UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA FACULDADE DE CIÊNCIAS ECONÔMICAS DEPARTAMENTO DE ECONOMIA APLICADA
MARCOS PAULO DE SOUZA
PROGRAMA UM MILHÃO DE CISTERNAS: UMA MUDANÇA PARADIGMÁTICA DO COMBATE À SECA?(O CASO DA COMUNIDADE DE QUEIMADINHA,
BARROALTO-BA).
SALVADOR 2011
MARCOS PAULO DE SOUZA
PROGRAMA UM MILHÃO DE CISTERNAS: UMA MUDANÇA PARADIGMÁTICA DO COMBATE À SECA?(O CASO DA COMUNIDADE DE QUEIMADINHA,
BARROALTO-BA).
Versão final do trabalho de conclusão de curso apresentado no curso de Ciências Econômicas da Universidade Federal da Bahia como requisito parcial para obtenção do título de bacharel em Ciências Econômicas. Orientadora: Profª. Drª. Gilca Garcia de Oliveira
SALVADOR 2011
Ficha catalográfica elaborada por Vânia Magalhães CRB5-960 Souza, Marcos Paulo de
S726 P1MC: uma mudança paradigmática do combate á seca?./ Marcos Paulo de souza. _ Salvador, 2011
61 f. : il.: tab.; quad. ; mapa.
Trabalho de conclusão de curso (Graduação) - Universidade Federal da Bahia, Faculdade de Ciências Econômicas, 2011.
Orientador: Profª.Gilca Garcia de Oliveira.
1. Desenvolvimento sustentável. Recursos hidrícos. I. Oliveira, Gilca Garcia de. II.Título. III. Universidade Federal da Bahia.
PROGRAMA UM MILHÃO DE CISTERNAS: UMA MUDANÇA PARADIGMÁTICA DO COMBATE À SECA?(O CASO DA COMUNIDADE DE QUEIMADINHA,
BARRO ALTO-BA).
Trabalho de conclusão de curso apresentado no curso de Ciências Econômicas da Universidade Federal da Bahia como requisito parcial para obtenção do título de bacharel em Ciências Econômicas.
Aprovada em de Julho de 2011
Banca Examinadora
Orientador:__________________________ Profa. Dra. Gilca Garcia de Oliveira Faculdade de Economia da UFBA
_______________________________ Prof. Mestre Antônio Plínio de Moura Faculdade de Economia da UFBA
_______________________________ Mestre José Carlos Moraes Souza Cáritas Brasileira Regional NE III
AGRADECIMENTOS
Agradeço a toda minha família, principalmente aos meus pais Cláudio e Ana, e a meu irmão Stênio, pessoas essenciais em minha vida e também aos primos, primas, tios, tias, avós, avôs e amigos pelo carinho e paciência dispensados a mim. Agradeço às pessoas que pelo destino, Deus me deu a oportunidade de conhecê-las durante o curso de Ciências Econômicas e aqui em Salvador, a todos pela paciência em me suportar, pelo companheirismo de pessoas que convivi mais diretamente como Dione, Erivelton, Nathan, Rone e outros.
Meus sinceros agradecimentos à profª. Gilca Garcia pela paciência e pela tolerância em me corrigir e orientar durante todo o processo monográfico, assim como a todo o corpo docente desta Faculdade de Ciências Econômicas pelo crescimento intelectual proporcionado.
Agradeço a contribuição e os esclarecimentos prestados pelas representantes da ASA-Bahia entrevistadas Cleusa e Otília e do CAA Jailso, foram também fundamentais as pessoas entrevistadas na comunidade de Queimadinha - Barro Alto, pois possibilitaram atender aos objetivos do trabalho e perceber a sua realidade. Todos vocês enriqueceram o trabalho.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Mapa - 1 Nova Delimitação do Semiárido Brasileiro 13
Mapa - 2 Território de Irecê 42
Quadro - 1 IDH-M nos municípios do Território Irecê em relação ao Estado da Bahia - 1991/2000
43
Quadro - 2 Número de Famílias Beneficiadas pelo Programa Bolsa Família e Valores das Transferências Mensais(set. 2010)
44
Quadro - 3 Composição do Produto Interno Bruto (PIB), por Município, 2007 (R$ 1.000,00)
45
Quadro - 4 Índice de Desenvolvimento Social e Econômico-Município Território de Irecê
LISTA TABELAS
Tabela - 1 Participação da Bahia na nova região semi-árida por número de
município e área
14
Tabela - 2 Participação da Bahia na nova região semi-árida por população 14
Tabela - 3 Perfil da estrutura fundiária do Território Irecê 47
Tabela - 4 Valor Anual da Produção do Território de Irecê, por tipo de atividade,
2000
RESUMO
O presente trabalho tem por objetivo analisar a mudança paradigmática em relação às práticas de combate à seca no Território de Irecê, na Bahia. Assim, aborda-se uma nova concepção de desenvolvimento através da utilização de práticas de convivência com o semiárido em oposição à perspectiva anterior de combate aos efeitos da seca, a qual teve ampla difusão por parte do Estado em sua orientação de atuação na região semiárida. Nesse trabalho a nova lógica é representada pela convivência com o semiárido através do Programa de Formação e Mobilização para Convivência com o Semi-Árido: um Milhão de Cisternas Rurais (P1MC). Analisa-se os efeitos deste Programa sob a cordenação das entidades/organizações da sociedade civil que compõem a Articulação no Semiárido (ASA), no caso, o Centro de Assessoria do Assuruá (CAA), através do estudo de caso realizado na comunidade de Queimadinha no Município de Barro Alto, Bahia. Para verificar a maior efetividade das ações de convivência com o semiárido, tem-se um capítulo dedicado à realização do estudo de caso no Território de Irecê. Com isso, se tem a nova perspectiva pautada na promoção de um desenvolvimento sustentável para a região, pois estas ações demonstraram-se efetivas em seu propósito de melhoria das condições de vida da população sertaneja.
1 INTRODUÇÃO... 9
2 FORMAÇÃO SÓCIO-ECONÔMICA DA REGIÃO SEMIÁRIDA NORDESTINA... 12 2.1 CARACTERIZAÇÃO DA REGIÃO SEMIÁRIDA NORDESTINA... 12
2.2 FORMAÇÃO SÓCIO-ECONÔMICA E O PROCESSO DE OCUPAÇÃO DO SEMIÁRIDO... 15 3 ATUAÇÃO DO ESTADO NO SEMIÁRIDO NORDESTINO... 21
3.1 CONTEXTO DA ATUAÇÃO ESTATAL NO SEMIÁRIDO NORDESTINO... 21
3.2 HISTÓRICO DA ATUAÇÃO ESTATAL NO SEMIÁRIDO... 21
4 PROCESSO DE CRIAÇÃO DA SUDENE... 28
4.1 CONTEXTO HISTÓRICO DE CRIAÇÃO DA SUDENE... 28
4.2 UMA POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO PARA O NORDESTE: A CONSTATAÇÃO DE CELSO FURTADO... 32 5 CONCEITOS... 35
5.1 DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL... 35
5.2 CONCEITO DE CONVIVÊNCIA COM O SEMIÁRIDO... 37
5.3 A MUDANÇA PARADIGMÁTICA REPRESENTADA PELO P1MC... 39
6 ESTUDO DE CASO SOBRE O P1MC NO TERRITÓRIO DE IRECÊ... 43 6.1 CARACTERIZAÇÃO DO TERRITÓRIO DE IRECÊ... 43
6.2 CONSIDERAÇÕES SOBRE O P1MC... 50
Barro Alto (BA) ... 7 CONCLUSÕES... 61 REFERÊNCIAS... ANEXOS 63 66
1 INTRODUÇÃO
Atualmente, têm ganhado maior dimensão a parceria das organizações da sociedade civil com o Estado na promoção e aplicação de políticas de convivência com o semiárido, tornando perceptível a dimensão alcançada, pois estas ações representam uma nova perspectiva de atuação no Semiárido nordestino.
