Aula 00
Administração Pública para ADASA
Prof. Marcelo Soares
Sumário
SUMÁRIO ...2
APRESENTAÇÃO ... 3
APRESENTAÇÃO DA AULA ... 3
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: DO MODELO RACIONAL-LEGAL AO PARADIGMA PÓS BUROCRÁTICO ... 4
MODELOS DE ESTADO ... 5
O Estado Absolutista, Monárquico, Oligárquico e Patrimonial ... 6
Estado Liberal... 6
Estado do Bem-Estar (Welfare State) ... 7
Estado Regulador ... 7
TIPOS DE DOMINAÇÃO ... 8
MODELOS TEÓRICOS DE ADMINISTRAÇÃO... 9
Introdução ... 9
Patrimonialismo ... 11
Burocracia ... 12
Paradigma pós-burocrático ... 16
Modelo Gerencial (Nova Gestão Pública) ... 17
EXPERIÊNCIAS DE REFORMAS ADMINISTRATIVAS. O PROCESSO DE MODERNIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ... 26 De 1808 a 1930 ... 26 Reforma Administrativa de 1930 ... 27 Decreto-lei nº. 200/67 ... 28 O Retrocesso de 1988 ... 31 Governo Collor... 32
Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado – PDRAE ... 32
QUESTÕES COMENTADAS PELO PROFESSOR ... 35
LISTA DE QUESTÕES... 80
GABARITO ... 101
RESUMO DIRECIONADO ... 102
LEITURAS COMPLEMENTARES ... 110
Apresentação
Olá concurseiro, tudo bem?Meu nome é Marcelo Soares e eu quero te dar as boas-vindas a esse curso.
Aqui na DIREÇÃO CONCURSOS sou professor das disciplinas de Administração Geral e Administração Pública.
Caso não me conheça, permita-me fazer uma breve apresentação: sou graduado, pós-graduado e mestrando em Administração. Atualmente exerço com muito orgulho o cargo de Auditor do Estado de Mato Grosso. Nos concursos públicos rodei bastante até achar minha casa. Dentre outros, fui aprovado e nomeado nos cargos de Auditor Fiscal da Receita Municipal de Cuiabá, Auditor Governamental do Piauí e Analista Judiciário – área administrativa (TRF-1ª, TRT-11ª).
Apesar dessa experiência longa no mundo dos concursos, continuo com todo gás e como professor quero fazer parte da sua história até a aprovação, ou melhor, até o churrasco da posse, pode ser?
Apresentação da aula
Tópicos do edital: 1 As reformas administrativas e a redefinição do papel do Estado; reforma do serviço civil (mérito, flexibilidade e responsabilização) e reforma do aparelho do Estado. 2 Administração Pública do modelo racional-legal ao paradigma pós-burocrático; o Estado oligárquico e patrimonial, o Estado autoritário e burocrático, o Estado do bem-estar, o Estado regulador.).
Nosso assunto de hoje é um verdadeiro clássico nas provas. Basicamente, o que estudaremos é como o Estado, Governo e Sociedade foram mudando ao longo do tempo e como essas mudanças influenciaram na Administração pública. Veremos a experiência ao redor do mundo e no nosso país.
O assunto é bem bacana e tenho certeza de que compreenderá tudo com muita tranquilidade.
Vamos juntos gavião!
Administração Pública: do modelo racional-legal ao
paradigma pós burocrático
Tudo tem um começo. Para falarmos de Administração Pública precisamos falar de alguns conceitos fundamentais, tais como Estado e Governo.
“Ah Marcelo...eu estou estudando isso em Direito Constitucional...”
Eu sei meu amigo (a). Você certamente está estudando Direito Constitucional de modo que conversaremos só o extremamente necessário para contextualizar o assunto, tudo bem?
Podemos conceituar o Estado como “organização burocrática que possui o poder de legislar e tributar sobre a população de um determinado território; é a única estrutura organizacional que possui o ‘poder extroverso’, ou seja, o poder de constituir unilateralmente obrigações para terceiros, com extravasamento dos seus próprios limites. (Paludo, 2010).
Perceba que o Estado, por si, é um ente intangível, ou seja, não é uma pessoa ou uma coisa. Dessa forma, para materializar todas as funções que atribuímos ao Estado temos um agente político denominado de Governo.
O Governo então é essencialmente um instrumento (um dos elementos) do Estado o qual traduz o modo de administrar todas essas funções. Relembrando o Direito Constitucional: O Estado é composto por três elementos básicos: povo, território e governo soberano.
Independente da forma de governo (Monarquia ou República), será que os governantes conseguem fazer tudo sozinhos? Vejamos nosso caso, que vivemos em uma República, será que basta elegermos alguns representantes que eles diretamente executarão todas as funções: serão os professores das escolas, médicos dos hospitais, recolherão os tributos, serão os policiais nas ruas, etc. É claro que não.
Dessa forma, percebemos que o Governo também não consegue fazer tudo sozinho e por isso precisa de uma estrutura, uma aparelho, um instrumento de execução de suas políticas públicas. E é aí meu amigo (a) que temos a Administração Pública – um instrumento hierarquizado que executa as políticas definidas no âmbito do Governo.
Consolidando:
Estado Ente intangível Detém o poder Objetivo: Bem comum
Governo Agente Político Exerce o poder Instrumento do Estado
Administração
Pública Aparelho Executa
Instrumento do Governo
Podemos ainda esquematizar as relações entre Estado, Governo e Sociedade da seguinte forma: a) Sociedade financia o Estado. b) O Estado por meio do Governo toma decisões políticas. c) as decisões políticas são executadas/implantadas por meio da Administração Pública. Tranquilo, né?
Administração Pública, num sentido amplo, designa o conjunto de serviços e entidades incumbidos de concretizar as atividades administrativas, ou seja, da execução das decisões políticas e legislativas. Assim, a Administração Pública tem como propósito a gestão de bens e interesses qualificados da comunidade no âmbito dos três níveis de governo: federal, estadual ou municipal, segundo preceitos de Direito e da Moral, visando o bem comum. (Matias-Pereira, 2018)
Gosto de fazer essa introdução para que perceba que esses conceitos estão interligados. Isso é importante para compreender que mudanças, por exemplo, no Estado inevitavelmente interferirão no Governo e na Administração Pública. É exatamente isso que estudaremos: como as mudanças na sociedade, no Estado e no governo ao longo do tempo provocaram alterações na administração pública. Dentro dessa ideia, vamos começar estudando os Modelos de Estado.
Modelos de Estado
Baixa incidência em provas
ATENÇÃO!!
O CESPE, recentemente (CGE/CE – 2019), adotou a doutrina de Matias-Pereira (2018) para trazer a evolução dos modelos de Estado. Essa doutrina não é costumeiramente adotada pela banca nessa parte.
Trata-se de uma inovação quanto aos precedentes “jurisprudenciais” da banca. Nossa direção:
1) Estudaremos agora a evolução dos modelos do Estado no formato clássico (que é o que costuma ser cobrado).
O Estado Absolutista, Monárquico, Oligárquico e Patrimonial
As primeiras concepções de Estado foram baseadas na concentração de todos os poderes nas mãos dos monarcas. Era o período das chamadas monarquias absolutistas, nas quais a figura do rei confundia-se com a figura do Estado. Quando estudamos esse período é clássica a menção à frase de Luiz XIV, o Rei Sol: “L’État c’est moi”: O Estado sou eu.
O poder estatal era tido como de origem divina, sendo o rei o representante de Deus. Assim, aos monarcas absolutistas era dado o poder sobre a vida e a morte de seus súditos (não havia limitação de poderes).
Na França, os protestos contra o absolutismo começaram a ocorrer a partir do século XVII e foram se intensificando, principalmente, em virtude das obras de Hobbes, Locke e Rousseau e também do descontentamento, por parte da burguesia em obter somente o poder econômico, sendo afastada do poder político. O descontentamento culminou em 1789 na Revolução Francesa, que é o marco inaugural do Estado moderno. A grande contribuição do Estado absolutista foi assegurar a unidade territorial, que hoje é um dos elementos fundamentais do Estado moderno: o território.
