Nome: José Pedro Pereira Amaral
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Cartão do Cidadão: 13313976 0ZX0
Título da dissertação: “O poder da Acção Social das autarquias e a ligação com o terceiro sector:
o caso concreto da Misericórdia de Arcos de Valdevez”
Orientador:
Professora Doutor Pedro Nunes
Ano de conclusão: 2017
Mestrado em Gestão Autárquica
É AUTORIZADA A REPRODUÇÃO INTEGRAL DESTA DISSERTAÇÃO APENAS PARA EFEITOS DE INVESTIGAÇÃO, MEDIANTE DECLARAÇÃO ESCRITA DO INTERESSADO, QUE A TAL SE COMPROMETE.
Instituto Politécnico do Cávado e do Ave, _____/_____/_________
Assinatura:
2 Resumo:
“O poder da Acção Social das autarquias e a ligação com o terceiro sector: o caso concreto da Misericórdia de Arcos de Valdevez”
A presente dissertação preconiza uma análise funcional das Instituições Particulares de Solidariedade Social e da sua articulação com o poder local democrático, no sentido de tentar inovar uma proposta que visa a adequação e o melhoramento dessa articulação, bem como adaptar as suas funções na sociedade portuguesa atual. O desenvolvimento desta temática foi realizado numa perspetiva de compreensão da complexidade destas instituições, bem como de enquadramento no contexto socioeconómico atual, visto que as soluções propostas só poderão ser compreendidas com esta contextualização. Importa salientar a importância destas instituições num Estado Social decadente, que caminha desenfreadamente para um Estado neoliberal. Em causa está a garantia do assistencialismo àqueles que mais necessitam num quadro social preocupante. Assim procurou-se apontar medidas a tomar pelas Instituições Particulares de Solidariedade Social e pelos órgãos autárquicos que permitam uma maior ligação com grupos vulneráveis da sociedade.
Palavras-Chave: Instituições Particulares de Solidariedade Social; Autarquias; Estado-Social;
Estado neoliberal; Sustentabilidade.
3 Abstract:
This thesis proposes a functional analysis of Private Institutions of Social Solidarity and its relationship with the democratic local government, to try to innovate a proposal for the adaptation and improvement of this articulation and adapt its functions in the current Portuguese society . The development of this theme was carried out in a perspective of understanding the complexity of these institutions and the framework in the current socio-economic context, since the proposed solutions can only be understood in this context. It should be noted the importance of these institutions in a decaying social state, walking wantonly into a neo-liberal state. At issue is the guarantee of welfare to those who most need a worrying social context. So we tried to identify measures to be taken by private social welfare institutions and the local government bodies to enable a greater connection with vulnerable groups in society.
Keywords: Private Institutions of Social Solidarity; authorities; State Social; neoliberal state;
Sustainability.
4 Índice
Resumo ... 2
Abstract ... 3
Abreviaturas ... 6
Nota Prévia ... 8
Objeto da Dissertação ... 8
Objetivo da Dissertação ... 9
Justificação da Dissertação ... 12
Introdução ... 15
Parte I – Terceiro Setor –Enquadramento Parte I – IPSS, Estado, Sociedade: o desenhar da actualidade de relações e tarefas 1. A relação entre as IPSS e o Estado ... 16
1.1 A decadência do Estado Social ... 16
1.2 Cooperação financeira: fontes de financiamento do Estado ... 25
1.2.1 Formas diretas de financiamento ... 27
1.2.1.1 Os protocolos de cooperação ... 27
1.2.1.2 Os acordos de cooperação ... 28
1.2.1.2.1 O financiamento decorrente dos acordos ... 34
1.2.1.2.2 A evolução dos regimes financeiros ... 34
1.2.1.2.3 A importância dos acordos de cooperação ... 36
1.2.2 Outras formas de financiamento público ... 37
2 Enquadramento Legal das IPSS ... 43
2.1 IPSS na Constituição ... 44
2.2 Estatuto das IPSS DE 1979 – Decreto-Lei n.º 519-G2/79, de 29 de Dezembro..46
2.3 Estatuto das IPSS de 1983 – Decreto-Lei n.º 119/83 de 25 de Fevereiro….49
2.4 Alterações ao Decreto-Lei n.º 119/83 de 25 de fevereiro ... 52
5 Parte II – Terceiro Setor –Enquadramento
1. O Terceiro Setor ... 53
1.1 Teorias de Fundamentação das Instituições de Terceiro Setor ... 56
1.2 Resenha Histórica ... 58
1.3 Terceiro Setor como um dos pilares da sociedade actual ... 64
2. Pessoas Coletivas de Utilidade Pública ... 66
3. Instituições Particulares de Solidariedade Social... 69
3.1 Conceito... 71
3.2 O papel da IPSS plano da ação social... 76
4. O caso específico das Misericórdias ... 83
4.1 Enquadramento ... 83
4.2 A sua constituição ... 86
4.3 Fins e Objetivos ... 87
4.4 Natureza Jurídica das Misericórdias………..88
Parte III – Terceiro Setor – Caso Prático O caso específico da Misericórdia de Arcos de Valdevez ... .90
Conclusão ... 94
Bibliografia……….95
6 ABREVIATURAS UTILIZADAS
(CDSS) Centro Distrital de Segurança Social (CEE) Comunidade Económica Europeia
(CLDS) Contrato Local de Desenvolvimento Social
(CNIS) Confederação Nacional de Instituições de Solidariedade (CRP) Constituição da República Portuguesa
(DL) Decreto-lei
(DN) Despacho Normativo
(EIPSS) Estatuto das Instituições Particulares de Solidariedade Social (FSS) Fundo Socorro Social
(GIP) Gabinete de Inserção Profissional
(IEFP) Instituto Emprego e Formação Profissional (INE) Instituto Nacional de Estatística
(IGFSS) Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social (IMI) Imposto Municipal sobre imóveis
(IPSS) Instituição Particular de Solidariedade Socia (IRC) Imposto sobre o rendimento de pessoas coletivas (IRS) Imposto sobre o rendimento de pessoas singulares (ISV) Imposto sobre veículos
(IVA) Imposto sobre o valor acrescentado (IS) Imposto de selo
(ISS) Instituto de Segurança Social
(OTS) Organizações do Terceiro Setor
7 (QREN) Quadro Referência Estratégica Nacional
(RLIS) Rede Local de Intervenção Social
(UMP) União das Misericórdias Portuguesas
8 Nota Prévia:
1. Objeto da Dissertação
É indubitável a importância do Terceiro Setor na sociedade atual. São cada vez mais os serviços, tradicionalmente prestados pelo Estado, que as instituições deste setor prestam à sociedade. Este setor de atividade atua predominantemente em domínios onde o setor privado com fins lucrativos -o mercado - falha. O que acontece é que, nestes casos, se assistia à intervenção do Estado com o objetivo de solucionar/atenuar os problemas resultantes do mau funcionamento do mercado. No entanto, nos últimos anos, tem vindo a reconhecer-se que o Estado, por diversas razões que vão do funcionamento do sistema político ao plano económico- financeiro, também falha.
