito bastante satisfatório, e, tanto a Lei Complementar nº 101/2000 como a Lei Complementar nº 96/1999 foram importantes na busca pelo superávit primário dos estados da federação, mas surge uma certa dificuldade em realizar uma análise quantitativa que abstraia o efeito real das duas legislações. Além disso, resultados primários em si, mesmo superavitários, podem esconder um problema em relação ao endividamento. Resultados primários podem ser distintos e revelar posturas diferentes tal que um resultado positivo pode ser acompanhado de um aumento do endividamento. Neste caso, o principal da dívida estaria sendo “rolado” e novas operações de crédito ainda são necessárias para financiar parte dos juros devidos. Com isso, segue-se que avaliar apenas o resultado primário não descreve corretamente a postura fiscal.

4.2. O Comportamento das Despesas Estaduais

As regras para a geração de despesas correspondem ao que se pode denominar de “ordem orçamentária e financeira” e estão contidas no art. 16 da LRF, além da Lei 4.320/64, da Lei 8.666/93 (Lei das Licitações) e da própria Constituição Federal.

A composição das despesas estaduais por categoria econômica demonstra que, em 2000, 85% do orçamento dos estados foi gasto com despesas correntes e 15% com despesas de capital.

A “Nova Lei Camata” estabelecia limites para a despesa com pessoal em percentual da Receita Corrente Líquida (RCL) - a receita corrente líquida é igual à receita corrente, deduzida das transferências correntes aos municípios -, para os estados em 60%. A Lei de Responsabilidade Fiscal aperfeiçoou a “Nova Lei Camata” distribuindo estes percentuais por poder. Assim, a responsabilidade pelo ajuste das despesas de pessoal que antes recaía sobre o Executivo, passou a ser individualizada por poder, como consta na Tabela 4.

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Tabela 4 – Limites para Despesas com Pessoal na LRF ( em % Receita Corrente Líquida) Especificação Nova Lei Camata LRF

Estados 60,0 60,0

Executivo - 49,0

Ministério Público - 2,0

Legislativo - 3,0

Judiciário - 6,0

Fonte: Nunes e Nunes, 2002.

Como forma de analisar a qualidade do ajuste fiscal, buscou-se primeiramente, analisar o comportamento dos componentes da Despesa Total (DT) referentes à despesa com pessoal: Despesa

com Pessoal do Executivo (DCP), Despesa Total com Legislativo (DL) e Despesa Total com Judiciário (DJ). Utilizou-se a função logarítmica como forma funcional, a fim de se obter os resultados em valores percentuais.

Na falta de dados referentes às despesas com pessoal do legislativo e do judiciário foi utilizada como “proxy” a despesa total referente a cada poder considerando que a despesa de tais poderes seja, em sua maioria, formada por despesas com pessoal.

O efeito da LRF é caracterizado pela introdução da variável binária – “dummy” (DM) - multiplicada pelos respectivos parâmetros de inclinação. Assume-se que a variável DM seja 0 (zero) para os anos anteriores à LRF, ou seja, de 1995 até 1999, e 1 (um) para os anos posteriores à LRF, ou seja, de 2000 até 2004. A introdução de uma variável auto-regressiva de primeira ordem (AR(1)) provocou a perda das observações referentes ao ano de 1995, porém foi importante para retirar a autocorrelação entre as variáveis explicativas.

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Tabela 5 – Efeitos dos gastos com pessoal sobre a despesa total dos estados brasileiros, considerando o advento da LRF

VARIÁVEL DEPENDENTE: Log (DT) Total de observações = 230

Variável Explicativa Parâmetro Desvio Padrão Estatística t p-valor

Intercepto (δ) 13,29299 11,72663 11,33573 0.0000 DM 0.215561 0.792241 0.272090 0.7858 LOG(DCP) 0.245318 0.054002 4.542.741 0.0000 LOG(DJ) -0.007136 0.044601 -0.159993 0.8731 LOG(DL) 0.189153 0.082476 2.293.429 0.0229 LOG(DCP)*DM -0.206158 0.058101 -3.548.273 0.0005 LOG(DJ)*DM 0.011504 0.052695 0.218310 0.8274 LOG(DL)*DM 0.225054 0.086490 2.602.065 0.0100 AR(1) 0.290665 0.065178 4.459.544 0.0000 R2 = 0,98 DW = 2,295 F = 297,94 Fonte: Dados da pesquisa.