Em terras tupiniquins, não tivemos essa figura do rei absolutista. Contudo, tivemos durante o período monárquico e o da República Velha ou dos Coronéis (1899-1930) um modelo de Estado muito semelhante. Trata-se do denominado Estado oligárquico. Nesse período, o Brasil era um Estado eminentemente agrário e dirigido por classes dominantes tradicionais (grandes comerciantes e proprietários de terras), cujo monopólio do poder político servia exclusivamente para atender seus próprios interesses. Segundo Matias-Pereira (2018), o Estado oligárquico dava pouca importância para as políticas públicas de caráter social, sendo que esse papel era exercido preponderantemente pelas instituições religiosas.
Estado Liberal
O liberalismo foi uma doutrina construída contra o absolutismo. Buscava-se criar limites à atuação do poder estatal ao mesmo tempo que se fortalecia o individualismo. Norberto Bobbio (1998, p.17) conceitua o liberalismo nos seguintes termos: “O liberalismo é uma doutrina do Estado limitado tanto com respeito aos seus poderes quanto as suas funções”.
Percebe-se quanto a limitação dos poderes do Estado a noção que hoje temos de Estado de direito, ou seja, Estado no qual os poderes públicos subordinam-se aos limites formais e materiais das leis e que reconhecem, dessa forma, alguns direitos fundamentais ao seu povo. Rompe-se aquela ideia de que o soberano possui poderes sobre a vida e propriedade dos seus súditos.
Ao mesmo tempo que defende o Estado de direito, o liberalismo opõe-se ao Estado máximo, ou seja, contrapõe-se à intervenção do Estado na vida das pessoas. A ideia central é a valorização do indivíduo. Nessa linha, muitos autores sustentam que o Estado liberal é o nascimento do capitalismo como sistema econômico baseado na livre iniciativa e livre investimento de capital.
Apesar de ter sido um modelo que promoveu grandes mudanças e representou uma evolução em relação ao modelo anterior, principalmente, por limitar os poderes estatais o liberalismo peca quanto ao aspecto social. O Estado torna-se omisso quanto ao papel de corrigir distorções (políticas públicas, distribuição de renda, inclusão social, etc)
RESOLUÇÃO:
O Estado liberal clássico defende que o Estado teria a função apenas de fazer e cumprir as leis. Assim, dentro do liberalismo clássico, não é papel do Estado a instituição de políticas públicas financiadas por toda a sociedade.
Gabarito: Errado.
Estado do Bem-Estar (Welfare State)
A passagem do formato liberal de Estado Mínimo para o Estado Social ocorre em meados do século XIX. Essencialmente, o Estado deixa de ser omisso para atuar positivamente mediante prestações públicas a serem asseguradas ao cidadão. Busca-se atingir, nesse modelo, um ideal de justiça social.
As guerras mundiais e a crise econômica de 1929 são tidos como principais eventos históricos que justificaram essa atuação do Estado no sentido de promover: tipos mínimos de renda, habitação, educação, saúde, alimentação a todos os cidadãos. A atuação do Estado não é mais vista como caridade, mas como um direito político.
Dentro da experiência mundial, podemos apontar a Alemanha e a Grã-Bretanha como referências na aprovação de medidas que consolidavam direitos sociais, principalmente, nas áreas de saúde, previdência e educação.
No Brasil a existência de um Estado de Bem-Estar é bastante controversa. Alguns autores defendem que esse modelo nunca foi implantado no país. Outros, no entanto, apontam o governo de Getúlio Vargas como um período de Welfare State. Nesse período foram assegurados o ensino público, um fortalecimento dos direitos trabalhistas e previdenciários e o sufrágio universal.
CESPE – SUFRAMA – Analista Técnico 0 2014) O Estado do bem-estar, proposto na Alemanha no final do século XIX, é um modelo associado à garantia de seguridade social dos cidadãos.
RESOLUÇÃO:
A seguridade social (previdência, saúde e assistência social) é, de fato, um dos núcleos de preocupação do Estado do Bem-Estar. A Alemanha pode ser considerada o berço do Estado do bem-estar porque em 1883 criou o primeiro sistema de saúda pública e seguridade contra velhice e acidentes de trabalho.
Gabarito: Certo
Estado Regulador
À medida que o tamanho do Estado crescia, aumentavam-se os problemas com a ineficiência da “máquina estatal”. Os países que almejavam a consolidação do Welfare State descobriram da pior maneira o que toda dona de casa sabe muito bem: os recursos são finitos.
É o meio do caminho entre o Estado Liberal e o Estado do Bem-Estar. O Estado preocupa-se em garantir os direitos fundamentais às pessoas, porém busca assegurar esses direitos utilizando-se também dos serviços prestados por particulares. Altera-se, dessa forma, a imagem do Estado como um grande provedor de bens e serviços para um Estado menor que garante esses bens e serviços mediante delegação estatal e regulação de atividades privadas.
No Art. 174 da Constituição Federal de 1988 percebemos uma clara inclinação do constituinte no sentido de indicar que seria esse o modelo do Estado brasileiro:
Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado. (Constituição Federal)
CESPE – TCU – Auditor Federal de Controle Externo – 2008) A transição de Estado provedor para regulador impõe sérios desafios, entre os quais se destacam o reforço da função regulatória em face do avanço da privatização, o fortalecimento da defesa da concorrência diante da abertura comercial e as exigências da competitividade em um contexto dominado por grandes conglomerados internacionais.
RESOLUÇÃO:
Olha que enunciado supimpa para resumir as ideias do Estado Regulador. É exatamente isso: o Estado deixa de prover diretamente os serviços públicos e concentra-se em regular e controlar a prestação desses serviços que foram transferidos para a iniciativa privada.
Gabarito: Certo
Tipos de dominação
Agora que a gente já conversou um pouco, eu quero te fazer uma proposta: eu vou ficar em casa. Você e seus amigos pagam minhas contas, contratam pessoas para garantir a minha segurança e de agora em diante devem me obedecer. E aí você topa?
Falando assim parece loucura, né? Mas já percebeu que é mais ou menos isso que acontece nas monarquias? Hoje, evidentemente, existe uma estrutura legal que limita os poderes dos monarcas, porém séculos atrás esses poderes eram praticamente ilimitados.
Max Weber, ao perceber essa situação, começou a estudar quais os fatores que faziam com que uma pessoa, grupo de pessoas ou a população inteira de um país aceitasse seguir ordens de um soberano e, mais do que isso, percebessem como legítimo o direito desse soberano de dar ordens.
Desse estudo, Weber propôs o conceito de dominação. Dominação seria exatamente essa ideia de poder (ordenar e ser obedecido) acrescido de legitimidade (percepção de que o soberano tem o direito de ordenar) e classificou a dominação em três tipos: tradicional, carismática e racional-legal. Vejamos cada um dos tipos de dominação:
social relevante, sendo sua opinião seguida por todos. Ao morrer, esse papel de liderança era transferido para o seu filho.
Dominação carismática: decorre de características pessoais da figura do líder. As pessoas o seguem porque o percebem como um herói, aquela pessoa que possui um talento superior ou uma capacidade extraordinária.
Dominação racional-legal (burocrática): decorre das normas legais racionalmente definidas. Confere-se legitimidade e poder à autoridade, pois acredita-Confere-se que ela foi formalmente constituída. Se eu te perguntasse: por que obedecemos a uma ordem judicial, por exemplo?
Você, essencialmente, responderia que o juiz possui poder para fazer determinações porque a lei assim o estabelece já que ele foi investido no cargo de magistrado, conforme a Constituição Federal, etc. No fundo, obedecemos porque acreditamos que a lei representa a vontade de todos de modo que se a lei estabelece que devemos obedecer a uma ordem judicial nós obedecemos.
Modelos Teóricos de Administração
Tópico muito cobrado!!Introdução
Utiliza-se o termo de modelo teórico de Administração porque nenhum dos modelos em seu formato puro existiu na realidade. Na prática, os modelos coexistem e foram sendo construídos ao longo do tempo fortemente vinculados aos modelos de Estado.
Como construções históricas, todas as reformas pelas quais a administração pública passa/passou não ocorreram por meio de uma imposição autoritária, um único ato ou decreto. É verdade que existem algumas leis e decretos que são tidos como “marcos” de transição, porém quando falamos de transições sociais não temos uma data e horários exatos. Temos quando muito um período de transição.