Essas considerações são feitas diante da compreensão de que durante muitos anos, mais precisamente desde o final do século XIX, as ações do governo têm sido realizadas visando minimizar os efeitos da seca, mas poucos foram os resultados para a maioria da população afetada. Esse tipo de ação no semiárido, orientada na perspectiva de modificação das características locais desconsiderou aspectos ambientais, sociais e políticos. Portanto, a nova forma de atuar no Semiárido brasileiro exige outro tipo de concepção em que se considerem
esses aspectos de acordo com a perspectiva de promoção do desenvolvimento.
Diante disso, as novas entidades - sejam do setor público, sejam organizações/entidades da sociedade civil - ganham força a partir do processo de redemocratização política dos anos 1980, no Brasil. No Semiárido brasileiro estas assumem papel fundamental na difusão de uma nova concepção de desenvolvimento multidimensional com foco na sustentabilidade do desenvolvimento. Estas entidades têm como lócus de representação o fórum de entidades que formam a Articulação do Semiárido (ASA), a qual propõe/constrói, implanta e difunde políticas de convivência com o semiárido.
Um bom exemplo de formulação de ação pública para a região semiárida que trabalha com essa perspectiva é o Programa de Formação e Mobilização para Convivência com o Semi-Árido: Um Milhão de Cisternas Rurais (P1MC). Este Programa não é pautado no combate aos efeitos da seca, e sim, apresenta um novo olhar sobre o semiárido, não mais visto somente como região problema. Assim, busca-se apresentar à sociedade e aos próprios sertanejos, muitos já desacreditados, que é possível ter uma vida com dignidade convivendo e não mais combatendo a seca.
As entidades ao atuarem com o conceito de convivência com o semiárido constroem, propõem e se utilizam de práticas simples que são acessíveis aos habitantes daqueles locais e são capazes de promover melhoria na qualidade de vida de sua população. Portanto, está
relacionado ao desenvolvimento sustentável (DS), onde ambos consideram a justiça social sem desconsiderar a relevância do meio ambiente. Desta forma, os conceitos de desenvolvimento sustentável e o de convivência com o semiárido têm elementos em comum nas dimensões econômica, social, política, ambiental e cultural.
O objetivo deste estudo foi de identificar o papel do P1MC como representante da mudança
do paradigma de combate à seca no Território de Irecê1 na Bahia, especificamente, em
Queimadinha, no município de Barro Alto (BA). E diante disso, realizar um estudo de caso na comunidade rural de Queimadinha contemplada com o Programa para verificar os seguintes objetivos específicos:
a) Realizar uma comparação teórica e das ações entre as políticas de combate à seca e as
de convivência com o semiárido;
b) Compreender as características (filosofia) e o funcionamento (prática) do P1MC e sua
relação com as práticas de convivência com o semiárido;
c) Verificar de que forma o P1MC vem contribuindo para a melhoria na qualidade de
vida da comunidade e das famílias em Queimadinha.
O problema descrito busca evidenciar a necessidade de novas formulações de políticas para se atuar no Semiárido com o objetivo de promover a convivência com o mesmo, assim como, fornecer elementos para a discussão da mudança de paradigma ao longo do processo de investigação.
Desta forma, a questão formulada busca verificar se o P1MC tem promovido mudanças efetivas nas condições de vida das populações do semiárido.
A Hipótese é de se afirmar que o P1MC representa uma mudança de paradigma em relação ao combate à seca. Com base nisso, o trabalho apresenta a distinção entre o caráter da atuação do Estado anteriormente com base na promoção de um “desenvolvimento” através de políticas de combate à seca, e atualmente com a convivência com o semiárido.
1
O Centro de Assessoria do Assuruá (CAA) é uma Organização Não Governamental (ONG) responsável pela implantação do P1MC1 neste Território.
Na construção do presente texto se utilizou em termos metodológicos revisão bibliográfica de autores como fontes secundárias de informações. Além disso, realizou-se um estudo de caso na comunidade de Queimadinha, onde se buscou informações quantitativas e principalmente qualitativas para análise dos efeitos e da compreensão do Programa para as organizações/entidades e nas comunidades, sendo que para isso foi necessária a busca de dados primários através de entrevistas e aplicação dos formulários.
Além da introdução, este trabalho divide-se da seguinte forma, no segundo capítulo realiza-se a caracterização da região semiárida e a descrição do seu processo de formação sócio-econômica e de sua ocupação, com isso pretende-se inserir na análise o contexto de atuação das organizações da sociedade civil, que muitas vezes, estão em cooperação com o Estado, com o objetivo de promover melhoria das condições de vida dos sertanejos no próprio meio em que habitam. No terceiro capítulo, se analisa tanto a evolução histórica quanto o contexto de ação dos principais órgãos estatais que atuaram no Semiárido brasileiro. O quarto capítulo aborda o processo de criação da SUDENE e o contexto em que se insere. Além disso, é tratado do documento escrito por Celso Furtado em nome do Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN), esse documento aponta a necessidade de desenvolver uma agricultura mais apta ás condições ambientais da região semiárida nordestina. No quinto capítulo, apontam-se os conceitos de desenvolvimento sustentável e de convivência com o semiárido como uma nova realidade para a melhoria das condições de vida de sua população. Neste capítulo é abordada a mudança paradigmática que este tipo de prática representa e, ainda traz o exemplo do P1MC desenvolvido pela ASA como um dos representantes dessa nova perspectiva para minimizar os efeitos da seca no Semiárido brasileiro. No sexto capítulo é caracterizado o Território de Irecê e se apresenta o estudo de caso sobre o P1MC na comunidade de Queimadinha, em Barro Alto e seus resultados. Por fim, têm-se as considerações finais sobre a análise realizada, trazendo as últimas ponderações e sugestões resultantes do trabalho.
2 FORMAÇÃO SÓCIO-ECONÔMICA DO SEMIÁRIDO NORDESTINO
2.1 CARACTERIZAÇÃO DA REGIÃO SEMIÁRIDA NORDESTINA
O tema formulado trata de inicialmente fazer uma caracterização do Semiárido Nordestino a fim de fornecer elementos que ajudem na compreensão do papel da ONG CAA que atua principalmente no Território de Irecê, sendo válido para outras entidades que trabalham com a mesma proposta, pois o Semiárido Brasileiro/Nordestino apresenta características que lhe são comuns.