Faz-se importante destacar que o coeficiente de intercepto não faz parte do escopo da análise, entretanto a sua estimação foi necessária para evitar a endogeneidade das variáveis explicativas. Os parâmetros não significativos foram excluídos das equações (4.2.1) e (4.2.2). Sendo assim, a equação estimada assumiu a seguinte forma, descrita em (4.2.1).

dt * = 13,293 + 0,245 DCP* + 0,189 DL* + 0,29 DTt-1* (4.2.1)

Em que, a notação (*) diz que as respectivas variáveis estão na forma de logaritmos; dt* representa o valor estimado do logaritmo da variável dependente DT e DTt-1* significa a

variável dt* defasada em um ano.

Após a introdução da variável binária, que caracteriza a presença da LRF, a equação passou a ser escrita da seguinte maneira:

dt* = 13,509 + 0,039 DCP* + 0,414 DL* + 0,29 DTt-1* (4.2.2)

Constatou-se uma regressão significativa, com um coeficiente de determinação (R2_{) de}

0,98 e alguns parâmetros significativos com p-valor e desvio-padrão baixos. Com os resultados obtidos, pode-se apontar que antes da implementação da LRF o aumento de 1% nas despesas com pessoal do executivo era acompanhado por um aumento em 0,245% nas despesas totais dos estados. Entretanto, a partir da implementação da LRF, em 2000, o adicional de 1% nas despesas com pessoal passou a ser seguido por um aumento de 0,039% os gastos totais. Esta diferença indica que após a implementação da LRF houve uma redução da participação das despesas com pessoal do executivo nas despesas totais.

Com relação aos gastos com o judiciário, não foi possível a obtenção de parâmetros estatisticamente significativos. Assim, pode-se dizer que, ao longo do período analisado, não foi possível atribuir nenhuma tendência para os gastos com o poder judiciário considerando-se os dados estaduais de forma conjunta.

Em relação aos gastos com o legislativo, é fácil verificar que após a introdução da LRF, a variação de 1% na despesa com o legislativo é acompanhada pela variação de 0,414% nas

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despesas totais. Tal resultado era de 0,189% antes da implementação da LRF. Com isso, após a implementação da LRF os gastos totais dos estados contêm uma parcela maior de gastos com o legislativo.

Além destes resultados, é possível dizer que uma variação de 1% nos gastos totais do ano anterior foi seguida por uma variação de 0,29% nos gastos totais do ano vigente, o que parece bastante plausível quando se trata de gastos públicos com orçamentos pré-definidos. Este resultado pode ser observado pelo valor do AR (1) que se mostrou estatisticamente significativo.

Contudo, não é possível analisar estes resultados de forma absoluta. Faz-se necessário considerar o efeito de legislações anteriores à implementação da LRF, principalmente com relação aos gastos com pessoal do executivo. Com isso buscou-se quantificar o efeito da Emenda Constitucional nº 19 de 1998, que trata da Reforma Administrativa, estimando uma nova regressão. Neste caso, a variável dummy (DM) foi posicionada de modo a captar o efeito da Emenda Constitucional nº 19 e demais medidas adotadas no ano de 1998. Assim, a variável DM assume o valor 0 (zero) nos anos de 1995, 1996 e 1997, e a partir de 1998 a variável assume o valor 1 (um). Os resultados encontrados estão descritos na Tabela 6.

Tabela 6 – Efeitos dos gastos com pessoal sobre a despesa total dos estados brasileiros, considerando a implementação da Emenda Constitucional nº 19

VARIÁVEL DEPENDENTE: Log (DT) Total de observações = 230

Variável Explicativa Parâmetro Desvio Padrão Estatística t p-valor

Intercepto (δ) 1,59533 1,64635 9,69009 0.0000 DM 0.368040 1.098.644 0.334995 0.7380 LOG(DCP) 0.197805 0.066847 2.959.061 0.0035 LOG(DJ) -0.020782 0.060700 -0.342378 0.7324 LOG(DL) 0.125618 0.127919 0.982011 0.3273 LOG(DCP)*DM -0.185142 0.066497 -2.784.196 0.0059 LOG(DJ)*DM 0.022509 0.067073 0.335594 0.7375 LOG(DL)*DM 0.172065 0.116917 1.471.684 0.1427 AR(1) 0.684281 0.055260 1.238.303 0.0000 R2 = 0,978 DW = 2,52 F = 267,83 Fonte: Dados da pesquisa.