É precisamente nesta encruzilhada onde existem necessidades que o mercado e o Estado satisfazem imperfeitamente, que se manifesta o potencial do Terceiro Setor, e especialmente das IPSS, que partilham dos pontos fortes com o setor privado com fins lucrativos, evitando os pontos fracos do setor público. Este setor tem uma grande proximidade relativamente aos utilizadores e consumidores dos seus serviços, beneficiando também da credibilidade acrescida por não terem fins lucrativos. Apesar da crise económica que o País atravessa, o Terceiro Setor encontra-se em franco crescimento, e é aqui que as instituições têm vindo a ganhar relevância no plano nacional. Contudo a questão que se coloca ao Terceiro Setor é o da sua sustentabilidade. Na sua grande maioria, as instituições do Terceiro Setor dependem maioritariamente do financiamento público não dispondo de financiamentos privados suficientes que lhes assegurem a sobrevivência. Em Portugal, são cada vez maiores as dificuldades de financiamento que estas entidades sem fins lucrativos enfrentam, com a redução da despesa pública e a sensibilidade dos financiamentos privados à situação económica.
No cerne da investigação a que me proponho, estará a passagem do Estado Social para o Estado neoliberal e as consequências que decorrem para o Terceiro Setor, especialmente para as IPSS. Não se pretende apenas teorizar sobre a alteração das relações do Estado e do Terceiro Setor, mas também tratar do aumento do número de tarefas que estas instituições passaram a assegurar. É indubitável a transferência de funções sociais do Estado para as Terceiro Setor, embora não seja uma transferência expressa, mas sim uma tendência decorrente do recuar do Estado no cumprimento de tarefas sociais, para cumprir os ditames impostos pela Troika com as medidas de austeridade, como recentemente aconteceu no país.
Urge fazer uma análise destas novas tarefas, bem como sobre a forma como são asseguradas
pelas instituições do Terceiro Setor, com especial atenção para as IPSS.
9 2.Objetivo da Dissertação
Assistimos ao surgir de um novo paradigma económico-social que progressivamente tem vindo a alterar toda a realidade socioeconómica tal como a conhecíamos. A passagem para o Estado neoliberal altera, de forma irreversível, toda a conceção de Terceiro Setor.
As soluções para os problemas que o Terceiro Setor enfrenta exigem quadros bem preparados capazes de compreender o enquadramento geral do setor e reconhecer o seu contributo e, nesse contexto, tomar decisões estratégicas e assegurar a gestão corrente na plena posse do conhecimento das técnicas adequadas. Torna-se por isso premente a melhoria na gestão e organização deste setor, não só devido às recentes orientações políticas, que colocam em causa a sustentabilidade económica das mesmas, mas porque o próprio setor sente urgência em modernizar-se, para se tornar mais sustentável, mais “competitivo” e mais adequado às necessidades dos diferentes stakeholders. Para isso interessa diversificar as fontes de financiamento e diminuir a dependência dos subsídios estatais, desenvolvendo estratégias de autofinanciamento mais aproximadas às do setor privado. Será essencial formar e capacitar os seus dirigentes e profissionais, o que será um fator crítico para a melhoria sustentada que o Terceiro Setor necessita.
As organizações sem fins lucrativos recorrem em grande parte ao trabalho voluntário que
coexiste e é gerido em simultâneo com o trabalho assalariado. Importa atrair, desenvolver e reter
o trabalho voluntário, que representa um capital extremamente valioso destas organizações, pois
é movido por motivações intrínsecas à sua atividade, que como sabemos, são as principais
potenciadoras de um desempenho distintivo. O desenvolvimento das organizações do Terceiro
Setor em geral exige formação sobre o tipo de estruturas, sobre a especificidade da gestão
destas organizações e sobre como se podem criar e gerir redes ou parcerias entre estas
organizações e entre elas, o Estado e as empresas. A formação necessária engloba as
dimensões técnicas e cientificas de caráter multidisciplinar, com particular enfoque nas áreas do
Direito, Economia e Gestão, reformulando as estruturas existentes, de forma a permitir uma
visão integrada, atual e aplicada da Gestão do Terceiro Setor e da Economia Social, onde se
podem incluir também os serviços públicos. Importará formar e reciclar os quadros e chefias
destas organizações, permitindo a tomada de decisões e o exercício de múltiplas funções, desde
a administração, às áreas de marketing, de gestão de recursos humanos e dos voluntários, da
contabilidade e fiscalidade do Terceiro Setor, de gestão financeira e análise de projetos de
investimento, de gestão da qualidade e eficácia, entre outras.
10 O empreendedorismo social será uma área a desenvolver, pois comporta um elevado potencial de inovação na intervenção social que poderá ser desenvolvido nas organizações sem fins lucrativos O desenvolvimento de atitudes e competências de negociação e de trabalho em equipa, serão indispensáveis a um ambiente empreendedor e à competitividade das organizações sem fins lucrativos. Só com adequada formação teórica e prática será possível desenvolver o Terceiro Setor de modo a que se torne cada vez mais sustentável.
Nestes termos, propôs-se a elaboração de uma análise crítica e concisa sobre as instituições com mais visibilidade ao nível do Terceiro Setor: as IPSS. Nestes termos tratar-se-á do que é uma IPSS das razões pelas quais foram criadas, passando por uma análise do enquadramento legal e das novas tarefas que as IPSS têm vindo a assegurar, tarefas que durante muitos anos competiam quase exclusivamente ao Estado. Com este estudo, pretende-se elaborar uma proposta de reformulação das relações entre o Estado e as IPSS, no sentido de as adequar a realidade vigente. Nesta linha de orientação chegar-se-á aos diplomas legais que regem as IPSS, aferindo a sua (não) adequação ao plano atual, tentando alcançar novas soluções que sejam efetivamente operativas dos esquemas organizatórios das IPSS.
Sumariamente, com este estudo pretende-se demonstrar a importância das IPSS na sociedade
atual, aferindo as suas (novas) tarefas com o fim último de repensar esta realidade que urge ser
revista para que estas instituições possam através dos seus (novos?) poderes, dar respostas
adequadas e sustentáveis, às tarefas que socialmente lhes têm sido atribuídas.
11 3. Justificação da Dissertação
Segundo o diploma que regula as pessoas colectivas de utilidade pública “São pessoas coletivas de utilidade pública, as associações fundações de direito privado que prossigam fins não lucrativos de interesse geral, cooperando com a Administração central ou local, em termos de merecerem da parte desta a declaração de utilidade pública”
1. Desta forma, as pessoas coletivas de utilidade pública são pessoas coletivas privadas, prosseguem fins não lucrativos de interesse geral, seja este no âmbito nacional ou local, e cooperam com a Administração Pública no desenvolvimento desses fins de interesse geral. As pessoas coletivas de utilidade pública podem ser qualificadas em várias categorias, e segundo diferentes critérios, nomeadamente quanto ao âmbito territorial de atuação (geral, regional ou local), quanto à natureza do substrato (associações e fundações), e ainda quanto aos fins que prosseguem. Nesta última qualificação, para além das pessoas coletivas de mera utilidade pública e as pessoas coletivas de mera utilidade pública administrativa, enquadram-se também as pessoas coletivas de utilidade pública objeto do presente estudo: as Instituições Particulares de Solidariedade Social (IPSS).
Desde os primórdios da nacionalidade que a necessidade da população portuguesa, em matéria de assistência social, deu origem a uma multiplicidade de iniciativas. Contudo, foi apenas com a Constituição de 1976 (artigo n.º 63) que surgiu pela primeira vez o termo IPSS – Instituições Particular de Solidariedade Social.