A atividade inicial da região semiárida foi a pecuária extensiva, com algumas pequenas áreas de cultivo de subsistência para o abastecimento das famílias dos trabalhadores. Tem como bioma predominante a caatinga. Na grande maioria da região, conforme Duque (2008) os solos rasos são cobertos por uma vegetação arbustiva, onde predominam as cactáceas, altamente resistentes à seca, porém pouco ricas em biomassa, o que não favorece a cobertura dos solos. Segundo Silva (2008) as regiões semiáridas são caracterizadas de modo geral, pela aridez do clima, pela deficiência hídrica com imprevisibilidade das precipitações pluviométricas e pela presença de solos pobres em matéria orgânica.
O conceito técnico de semiárido passa a ser utilizado após o estabelecimento, na Constituição de 1988, do Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE). De acordo com o artigo 5º da Lei 7.827, de 27 de setembro de 1989, delimitava-se o semiárido como sendo a área onde se tem precipitação média anual igual ou inferior a 800 mm e que compreendesse a área de atuação da Superintendência para o Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE). Atualmente, os critérios de acordo com Lei Complementar nº125/2007 para a Nova Delimitação, aprovada em 2007, são que os municípios devem ter: I - precipitação pluviométrica média anual inferior a 800 milímetros (isoieta de 800 mm); II - Índice de aridez de até 0,5 calculado pelo balanço hídrico que relaciona as precipitações e a evapotranspiração potencial, no período entre 1961 e 1990; e III - risco de seca maior que 60%, tomando-se por base o período entre1970 e 1990. Com essa nova formulação foram incluídos mais 102 municípios aos 1.031 que já faziam parte do semiárido, somando 1.133 municípios no total (SILVA, 2008; BRASIL, 2009).
Com a mudança dos critérios para definição de uma região semiárida com os nove estados da região Nordeste e, com a incorporação de uma parte de Minas Gerais, passa a abranger uma
área de 982.563 mil km² (Mapa 1), onde viviam cerca de 22 milhões de pessoas, que
representavam 46% da população nordestina e 13% da brasileira, no ano de 2009 (MALVEZZI, 2007).
Mapa 1 – Mapa do Semiárido Brasileiro
Fonte: BRASIL, 2009
Malvezzi (2007) revela que o Semiárido brasileiro é o mais chuvoso e também o mais populoso do mundo, uma vez que, nas regiões do planeta definidas como semi-áridas, a precipitação neste é bem inferior a média anual de 750 mm, podendo variar de 800 mm/ano a 250 mm/ano, de acordo com o município dentro da região.
No caso da Bahia, de acordo com a Tabela 1, observa-se grande participação de seus municípios na região semiárida, quase 64% do total de municípios. Além disso, ocupa 40% da área de todo o Semiárido brasileiro, e quase 70% de toda a área estadual.
Tabela 1 - Participação da Bahia na nova região semi-árida por número de município e área, 2008
Estado Municípios Área
No. Municípios nº RSA* % RSA % Estado Estado (Km2) RSA (Km2) % RSA % Estado BA 417 265 23,4 63,9 564.273,00 393.056,10 40 69,7
Fonte: BRASIL. 2008, p.32 apud SAMPAIO, 2008, p.219. Tabela adaptada pelo autor, 2011. * Região semi-árida
A Tabela 2 mostra a participação do estado da Bahia quanto à população residente no semiárido, onde este possui cerca de 31% da população de todo o semiárido e ainda tem quase 50% de sua população vivendo nesta região.
Tabela 2 - Participação da Bahia na nova região semi-árida por população, 2008
Estado População
Total RSA Total Estado % RSA % Estado
BA 6.453.283 1 3.070.250 30,9 49,4
Fonte: BRASIL.2008, p.32 apud SAMPAIO, 2008, p.219. Adaptada pelo autor, 2011. * Região semi-árida
Ainda como característica apresenta a vegetação caatinga, único bioma exclusivamente
brasileiro, e solos cristalinos, presentes em cerca de 70% da região, que dificulta a absorção
de água pelo solo e a torna geralmente salinizada (SILVA, 2008).
O Semiárido brasileiro apresenta déficit hídrico, devido à alta evapotranspiração, ou seja, evapora mais água que cai no solo com a chuva. Segundo Malvezzi (2007) a evapotranspiração é de 3.000 mm/ano, assim ocorre um elevado déficit hídrico, essa já uma compreensão que muda, pois antes só se compreendia que faltava chuva, deixando de se compreender a irregularidade desta no tempo e espaço. Embora isso ocorra, o problema não é a falta d’água, mas sim a forma como ela é aproveitada e usada. Aqui vale a consideração feita por Celso Furtado de que a “água está no Nordeste” se referindo aos rios e projetos de armazenamento de água. Mas, se pode formular também que o Nordeste é que não está com a água, ou seja, o que falta é dar condições de acesso a todos, não restringindo seu
armazenamento em propriedades privadas ou grandes projetos de irrigação sem possibilitar condições mínimas de acesso à água de boa qualidade a toda população.
A área chamada sertão segundo Furtado (1989) é uma corruptela de desertão. Algo que é típico do semiárido é a irregularidade nas chuvas, tanto em termos de tempo, quanto de espaço. Com base em Andrade (1980) ao mesmo tempo em que o clima marca e define a região semiárida, é no clima que se assenta o problema da seca, que tanto preocupa sua população. Daí se tem a imagem da região associada ao fenômeno climático que se transforma em calamidade social nos períodos de grandes estiagens.
O fenômeno da seca não pode ser simplesmente explicado por fatores climáticos analisando somente o quadro natural. Além das características acima descritas, tem-se a presença de fatores econômicos e sociais que fazem parte de seu processo histórico de formação. Furtado (1989) justifica o fato de não se ter desenvolvido uma economia ecologicamente mais adaptada, como ocorreu em outras áreas mais inóspitas, devido a região semiárida não ter sido um projeto autônomo de ocupação. Com isso, entende-se que a seca não é simplesmente um problema climático, envolve aspectos econômicos, sociais e políticos que conformaram e conformarão a região.
2.2 FORMAÇÃO SÓCIO-ECONÔMICA E O PROCESSO DE OCUPAÇÃO DO SEMIÁRIDO
Na época do Brasil colônia, a coroa portuguesa doou grandes áreas de terra para que se explorasse alguma atividade com a finalidade de exportação e de abastecimento da metrópole. Essa monocultura inicialmente foi a cana-de-açúcar voltada para o abastecimento do mercado externo.
No Nordeste, principalmente, permaneceram os grandes latifúndios voltados para a produção de açúcar com os engenhos na zona da mata, e a pecuária extensiva e posteriormente o algodão na região semiárida.
A existência da monocultura do açúcar na região da zona da mata possibilitou o desenvolvimento de outras atividades econômicas, sendo que no Nordeste se expande a pecuária extensiva com o objetivo de abastecer a região litorãnea e as fazendas de cana de
açucar com proteína animal, couro e animais para tração. Essa atividade se expande pela região semiárida por sua disponibilidade de terras sem outra utilização específica (ANDRADE, 1980).