Observando-se os dados da Tabela 6, percebe-se que antes da introdução da Emenda Constitucional, a equação explicativa da despesa com pessoal dos estados assumia a seguinte forma:

dt * = 1,595 + 0,198 DCP* + 0,684 DTt-1* (4.2.3)

Após a introdução da variável binária (que agora representa a presença da Emenda Constitucional nº. 19, do ano de 1998), a equação estimada passou a ser representada como: dt * = 1,963 + 0,013 DCP* + 0,684 DTt-1* (4.2.4)

Com o resultado obtido, nota-se que a participação das despesas com pessoal já vinha caindo antes da introdução da LRF. Este resultado pode ser observado através do valor do

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parâmetro LOG(DCP)*DM na Tabela 6, que assumiu o valor de -0,185 e se mostrou estatisticamente significativo. Nesse caso, o valor do parâmetro referente às despesas com legislativo não se mostrou significativo. A introdução da Emenda Constitucional reduziu o efeito do aumento das despesas com pessoal no aumento dos gastos totais, diminuindo assim, a participação das despesas com pessoal do executivo no total dos gastos estaduais.

Com os dados disponíveis foi possível estimar novas regressões buscando quantificar o efeito de legislações anteriores a 1998. No entanto, estas regressões não forneceram parâmetros significativos.

Conclui-se, portanto, que no agregado dos estados brasileiros a participação das despesas com pessoal do executivo começa a se reduzir já a partir de 1998, antes da implementação da LRF. Além disso, nota-se que a LRF não foi determinante no comportamento das despesas do poder judiciário quando se trata do resultado agregado e aumentou a participação das despesas com legislativo nas despesas estaduais totais.

Além das despesas com pessoal nos seus três níveis, a LRF procura controlar o aumento do estoque da dívida, que conseqüentemente afeta o pagamento de serviços desta. Sendo assim, buscou-se analisar o comportamento do serviço da dívida (despesa de capital, composta por juros e amortizações) e do nível de gastos com investimentos estaduais, ou seja:

DTit = f( DKit, Jit , Ait , Iit ) (4.2.5) Após a manipulação estatística foram obtidos os resultados contidos na Tabela 7. Tabela 7 – Efeitos dos gastos com o serviço da dívida e gastos com investimentos sobre a

despesa total dos estados brasileiros, considerando a implementação da LRF VARIÁVEL DEPENDENTE: Log (DT)

Total de observações = 230

Variável Explicativa Parâmetro Desvio Padrão Estatística t p-valor

Intercepto (δ) 1.759.018 1.521.179 1.156.351 0.0000 DM 0.156211 0.441506 0.353814 0.7239 Log (DK) 0.318248 0.031923 9.969.277 0.0000 Log (J) 0.033097 0.022812 1.450.875 0.1486 Log (A) -0.001283 0.004107 -0.312458 0.7551 Log (I) -0.048020 0.026440 -1.816.220 0.0711 Log (DK)*DM -0.121640 0.061465 -1.979.020 0.0494 Log (J)*DM 0.010972 0.027073 0.405263 0.6858 Log (A)*DM 0.023829 0.034878 0.683205 0.4954 Log (I)*DM 0.092111 0.043792 2.103.385 0.0369 AR(1) 0.949629 0.038367 2.475.125 0.0000 R2 = 0,991 DW = 2,40 F = 577,92 Fonte: Dados da Pesquisa.

Novamente foi alcançado um R2 elevado (0,991) e como na equação anterior, as despesas totais do período passado foram significativas para a determinação das despesas totais atuais, o que pode ser comprovado pelo AR (1) de 0,95.