De acordo com o artigo nº1 do Decreto-Lei nº 119/83 de 25 de Fevereiro, as IPSS são entidades jurídicas constituídas sem finalidade lucrativa, por iniciativa privada, com o propósito de dar expressão organizada ao dever moral de solidariedade e de justiça entre os indivíduos e desde que não sejam administradas pelo Estado ou por um corpo autárquico, para prosseguir, entre outros, os seguintes objetivos: a concessão de bens e prestação de serviços ao nível do apoio a crianças, jovens e à família; apoio à integração social e comunitária, proteção dos cidadãos na velhice e invalidez e em todas as situações de falta ou diminuição de meios de subsistência ou de incapacidade de auto sustento; promoção e proteção, nomeadamente através de prestação de cuidados de medicina preventiva, curativa e de reabilitação; educação e formação profissional dos cidadãos; bem como a resolução dos problemas habitacionais das populações. O regime jurídico das IPSS consta do D.L n.º 119/83 de 25 de Fevereiro, e contém, para além de privilégios e limitações especiais, o direito ao apoio financeiro do Estado e a sujeição à tutela administrativa deste. Ao nível da intervenção da Administração Pública, esta é do tipo intermédio nas IPSS, isto porque os fins prosseguidos coincidem com funções da Administração, e esta
1D.L. n.º 460/77 de 7 de Novembro art. 1º, n.º 1.
12 favorece, mas também fiscaliza, a coexistência colaborante entre as atividades privadas e públicas. Contudo nem sempre é fácil definir jurídica e legalmente uma associação sem fins lucrativos como IPSS. A ação social desempenhada pelas IPSS consiste numa forma de proteção social integrada no Sistema de Segurança Social e destina-se a assegurar especial proteção aos grupos mais desfavorecidos, quando estas situações não podem ser superadas através dos regimes de Segurança Social (por intermédio das prestações sociais). A ação social tem como característica essencial um grande dinamismo de instituições, associações, cooperativas e outras entidades, que recebem do Estado financiamento para a prossecução dos seus fins de proteção social. As IPSS têm um papel de indubitável importância ao preencherem lacunas do Estado no que diz respeito às respostas de equipamentos sociais, o que se traduz num grande apoio prestado às comunidades envolventes, isto é, as suas respostas sociais são melhor adaptadas às necessidades concretas da população, do que as respostas estatais. Regra geral, em situações de extrema carência ou urgência, estas instituições oferecem uma resposta rápida. Todavia, as próprias relações entre o Estado e as instituições não se encontram convenientemente esclarecidas, havendo lugar para muitas ambiguidades que dificultam o dia-a- dia destas instituições.
Em contraponto, uma IPSS pode ser vista como uma tentativa de constante desresponsabilização do papel do Estado em relação aos problemas de proteção social, através do incentivo e o apoio concedido a atividades desenvolvidas pelas instituições, que têm contribuído para o crescimento doTerceiro Setor. Mas será isto viável? Ou melhor, não serão estas tarefas fundamentais do Estado? Atualmente, muitas instituições de solidariedade mantêm acordos com o Estado, o que traduz as lacunas do Estado e, em simultâneo, o facto das IPSS se constituírem como um ponto crucial de garante ao equilíbrio social, ao facultarem respostas sociais aos indivíduos mais desfavorecidos. Podemos afirmar que a dinamização de algumas IPSS resulta da crescente responsabilização da sociedade civil face aos problemas de exclusão social, o que nos últimos tempos se tem vindo a agravar face à situação económica, financeira e social do país. Atualmente lançam-se novos desafios sobre as IPSS, desafios que não se consubstanciam com as tradicionais questões que se levantavam no seio destas instituições, urge assim uma necessidade de análise destas instituições que tem vindo a ganhar cada vez mais relevância no quadro social português.
Dada a conjuntura económica atual, as IPSS, têm vindo a ganhar terreno no Terceiro
Setor, essencialmente no que respeita aos cuidados de saúde. Por força das condições
económicas do nosso país, há uma série de paradigmas que se encontram em exaustivo debate
e remodelação, contudo as IPSS parecem não estar na Ordem do dia. No entanto, é indubitável
13
a relevância que estas instituições têm vindo a conquistar, pelo que é premente a necessidade
de repensar o quadro jurídico destas instituições, bem como as relações que são estabelecidas
entre estas e o Estado.
14 Introdução
Em pleno século XXI e dada a conjuntura económica que Portugal atravessa, a ideia de que o Estado concentra o monopólio de todas as atividades sociais, sendo que só este deve prestar a proteção e o apoio social na sociedade, começa a ser progressivamente abandonada.
Atualmente cabe ao Estado de um modo geral, o papel de planear, coordenar, fiscalizar e financiar atividades e serviços. A função prestadora do Estado começa progressivamente a desaparecer, o que, consequentemente tem onerado as IPSS na prestação de serviços de sociais e de saúde.
Assumindo o Terceiro Setor um papel central ao nível da prestação de serviços sociais e de saúde, é impreterível a alteração da fisionomia destas instituições, bem como as relações de cooperação com o Estado. Esta alteração prende-se com a mudança irreversível de paradigma socioeconómico do país. Urge uma revisão da regulamentação das atividades desenvolvidas por IPSS, para se proceder à adequação das atuais tarefas, com a legislação que as orienta.
No quadro social que nos encontramos, podemos então constatar que na universalidade das óticas sociais de uma sociedade civilizada, os privados não deverão ficar inativos, principalmente nas áreas da saúde e proteção social consideradas essenciais numa sociedade democrática.
(Carlos Dinis da Fonseca, 1996) Ao Estado competirá a garantia dos Direitos Fundamentais consagrados em Constituição, mas na prática os serviços que darão resposta a esses mesmos direitos não serão, nem deverão ser unicamente estatais, cabendo também aos particulares, com todas as vantagens que advém das parcerias entre Estado e Instituições privadas, uma vez que apresentam características fundamentais, como a polivalência o que permite alguma facilidade na adaptação à nova questão social. (Idem)
As restrições da despesa pública são particularmente gravosas nos sectores sociais,
designadamente no da educação e no da saúde, e a privatização dos serviços sociais para
entidades que prosseguem o lucro, torna inacessíveis, para muitos cidadãos, os serviços até
então utilizados. O aumento das desigualdades e da pobreza fica, em grande medida, a dever-se
à reestruturação das economias nacionais, na sequência dos programas de ajustamento
estrutural. Esta realidade já é percetível às próprias instituições mas numa perspetiva em que a
pobreza é considerada um subproduto das políticas de reajustamento, e consequentemente um
efeito incontornável. Perante a atual situação de agravamento das desigualdades e da exclusão
e de crise e perante a incapacidade de as políticas nacionais de proteção social enfrentarem
esses problemas, aumentam as expectativas e multiplicam-se as respostas para a constituição
de um sistema de proteção social global capaz de garantir a estabilidade, a segurança, a
15 identidade e a coesão social mesmo no quadro da economia capitalista. (Jean Marc Daniel, 2013)
A presente dissertação procura justamente abordar o universo das IPSS nas suas diversas vertentes, e essencialmente, como elemento catalisador de esforços no sentido de manter um sistema similar ao estabelecido com o Estado Social, mas com a intervenção privada sem fins lucrativos. Preconiza-se avaliar a nova realidade que as rodeia e que, consequentemente, as transforma. Os poderes e deveres das IPSS, bem como a sociedade e o Estado em que estão inseridas sofreram alterações irreversíveis, dada a conjuntura económica que o país atravessa.
Desta feita é indubitável a necessidade de avaliação da dimensão do terceiro setor para que este seja compreendido e apoiado quer pelo Estado, quer pela sociedade civil. Para tanto, foi necessário recorrer ao estudo, do fenómeno do Terceiro Setor, tema que vem despertando a atenção da comunidade científica nos últimos anos, considerando a importância económica e social que adquiriu após a falência do Estado-Social.