Pense um pouco: quando você deixou de ser criança? Por favor, não me venha com “considera-se criança a pessoa até doze anos de idade incompletos...”. Nada dessas respostas chatas. Estou falando de aspectos sociais e emocionais.
coisa acontece com a Administração Pública. Ela também já foi criança, adolescente e agora começa viver a idade adulta. E essas transições, da mesma forma, não são tão claras.
Eu sei. Estou sendo repetitivo, mas me deixa tentar explicar o porquê. Dentro de uma perspectiva histórico-evolutiva é possível identificar três modelos teóricos de Administração Pública: patrimonialismo, burocracia e gerencialismo. Estou sendo repetitivo para que entenda de uma vez por todas que esses três modelos são momentos diferentes que foram vividos pela Administração Pública, porém as transições entre esses modelos não são claras, sendo que coexistem resquícios de todos esses modelos.
Você hoje na idade adulta não guarda um pouco do seu lado criança? Então, a Administração Pública também hoje adulta (na fase gerencial) também guarda um pouco do seu lado patrimonialista e burocrático.
Então, toda vez que vir uma questão afirmando que qualquer um desses modelos foi extinto ou totalmente superado, fique alerta. Provavelmente, a alternativa ou enunciado estará errado!
Vamos tentar duas questões para fixar essa ideia:
CESPE – TC/DF – Auditor de Controle Externo – 2014) A reforma administrativa embutida no Decreto-Lei n.º 200/1967 impediu a sobrevivência de práticas patrimonialistas e fisiológicas nos diversos níveis da administração pública.
RESOLUÇÃO:
“Ah Marcelo ainda não estudamos o Lei nº200/1967...”. Mesmo não sabendo nada sobre o Decreto-Lei nº200/1967 deveria notar que o enunciado está errado ao afirmar que um decreto impediu a sobrevivência de práticas patrimonialistas. Repetindo: coexistem práticas patrimonialistas, burocráticas e gerenciais na Administração Pública.
Gabarito: Errado
Patrimonialismo
CESPE – DPRF – Técnico em Assuntos Educacionais – 2012) A erradicação do patrimonialismo no Brasil aconteceu com a reforma administrativa de 1930, que instituiu o modelo de administração burocrática na gestão governamental brasileira.
RESOLUÇÃO:
Erradicação do patrimonialismo??? Já sabemos que coexistem práticas patrimonialistas, burocráticas e gerenciais na Administra Pública.
Gabarito: Errado
Patrimonialismo
O patrimonialismo é o modelo teórico predominante nos Estados Absolutistas. Todas as características que estudaremos no patrimonialismo decorrem da ideia de confundir a esfera pública e a esfera privada. Essa confusão ocorre porque nos Estados Monárquicos todo o aparelho estatal (administração pública) funciona como uma extensão do poder do soberano.
Algumas questões, seguindo Chiavenato (2016), pontuam que na administração pública patrimonialista não se diferencia a res publica (coisa pública) das res principis (coisa do monarca). É exatamente o que acabamos de ver só que falando difícil...rsrs
Toda vez que eu estudo essa parte eu fico pensando: “Como as pessoas aceitavam isso? Não se revoltavam com essa postura?”.
Nesse ponto, puxamos o que vimos no estudo dos tipos de dominação, segundo Weber. Temos que procurar entender como era a percepção de mundo das pessoas daquela época.
A maior parte dos autores defende a ideia de que esse caráter patrimonialista se legitima (ou seja, assume aparência de legitimidade, validade.) na crença da tradição, da hereditariedade, ou seja, podemos dizer que o patrimonialismo é um modelo que se baseia na dominação tradicional.
Entendendo um pouco melhor: as pessoas aceitavam o caráter patrimonial da administração porque não sabiam que poderia ser feito de outra forma, sempre tinha sido assim (tradição). Os governantes eram sucedidos por seus filhos o que na visão da época e ainda hoje (nas monarquias) é considerada uma forma legítima de sucessão de poder (hereditariedade) e porque viviam em uma época de frequentes conflitos e percebiam no monarca a figura de um líder que seria capaz de protegê-los de invasões externas.
“Beleza Marcelo, mas isso faz muito tempo. Por que estudar?”
Apesar de fazer bastante tempo, muitas práticas que eram vistas naquela época ainda existem até hoje. Um triste exemplo dessas práticas é a corrupção. Quando um agente público incorpora ao seu patrimônio algo que pertence à esfera pública (olha aí a confusão entre as duas esferas) temos uma prática patrimonialista.
Algumas questões ao se referirem ao patrimonialismo da época monárquica utilizam os conceitos de prebendas e sinecura, vejamos o que significa cada um desses termos.
Sinecura: emprego ou função que não requer muito trabalho e sem muita responsabilidade.
Prebenda: pagamento em espécie, através de bens ou favores a agentes públicos em troca de lealdade.
Para diferenciar os dois conceitos na prova, pessoas maldosas associarão o conceito de sinecura aos “aspones” (assessores de porcaria nenhuma) e prebenda aos “mensalinhos” pagos a agentes políticos corruptos. Nós, que somos do bem, não faremos essa associação.
Vamos pegar uma questão do CESPE para aquecer:
CESPE – MTE – 2008) A administração patrimonialista representa uma continuidade do modelo inspirado nas monarquias e prevalecente até o surgimento da burocracia, sendo a corrupção e o nepotismo inerentes a esse modelo. Aos cidadãos se concedem benesses, em vez da prestação de serviços, e a relação entre o governo e a sociedade não é de cidadania, e sim de paternalismo e subserviência.
RESOLUÇÃO:
Gosto dessa questão porque ela faz um ótimo apanhado do que é a administração patrimonialista: inspirado nas monarquias, corrupção e nepotismo, concedem-se benesses aos cidadãos (prebendas e sinecura), relação paternalista de subserviência entre governo e sociedade.
Gabarito: Certo
Sinecura e prebendas são termos típicos da época dos Estados Absolutistas. Como sabemos, muitas práticas patrimonialistas persistem até hoje e, nesse processo, assumiram alguns novos contornos. Um exemplo moderno de prática patrimonialista é o clientelismo, que constitui um subsistema político baseado em trocas. A máquina pública é utilizada pelo titular do poder visando atender interesses pessoais por meio da concessão de benefícios a terceiros que, em troca, ficam vinculados com aquele que lhe prestou o favor, devendo retribuir o que lhe foi concedido por meio de apoio político.
Na hora de resolver questões para identificar o patrimonialismo, sugiro procurar pelas seguintes palavras-chave:
Palavras-chave do patrimonialismo: confusão entre esfera pública e privada, nepotismo, corrupção, administração como extensão do poder do soberano, sinecura, prebenda, benesses, clientelismo.
Burocracia
Como você pode imaginar chegou um ponto que a sociedade percebeu que o patrimonialismo não era uma ideia tão boa...rsrs. Iniciaram-se então as revoltas e clamores sociais para criar mecanismos capazes de limitar os poderes dos monarcas e governantes. Você deve ter estudado ou está estudando esse mesmo movimento dentro do Direito Constitucional. Lá você viu que foi a época de positivar direitos fundamentais, criar uma separação entre as esferas pública e privada, estabelecer constituições escritas, etc. Esse clamor social também provou mudanças no âmbito da Administração Pública.
Weber, a Burocracia segue alguns princípios básicos: profissionalismo (muito relacionado a ideia de carreira pública), meritocracia, impessoalidade, o formalismo e a hierarquia. Todas ideias baseadas na dominação racional-legal.
Pense comigo: qual a melhor maneira de evitar arbitrariedades? Certamente é criando regras.
Essa também foi a solução encontrada por Weber para que as pessoas fossem tratadas de forma impessoal na Administração Pública. A ideia era desenvolver um conjunto de normas definindo exatamente o que fazer e como fazer. Weber acreditava que com um bom número de procedimentos e normas seria possível gerar previsibilidade das situações e, em consequência, decisões mais rápidas.
Eu até imagino o que você deve estar pensando: “Modelo burocrático é um modelo com decisões rápidas?!?!”