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Excluindo-se o valor dos parâmetros não significativos, tem-se a equação original escrita da maneira exposta em (4.2.6).

dt* = 17,590 + 0,318 DK* – 0,048 I* + 0,95 DTt-1* (4.2.6)

O resultado negativo que acompanha a variável investimento (I*) deve ser interpretado da seguinte forma: “O aumento de 1% nos gastos com investimentos é acompanhado pela redução de 0,048% nos gastos totais”. A presença da LRF, caracterizada pela introdução da variável binária, modificou a equação para a forma representada por (4.2.7).

dt * = 17,746 + 0,197 DK* + 0,044 I* + 0,95 DTt-1* (4.2.7)

O resultado obtido mostra que o aumento de 1% das despesas de capital foi seguido por 0,318% de aumento do gasto total antes da introdução da LRF e passou para 0,197% com a vigência da Lei Complementar. Portanto, ao nível de 5% de significância, é possível afirmar que a LRF reduziu a participação das despesas de capital nas despesas totais do conjunto dos estados brasileiros.

A participação dos investimentos estaduais que vinham caindo (resultado plausível ao nível de 8% de significância), aumentaram sua participação na variação dos gastos totais. Após a implementação da LRF, o aumento de 1% nos investimentos foi acompanhado por 0,044% de variação nas despesas totais. Tal resultado era negativo na ordem de –0,048% antes da introdução da LRF. Sendo assim, pode-se dizer que houve um aumento da participação do nível de investimentos na composição dos gastos totais dos estados brasileiros após o advento da LRF.

É possível afirmar ainda que, apesar da LRF impor limites para o serviço da dívida, ela não teve influência sobre o resultado agregado da participação dos juros e amortizações no total dos gastos, uma vez que seus parâmetros não foram significativos – tal fato pode ser observado através do p-valor elevado para cada parâmetro da Tabela 7.

4.3. O Comportamento das Receitas Estaduais

Apesar da LRF tratar principalmente das despesas públicas e do endividamento, ela faz referência à receita governamental, e utiliza-se desta como parâmetro para a imposição de diversos limites.

De acordo com a LRF todos devem instituir, prever e arrecadar impostos de sua competência. Nesse sentido, a LRF exige que todos os governos instituam os tributos através do código tributário, que os prevejam no âmbito do já mencionado processo orçamentário e que os arrecadem adotando as medidas de cobrança e fiscalização necessárias (NUNES E NUNES, 2002).

A composição das receitas estaduais demonstra que a principal receita no ano de 2000 foi o ICMS do Estado (52%). Juntamente com as transferências da União (21%) são responsáveis por 73% da receita estadual. O restante são demais receitas correntes (13%), receitas de capital (9%) e outras receitas (5%), conforme se observa na Tabela 8. O ano de 2000 foi escolhido como representativo por se tratar do ano da LRF e ser um ano intermediário no período em estudo.

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Tabela 8 - Composição das Receitas Estaduais em 2000 (em R$)

ITENS SELECIONADOS 2000 %

Receita Total 152392939252,30 100%

ICMS 79386787027,93 52%

Transferência da União 31886869794,80 21% Demais Receitas Correntes 19186490533,41 13%

Receitas de Capital 14165173897,37 9%

Outras Receitas 7767167998,79 5%

Fonte: FINBRA/STN.

Considerando a estrutura da arrecadação estadual e os dispositivos impostos pela LRF, buscou-se analisar o impacto provocado pela Lei Complementar nº 101 na composição das receitas estaduais. A equação proposta assumiu a forma proposta por (4.3.1), que possui como variável dependente a receita total (RT) e as variáveis exógenas: receitas correntes (RC), receitas de transferências (RTRAN), receitas tributárias (RTRI), receitas de alienações (RA), receitas com operações de crédito (ROC), receita com ICMS (RICMS) e receita de capital (RK).

RTit = f( RCit, RTRANit, RTRIit, RAit, ROCit, RICMSit, RKit ) (4.3.1) O tratamento estatístico forneceu os resultados contidos na Tabela 9.