A própria produção de alimentos para os escravos, nas terras do engenho, tornava-se antieconômica nessas épocas. “A extrema especialização da economia açucareira constitui, na verdade, uma contraprova de sua elevada rentabilidade” (FURTADO, 1986, p.54). A pecuária é dependente da economia açucareira e surge com a proibição da criação de gado na faixa litorânea pelo Governo Imperial, deslocando essa atividade para a região semiárida e o processo de ocupação e expulsão dos indígenas seguirá a expansão da pecuária extensiva ali praticada. Os motivos para que isso ocorresse foram o fato de não se querer outra atividade concorrendo em terras e o desvio de recursos que poderia ser destinado ao cultivo da cana de açúcar sendo empregada na criação de gado e a outra possibilidade é que o decreto imperial proibindo a criação de animais devido à ocorrência de invasões do gado nos canaviais prejudicando a produção dos engenhos (FURTADO, 1989; CHACON, 2007).
A região semiárida tem sua imagem associada à região problema do Brasil devido a aspectos de sua formação histórica, econômica, social e política. Nessa região se desenvolveu uma atividade marginal que servia à atividade principal, a da produção de açúcar para exportação. Assim, a atividade pecuária se instala de forma extensiva com grandes latifúndios onde se estabelecem e se instalam às margens pequenos agricultores. Segundo Chacon (2007), esse modelo se formou a partir do sistema de sesmaria e se valeu de formas pré-capitalistas de exploração como a parceria e a meação.
O Sertão nordestino foi integrado na colonização portuguesa graças a movimentos populacionais partidos de dois focos: Salvador e Olinda. Foram estas duas cidades que se desenvolveram como centros de áreas de terras férteis de “massapé” e, conseqüentemente, como centros açucareiros que comandaram a arremetida para os sertões à cota de terra onde se fizesse a criação de gado indispensável ao fornecimento de animais de trabalho-bois e cavalos- aos engenhos, e ao abastecimento dos centros urbanos em desenvolvimento. (ANDRADE, 1980, p. 161).
Essa lógica econômica e social deu início ao processo de povoamento do Semiárido Brasileiro.
A penetração ao interior baiano se deu pela subida da vertente atlântica nos rios: Jequitinhonha, Paraguaçu, Itapicuru, Real, dentre outros. Esse tipo de ocupação deu início ao surgimento de povoamentos ao longo das margens dos rios, facilitando a comercialização via
cabotagem. A conquista dos sertões foi feita pelos vaqueiros, muitos deles escravos, e por pessoas livres que, não dispondo de prestígio em Salvador, eram obrigadas a se submeterem a proteção de algum grão-senhor para os quais estabeleciam os currais (ANDRADE, 1980).
Segundo Silva (2008), além do movimento de expansão da pecuária e nas áreas de agreste; houve no processo de ocupação a entrada via rio São Francisco ao interior nordestino de expedições em busca de minérios e também devido à ocupação holandesa, favoreceram o deslocamento de pessoas do litoral para o semiárido.
A atividade econômica da pecuária foi marginal e dependente da economia açucareira e quando esta entra em decadência a pecuária passa a crescer vegetativamente, por exigir pouca monetização. Segundo Furtado(1986) a decadência da economia açucareira, a partir da segunda metade do século XVII, determinou a transformação progressiva do sistema pecuário em economia de subsistência.
A baixa produtividade agrícola, a falta de outras opções e a baixa monetização da economia fez com que ali se desenvolvesse segundo Andrade (1980) uma civilização que procurava retirar do próprio meio o máximo, a fim de atender às suas necessidades. Assim, as pessoas daquela região se alimentavam de produtos agrícolas de subsistência, leite e carnes apenas aproveitando as condições oferecidas pela caatinga.
Conforme Andrade (1980) apesar da atividade agrícola ser contemporânea do desbravamento do interior e da criação do gado, a agricultura ficou relegada a segundo plano, pois a prioridade foi dada à pecuária, com isso os alimentos tinham preços elevados devido às grandes distâncias entre as zonas produtoras e a zona litorânea, principal consumidora.
Junto à pecuária se tem o desenvolvimento da agricultura de subsistência que servia para abastecer principalmente trabalhadores que lidavam com o gado.
O algodão abriu a possibilidade do desenvolvimento do trabalho temporário e assalariado, já que havia dificuldades para se implantar o trabalho escravo devido à exigência de um grande investimento dado que a região estava sujeita às secas periódicas e onde os proprietários mais sólidos migravam para outras áreas. Outra característica do algodão é que seu ciclo da
plantação até a colheita era curto, fazendo com que se tornasse dispendiosa a compra de escravos.
“Nos fins do século XVIII e no século XIX, pelos mesmos motivos que ocorreram no Agreste, a agricultura tomou com o surto algodoeiro, rápido desenvolvimento no Sertão”. (ANDRADE, 1980, p.174) da mesma forma que possibilitou o sistema de meação com a disponibilização de pequenas áreas para o plantio do algodão às pessoas livres e aos vaqueiros, os quais plantavam também produtos alimentícios para sua subsistência. Mas esse produto passa por uma queda na produção com a recuperação do mercado pelos EUA após o período da Guerra de Secessão e entra em decadência sua região produtora nordestina (ANDRADE, 1980).
As formas de reprodução do capital são capazes de caracterizar diferentes regiões, pois uma atividade principal subordina as demais formas de reprodução. Assim, este local será caracterizado pela sua principal atividade. Isso ocorreu no Semiárido brasileiro, pois esteve essa atividade (algodoeiro-pecuária) subordinada à atividade principal, a açucareira. Com a exploração do açúcar no Caribe no século XIX, nesse período, o capital internacional estará interessado no Nordeste “algodoeiro-pecuário”, dedicando ao processo de comercialização. Nesse período, o poder econômico e político começou a escapar das mãos da burguesia açucareira do “velho” Nordeste (OLIVEIRA, 1977).
O tipo de formação econômico-social do Nordeste desde a colonização, fez surgir uma estrutura produtiva marcada pela desigualdade econômica e social entre as classes, evidente no tipo de constituição da estrutura fundiária ali presente. A esse respeito Andrade (1980) já indicava que uma das causas que contribuem para agravar o problema da seca que persiste desde a colonização e faz muitos sertanejos se deslocarem para as grandes cidades é a estrutura fundiária concentrada.
Economicamente o semiárido é marcado pelas desigualdades, apresentando grande concentração fundiária com imensas áreas nas mãos de poucas pessoas. Assim como, apresenta grande numero de minifúndios que ocupam a maior parte da população, no entanto não ocupam a maior parte da área. Segundo Brasil (2005, apud SILVA, 2008) cerca de 90% das propriedades possuem área inferior a 100 hectares e estas representam apenas 27% da
área total dos estabelecimentos agrícolas. Assim como, apresenta áreas e setores modernos e alta competitividade, apresenta na maior parte da região uma produção de subsistência.
Observada em suas linhas mais gerais, a economia das zonas semiáridas apresenta-se como um complexo de pecuária extensiva e agrícola de baixo rendimento. Do ponto de vista do trabalhador rural, a atividade mais importante é agrícola; do ponto de vista do proprietário das terras, a pecuária. (GTDN, 1959, p.87).
O Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste faz um relato sobre os aspectos econômicos seca, o qual segundo Silva (2008) apresenta um diagnóstico preciso da seca como crise de produção de uma economia debilitada pela baixa produtividade e pelo reduzido grau de integração nos mercados. Onde a agricultura de subsistência, é a parte mais frágil da economia do Semiárido. Ainda sobre a constatação do GTDN, as obras e a assistência emergencial no combate à seca não foram capazes de resolver os problemas da maioria da população (SILVA, 2008).
As terras de melhor produtividade que poderiam ser utilizadas para produção de alimentos, são utilizadas para culturas mais rentáveis como a cana de açúcar. Enquanto isso, as menos produtivas, aquelas da região semiárida, eram destinadas a pecuária e a agricultura de subsistência, como essa região sofre com o problema da seca, tem-se, portanto, um problema sócio-econômico com a potencialização da fome.
Não se trata apenas de uma questão climática, qual seja, a irregularidade no tempo e no espaço da chuva combinados a fatores característicos do semiárido, como o solo cristalino e a alta evapotranspiração.
Se a seca fosse um fator decisivo no desenvolvimento do Nordeste, as zonas da mata e do agreste, onde não há secas e nem maiores irregularidades na distribuição das chuvas, teriam conhecido outra forma de desenvolvimento. Esse discurso do atraso como conseqüência da seca, serve de sustentação para a concentração de terra e capital. (JESUS, 2009, p.15).
Ao transformar a região do café no centro industrial do país, tem-se uma redefinição da divisão regional do trabalho. Nessa configuração, Oliveira (1977, p.37) diz que:
(...) a região Nordeste passa a ser de um lado, sistematicamente, a reserva do exército industrial de reserva: as migrações Nordeste - São Paulo chegam a constituir um formidável contingente que vai suprir os postos de trabalho criados pela industrialização, e contribuir para manter baixos os níveis de salário real de toda a massa trabalhadora.
Com isso, se percebe o papel secundário que coube ao Nordeste e principalmente à região semiárida no processo de industrialização do Brasil e o descompasso no desenvolvimento entre regiões.
3 A ATUAÇÃO DO ESTADO NO SEMIÁRIDO NORDESTINO
3.1 CONTEXTO DA ATUAÇÃO ESTATAL NO SEMIÁRIDO NORDESTINO
Os setores com maior participação no que hoje é o Nordeste foram: a economia algodoeira e açucareira. Mas, estas atividades declinam a partir da segunda metade do século XIX, o que dificultou o crescimento nordestino e a produtividade da economia nordestina. Como estas eram as principais culturas a região em sua grande maioria fica estagnada, exceção em parte da Bahia com o cultivo do cacau.
A expansão da economia nordestina, durante esse longo período, consistiu, em última instância, num processo de involução econômica: o setor de alta produtividade ia perdendo importância relativa e a produtividade do setor pecuário declinava à medida que este crescia. Na verdade, a expansão refletia apenas o crescimento do setor de subsistência, dentro do qual se ia acumulando uma fração crescente da população. Desta forma, de sistema econômico de alta produtividade a meados do século XVII, o Nordeste se foi transformando progressivamente em que grande parte da população produzia apenas o necessário para subsistir. A dispersão de parte da população, num sistema de pecuária extensiva, provocou uma involução nas formas de divisão do trabalho e especialização, acarretando um retrocesso mesmo nas técnicas artesanais de produção. (FURTADO, 1986, p.64).
Segundo Silva (2008), é diante das calamidades causadas pela ocorrência do fenômeno climático da seca que se tem a atuação estatal objetivando minimizar os seus efeitos, que ganham destaque nacionalmente, principalmente com a grande seca de 1877-1878. Com isso, o governo é chamado a participar com maior efetividade na busca por uma solução. A partir daí o Estado será elemento essencial no papel de iniciativas de mudança do quadro regional. É diante desta perspectiva de evidenciar a forma como se deu a ação estatal no semiárido, que se tem a seção seguinte.
3.2 HISTÓRICO DA ATUAÇÃO ESTATAL NO SEMIÁRIDO
No Semiárido brasileiro, o estado esteve condicionado a fatores e interesses políticos em sua atuação, iniciando-se com a fase hidráulica após a criação da Comissão Científica por parte do Governo Imperial de estudos do Nordeste Semiárido, em 1856, a qual irá propor mudanças na intervenção governamental e outras soluções para a região. Muitos dos estudos apontavam para realização de obras de combate à seca. Apesar da diversidade das propostas oriundas dos estudos realizados, prevalece a escolha pela solução hidráulica pela açudagem e irrigação que
resultou em obras voltadas para descedentação animal. É dessa fase o Departamento Nacional de obras de Combate à Seca (DNOCS) e seus antecessores (SILVA, 2008).
As calamidades da seca ganham destaque nacionalmente com a grande seca de 1877-1879, com isso, o governo é chamado a participar com mais efetividade na busca por uma solução (FURTADO, 1989).
Pode-se observar que a atuação do Estado no Semiárido, até a final da década de 1950, foi marcada por três etapas de políticas ou práticas de combate à seca. Um dos motivos para que esta dita “solução” não fosse efetiva é porque serviu para reforçar o clientelismo, perpetuando as alianças com o poder local.
Com a criação da Inspetoria de Obras Contra a Seca (IOCS) através do Decreto n 7.619, em 21 de outubro de 1909, o órgão se torna mais técnico e realiza estudos de ordem física e geográfica. Mas, o conhecimento sobre os aspectos sócio-econômicos foram limitados, com isso não se preocupou com a população pobre sertaneja (SILVA, 2008).
Segundo Santos (2008), a ação pública de combate às secas por meio de obras de armazenamento de água na região nordestina remonta desde o ano de 1832. Com base em Vidal (2007, apud SANTOS, 2008) as ações da IOCS ganham força, e esse órgão, que inicialmente era de caráter provisório, torna-se definitivo com a criação da Inspetoria Federal de Obras Contra a Seca (IFOCS), em 1919, ganhando mais força no tipo de ação governamental implementada na região.
As ações do IFOCS na realização de estudos para o melhor conhecimento da região semiárida. “(...) na primeira década deste século, representou, em alguma medida, um esforço racionalizador; é notável, mesmo nos seus primórdios, o esforço despendido no estudo da ecologia regional e recrutamento de especialistas em diversas áreas”. (OLIVEIRA, 1977, p. 44).
Em 1945, a IFOCS foi transformada em Departamento Nacional de Obras Contra a Seca (DNOCS) com a finalidade de realizar obras e serviços permanentes e desenvolver ações em situações emergenciais (POMPONET, 2009).
A IFOCS e o DNOCS foram responsáveis pela construção de barragens, perfuração de poços, construção de açudes e de estradas de rodagem na zona semiárida, além dos estudos
ecológicos, geológicos, hidrológicos, botânicos e pedológicos. No entanto, em termos de
entendimento da estrutura sócio-econômico não se avançou, fazendo com que a atuação do Estado estivesse voltada para construção de obras para armazenamento de água e no socorro às vítimas em situações emergenciais.