Entenda: dentro de um modelo ideal de burocracia haveria normas e procedimentos suficientes para todos os tipos de decisão a serem tomadas. Assim, um servidor conhecendo bem as normas seria capaz de lidar com todas as situações de uma forma rápida e impessoal. Era isso que pensava Weber e, cá entre nós, faz bastante sentido, não acha?
Na prática, sabemos que não funcionou tão bem assim. Ocorreram diversas disfunções, as quais estudaremos mais à frente. Por enquanto, vejamos as principais características da burocracia:
Caráter legal das normas: as atividades dos servidores estão fortemente ligadas ao cumprimento das normas.
Caráter formal das comunicações: as comunicações devem ser escritas, formatadas e encaminhadas de acordo com as normas e procedimentos.
Rotinas e procedimentos padronizados: dentro da ideia de criar previsibilidade, uma característica da burocracia é possuir rotinas e procedimentos padronizados.
Competência técnica e meritocracia: valoriza-se o mérito e a competência técnica. As pessoas deixam de ser contratadas por parentesco para serem contratadas de acordo com a sua competência. O concurso público é um exemplo de instrumento tipicamente burocrático.
Especialização e profissionalização: Weber defendia a ideia de carreira pública, ou seja, de profissionais especializados nas rotinas e procedimentos típicos da Administração e que tivessem dentro do trabalho na área pública sua principal ocupação. A ideia subjacente da profissionalização é que a principal fonte de renda do servidor decorra do cargo público não sendo necessário que o burocrata possua outras ocupações ou dedique-se a práticas patrimonialistas.
Previsibilidade e decisões constantes, rápidas: no modelo burocrático em vista da quantidade de rotinas e procedimentos temos uma previsibilidade das situações que podem ocorrer o que torna o processo de decisão mais rápido e constante.
Fonte: Chiavenato (2015) – Adaptado
Perceba que a burocracia não foi algo ruim, pelo contrário, representou uma grande evolução em relação ao patrimonialismo. A percepção negativa que temos hoje da burocracia decorre dos problemas (disfunções) que começaram a ocorrer com o passar do tempo.
O Estado foi assumindo cada vez mais atribuições (mudança do Estado Liberal para o Estado do Bem-Estar Social) e os profissionais burocráticos que se tornaram especialistas em normas e procedimentos já não conseguiam lidar com todos os tipos de demanda. Na verdade, foi pior do que isso: os profissionais burocráticos esqueceram-se dos objetivos das normas. A preocupação principal se tornou cumprir e seguir as normas ficando o cidadão em segundo plano. Nesse sentido, diz-se que o modelo burocrático é autorreferido, ou seja, voltado para si e não para o cidadão.
Os controles administrativos, instituídos como formas de combater a corrupção e o nepotismo, eram sempre a priori (prévio, antes de acontecer) e criaram um sentimento de desconfiança nos administradores públicos e nos cidadãos, sendo sempre necessários rígidos controles dos processos, por exemplo, na administração de pessoal, nas compras e no atendimento. Chiavenato (2016) contextualiza muito bem esse período:
A qualidade fundamental da administração burocrática foi a efetividade no controle dos abusos. Seus defeitos são a ineficiência, a autorreferência e a incapacidade de voltar-se para o serviço aos cidadãos vistos como clientes. Esses defeitos, entretanto, não se revelaram determinantes na época do surgimento da administração pública burocrática, pois os serviços do Estado eram muito reduzidos. O Estado se limitava a manter a ordem, administrar a justiça e garantir os contratos e a propriedade. (Chiavenato, 2016, p.109)
Vejamos outras disfunções da burocracia que podem aparecer na sua prova: Apego excessivo a normas e regulamentos
Excesso de papel
Controle de meios (processos) e não nos resultados: dentro da perspectiva burocrática, um bom processo é aquele que obedecer às normas e procedimentos.
enquanto indivíduos, mas apenas quanto ao cargo que ocupa dentro da organização. Não havia equidade no tratamento.
Apego à hierarquia: em decorrência da despersonalização (pessoas vistas como cargos), existe um apego excessivo à hierarquia, sendo as decisões centralizadas no topo da estrutura organizacional. Resistência à mudança: o apego aos manuais e procedimentos torna custoso para o servidor que haja
mudanças. As rotinas e procedimentos já estão tão internalizados que alterações são desagradáveis para os servidores.
Fisiologismo: A dominação racional-legal é exercida por uma elite burocrática que conduz a máquina pública colocando os seus próprios interesses à frente das demandas dos cidadãos.
IMPORTANTE!! Não confunda a burocracia com as disfunções da burocracia
A Burocracia é o modelo constituído por Weber para garantir a eficiência nas organizações. Em resumo: burocracia é um modelo positivo e que representou um grande avanço em relação ao patrimonialismo.
Disfunções da burocracia correspondem aos problemas que surgiram: apego exagerado às normas, excesso de papel, descaso pelo cidadão, etc.
Para te ajudar nessa distinção, podemos utilizar o que Chiavenato (2014) denomina de graus da burocracia. Os graus da burocracia demonstram os efeitos dentro da organização da escassez da burocracia e do excesso de burocracia (origem das disfunções):
Escassez de burocracia Excesso de burocracia
Falta de especialização (bagunça
e confusão) Divisão do trabalho
Superespecialização Responsabilidades
Falta de autoridade Hierarquia Autoridade
Autocracia e imposição
Liberdade excessiva Regras e regulamentos Ordem e disciplina
Ausência de documentos
(informalidade) Formalização das comunicações
Excesso de papelório
Ênfase nas pessoas Impessoalidade Ênfase nos cargos
Apadrinhamento Seleção e promoção pessoal Excesso de exigências
Desordem Eficiência Rigidez
Fonte: Chiavenato (2014 – Adaptado)
CESPE – TRE/GO – Técnico Judiciário – 2015) O modelo burocrático foi adotado por diversos países em substituição ao modelo patrimonialista de administração pública, no qual o patrimônio público não se distinguia do privado.
RESOLUÇÃO:
O modelo burocrático tem como objetivo principal romper com as práticas do patrimonialismo, as quais decorrem da confusão entre patrimônio público e privado.
Gabarito: Certo
FCC – TCE/CE – Auditor – 2015) O modelo burocrático de gestão na Administração pública apresenta, como um dos traços que o diferenciam do modelo patrimonialista:
a) criação de cargos públicos na forma de prebendas, em substituição às anteriores sinecuras.
b) inexistência de distinção entre o público e privado, com domínio da estrutura pública pelos detentores do poder.
c) controle concentrado nos resultados e não mais nos processos e procedimentos administrativos. d) participação popular na avaliação da qualidade dos serviços públicos.
e) meritocracia bem como o combate à corrupção e ao nepotismo RESOLUÇÃO:
Alternativa A. Errado. Prebendas e sinecuras são típicas do patrimonialismo.
Alternativa B. Errado. A inexistência de distinção entre público e privado é uma característica do patrimonialismo.
Alternativa C. Errado. O controle burocrático é um controle focado em meios.
Alternativa D. Errado. O modelo é autocentrado (voltado para si). Nesse sentido, não existe esse estímulo à participação popular.
Alternativa E. Correto. O modelo burocrático tem como objetivo romper com as práticas patrimonialistas, tais como corrupção e nepotismo.
Gabarito: E
Palavras-chave da burocracia: impessoalidade, meritocracia, racionalidade, previsibilidade, decisões constantes e rápidas.
Paradigma pós-burocrático
O paradigma pós-burocrático corresponde a um conjunto de ideias que contrariam algumas práticas burocráticas. Em vez de centralização e desconfiança, baseia-se na confiança e descentralização. Em vez de procedimentos e rotinas rígidos, pauta-se na flexibilidade e orientação para o cidadão (resultado dos processos).
Não se trata de um rompimento com a burocracia, mas de uma revisão de algumas práticas burocráticas. Paludo (2010) sugere que o paradigma pós-burocrático constitui um “meio-termo” entre a gestão pública burocrática e a administração gerencial.
FCC – TCM/RJ – Auditor Substituto de Conselheiro – 2015) No processo de evolução da Administração pública, o paradigma pós-burocrático que conduziu ao modelo gerencial introduziu, como inovação em relação ao modelo anterior, a) a meritocracia. b) a impessoalidade. c) a racionalidade. d) a hierarquia. e) o controle de resultados. RESOLUÇÃO:
O paradigma pós-burocrático acrescenta em relação ao modelo burocrático a flexibilidade e reorienta o controle (passando do controle de meios para o controle de resultados).