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Tabela 9 – Receita total e o efeito dos seus diversos componentes sobre sua estrutura, considerando o advento da LRF

VARIÁVEL DEPENDENTE: Log (RT) Total de observações = 230

Variável Explicativa Parâmetro Desvio Padrão Estatística t p-valor

Intercepto (δ) 6.973.652 0.649547 1.073.618 0.0000 DM 0.206351 0.365423 0.356218 0.4202 Log (RC) 0.414634 0.214645 1.931.721 0.0554 Log (RTRAN) 0.135774 0.098581 1.377.278 0.1706 Log (RTRI) 0.289561 0.932469 0.310532 0.7566 Log (RA) 0.012699 0.007927 1.602.029 0.1113 Log (ROC) 0.036366 0.036495 0.996453 0.3207 Log (RICMS) -0.281131 0.868714 -0.323617 0.7467 Log (RK)*DM 0.018451 0.065959 0.279729 0.7801 Log (RK) 0.099720 0.049445 2.016.794 0.0456 Log (RC)*DM -0.228768 0.214581 -1.066.115 0.2882 Log (RTRAN)*DM 0.152946 0.098438 1.553.735 0.1224 Log (RTRI)*DM -0.148268 0.933499 -0.158830 0.8740 Log (RA)*DM -0.019310 0.013902 -1.389.063 0.1670 Log (ROC)*DM -0.005767 0.042183 -0.136706 0.8915 Log (RICMS)*DM 0.251899 0.868536 0.290028 0.7722 AR(1) -0.911228 0.135660 -6.716.996 0.0000 R2 = 0,955 DW = 2,40 F = 78,09 Fonte: Dados da pesquisa.

Com os resultados observados na Tabela 9, pode-se concluir que, considerando o conjunto dos estados brasileiros, a LRF não influenciou significativamente a composição das receitas estaduais. O p-valores elevados das variáveis explicativas que interagem com a variável binária sustentam esta afirmação.

Com isso, apesar da LRF impor diversos limites para as despesas e serviço da dívida baseados no valor das receitas, ela não influenciou a estrutura das receitas estaduais, ou seja, em uma análise conjunta é possível concluir que as administrações dos estados brasileiros optaram por alterar a composição de suas despesas ao invés de adequar sua situação fiscal por meio de alteração na composição das receitas.

5. Resumo e Conclusões

Buscou-se primeiramente, neste trabalho, identificar o efeito da LRF sobre o resultado primário no conjunto dos estados brasileiros. Apesar da dificuldade em distinguir o efeito da LRF do efeito da Lei Camata II, de 1999, fica claro o resultado satisfatório das medidas de ajuste fiscal implementadas no sentido de os governos estaduais buscarem o resultado primário positivo. No conjunto dos estados da federação, o resultado que era deficitário entre 1995 e 1999 passou a ser superavitário já em 2000, e assim se manteve até 2004. Além disso, a partir de 2001 o número de estados que obteve déficit em seu orçamento se reduziu paulatinamente.

Em segundo lugar, o objetivo foi identificar o impacto da LRF sobre a participação dos diversos componentes da despesa relativamente à despesa total. Nota-se que a redução da

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participação das despesas com pessoal do executivo nas despesas totais já vinha ocorrendo desde 1998. A LRF aumentou a participação das despesas com o legislativo no dispêndio total e apesar de impor limites para os gastos com o pessoal do poder judiciário, não afetou o nível de gastos deste poder em relação aos demais gastos quando se trata do conjunto dos estados da federação.

É importante destacar que a LRF reduziu a relação Despesas de Capital/Despesas Totais, porém aumentou a proporção de gastos com investimentos nas despesas dos estados. E, apesar da LRF impor limites para o serviço da dívida, composto por juros e amortizações, nenhuma tendência pode ser atribuída a estes em relação ao resultado agregado.

Finalmente, com relação à composição da receita total, o resultado encontrado mostra que a LRF não influenciou o comportamento recente da estrutura das receitas estaduais do conjunto dos estados brasileiros. Assim, na busca pelo superávit primário, as administrações dos estados da federação tinham a opção de escolha em atuar sobre a estrutura das despesas ou sobre a estrutura das receitas. Foi visto que, a composição das receitas estaduais não foi modificada no decorrer do período e apenas a despesa total teve sua composição alterada com o advento da LRF.

Em síntese, os resultados obtidos permitem afirmar que a LRF, juntamente com outras medidas anteriores afetou significativamente o resultado primário e algumas variáveis importantes que compõem as despesas estaduais e, apesar do fato de que os limites estabelecidos pela lei complementar muitas vezes utilizam a receita como parâmetro, em especial a Receita Corrente Líquida, a estrutura das receitas não foi alterada pela LRF.

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