“A ação do DNOCS revestiu nas secas ou nas “emergências”, como são denominadas as épocas em que a intensidade da irregularidade se agrava, formas típicas de uma acumulação primitiva”, relata Oliveira (1977, p. 48) referindo-se às obras e outras ações como as frentes de trabalho com recursos públicos. Essa estrutura de poder das oligarquias nordestinas é reforçada com a manipulação das frentes de trabalho em troca de voto, servindo as obras públicas para fins eleitorais da chamada “oligarquia algodoeiro-pecuária”. Assim, órgão como o IFOCS e DNOCS foram capturados pela oligarquia algodoeira - pecuária, servindo aos interesses desta.
O período de 1919 até 1950 é, segundo Vidal (2007, apud SANTOS, 2008), considerado o auge da implantação da “solução hidráulica” no Nordeste. É nesse período em que há a queda da supremacia econômica da oligarquia algodoeiro pecuária, devido à maior atenção dada a industrialização no Centro- Sul do país a partir do período Vargas em que se tem a captura do DNOCS pela oligarquia local algodoeiro-pecuária.
Tem-se uma noção do poder da oligarquia nordestina nesse órgão com o fato do IFOCS e posteriormente o DNOCS nunca ter realizado uma obra fora do Nordeste, apesar de ter sido criado para atuar em qualquer lugar do território nacional que apresentasse esse problema climático. Isso, segundo Oliveira (1977, p.45), “é um resultado de sua captura pela oligarquia regional, e não uma intenção ou objetivo inicial”, tendo sido subordinado aos interesses políticos e econômicos, sendo instrumento de concessão de privilégios para políticos locais e fazendeiros. Com isso, a ação do Estado com seus investimentos/recursos não foi capaz de transformar as condições sociais do Nordeste algodoeiro-pecuário.
Uma segunda fase apontada é a de criação de programas isolados e de órgão que atuassem cada um em sua linha de atuação, sendo desta fase a Companhia Hidrelétrica do São Francisco (CHESF), Companhia do Vale do São Francisco (CVSF) que depois se tornará a
Companhia de Desenvolvimento do Vale do São Francisco (CODEVASF), e Banco do Nordeste (BNB). Somente posteriormente com a criação da Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE) é que se integram os diversos órgão estatais sobre sua coordenação.
Como parte desta segunda fase, está presente o Instituto do Açúcar e do Álcool, pois com a decadência da burguesia açucareira, esta procurará meios de se manter dominante sobre a zona produtora nordestina.
“A criação do Instituto do Açúcar e do Álcool, cuja missão primordial era na verdade estabelecer uma divisão regional do trabalho da atividade açucareira em todo país, protegendo da produção concorrente dos Estados de São Paulo e do Rio de Janeiro”. (OLIVEIRA, 1977, p.59).
Segundo Oliveira (1977) isso serviu para a manutenção da mesma forma de reprodução do capital da atividade açucareira nordestina, ao mesmo tempo em que acelera a capitalização da economia açucareira do Sudeste.
Em termos das relações entre as classes regionais, Oliveira (1977) diz que o Estado que fica no Nordeste é um Estado imobilista. Mesmo em 1953, o Banco do Nordeste do Brasil (BNB), criado em 1952, se restringe a atuar na área chamada Polígono da Secas, onde ficou sendo utilizado para financiar atividades agropecuárias, como resultado da apropriação da direção do BNB pela oligarquia agrária. Sinal disso é o fato de ser sediado no Ceará, Estado onde foi mais forte a política de combate à seca. Somente em 1961, é que sua área de atuação se estende para a mesma área da SUDENE e passa a financiar projetos industriais (SANTOS, 2008).
Na década de 1950 se tentou abandonar o conceito de “combate a seca” e adotar uma proposta de convivência, mais adaptada as condições naturais da região. Foi diante do intuito de demonstrar que houve propostas que se assemelhavam à de convivência que se tem a seção dedicada ao documento do Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste publicado ainda em 1959. A respeito disso, se desloca a abordagem da questão da dimensão climática para a econômica e social. Deixa-se de acreditar que o problema da seca, basicamente a miséria e a fome, é puramente a falta d’água e se tem uma dimensão mais ampla que afeta a produtividade da região. Essa baixa produtividade é agravada pela
irregularidade das chuvas e se reflete em aspectos sociais, demonstrados pela fome, miséria e pobreza formando o quadro típico das secas (POMPONET, 2009).
A terceira fase é marcada pela pressão sofrida no Governo de Juscelino Kubitschek, pelos movimentos de camponeses, essa agitação popular entre 1958-1959 dará surgimento às Ligas Camponesas pelos motivos que serão posteriormente tratados. Desse contexto surge a Operação Nordeste e depois a SUDENE.
Um dos fatores que irão influenciar na criação da SUDENE será o fato da região Nordeste, da economia açucareira têxtil, conforme Oliveira (1977), não sendo capaz de mudar sua composição orgânica, não gerou um novo proletariado. Desta forma, os operários enfrentavam-se também com a burguesia como se fossem camponeses, somando-se ao movimento de trabalhadores rurais que será apoiado por Francisco Julião na formação das ligas camponesas. Essa agitação deixa a classe política à procura de soluções que possam amenizar a situação.
Além disso, contribui para o surgimento da SIDENE, o conflito entre as forças populares e as decadentes forças dominantes locais, burguesia industrial e oligarquia latifundiária em que segundo Oliveira (1977) desemboca claramente na perda de hegemonia daquelas classes dominantes. Isso ocorre num momento de expansão do capitalismo monopolista do Centro-Sul.
Desta forma, o que aparece como resultado de conflitos regionais ou dos “desequilíbrios regionais”, como parece ser o caso de Celso Furtado, o que ocorreu na verdade foi “(...) o conflito de classes que aparece sob as roupagens de conflitos regionais ou dos “desequilíbrios regionais” chegará a uma exacerbação cujo resultado mais imediato é a intervenção “planejada” do estado no Nordeste, ou a SUDENE” (OLIVEIRA, 1977, p. 99).
Com a criação da Superintendência do Desenvolvimento Econômico do Nordeste (SUDENE), em 1959, esta passa a ser supervisora do DNOCS, que passa a atuar de forma diferente. Mas, com o Golpe Militar de 1964, e ao ocorrer uma nova seca entre 1969-1970, volta-se a utilizar os mesmos mecanismos de combate à seca com a construção de grandes projetos de irrigação e mesmos favorecimentos políticos (FURTADO, 1989).
Celso Furtado no Documento divulgado pelo Grupo de Trabalho Para o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN), em 1959, fez uma divisão em duas partes das ações do Governo. No curto prazo, as restringiu ao assistencialismo com a distribuição de alimentos e a criação de frentes de trabalho. E, no longo prazo, consistia na construção de obras optando pela “solução hidrológica”, obras, na maioria das vezes realizadas em propriedades particulares beneficiando a oligarquia local.
Guardadas as devidas considerações, a criação da SUDENE é o momento de um novo tipo de ação implementada pelo Estado, pois essa entidade tem como objetivo o planejamento do desenvolvimento do Nordeste. Assim, “resumidamente, o Estado que no primeiro momento que antecede a SUDENE, se propõe a confrontar os problemas do Nordeste, nada mais era do que um mantenedor e reprodutor da estrutura e das relações de dominação dela resultante”. (SANTOS, 2008, p.38).