Gabarito: E
Modelo Gerencial (Nova Gestão Pública)
O modelo gerencial desenvolve-se durante a crise do Estado do Bem-Estar. Alguns fatores são apontados como os responsáveis por essa crise:
Crescentes desiquilíbrios internos (déficits fiscais) Espiral inflacionária
Crescimento da dívida externa Crise de legitimidade social,
“Ingovernabilidade” por excesso de demandas
Globalização e todas as transformações tecnológicas que afetaram a capacidade de formular políticas econômicas
Assim, na segunda metade do século XX, torna-se evidente a necessidade de reestruturar o Estado. Essa necessidade conduz a uma nova forma de gestão pública (Nova Gestão Pública – NGP).
para que os servidores públicos sejam motivados e responsabilizados pelos resultados. Em terceiro, os governos ultrapassaram suas barreiras e precisam ser reprimidos (Kettl apud Denhardt e Catlaw, 2019)
Nesse sentido, a NGP adotou um conjunto de doutrinas administrativas que almejava aplicar princípios gerencias utilizadas nas empresas privadas para o setor público. Dentre essas doutrinas destacam-se as seguintes teorias: a) Teoria da Escolha Pública (Public Choice); b) Teoria do Agente-Principal (Agency) e Teoria do Comportamento Organizacional de Simon. Em termos gerais, as recomendações propostas pela NGP são:
Uma busca por maior produtividade
Uma maior dependência do mercado por parte dos governos Uma forte orientação ao serviço
Uma preferência pela descentralização de governos nacionais para subnacionais e outras organizações privadas e não governamentais, e corporações.
Uma busca por maior capacidade de idealizar e monitorar políticas públicas.
Desenvolvimento de várias técnicas para aprimorar a responsabilização por resultados
Ao tratar do modelo gerencial, Bresser-Pereira pontua que: “os resultados da ação do Estado são considerados bons se as necessidades do cidadão-cliente estão sendo atendidas, e não apenas porque os processos administrativos estão sob controle e são seguros”.
Modelo Gerencial x Modelo Burocrático
O modelo burocrático era capaz de atender as demandas de um Estado pequeno como era o caso do Estado liberal. Apoiava-se em normas rígidas, o que não exigia um sistema descentralizado de gestão. Nesse modelo burocrático, o Estado – cujas funções são mínimas – não tem dificuldade de executar diretamente os serviços sob sua responsabilidade. Com o passar do tempo e com a redefinição do papel do Estado, a administração burocrática tornou-se inadequada aos interesses da população, visto que suas regras passaram a se sobrepor aos interesses da sociedade. (Matias-Pereira, 2018).
O modelo gerencial apropria-se de muitos princípios da burocracia, tais como: impessoalidade, meritocracia, competência técnica, profissionalização, dentre outros.
FIQUE ATENTO!!!
Muitas questões sugerem que o modelo gerencial promove um total rompimento com a burocracia. Isso está absolutamente errado. Como acabamos de conversar, o modelo gerencial apropria-se de diversos princípios da burocracia.
CESPE – ANAC – Analista Administrativo (Área 2) – 2012) Administração pública gerencial produziu avanços para a gestão do Estado, tendo sido marcada pelo rompimento com princípios da administração pública burocrática e pela adoção da administração por objetivos.
RESOLUÇÃO:
Gabarito: Errado
A diferença fundamental entre os dois modelos (burocracia x modelo gerencial) está na forma de controle que passa do controle de meios (burocracia) para o controle de resultados, nos fins pretendidos (modelo gerencial). Vamos consolidar outras diferenças:
Modelo Burocrático Modelo Gerencial Controle de meios Controle de resultados Almeja atender ao interesse público secundário
(interesse da Administração)
Almeja atender ao interesse público primário (interesse da sociedade)
A Administração Pública burocrática acredita em uma racionalidade absoluta, que a burocracia está
encarregada de garantir
A Administração Pública gerencial pensa na sociedade como um campo de conflito, cooperação
e incerteza, na qual os cidadãos defendem seus interesses e afirmam suas posições ideológicas. A administração é centralizadora, autoritária (não
existe confiança)
Na administração gerencial, a confiança é limitada, permanentemente controlada por resultados, mas
pautada pela delegação de poderes e descentralização (preza pela confiança)
FCC – TRT 24ª Região – Analista Judiciário (Administrativo) – 2017) Constitui (em) característica(s) própria(s) e inovadora(s) do modelo gerencial de Administração pública, que o diferencia(m) dos outros modelos precedentes:
a) combate ao patrimonialismo. b) controle de resultados.
c) formalização dos procedimentos. d) profissionalização do corpo técnico. e) hierarquia e meritocracia.
RESOLUÇÃO:
O enunciado pede que você assinale um aspecto inovador em relação aos outros modelos. Assim, não basta ser uma característica do gerencialismo tem que ser uma característica inovadora em relação aos demais modelos. Vejamos cada uma das alternativas:
Alternativa A. Errado. O combate ao patrimonialismo é uma característica do modelo gerencial, porém esse combate ocorre desde o modelo burocrático não sendo, portanto, um aspecto inovador.
Alternativa C. Errado. A formalização dos procedimentos é uma característica forte da burocracia. No modelo gerencial esse aspecto é relativamente mitigado pela flexibilidade.
Alternativa D. Errado. É uma característica do modelo gerencial, porém não é inovadora, pois a burocracia já defendia a profissionalização.
Alternativa E. Errado. O apego à hierarquia é típico da burocracia e é relativizado no modelo gerencial pela descentralização. Quanto à meritocracia trata-se de uma característica compartilhada entre os modelos burocrático e gerencial.
Gabarito: B
Princípios do Modelo Gerencial
Agora que já traçamos as diferenças e similaridades entre a burocracia e o gerencialismo, é importante que consigamos consolidar alguns princípios específicos do modelo gerencial. Abaixo fizemos a consolidação a partir de diversos autores prestigiados pelas bancas organizadoras:
Vejamos os principais pontos de cada um desses princípios:
Competitividade: a principal fonte de recursos no poder público são os tributos, os quais são compulsórios (obrigatórios para o cidadão). Essa “garantia de receita” é um fator que retira a competitividade do setor público, pois os órgãos e entidades, diferentemente do que ocorre com as empresas, não precisam despender esforços em direção a seus clientes (cidadãos) para garantir sua sustentabilidade. Dentro do gerencialismo, busca-se criar competição entre órgãos/entidades e entre o setor público e o setor privado como forma de aumentar a eficiência das atividades.
Profissionalismo: a ocupação principal do servidor público deve ser seu cargo público de modo que ele deve possuir competência e responsabilidade no exercício de suas atribuições.
Ética: a ação administrativa deve ser pautada por princípios éticos e morais
Accountability: termo em inglês que transmite duas ideias essenciais: dever de agir de forma transparente e ética juntamente com a ideia do dever de prestar contas.
Desburocratização: o modelo gerencial busca sanar disfunções identificadas no modelo burocrático. Descentralização: o modelo gerencial baseia-se na ideia de confiança do gestor público de modo que
prestigia a autonomia e a descentralização das decisões. O conceito de descentralização alcança ainda a descentralização de atividades não finalísticas para a iniciativa privada, dentro de um processo conhecido como “publicização”.
Foco no cidadão: o objetivo da administração torna-se atender às necessidades do cidadão.
Modelo Gerencialista Britânico
Esses princípios e características do modelo gerencial não surgiram do nada. Na verdade, decorrem em grande medida do movimento denominado de New Public Management – NPM (A Nova Administração Pública ou novo gerencialismo).
New Public Mangement (A Nova Administração Pública) corresponde a um conjunto de doutrinas administrativas desenvolvidas a partir da década de 1970, principalmente, nos Estados Unidos, Inglaterra, Nova Zelândia e Austrália que almejava aplicar princípios gerenciais utilizados nas empresas privadas também no meio público.