Reconhece-se que o tema reveste complexidade e heterogeneidade, contudo, considerando a sua atual importância na cooperação ou complementaridade do Estado na persecução dos interesses públicos (seja pela ineficiência do Estado na satisfação dos interesses coletivos, seja como forma de fazer valer os direitos de cidadania), não é despropositada a tarefa de avaliar as características e a dimensão que assume hodiernamente o Terceiro Setor.
Nesta diapasão, o presente trabalho é um modesto espaço em que se procura explorar, as questões mais relevantes na relação entre o campo privado não lucrativo e a esfera pública, nomeadamente quanto as suas formas de interação com o Estado Central e Local.
Dada complexidade da temática exploramos o tema em três partes distintas que pretendem dar a conhecer esta realidade de forma global e perceber efetivamente os problemas existentes, o que lhes deu origem e as possíveis soluções.
Neste seguimento, na primeira parte realizou-se uma abordagem sobre as IPSS e a sua relação com o Estado e Sociedade, no sentido de se levantar o véu sobre as problemáticas que as rodeiam: a crise económica, o regime jurídico obsoleto, bem como a crise económica. Na segunda parte desta dissertação faz-se um enquadramento da temática para dar a conhecer ao leitor a realidade do Terceiro Setor como um setor em crescimento exponencial, dando ênfase às instituições que melhor o representa: as Instituições Particulares de Solidariedade Social.
Por fim, na terceira parte, faz-se uma abordagem mais personalizada do tema, tentando apontar
um conjunto de potenciais medidas e soluções que potencializem uma adequação do,
económico e social das IPSS no contexto atual, bem como a ligação com as autarquias e, mais
concretamente no caso específico da Misericórdia de Arcos de Valdevez.
16
PARTE I: IPSS, Estado, Sociedade: o desenhar da actualidade de relações e tarefas.
1. A Relação entre as IPSS e o Estado 1.1 A decadência do Estado Social
Ao longo das últimas décadas o modelo social do nosso país sofreu alterações significativas. Muitos foram os momentos históricos que para tal contribuíram. No período dos anos 50 a 70, da década de 90 Portugal era considerado um país pobre e carente, com falta de meios a nível económico, social e político. Necessitava de progresso económico e equilíbrio na gestão social, altura em que noutros países já existia o chamado Estado Providência ou Estado Social, criado anos mais tarde no nosso país.
Nesta época Portugal era considerado um país periférico, de desenvolvimento intermédio tendo a ausência de pacto social assente numa regulação Estatal. A estratégia desenvolvida orientava- se pela forte tensão e não na própria negociação, ou seja, sem a existência de qualquer ligação entre o Estado e os representantes da sociedade e dos trabalhadores, hoje, existente, por exemplo com a concertação social. O pacto social só foi possível passados 15 anos (com a Constituição de 1976), no qual se defendia uma sociedade sem classes e visava garantir a todos, sem excepção direitos civis, políticos e culturais.
Com base na crise Revolucionária do 25 de Abril de 1974 foi aberto o caminho para a consolidação do Estado Providência e da própria Democracia. A mudança do regime provocou alterações do pensamento e sobretudo da concepção de Estado alterando a sua posição no que diz respeito às políticas sociais do Estado. Depois de 1976 verifica-se no país um período de normalização com a criação da 1ª Constituição da Republica Portuguesa, período de calma marcado pela estruturação de políticas de bem-estar. De salientar que a Constituição de 1976 consagrou o dever do Estado de responder pelo incumprimento das políticas sociais.
O Estado Providência Português começou a desenvolver-se numa época de forte recessão
económica marcado pelas difíceis condições externas e pelas reestruturações internas. De
salientar que, enquanto nos restantes países se assistia ao início da crise do Estado
Providência, em Portugal inicia-se a sua solidificação. Tal facto deveu-se obviamente ao período
ditatorial (1926-1974) em que vivíamos, onde as políticas internas não tinham qualquer influência
externa, sendo o lema “orgulhosamente sós” (Salazar, 1967) um ditame da época.
17 Nos anos 80/90 deu-se um agravamento das condições económicas e sociais, devido à precariedade do emprego e o desemprego, verificando-se uma crise do Estado Providência. De entre vários autores que defendiam esta tese, como Boaventura Sousa Santos, nunca existiu Estado Providência em Portugal, ou pelo menos nunca atingiu a plenitude que se verificou nos outros países. A desvalorização dos direitos sociais adquiridos, por consequência da re- mercadorização, também fez parte do agravamento das condições económicas e sociais do país. Para Boaventura Sousa Santos (1987), o Estado providência é um facto contraditório, considerando que ”assenta na ideia de que há correspondência entre os imperativos do crescimento económico e as exigências da equidade social”.
Em contraponto de Boaventura Sousa Santos, partilhamos da opinião de autores que defendem a existência Estado Providência em Portugal, apontando características como:
- a redistribuição de rendimentos;
- a regulação das práticas e das relações sociais, com consequências económicas e, - a negociação de interesses dos diferentes representantes dos diversos segmentos em sede de concertação social.
Estas medidas consubstanciam-se em práticas de desenvolvimento de políticas sociais gerais e políticas compensatórias para certos grupos e segmentos; políticas de implementação macroeconómica e de regulação de sistema económico; estabelecimento de formas de concertação entre parceiros sociais e económicos, à volta de grandes objectivos: crescimento económico, diminuição das desigualdades e combate á pobreza e exclusão social.
Do ponto de vista das políticas sociais e económicas, o período pós 25 de Abril de 1974 é muito confuso e heterogéneo, sendo marcado por uma conjuntura de recessão económica. Vivia-se um Estado paralelo, no qual as políticas proferidas não correspondiam às praticadas, tornando-se mais evidente pela recessão económica provocada pela crise petrolífera a nível mundial e a instabilidade laboral da maioria dos trabalhadores.
O Estado paralelo começa a dar os primeiros sinais de existência e a devanear-se com a estabilidade conseguida pelo governo com a revisão da Constituição. Desta forma, emerge o Estado heterogéneo, onde continua a assumir um papel importante na regulação social, mas abre a iniciativa á privatização e ao reforço da sociedade. Com a revisão constitucional de 1982, o Estado abre as portas a um novo paradigma e começa a defender a propriedade privada e o mercado.
É através da integração na Comunidade Económica Europeia (doravante CEE), hoje União
Europeia (doravante UE), em 1986, seguindo o espírito desta comunidade, que se inicia a defesa
de uma política de diálogo e concertação social. A integração europeia teve na base de pilares
18 base como a solidariedade, a partilha, a inclusão, valores que sempre estiveram na primeira linha da criação do modelo europeu. A CEE sofre condicionalismos internos em medidas de flexibilidade dos mercados, de trabalho, novas formas de proteção social e reduções orçamentais. Em Portugal não houve equilíbrio entre acumulação e legitimação. Verificou-se a retracção do consumo interno e promoção de exportações com consequências na despesa pública.
O Estado Providência em Portugal apresenta algumas especificidades, tendo sido criado por razões mais políticas, do que propriamente resultante do pacto social. Estava desfasado do tempo em que foi criado face aos outros países desenvolvidos – “em contraciclo”. Despendia montantes muito baixos com a proteção social com relação aos restantes países. Traduzindo o atraso de desenvolvimento, fraca industrialização e um mercado de trabalho com particularidades próprias. Faz um estímulo direto maior, aos agentes e atribuí subsídios, isenções fiscais e transferências mais importantes do que a consolidação de uma estrutura de equipamentos colectivos.