A partir dos 1980, a atuação estatal no Semiárido estará mais voltada para a disponibilização de crédito especificamente para os grandes agricultores. São dessa época, programas como o POLONORDESTE com o objetivo de estimular a formação de associações nos povoados rurais, mas sem uma vinculação mais profunda em defender os interesses dos pequenos agricultores e em engajar um projeto de discussão política.
Nas décadas de 1990/2000 se tem projetos/programas voltados mais para pequenos agricultores para a concessão de crédito para financiamento da produção como o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) ou de compra de equipamentos, mas não se tem um efetivo acompanhamento técnico da atividade produtiva, resultando no endividamento de parte dos agricultores.
Embora se possa criticar o DNOCS por ter sido apropriado por interesses escusos e não ter se preocupado com a população mais pobre, ele foi um órgão criado para a proposta de “combate”. Portanto, ele foi criado para promover a realização de obras para amenizar a situação de flagelo das pessoas da região semiárida, estas foram executadas com a proposta que lhe pareceu ser mais viável, a de combate, através da modificação das condições naturais da região, e não da adaptação do homem ao meio ambiente.
E assim, pode-se considerar que, conforme Pomponet (2009) a forma como o semiárido é tratado explicam a derrocada das políticas estatais aplicadas ao longo do século XX. Essas podem ser explicadas pela manutenção do status quo e por uma intervenção que desconsiderou a realidade, resultando em um cenário de pobreza, desigualdade e falta de oportunidades.
4 PROCESSO DE CRIAÇÃO DA SUDENE
4.1 CONTEXTO HISTÓRICO DE CRIAÇÃO DA SUDENE
No período de criação da SUDENE o Brasil passava por problemas nas contas externas, devido a dívidas contraídas e pela construção de Brasília teve-se que aumentar a quantidade de moeda em circulação, o que fez com que a inflação se elevasse. Neste período, segundo Furtado (1989) há um clima de insatisfação com o governo de grande parte dos governadores nordestinos que apoiaram o candidato de oposição a Kubitschek. Além disso, os militares elaboraram um relatório descrevendo as ações governamentais na seca de 1958, que apresentava o favorecimento político da oligarquia nordestina do que viria a se chamar a “indústria das secas”. Termo/conceito esse, segundo Furtado (1989), usado para descrever a utilização dos recursos ditos para socorrer os sertanejos que sofriam com a seca por uma parcela de comerciantes e fazendeiros em benefício próprio, onde muitas vezes superfaturavam e utilizavam trabalhadores fantasmas nas frentes de trabalho.
Diante desse contexto, de 1958 a 1959, o Nordeste passa por um momento de descontentamento social, pois segundo Furtado (1989, p. 35) “aumentava o nível de emprego, mas reduzia-se o salário real”. O Nordeste é visto nacionalmente como região problema, sendo associado a imagem de pobreza, fome, terra esturricada/seca e crianças e mulheres caminhando longas distância para pegarem água.
O planejamento não é algo externo, ele se adapta e, segundo Oliveira (1977, p. 244) “não pode realizar a superação da contradição básica do sistema capitalista”. Isso é dito porque continua a antítese entre trabalho pago e não pago, ou seja, maior exploração dos recursos, meios de produção, enquanto se acumula o máximo possível.
Embora se pretendesse uma mudança econômica e social na região, se observa que no Nordeste, o que se verifica é que não houve o fortalecimento das empresas nordestinas essencialmente, mas sim, a expansão para o Nordeste de oligopólios de empresas do Centro-Sul. Portanto, o planejamento estatal serviu para a manutenção da ordem social e da mesma estrutura de poder em um momento em que boa parte do povo nordestino estava descontente com a situação em que se encontrava (OLIVEIRA, 1977).
A criação da SUDENE é fruto, inclusive, do medo do descontentamento social em relação a possíveis forças políticas contrárias a Kubitschek que poderiam ser fortalecidos em relação aos adversários. No entanto, a classe proprietária não parecia tão afetada conforme relata Furtado, na seca de 1958, devido a ação do poder público permitir que as estruturas tradicionais de classe sobrevivam (GTDN, 1959).
A difícil situação em que se encontram os trabalhadores sem terra do Nordeste, constantemente a agravar-se, sobretudo a partir de 1959, faz com que a massa camponesa procure por si mesma uma solução e afaste a possibilidade de solução do problema agrário regional, através da colonização. (ANDRADE, 1980, p.250).
Houvesse nessa época um clima revolucionário que não fosse apaziguado poderia resultar em grandes mudanças para as elites locais do Nordeste, conforme alerta o Governador Aluísio Alves (apud ANDRADE 1980, p.251) “ou as elites decifram o Nordeste em 62, abrindo uma porta de esperança, ou então serão responsáveis - porque advertidas – do imprevisível revolucionário.”
Conforme relata Furtado (1989) a ação do governo, sob controle da classe latifundiária, reforçava as estruturas existentes e agravava os efeitos sociais da seca. Beneficiava-se uma pequena parcela da população (comerciantes e fazendeiros) que obtinham ganhos com a seca e a miséria de grande parte da população.
Muitas das águas represadas encontravam-se em terras irrigadas de fazendeiros que se beneficiaram de recursos do governo federal, com isso, tem-se o aprofundamento da estrutura fundiária da região semiárida com a concentração de grandes extensões nas mãos de poucos. Para Furtado (1989) o que nos faltava era uma lei regulamentando o uso das águas e das terras nas bacias de irrigação beneficiárias do investimento público. Mas isso iria de encontro à “indústria da seca”, a qual detinha muito poder político para a defesa dos seus interesses.
Celso Furtado defendia a aprovação da Lei de Irrigação, que foi proposta na década de 1960, e possibilitaria modificar a estrutura fundiária nordestina com a destinação de terras antes monopolizadas com o cultivo do açúcar para a produção de gêneros agrícolas alimentares. Isso facilitaria o processo de industrialização no aspecto do fornecimento de gêneros agrícolas a menores custos. Nesse aspecto, seria uma medida importante para o processo de industrialização pretendido pela SUDENE para o Nordeste, pois reduziria os custos com a
alimentação dos trabalhadores, reduziria seu custo de reprodução, e possibilitaria que as terras fossem mais bem distribuídas. Mas não foi possível aprová-la no Congresso devido a grande resistência de políticos pertencentes à oligarquia nordestina (FURTADO, 1989).
Devido à expansão da economia do Centro-Sul, com produtos agrícolas, além da atividade açucareira e algodoeira, a economia nordestina sofre com a concorrência, fazendo que se dependa cada vez mais da agricultura de subsistência, ao mesmo tempo em que reduz os preços de produtos excedentes comercializados. Nesse clima,
(...) a dissolução desse semi-campesinato, quer pela expulsão das terras –a elevação da renda da terra abria para os proprietários uma possibilidade de especialização nas antigas culturas de subsistência, isto é, uma forma de concentração em capital variável- quer pelo aumento do sobre-trabalho, reforçando os mecanismos do trabalho semi-compulsório, e “cambão”. É nesse contexto, e exatamente nessas zonas, que a pax agrariae nordestina entra em colapso, e esse semi-campesinato aparece como ator políticos por excelência, sob a égide das ligas Camponesas de Francisco Julião. (OLIVEIRA, 1977, p.81).