A NPM foi construída, principalmente, a partir do modelo gerencialista britânico e do modelo norte-americano. Dentro do modelo britânico, podemos dividir a NPM (Administração Pública gerencial) em três estágios: o gerencialismo puro (managerialism), o consumerismo (consumerism) e a Orientação para o Serviço Público (Public Service Orientation). Veremos cada um desses estágios
Enquanto Ronald Reagan patinava na implantação do modelo gerencial nos Estados Unidos, Margareth Thatcher estava bombando (fazendo sucesso, “arrasando”) na Grã-Bretanha. Por deter um poder político mais centralizado ao assumir o poder em 1979 (pouco antes de Reagan que assumiu em 1981), Thatcher abraçou com vigor os ideais gerenciais.
A ideia inicial do modelo gerencial britânico foi combater o déficit de desempenho e a crise fiscal do Estado (estágio denominado de gerencialismo puro). Com esse objetivo Thatcher promoveu o que denominou de “rolling back the state” (não é uma manobra de skate, traduzindo de uma forma mais literal seria: rolar de volta o Estado). O foco era aumentar a produtividade e a eficiência governamental. Dentre os objetivos do managerialism:
Redução de custos
Valorização dos recursos públicos Corte dos gastos de pessoal Privatização em massa
Adoção maciça de técnicas oriundas da gestão de empresas
Visão dos usuários dos serviços públicos como contribuintes (taxpayers)
É comum fazer referência ao gerencialismo puro como “a redução de custos a qualquer preço”.
Uma frase que resume muito bem o papel que o Estado e por consequência a Administração Pública deveriam assumir, dentro da perspectiva do gerencialismo puro, é a de Margareth Thatcher: “Não existe essa coisa de dinheiro público, existe apenas o dinheiro dos pagadores de impostos”.
Percebemos, a partir da frase, a grande preocupação que existe dentro do Managerialism com a eficiência. O usuário do serviço público é tido somente como um financiador do sistema. Assim, o Estado não deve crescer demais, pois à medida que cresce retira dinheiro das famílias (pagadores de impostos) para se financiar.
Constatou-se que a ideia de “redução de custos a qualquer preço” típica do gerencialismo puro não se amoldava aos valores democráticos e às necessidades dos usuários. O custo é importante? Sim, porém o custo está subordinado à avaliação da satisfação do usuário do serviço público.
O Consumerismo, segundo estágio do gerencialismo, foi responsável por incluir a perspectiva da qualidade nos serviços públicos. Qualidade como “aquilo que dá a satisfação ao consumidor”. (Local Goverment Training). Dentro desse estágio o programa mais importante é o Citizen’s Charter (Carta do Cidadão), que consiste na implantação de programas de avaliação de desempenho organizacional de acordo com os dados recolhidos junto aos consumidores. Dentre os objetivos do consumerismo temos:
Foco na qualidade e no cliente/consumidor
Descentralização como instrumento de fomento à competitividade (confere direito de escolha aos consumidores).
Aumento da competição entre as unidades governamentais Novas formas de parceria com o setor privado
Visão dos usuários dos serviços públicos como clientes.
Acrescenta-se, dessa forma, a perspectiva de qualidade do serviço público. Não basta gastar pouco, o Estado precisa proporcionar serviços públicos de qualidade. Nesse processo, o usuário dos serviços públicos deixa de ser visto como apenas um financiador do Estado para ser visto como um cliente-usuário dos serviços públicos.
Orientação para o Serviço Público (Public Service Orientation – PSO) é o terceiro estágio da Administração Gerencial. Ainda vigente, surge no início da década de 1990 e agrega às ideias do Consumerism os princípios ligados à cidadania, como accountability e equidade.
Supera-se, nesse sentido, a imagem dos administrados como clientes para uma imagem dos administrados como cidadãos. O termo cidadão traz consigo a noção de tratamento isonômico, a noção de bem comum e, principalmente, a ideia de que não existem apenas direitos, mas também obrigações. Assim, é papel do cidadão fiscalizar a coisa pública e cobrar a prestação de contas. (Paludo, 2013).
Vários estudos conduzidos em diversos países indicam que a reforma gerencial promoveu resultados positivos para a Administração Pública, principalmente, por meio da melhoria de processos, da eficiência e eficácia das políticas públicas. Outro ponto que costuma ser apontado é que a contratualização de resultados e o deslocamento de atividades para iniciativa privada tornaram o sistema administrativo mais flexível.
CESPE – TC/DF – Auditor de Controle Externo – 2002) Com relação à reforma do Estado contemporâneo e à evolução da discussão a respeito desse tema, julgue o item abaixo.
Trata-se de um movimento localizado no eixo anglo-americano, a partir do qual a redução do tamanho do Estado foi imposta aos países em desenvolvimento pelos principais organismos multilaterais de crédito. RESOLUÇÃO:
“Trata-se de um movimento localizado no eixo anglo-americano, a partir do qual a redução do tamanho do Estado” – Está tratando sobre a NPM.
“Foi imposta aos países em desenvolvimento pelos principais organismos multilaterais de crédito.”
Errado. A NPM é o resultado de uma confluência de fatores: crise fiscal do Estados, fortalecimento da democracia, da cidadania, globalização, etc. Não se trata, dessa forma, de uma imposição de organismos de crédito.
Gabarito: Errado
FCC – TCE/AM – Auditor – 2015) A partir da metade da década de 1980, a reforma gerencial do setor público, sem abandonar o conceitual empresarial vinculado à eficiência − característico do gerencialismo puro, ganhou novos rumos em direção ao consumerism, incorporando inovações destinadas a atender aos anseios dos clientes/consumidores, dentre as quais destaca-se a implementação da
a) racionalização orçamentária. b) gestão da qualidade total.
c) definição das responsabilidades das agências governamentais. d) privatização.
O consumerismo incorpora ao gerencialismo puro o foco no cliente e na qualidade dos serviços públicos. Gabarito: B
Reinventando o Governo
Os Estados Unidos sempre foi um país conhecido pela excelência da gestão de negócios e pelas técnicas revolucionárias da administração privada. Era de se esperar que esse histórico influenciasse também a forma de gerir a Administração Pública. De fato, isso acabou acontecendo, mas não com o sucesso esperado.
No início da década 1980 temos dois marcos importantes para o surgimento do gerencialismo: a edição do livro In search of excellence: lessons from American’s best (Em busca da excelência: lições dos melhores da América) e a eleição de Ronald Reagan, cujo programa de governo demonstrava uma forte inclinação para o gerencialismo puro (ênfase no cortes de custos e aumento da eficiência).
O cenário parecia perfeito: um referencial teórico robusto associado ao interesse político de implantar um novo modelo de gestão pública. Não funcionou. Os autores são unânimes em apontar o fracasso reaganiano na implantação do modelo gerencial. Segundo Abrucio (1997), dentre os fatores para esse insucesso temos a alta descentralização do poder político que existe nos Estados Unidos (o interesse do governo federal não era suficiente para a implantação do modelo) e a cultura administrativa do setor público americano.
O fato é que o movimento gerencial ganhou força nos Estados Unidos apenas anos mais tarde com a publicação do livro “Reinventando o Governo” de David Osborne e Ted Gaebler e por meio do programa de “Revisão do Desempenho Nacional” (National Performance Review) implantado durante o governo do Presidente Clinton. Para entender a proposta dessa “reinvenção” é interessante que conheça a ideia que permeia o livro:
“Nosso problema fundamental é o fato de termos o tipo inadequado de governo. Não necessitamos de mais ou menos governo: precisamos de um melhor governo. Para sermos mais precisos, precisamos de uma melhor atividade governamental” (Osborne e Gaebler, Reinventando o Governo, 1994, p.25)
Veja que, dentro do movimento do reinventando o governo, não temos a presença do ideal neoliberal de reduzir o governo. Temos, em essência, a preocupação com uma melhor atividade governamental. Para tanto, o primeiro passo é entender o que é a gestão pública e como ela se diferencia da gestão privada. Nesse sentido, Osborne e Gaebler (1994) apontam as seguintes distinções:
A motivação principal dos gestores do setor público é a reeleição, enquanto os empresários têm como fim último a busca do lucro;
Os recursos do governo provêm do contribuinte – que exigem determinados gastos. Na iniciativa privada os recursos são originados das compras efetuadas pelos clientes.
As decisões governamentais são tomadas democraticamente. Os gestores privados podem decidir sozinho ou no máximo com acionistas.