Atualmente fala-se de uma nova geração de políticas sociais, que tentam corrigir algumas das
decisões orientadas pelo estado de bem-estar que se demonstraram como uma necessidade de
ser verificadas. (Boaventura Sousa Santos, 1987) refere que as políticas sociais do século XXI
deixaram de ser discutidas num contexto nacional e passam a ser discutidas num contexto
internacional e transnacional (União Europeia e Capitalismo Mundial), essencialmente em duas
dimensões: O pós-consenso de Washington e o pós-Seattle (Jacqueline Marques, 2007-2008),
de forma a orientar a igualdade em contexto de diferença. O consenso de Washington, segundo
Boaventura Sousa Santos (1987) diz respeito “à organização da economia global, incluindo a
produção, os mercados de produtos e serviços. Os mercados financeiros, assentam na
liberalização dos mercados, desregulamentação, privatização, minimalismo estatal, controle da
inflação, primazia das exportações, cortes nas despesas sociais, redução do défice público,
concentração do poder mercantil nas grandes empresas multinacionais e do poder financeiro nos
grandes bancos transnacionais.” Segundo o mesmo Boaventura Sousa Santos (1987) o
consenso de Washington decretou o fim do Estado Providência, a privatização da segurança
social, sobretudo na área das pensões, a redução das responsabilidades do Estado às
chamadas medidas compensatórias, políticas sociais residuais destinadas a minorar as formas
mais extremas de vulnerabilidade e de exclusão social, as que põem em causa a própria
sobrevivência física dos que não são por elas atingidos. A força deste consenso impôs-se em
todo o mundo menos desenvolvido através das chamadas políticas de ajustamento estrutural.
19 Por sua vez o consenso de Seattle é designado pela contestação social por parte dos cidadãos e movimentos sociais à reunião da Organização Mundial do Comércio, realizada em Seattle. O contexto Pós-Seattle traduz a emergência de uma globalização contra-hegemónica, empenhada por movimentos sociais de modo a criar combinações de cidadania e de democracia transnacionais, reivindicando direitos junto de instâncias supranacionais onde se concentra o poder económico e o social (Boaventura Sousa Santos, 2005).
Embora existam diferenças bem visíveis de país para país, em meados da década de 80 era possível identificar um modelo social europeu cujos traços básicos se centravam no forte compromisso do Estado no que concerne à garantia de elevados níveis de segurança social a todos os cidadãos; proteção social abrangente universalista como matéria de direitos e de cidadania social; solidariedade nacional em que a política fiscal desempenha um papel crucial;
participação marginal do mercado na provisão de proteção social. (Jacqueline Marques, 2007- 2008)
Nos últimos quinze anos, o modelo social europeu, tem vindo a ser sujeito a fortes pressões que se vão manifestando de várias formas, como por exemplo:
- a ideia de que os elevados níveis de protecção social afectam negativamente a competitividade da economia no mercado global e produzem elevados níveis de desemprego;
- a ideia de que a evolução demográfica determina a prazo mudanças drásticas nos sistemas de pensões e nos serviços nacionais de saúde; o aumento da selectividade com vista ao redireccionamento dos recursos para as pessoas que deles mais necessitam, acompanhado por uma maior utilização da condição de recursos como critério de acesso à protecção social. (João Carlos Loureiro, 2010)
O Estado Providencia representou, em contexto de democracia política, a combinação de dois objetivos:
- a prosperidade económica e;
- a coesão social.
Esta tipologia de Estado assenta na ideia da correspondência, e até complementaridade, entre os imperativos do crescimento económico e as exigências de equidade social. O princípio geral do Estado Providência era que os governos podiam e deviam assumir a responsabilidade de manterem um mínimo básico de condições de vida de todos os cidadãos. Isto implicava um ataque às carências e dependências em três frentes (ROBERT CASTEL, 1998 ) :
- Regulação da economia de mercado,
- Prestação pública de uma série de serviços sociais universais, nomeadamente educação,
segurança social, assistência médica e habitação, e um conjunto de serviços sociais pessoais.
20 - Rede de segurança de serviços de assistência, baseada numa comprovação de falta de rendimentos ou de meios para enfrentar casos excepcionais de necessidade ou para avaliar a pobreza.
O pleno emprego, serviços sociais universais e assistência social – davam expressão concreta à ideia de responsabilidade coletiva de manutenção de um padrão mínimo nacional de condições de vida, como uma questão de justiça e equidade social essenciais à construção/manutenção de um Estado ao serviço das pessoas, para as pessoas e com uma forte componente política direcionada para os mais desfavorecidos.
Em suma, neste sentido idealista, o Estado Providência trabalhava no sentido da precaução e alívio da pobreza e na manutenção das condições de vida consideradas minimamente adequadas a todos os cidadãos. Boaventura Sousa Santos (1987) explica que o Estado Providência resulta do compromisso entre Estado, capital e trabalho, nos termos do qual os capitalistas renunciam a parte da sua autonomia e dos seus lucros, apenas no curto prazo, e os trabalhadores a parte das suas revindicações. Esta dupla renúncia é gerida pelo Estado que transforma o excedente libertado, ou seja os recursos financeiros que lhe advém da tributação do capital privado e dos rendimentos salariais, em capital social, tanto na perspetiva de investimento social, como na perspetiva de consumo social. Ao gerir este sistema, o Estado torna-se no garante do interesse público, o que determina novas funções são desempenhadas e novas formas de atuação política. Neste sentido são criados novos organismos estatais que regulam e produzem serviços que respondam às novas funções do Estado.
O Estado Providência tornou-se gradualmente mais complexo e contraditório, mas tal facto, só por si, não significava que tivesse que entrar numa situação de crise. Desde os anos 50 e até ao choque petrolífero de 1973, os países desenvolvidos da Europa conheceram um período em que o crescimento económico, a competitividade e a solidariedade se completaram (Júlia Gonçalves Fernandes, 2011).
O crescimento económico, baseado em ganhos de produtividade e gerador de emprego, a
melhoria dos rendimentos das famílias e o consequente aumento da procura e do consumo,
permitiu avançar nos três grandes objetivos do Estado Providência – pleno emprego, serviços
sociais universais e assistência social. O fim do ciclo de crescimento nos anos 70 e depois a sua
retoma, tecnologicamente baseada numa filosofia de emprego, desencadearam discussões
sobre as bases do Estado Providência (Júlia Gonçalves Fernandes, 2011). A crise do Estado
Providência deriva, mas não exclusivamente, de fatores de ordem financeira, como a crise
financeira do próprio Estado, que tende a assumir despesas acima dos seus recursos,
igualmente, os aspetos organizacionais e estruturais do Estado, a forma como exerce as suas
21 funções, bem como as próprias funções que assume, são elementos de ordem sociológica e cultural. (idem) As políticas que nortearam o Estado Providência foram mudando de natureza, à medida que este se ia consolidando. De natureza distributiva foram progressivamente sendo substituídas por políticas de natureza produtiva, em que é o próprio Estado a produzir diretamente os bens e os serviços, tanto no domínio do investimento social, como no do consumo social. Estas mudanças provocaram uma expansão da burocracia e uma acentuada irracionalidade na gestão e na afetação de recursos. A impossibilidade de auto-sustentação financeira associa-se à ingovernabilidade administrativa e política do modelo estatista e burocrático. Igualmente, a opacidade de solidariedade social promovida pelo Estado, associada a outros fatores de ordem económica, conduziu a uma resistência, ao aumento e pagamento de impostos, alterando o compromisso base do funcionamento do Estado Providência, aprofundando-se, gradualmente, a sua crise financeira. (Boaventura Sousa Santos, 1987).
O primeiro momento de aumento da despesa pública ocorreu logo a seguir ao 25 de Abril de 1974. Foram várias as fontes de crescimento: as despesas sociais, com a expansão da cobertura do sistema de Segurança Social, a atualização dos valores das pensões e o aparecimento de novos gastos, nomeadamente com o subsídio de desemprego; a expansão dos gastos com Educação e Saúde; o crescimento do número de funcionários públicos; serviço nacional de saúde entre outros. (Paulo Trigo Pereira, 2010)
De 1986 até aos dias de hoje viver-se-ia um longo período de tendências contraditórias. Por um lado, continuou o crescimento a ritmo intenso das despesas sociais e de recursos humanos. Por outro, um conjunto de circunstâncias permitiu poupanças significativas (as quais aliás ajudaram a libertar fundos para o financiamento das anteriores). Na primeira década do século XXI, os Governos acabaram por ter de adoptar medidas ad hoc com o intuito de diminuir aquele crescimento de modo as respeitar as normais orçamentais inscritas nos documentos enviados e verificados pela União Europeia e que comprometem o país a atingir determinadas metas orçamentais ao fim de cada período em questão. Mas as dificuldades são muitas, sobretudo políticas. As medidas tiveram, portanto, êxito limitado, não permitindo verdadeiramente resolver o problema de fundo da sustentabilidade. Por sua vez, o envelhecimento da população determinou um crescimento do número de beneficiários que é independente da acção governativa.
Em 2002, inaugurou-se uma nova fase na história das finanças públicas da democracia portuguesa. Esgotado o efeito da redução dos juros e da dívida, os défices voltaram a subir.
Apesar de implementadas um conjunto de medidas, nenhuma destas teve êxito na garantia de
sustentabilidade futura da despesa pública. O problema é que todas elas mantiveram inalterado
22 o seu potencial de crescimento. Para além das dificuldades de financiamento, outra característica do Estado Providência Português tem sido uma certa ambivalência de resultados.
Apesar dos esforços do Estado no sentido de conseguir uma sociedade mais homogeneizada em termos saciais, os resultados nem sempre são alcançados. Portugal é hoje um dos países mais desiguais da UE (ultrapassado por casos como, por exemplo, a Bulgária e a Lituânia) e um dos mais desiguais de entre os países desenvolvidos, tendo a desigualdade vindo a aumentar desde os anos 80. (OBSERVATÓRIO DAS DESIGUALDADES) Ou seja, o período de maior crescimento e consolidação do Estado Providência foi também o de mais forte crescimento da desigualdade de rendimento. A tudo isto não será alheio o facto de a despesa social em Portugal ter carácter regressivo, ou seja não beneficia preferencialmente aqueles com rendimentos mais baixos mas, antes pelo contrário, alguns grupos sociais com rendimentos próximo ou acima da média. Portanto, uma parte da explicação da desigualdade em Portugal reside, de forma aparentemente paradoxal, no próprio funcionamento do Estado Providência. Isto dever-se-á em parte ao facto de o Estado Providência português ter características pouco universais, continuando a fundar-se sobretudo numa estrutura profissional (ou corporativa), algo a que os estudiosos do assunto têm tendência a chamar o Estado Providência “bismarckiano”.
Mas parecem existir outras razões. Uma será a crescente desigualdade salarial, provavelmente reflectindo dois aspectos: um prémio elevado à educação escolar e uma penalização salarial sentida em certos sectores exportadores tradicionais, de produtividade e salários relativamente baixos, como a indústria têxtil.
Se do lado da despesa o Estado Providência de Portugal dá indicações de regressividade, o mesmo se passa do lado da receita, ou da fiscalidade. Dadas as dificuldades no cumprimento do objectivo da igualdade de rendimento, o Estado Providência transformou-se com o tempo sobretudo num sistema de seguro generalizado garantido por toda a sociedade (através do Estado), independentemente de corresponder a uma transferência de rendimento dos mais ricos para os mais pobres. (Alfredo Bruto da Costa, 2000)
O crescimento acabou ele próprio, de resto, por constituir um instrumento de expansão do Estado Providência. Mas é a democracia que constitui o mecanismo fundamental do processo de crescimento desta forma de Estado. Isto remete-nos para as circunstâncias em que o Estado Providência português foi construído, numa altura cuja característica principal é a lentidão universal do crescimento. Este carácter tardio desta construção tornou seguramente mais problemática a sua sustentabilidade.
É a sustentabilidade que começa hoje a apresentar tendências de verdadeiro dramatismo e de
transversal preocupação na sociedade e nos políticos. A rubrica mais ameaçadora em termos de
23 financiamento futuro é o da Segurança Social, sobretudo as pensões. O sistema é estruturalmente deficitário, o que só não se torna explícito graças às constantes transferências de fundos do Orçamento do Estado.
Para além disso, está a atingir um ponto crítico, resultante da evolução demográfica do país, nomeadamente a combinação entre uma taxa de natalidade em queda e o aumento contínuo da esperança média de vida. Apesar de todos os obstáculos que apareceram no caminho, Portugal conseguiu mesmo assim erigir neste espaço de quatro décadas (desde a instalação da democracia) o seu Estado Providência.
As coisas poderiam ter-se passado de outro modo. O autoritarismo português poderia ter favorecido os programas sociais, como o fizeram o autoritarismo bismarckiano ou nazi. (Sílvis Maria Dias Ferreira, 2000) Mas não foi isso que aconteceu. Portugal teve mesmo de esperar pela democracia liberal para o concretizar. Se é verdade que o conseguiu fazer, não é menos verdade que o preço pago em dificuldades e sucesso ambíguo levanta dúvidas sobre a eficiência com que foi feito.
Neste sentido “importa (re)pensar o Estado na sua relação com a sociedade, e questionar o seu papel, o seu potencial e os seus limites no atual contexto de austeridade. De facto, é tempo de se fazer o balanço e de se reinterpretar o legado “social” e histórico da Europa moderna, à luz da realidade presente e das perplexidades que hoje ameaçam o modelo social europeu, mais concretamente com as obrigações orçamentais que os países da UE. A encruzilhada em que nos encontramos, perante medidas de austeridade que atingem em cheio as classes médias e os trabalhadores em geral, não pode esperar-se uma total passividade e conformismo dos cidadãos, em especial em países como Portugal, em que a relativa estabilidade e coesão social se deveu sobretudo ao papel do Estado social.” (Elísio Estanque)
Atualmente, Portugal assume as tendências e desafios pelos quais passam os restantes Estados
Providência, como seletividade de medidas da proteção social em geral e crescimento da
importância de outros sectores e agentes que não o Estado, na prestação de serviços sociais e
púbicos. A decadência do Estado Social decorre incontestavelmente da crise económico-
financeira que se vive. O envelhecimento da população, a diminuição do número de postos de
trabalho e consequente aumento da taxa de desemprego; a globalização e a padronização do
consumo; a dívida pública; são algumas das muitas causas da crise económica que
atravessamos. Com a crise económica e social, houve despesas em áreas fundamentais do
Estado Social que tiveram alguma regressão atingindo valores como, por exemplo em 2010, com
a despesa em educação a descer 5%, quando era de 5,8% do PIB. Os gastos com a saúde
desceram de 10,2% para 9,5% do PIB, números que evidenciam o esmorecer do Estado Social,
24
pelo que importa encontrar parceiros que assumam, ou coadjuvem na prossecução do bem-estar
social.