Os objetivos são distintos. O governo busca o bem coletivo e a e empresa busca gerar lucro.
forma, uma reforma das instituições e desses incentivos para que a burocracia se torne apta a responder às novas demandas e isso inclui atender ao desejo que o cidadão possui de ser ouvido. Grande parte das ideias do livro reforçam que o caminho para tornar melhor um serviço público é chamar a comunidade a participar de sua gestão (fiscalizando, opinando, trabalhando voluntariamente...). Percebe-se, dessa forma, o compromisso com o fortalecimento da cidadania e da accountability.
Existem 10 princípios básicos para reinventar o governo (parte com maior probabilidade de cair na sua prova). Vejamos:
10 princípios básicos do Reinventando o Governo 1 — Competição entre os prestadores de serviço;
2 — Poder aos cidadãos, transferindo o controle das atividades à comunidade; 3 — Medir a atuação das agências governamentais através dos resultados; 4 — Orientar-se por objetivos, e não por regras e regulamentos;
5 — Redefinir os usuários como clientes;
6 — Atuar na prevenção dos problemas mais do que no tratamento; 7 — Priorizar o investimento na produção de recursos, e não em seu gasto; 8 — Descentralização da autoridade;
9 — Preferir os mecanismos de mercado às soluções burocráticas; 10 — Catalisar a ação dos setores público, privado e voluntário.
Os princípios apresentados visam a tornar o governo mais eficiente na prestação direta dos serviços públicos e, dentro da ideia de catalisar a ação dos setores públicos, privado e voluntário fomenta-se a prestação dos serviços públicos pelo setor privado (especialmente o terceiro setor – ONG, associações comunitárias, etc). Reforço, no entanto, que não se trata da ideia neoliberal de privatizar tudo. Osborne e Gaebler afirmam que “a privatização é uma resposta, não a resposta”. O conceito central é o de criar competição: “a questão não é público versus privado, mas competição versus monopólio”.
Palavras-chave da Administração Pública Gerencial: foco no cidadão, controle de resultados (metas e indicadores), publicização, transferência de atribuições para a iniciativa privada, contratos de gestão.
Com isso terminamos os estudos dos modelos teóricos de Administração Pública. Agora estudaremos como foi a experiência brasileira.
Experiências de reformas administrativas. O
processo de modernização da Administração Pública
Chegou a hora de estudarmos um pouco da história da Administração Pública brasileira. Nesse estudo existem três grandes marcos sobre os quais são cobradas as questões de concurso: a) Reforma Administrativa de 1930, o Decreto-Lei nº. 200/67 e o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE).Estudaremos em detalhes cada um desses marcos. Antes disso, contudo, façamos uma contextualização do Estado brasileiro até a Reforma Administrativa de 1930.
De 1808 a 1930
A construção do Estado nacional e da Administração Pública brasileira tem com marco inaugural a chegada da corte portuguesa ao Brasil em 1808. A Corroa portuguesa que chegava ao Brasil após o avanço de Napoleão na Europa trouxe consigo mais de 5 mil pessoas (alguns autores falam em até 10 mil), as quais foram instaladas nos palacetes e casas dos ricos comerciantes e fidalgos que viviam na época no Brasil.
Perceba que a coroa portuguesa já chega ao país retirando a propriedade das pessoas e favorecendo a nobreza que a acompanhava. A ideia de Dom João VI era compensar com cargos, honrarias e propriedades os súditos que fielmente o acompanharam até o Brasil.
Bresser-Perreira (2001), contextualiza muito bem esse período descrevendo o Estado brasileiro como “Estado oligárquico em que uma pequena elite de senhores de terra e de políticos patrimonialista dominavam amplamente o país.”
A elite do país é composta por um estamento aristocrático-burocrático composto por juristas, letrados e militares que derivam seu poder e renda do Estado. Não existia preocupação com eficiência ou qualidade dos serviços, sendo que a função do Estado era garantir empregos para a classe média ligada aos proprietários rurais.
Estamento eram os grupos da sociedade que detinham parcela de poder e status jurídico.
Os cargos públicos eram ocupados por critérios pessoais e sociais. Valorizava-se o status e o prestígio social. Temos um período de mais de 100 anos sem alterações significativas nessa estrutura social até que por volta de 1920 movimentos sociais realizados, principalmente, em grandes cidades (São Paulo, Rio de Janeiro etc.) começam a pedir reformas.
de combater a corrupção e o nepotismo vigentes; e a necessidade de organizar a Administração Pública para alavancar o desenvolvimento da nação brasileira.”
No cenário político, crescia a insatisfação dos militares. A quebra da política “café com leite” (acordo firmado entre as oligarquias estaduais para que os presidentes da República fossem escolhidos entre políticos de São Paulo e Minas Gerais) com uma eleição consecutiva do paulista Júlio Prestes. Foi o estopim para que Minas Gerais, Paraíba e Rio Grande do Sul organizassem um movimento armado para impedir a posse do presidente eleito. Esse movimento ficou conhecido como Revolução de 1930 e marca o fim da República Velha no Brasil e o início do governo de Getúlio Vargas.
Reforma Administrativa de 1930
Tópico muito cobrado!
Como vimos, até 1930 o Estado brasileiro era uma espécie de mercado aberto de troca de votos por cargos públicos. Uma mistura de patrimonialismo e clientelismo. Nessa mesma época, ao redor do mundo, as ideias weberianas (Burocracia) já estavam sendo adotadas por vários países como uma clara consequência do capitalismo moderno.
Se a administração pública era o caos, a economia brasileira estava enfraquecida em virtude da crise da Bolsa de Valores de Nova York de 1929. O preço do café, principal produto de exportação brasileiro, despencou, assim, como o volume de exportações.
Getúlio Vargas adota uma série de medidas destinadas a centralizar o poder político e econômico. Ainda nos primeiros anos de governo torna-se evidente a inclinação ao autoritarismo. Vê-se um novo Estado, que ultrapassa as funções tradicionais de regulação para intervir fortemente na economia com vistas a promover o desenvolvimento econômico.
Como Estadista, Getúlio Vargas precisava de um aparelho estatal mais eficiente e, assim, promove uma série de mudanças buscando implantar uma maior racionalidade na administração pública.
As reformas propostas por Vargas estão baseadas em três eixos: administração de pessoal, administração de materiais e administração financeira. Para conduzir essa modernização administrativa foi criado o Departamento Administrativo do Serviço Público – DASP em 1936.
Os dois principais objetivos do DASP foram modernizar a administração pública e suprimir o modelo patrimonialista. Esse departamento, sob forte influência da administração científica de Taylor, enfatizou a racionalização mediante a simplificação, padronização e aquisição racional de materiais, revisão de estrutura e aplicação de métodos e procedimentos. Perceba que o foco foi nos meios e das atividades de administração em geral. Houve pouca preocupação com as atividades finalísticas do Estado. Assim, podemos afirmar que o DASP, em conjunto com as demais reformas de 1930, foi primeiro esforço para implantação do modelo burocrático no Brasil.
Aos poucos o clientelismo e o fisiologismo assumiram o lugar do coronelismo e a Administração Pública brasileira ia ingressando na burocracia, a partir de suas disfunções.
Clientelismo: Subsistema de relação política baseada na troca de favores. Trocam-se cargos e benefícios por apoio político.
Vejamos as principais medidas da Reforma de 1930 a partir de cada um dos seus eixos: Administração de Pessoal
Instituição de carreiras
Fortalecimento de valores como hierarquia, impessoalidade e meritocracia Inclusão do sistema de mérito na Constituição Federal de 1934
Instituição de concurso público para algumas classes de nível superior
Edição do primeiro Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União (Decreto-lei nº. 1.713)
Embora tenha sido valorizados alguns instrumentos como treinamento e concurso público, não se chegou a adotar uma política de recursos humanos consistente capaz de responder às necessidades do Estado. O patrimonialismo mantinha sua força no quadro político brasileiro e, assim, muitos ingressavam no serviço público por meio de critérios políticos na condição de “extranumerários”.