25 1.2 Cooperação financeira: Fontes de financiamento estatal
Quando se fala em fontes de financiamento das Instituições Particulares de Solideriedade Social (doravante IPSS) é indissociável o termo da sustentabilidade das mesmas.
Tal facto deve ser entendido como a “capacidade de captar recursos – financeiros, materiais e humanos – de maneira suficiente e continuada, e utilizá-los com competência, de maneira a perpetuar a organização e permiti-la alcançar seus objetivos”. (Elísio Estanque). Apesar de não terem como objectivo essencial o lucro, estas instituições necessitam obviamente de recursos financeiros que lhes permitam desenvolver as suas actividades de forma a corresponder aos objectivos das mesmas e às necessidades de quem as procura. A questão do financiamento das IPSS é algo que tem tido um constante debate na sociedade civil e política, não somente pela identificação das suas fontes, mas sim pelos efeitos que produzem na independência e na responsabilidade destas mesmas instituições. No que concerne à sustentabilidade é incontestável a situação de crise que as IPSS atravessam, pela sua forte dependência do Estado que potencia uma imprevisibilidade e ausência de segurança quanto à continuação de protocolos de cooperação e outros apoios, dada a grave crise económica que atravessamos e que acima se mencionam. Contudo, é de salientar que atualmente as IPSS, bem como as instituições do Terceiro Setor em geral podem contar com suporte económico de algumas instituições internacionais como são exemplo o Banco Mundial e a União Europeia.
Numa tentativa de moderar os problemas relacionados com sustentabilidade são vários os autores que evocam uma necessidade de auto-financiamento das IPSS, (Francisco Nunes, Luís Reto, Miguel Carneiro, 2011)) no sentido de uma projeção que preconiza diminuir a forte dependência de fontes de financiamento externas, mediante a “alocação de recursos humanos, financeiros e materiais que devem ser multiplicados através do seu gerenciamento adequado”, (Armindo dos Santos de Sousa Theodósio, 2002) ou então uma tipologia de financiamento misto público, privado e próprio.
As IPSS podem obter apoio através do público geral (doações), do Estado, de outras corporações e fundações privadas, para além dos seus ganhos próprios (pela prestação de serviços de cariz social). (idem)
Desta feita é importante analisar as formas que o Estado tem para fomentar o desenvolvimento
das atividades das IPSS em concreto, e Terceiro Setor em geral, através das subvenções nas
quais são consideradas como “forma de ajuda prestada a um sujeito económico concedida pelo
26 Estada ou por entidades públicas” (Isabel Faustino Peça, 2002). Os acordos de cooperação são a principal forma de apoio que o Estado concede às IPSS. Estes acordos operam de duas formas:
- pela transferência direta de verbas através de protocolos, contratos e doações;
- e, pela transferência indireta, através de benefícios fiscais, como é o caso da isenção de imposto de rendimento, de selo e custas judicias, contribuições prediais, imposto sobre a venda e circulação de veículos automóveis, de capitais, sobra a indústria agrícola, de compensação e de contribuição industrial, e ainda a restituição do IVA.
Quer uma forma, quer outra são o sustento das IPSS, num mercado cada vez mais difícil de gerir. De forma a ilustrar a grande importância que os fundos do Estado apresentam para a prossecução dos fins destas entidades, ressalva-se que em países como a Irlanda e Bélgica mais de 65% da receita das instituições de cariz social são provenientes do Estado, já nos Estados Unidos e em França, esta percentagem desce para os 50 %, e na Holanda e Alemanha a percentagem é de 42%. (Sílvis Ferreira, 2000). Outro dado relevante sobre o financiamento de instituições do terceiro setor a nível mundial é sobre as doações. Pesquisas concluem que em Inglaterra, Hungria e Italia, este tipo de fundos está longe de ser a principal fonte impulsionadora da Economia Social, que “são as taxas e os encargos sobre serviços, que representam 47% da renda do Terceiro Setor nesses países. A segunda mais importante fonte de apoio é o Governo que entra com 43%. As doações de particulares e indivíduos não passa de10%.”(idem)
Neste sentido, importa abordar algumas das formas de financiamento
2destas instituições, bem como a forma como se processam.
2De salientar que as comparticipações familiares, também são uma fonte de receita para estas instituições. De acordo com o DN 75/92 de 20 de maio, as normas de comparticipação das famílias, deverão ser aplicadas respeitando o previsto nos regulamentos da instituição, desde que se adequem aos indicativos técnicos aplicáveis para cada modalidade e consensualizados entre os serviços do ministério da tutela e as uniões (Norma XVI, do Despacho Normativo de 75/92 de 20 de maio.). Para além das comparticipações dos familiares, as IPSS contam também com rendas e donativos.
27 1.2.1 Formas Diretas de Financiamento:
1.2.1.1Os protocolos de cooperação
O protocolo de cooperação é um instrumento jurídico que define as normas de enquadramento das relações entre o Estado e as IPSS, bem como as linhas orientadoras das políticas sociais em vigor. Estes protocolos vieram alterar o paradigma das relações entre o Estado e as IPSS, e responder às reivindicações da União das Instituições de Solidariedade Social (avante UIPSS), por uma maior estabilidade no relacionamento com o Estado e de forma a colmatar muitas matérias que as IPSS ainda eram deficitárias. De acordo com o Protocolo de cooperação assinado em 1992 surgiu um novo movimento de co-responsabilização solidária do Estado, através da afirmação da natureza particular das instituições e pelo reconhecimento da sua idoneidade. De ressalvar que, hoje mais do que nunca, com a crise económica e social actual, os protocolos de cooperação são, em muitos casos o garante da prestação dos serviços por parte das Instituições.
Importa estabelecer uma linha de diferenciação entre os acordos de cooperação e os protocolos de cooperação. Os primeiros são estabelecidos entre os Centros Distritais da Segurança Social (doravante CDSS) e as instituições que prestam um determinado serviço à comunidade, onde se fixa as condições que regulam para ambas as partes, as condições da prestação de serviços.
Estes são celebrados por um período de um ano, cuja renovação é automática e sucessivamente renovável por igual período, caso não haja renúncia de nenhuma parte. No que respeita aos protocolos de cooperação, estes são celebrados pelo Governo, e as Uniões representativas das IPSS.
3Importa ressalvar que as finalidades dos protocolos de cooperação não se cingem à fixação das comparticipações dos centros distritais, mas também à definição de orientações, metodologias e prioridades de atuação no domínio da cooperação entre as IPSS e os centros distritais.
43 CNIS, UMP e a UM, estes protocolos têm sido celebrados com periodicidade anual. A única exceção foi em 2007, em que a Portaria n.º881/2007 de 8 de agosto, fez uma atualização dos valores da comparticipação financeira.
4 Esta definição é feita em sede de Preâmbulo e restante texto normativo do Protocolo de Cooperação entre Ministério da Solidariedade e Segurança Social e UMP, CNIS, Mutualidades Portuguesas.
28 1.2.1.2 - Os Acordos de Cooperação
Em consonância com os artigos 8º, 11º, 31º e 32º da Lei nº 4/2007, de 16 de Janeiro, conjugados com o artigo 4º, n.º 2 da Lei 119/83 de 25 de fevereiro, ao nível do financiamento, as IPSS e o Estado estabelecem uma relação através dos acordos de cooperação.