Paragrapho unico. O pessoal extranumerario, classificado em contractado, mensalista, diarista e tarefereiro, será admittido na fórma da legislação que vigorar, de accordo a natureza e necessidade dos serviços a serem executados e pelo prazo que fôr indispensavel. (Lei nº. 284/1936)
Administração de Materiais
Criação da Comissão Permanente de Padronização de Material – responsável por padronizar os materiais permanentes e de consumo a serem utilizados por toda a administração.
Administração Financeira
O DASP tornou-se responsável por organizar, a partir das instruções do Presidente da República, a proposta orçamentária.
Aumentou-se a racionalização dos recursos e a fiscalização da execução orçamentária.
O DASP tornou-se um órgão singular dotado de amplos poderes. Aos poucos o órgão foi tendo as funções desvirtuadas até que em 1945 com a deposição de Getúlio Vargas o DASP foi reestruturado perdendo grande parte de suas funções. Entre idas e vindas o DASP existiu até 1986. Nesse período, teve uma mudança de nome para “Departamento Administrativo do Pessoal Civil” e contribuiu para a instituição do Plano SALTE durante o Governo Eurico Gaspar Dutra.
O Plano SALTE é considerado o embrião dos atuais planos plurianuais – PPA. Consistia em um planejamento de políticas públicas para fomentar as áreas de Saúde, Alimentação, Transporte e Energia.
Decreto-lei nº. 200/67
Curiosidade já explorada em provas: Tanto a Reforma Administrativa de 1930 quanto a edição do Decreto-lei nº.200/67 foram promovidas por governos autoritários.
Trata-se de um instrumento legal amplo que organiza a Administração Federal e traça diretrizes para uma Reforma Administrativa. Nos termos do art. 6º, as atividades da Administração Federal observarão cinco princípios fundamentais: a) Planejamento b) Coordenação c) Descentralização d) Delegação de Competência e) Controle
Para cada um desses princípios temos planos e características específicas descritas no decreto. Abaixo consolidei, a partir do texto legal, aspectos importantes para sua prova sobre cada um desses princípios.
Planejamento
A ação governamental obedecerá a planejamento que vise a promover o desenvolvimento econômico-social do País e a segurança nacional e compreenderá a elaboração dos seguintes instrumentos: a) plano geral de governo; b) programas gerais; c) orçamento-programa anual; d) programação financeira de desembolso.
Coordenação
A coordenação será exercida em todos os níveis da administração. Quando ficar demonstrada a inviabilidade de celebração de convênio com os órgãos estaduais e municipais que exerçam atividades idênticas, os órgãos federais buscarão com eles coordenar-se, para evitar dispersão de esforços e de investimentos.
Descentralização
A execução das atividades da Administração Federal deverá ser amplamente descentralizada. A descentralização será posta em prática em três planos principais:
a) Distinguindo-se o nível de direção e o nível de execução b) Da Administração Federal para unidades federadas
c) Da Administração Federal para órbita privada, mediante contratos ou concessões
A Administração procurará desobrigar-se da realização material de tarefas executivas, recorrendo, sempre que possível, à execução indireta, mediante contrato, desde que exista, na área, iniciativa privada suficientemente desenvolvida e capacitada a desempenhar os encargos de execução.
Delegação de Competência
Controle
O controle das atividades da Administração Federal deverá exercer-se em todos os níveis e em todos os órgãos. O trabalho administrativo será racionalizado mediante simplificação de processos e supressão de controles que se evidenciarem como puramente formais ou cujo custo seja evidentemente superior ao risco.
Dentre os princípios, percebemos uma grande ênfase na descentralização e no planejamento, sendo o controle, principalmente, o de meios (“puramente formais”) desestimulado, ou seja, é marcante a presença de ideias gerenciais ao longo do Decreto nº. 200/67.
O governo militar utilizar o caráter descentralizador para promover um processo de fuga da Administração Direta para Administração Indireta (autarquias, fundações, empresas públicas e sociedade de economia mista). Sobre esse processo as questões costumam reproduzir trechos da lição de Bresser-Pereira (1995). Façamos a leitura juntos:
O paradigma gerencial da época, compatível com o monopólio estatal na área produtiva de bens e serviços, orientou a expansão da administração indireta, numa tentativa de "flexibilizar a administração" com o objetivo de atribuir maior operacionalidade às atividades econômicas do Estado.
Entretanto, as reformas operadas pelo Decreto-Lei 200/67 não desencadearam mudanças no âmbito da administração burocrática central, permitindo a coexistência de núcleos de eficiência e competência na administração indireta e formas arcaicas e ineficientes no plano da administração direta ou central. O núcleo burocrático foi, na verdade, enfraquecido indevidamente através de uma estratégia oportunista do regime militar, que não desenvolveu carreiras de administradores públicos de alto nível, preferindo, ao invés, contratar os escalões superiores da administração através das empresas estatais.
Em meados dos anos 70, uma nova iniciativa modernizadora da administração pública teve início, com a criação da SEMOR - Secretaria da Modernização. Reuniu-se em torno dela um grupo de jovens administradores públicos, muitos deles com formação em nível de pós-graduação no exterior, que buscou implantar novas técnicas de gestão, e particularmente de administração de recursos humanos, na administração pública federal.
No início dos anos 80, registrou-se uma nova tentativa de reformar a burocracia e orientá-la na direção da administração pública gerencial, com a criação do Ministério da Desburocratização e do Programa Nacional de Desburocratização -PrND, cujos objetivos eram a revitalização e agilização das organizações do Estado, a descentralização da autoridade, a melhoria e simplificação dos processos administrativos e a promoção da eficiência. As ações do PrND voltaram-se inicialmente para o combate à burocratização dos procedimentos. Posteriormente, foram dirigidas para o desenvolvimento do Programa Nacional de Desestatização, num esforço para conter os excessos da expansão da administração descentralizada, estimulada pelo Decreto-Lei 200/67. (Bresser-Pereira, 1995).
Basicamente o que você precisa entender é a sequência dos eventos: 1) Decreto 200/67 é o primeiro momento gerencial no Brasil
2) Com o Decreto houve uma expansão da Administração Indireta
3) A Administração Direta foi posta de lado, sendo as contratações realizadas por meio da Administração Indireta
4) A regras mais flexíveis da Administração Indireta foram desvirtuadas e permitiram um retrocesso a práticas patrimonialistas (critérios pessoais para contratação de servidores e empresas).
Façamos uma questão para memorizar os pontos principais do Decreto nº.200/67. No resumo inclui um esquema bem bacana que sintetiza tudo. Dê uma olhada.
CESPE – EBSERH – Tecnólogo em Gestão Pública – 2018) O Decreto-lei n.º 200/1967 promoveu a transferência das atividades de produção de bens e serviços para autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista.
COMENTÁRIO:
Com a edição do Decreto-lei 200/67 houve uma grande descentralização das atividades da Administração Direta para as entidades da Administração Indireta (fundações, autarquias, empresas públicas e sociedades de economia mista). Alguns autores chegam a falar de fuga da Administração Direta.
Essa descentralização permitiu a coexistência de núcleos de eficiência e competência na administração indireta e formas arcaicas e ineficientes na administração direta.
Gabarito: Certo
O Retrocesso de 1988
É comum que os professores de Direito Constitucional rendam homenagens à Constituição Federal de 1988. Não há dúvidas que do ponto de vista constitucional a CF/88 tenha sido um avanço tremendo no sentido de assegurar direitos e garantias. Esse avanço constitucional foi tão grande que muitos utilizam a expressão “Constituição Cidadã”.
Guarde isso para o Direito Constitucional. Dentro do estudo de Administração Pública sobram críticas para nossa constituição. Bresser-Pereira adota, assim como muitas questões de concurso, a expressão “O retrocesso de 1988”.
Antes de ficar espantado, vamos entender o porquê de a Constituição ter sido vista como um retrocesso burocrático para a Administração Pública. Bresser-Pereira(1995) indica quais os fatores que fazem com que a Constituição de 1988 represente um retrocesso burocrático sem precedentes:
As empresas estatais passaram a seguir praticamente as mesmas regras burocráticas e rígidas adotadas pela Administração Direta.
Perda de autonomia do Poder Executivo para estruturar os órgãos públicos. Obrigatoriedade do regime jurídico único para os servidores civis
Retirou a flexibilidade operacional da administração indireta ao atribuir às fundações e autarquias públicas normas idênticas as que regem a administração direta.