Este modelo de cooperação foi gerado em 1979 pelo Decreto-Lei n.º 419-G2/79, e instruía-se através de uma ação regulamentadora da organização e do exercício da atividade das instituições, de uma ação fiscalizadora pela verificação da legalidade e prevenção de irregularidades e de uma ação sancionatória exercida através dos Tribunais nos casos de incumprimento da Lei.
Daqui se depreende que este modelo tinha um cariz intervencionista e de controlo. Com o Decreto-Lei n.º/119/83, de 25 de fevereiro, esta ação foi amenizada, no sentido em que foi instituído um modelo de cooperação, onde se reconheceu uma maior autonomia ao funcionamento das IPSS. Este reconhecimento de autonomia foi firmado nas sucessivas Leis de Bases da Segurança Social
5. Nesta legislação é reconhecido às IPSS, um papel de extrema importância na produção de serviços sociais, obrigando-se o Estado a conceder-lhes apoios de natureza financeira e técnica, como se verá à frente, para a prossecução dos fins.
De acordo com Boaventura Sousa Santos (1992), as IPSS são sujeitos privilegiados, para a normalização contratual num Estado heterogéneo tal pressupõem a existência de atores sociais organizados dispostos a dialogar e a aceitar o pacto social. Celso Lafer ressalva a compreensão das novas relações entre os cidadãos, o Estado e as organizações sociais, só ser viável, no quadro de uma nova conceção de pacto social. Citando Licínio Lopes ( pp.354 SS.) “ (…) as formas contratuais (ou quase- contratuais) constituem na generalidade dos países, o instrumento típico da normalização das relações entre as organizações sem fins lucrativos e a Administração.
É através da fórmula contratual que se instituem e normalizam as relações de cooperação, que as instituições ganham o estatuto de colaboradoras ou auxiliares da administração, que se disciplinam ou concretizam as formas de apoio financeiro e técnico, que são habilitadas a desenvolver missões de serviço público, eventualmente acompanhadas com a investidura ou a delegação de prerrogativas públicas. É, enfim através do instrumento contratual que se concretiza a disciplina relativa às formas de colaboração, de apoio financeiro e de sujeição das organizações a um controlo especial”.
5 Lei de n.º32/2002, de 20 de dezembro e lei n.º4/2007 de 16 de janeiro, esta última veio revogar a primeira.
29 Como já se teve oportunidade de ver a cooperação entre Estado e IPSS configura-se de várias formas:
- apoio financeiro para o funcionamento das atividades desenvolvidas ou a desenvolver;
- subsídio para a construção de instalações bem como a aquisição de equipamento;
- regalias e isenções fiscais decorrentes do estatuto de utilidade pública;
- apoio técnico das respostas sociais, da construção de instalações e da aquisição de equipamentos e;
- outros apoios decorrentes de programas setoriais da responsabilidade da administração central e local.
As normas reguladoras dos acordos de cooperação foram definidas pela primeira vez com os Despachos normativos n.º 387/80 e 388/80, sendo depois alteradas ao longo da década de 80 através de vários diplomas, nomeadamente através do Despacho Normativo 12/88 e do Despacho Normativo. 75/92.
De acordo com a Norma II, do Despacho Normativo 75/92, de 20 de Maio, os acordos de cooperação “tem por finalidade a concessão de prestações sociais e baseia-se no reconhecimento e valorização, por parte do Estado, do contributo das instituições para a realização dos fins da ação social, enquanto expressão organizada da sociedade civil,” neste sentido, “é através deles que se instituem e disciplinam as relações de colaboração a Administração, permitindo, (…) o reconhecimento do estatuto de ente colaborador da (ou com) Administração, com as consequências inerentes à concessão de tal estatuto.”
6Nos termos do n.º 4 da Norma I do D.N 75/92, os acordos de cooperação entre os centros regionais e as Instituições podem assumir duas formas: acordos de cooperação e acordos de gestão. Em ambos os casos, os acordos são assinados pela organização prestadora de serviços e os Centros Distritais da Segurança Social.
Os acordos de cooperação são o meio de celebração mais frequente, e têm como objetivo “a prossecução de ações, por parte das instituições, que viessem o apoio a crianças, jovens, deficientes, idosos, e à família, bem como a prevenção e a reparação de situações de carências, de disfunção e marginalização social e o desenvolvimento das comunidades e integração e promoção social”, bem como “o apoio e estimulo às iniciativas das instituições, que, sem fins lucrativos, e numa base de voluntariado social, contribuam para realização dos fins na ação social.”
7Estas respostas vão de encontro aos fins da ação social, previstas na lei de bases da Segurança social, nos termos do art. 29º deste diploma, e são uma “fórmula contratual (…) que
6Idem p. 355.
7 Norma III, alíne b) do D.N. 75/92.
30 representa o quadro jurídico estruturante e regulador da relação entre a Administração e aquelas organizações” (Licínio Lopes, 2009)
Os acordos de cooperação podem ainda revestir duas formas: os acordos típicos e atípicos. Os acordos típicos são estabelecidos para respostas sociais reguladas no Despacho Normativo n.º75/92, de 20 de Maio, e tipificadas de acordo com o Anexo I do Protocolo de Cooperação celebrado anualmente entre o Estado e as entidades representativas das IPSS. Por sua vez, os acordos atípicos, desenvolvem respostas inovadoras, que não se encontram tipificadas na lei. A atipicidade encontra-se assim diretamente relacionada com a natureza das respostas, com a complexidade e diversidade da intervenção realizada, com as formas de implementação, e ainda com o público-alvo.
8Estes acordos incluem regras específicas que não se enquadram nas regras gerais para o regime de cooperação, nomeadamente em matéria de comparticipação financeira, pelo que carecem de homologação do concelho Diretivo do Instituto de Solidariedade Social, IP.
9Estes acordos são celebrados por um período de um ano, renovando-se automática e sucessivamente por iguais períodos exceto se houver denuncia devidamente fundamentada, com antecedência mínima de 90 dias.
Para além dos acordos de cooperação, temos ainda os acordos de gestão
10. Estes acordos foram definidos pelo DN n.º 75/92 de 20 de Maio, ainda em vigor, e permitem ao Estado confiar a gestão de um equipamento público a uma IPSS, ou seja, “visam confiar às instituições a gestão de instalações, serviços e estabelecimentos que devam manter-se afetos ao exercício das atividades no âmbito da ação social, quando daí resultem benefícios para o atendimento dos utentes, interesse para a comunidade e um melhor aproveitamento dos recursos disponíveis”.
11De salientar, que este tipo de acordos só pode ser celebrado com Instituições em que os Estatutos prevejam a intervenção nas áreas objeto dos acordos.
12Destes acordos resulta um processo em que a Segurança Social concede a uma IPSS, a gestão numa determinada área da Ação social, das instalações e serviços afetos a essa mesma resposta social.
Em termos gerais, são considerados pressupostos para a celebração de acordos de cooperação:
138Como exemplo de acordos atípicos temos as respostas sociais direcionadas para a intervenção precoce, centros comunitários, centros de alojamento temporários, centro de noite, equipa de rua para pessoas sem-abrigo, grupos de auto-ajuda, entre outros.
9Art. 2º Protocolo de Cooperação entre o Ministério da Solidariedade e Segurança Social e a UMP, CNIS, e Mutualidades Portuguesas.
10 Norma I, n.º4 do D.N. 75/92.
11 Norma IV, n.º 1 do D.N 75/92.
12 Norma IV, n.º 2 do D.N. 75/92
13 Norma XII do D.N. 75/92.