Esse movimento será um dos representantes da luta camponesa e seguindo seu exemplo começam a surgir outros movimentos semelhantes na reivindicação de direitos e lutando pela posse/propriedade da terra.
Outro fator que influenciará para o surgimento de nova atitude em relação à participação do governo no Nordeste serão as Ligas Camponesas, de onde primeiro se teve registro de reivindicação de direito pela terra. A participação nas ligas representava uma alternativa à condição de miséria, pobreza e desesperança em que se encontravam, uma vez que, ao se organizarem, eles poderiam juntos buscar uma melhora em suas condições de vida. Portanto, houve nesse período temeridade por parte do governo brasileiro e dos EUA que proporão o acordo Aliança para o Progresso para conter a onda de revoltas que poderiam resultar em uma revolta socialista na região ou simplesmente a difusão dos ideais socialistas.
Apesar das críticas feitas por Chico de Oliveira à SUDENE, conforme será abordado, é possível reconhecer em termos de propostas, que esta modificou e melhorou a infra-estrutura da região Nordeste, embora estejam direcionadas mais a manutenção da estrutura social vigente que era a principal causa da pobreza causada pela seca, não conseguindo se isentar do favorecimento da classe que política e economicamente se beneficiava da “indústria da seca”.
(...) a SUDENE foi um empreendimento de uma audácia inédita na história nacional. Ela anunciava um dos dois novos casos: se os vencedores tivessem sido as forças populares, o Nordeste e o Brasil hoje seriam muito diferentes; tendo sido vencedoras as forças do capitalismo monopolista, chamadas a socorrer combalidos latifundiários e barões do açúcar, essa vitória também mudou o curso da história. (OLIVEIRA, 1977, p. 18).
A percepção contida em Oliveira (1977) é de que a SUDENE implanta um padrão dito “planejado”, mas a crítica está na necessidade de relacionar não só aspectos econômicos, mas também sociais e políticos. Desta forma, é preciso observar o planejamento como conseqüência das relações sociais intrínsecas ao sistema capitalistas, como sinaliza Oliveira (1977) com base em pronunciamento proferido por Paul Baran em 1963 na conferência da SUDENE, quando disse que não é o planejamento que planeja o capitalismo. Desta forma, a ordem das coisas se inverte e a lógica capitalista é que determinará o planejamento.
Diante do clima de agitação social registrado no Nordeste na década de 1950, a massa agrária que pela primeira vez aparecia no Nordeste como agente político autônomo reivindicando direitos e indo de encontro aos interesses dos latifundiários, representou uma ameaça à classe proprietária.
Tais “forças populares” são constituídas pelos semicamponeses, pequenos sitiantes, meeiros, arrendatários, cuja expressão política mais evidente passou a serem as Ligas Camponesas, mas que também estavam representados em sindicatos, de diversa filiação e orientação, inclusive da Igreja Católica. (OLIVEIRA, 1977, p. 92).
O conflito entre as forças populares e as forças dominantes decadentes locais- burguesia industrial e oligarquia latifundiária- segundo Oliveira (1977) desemboca claramente na perda de hegemonia daquelas classes dominantes. Isso ocorre num momento de expansão do capitalismo do Centro-Sul.
Desta forma, o que aparece como resultado de conflitos regionais ou dos “desequilíbrios regionais” como parece ser o caso para Celso Furtado, na verdade para Francisco de Oliveira o que ocorreu foi: “o conflito de classes que aparece sob as roupagens de conflitos regionais ou dos “desequilíbrios regionais” chegará a uma exacerbação cujo resultado mais imediato é a intervenção “planejada” do Estado no Nordeste, ou a SUDENE”. (OLIVEIRA, 1977, p. 99).
Assim, o mesmo considera que não faz sentido falar que a SUDENE foi resultado dos conflitos de classes em escala regional e sim, uma solução para resolução dos conflitos de classes em escala nacional.
4.2 UMA POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO PARA O NORDESTE: A CONSTATAÇÃO DE CELSO FURTADO
Embora o documento com o título de Uma Política de Desenvolvimento Econômico para o Nordeste tenha sido publicado em nome do Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN), em 1959, como documento oficial do Governo, na verdade ele foi escrito por Celso Furtado quando foi chamado para chefiar o GTDN, enquanto ocupava uma das diretorias do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE).
Essa análise foi feita no intuito de demonstrar que no final da década de 1950, mais precisamente em 1959 quando o Documento é publicado havia se constatado que a forma de atuação do Estado na região semiárida não teve os efeitos esperados em termos de modificação estruturais mantendo a região condenada ao atraso, à baixa produtividade, à pobreza e à miséria. Nesse documento, é relatado que o alcance do problema da seca está em suas conseqüências sociais, isso o leva a ser uma catástrofe social. E constata que esta ocorre devido a pouca resistência da produção agrícola aos baixos índices de chuvas e sua irregularidade no tempo e no espaço, sendo que, a agricultura de subsistência é a mais afetada, por ser esta uma atividade praticada pelos trabalhadores rurais que não tem meios de se precaverem contra a seca e por ser praticamente sua única atividade.
As obras hidráulicas com o objetivo de armazenagem de água para produção agrícola irrigada foram implantadas e difundidas desconsiderando as particularidades ambientais e sociais de cada local. Desta forma estas,
(...) expressam um método mecanicista de análise que fragmenta e simplifica a realidade, desconhecendo a integridade, a inteireza e as interconectividades dos ecossistemas e dos sistemas sociais e culturais. Além disso, a generalização de soluções concorre, muitas vezes, para a perpetuação de problemas de ordem ecológica, social e econômica. (SILVA, 2008, p.152).
Segundo Silva (2007) as políticas de combate à seca (emergenciais e estruturais) entram em crise ainda na primeira metade do século XX. Com a mudança no final da década de 1950, as políticas governamentais são orientadas a um projeto nacional de integração e
desenvolvimento. Assim se teve o direcionamento das políticas oficiais para modernização econômica e técnica das atividades produtivas no Semiárido.
Para Silva (2007) a criação da SUDENE em 1959, representa uma tentativa de mudança na orientação nas formas de atuação do governo no Nordeste. Mas esse processo é interrompido no Regime Ditatorial, dando lugar a partir de 1970 a uma política de pólos de modernização agrícola e pecuária na região semiárida, que dará grande ênfase à agricultura irrigada voltada para a exportação e para a monocultura.
As medidas de represamentos de água (tipo barragens, açudes e outros) que deveriam estar combinadas ao melhor aproveitamento da água e da terra não trouxeram grandes modificações à estrutura produtiva da região semiárida. O que se observa é que essas medidas serviram mais para dessedentar o gado beneficiando o setor pecuário e em menor medida o setor de produção de alimentos.
GTDN (1959, p.30) diz que “esta constituiu um dos casos mais flagrantes de divórcio entre o homem e o meio, entre o sistema de vida da população e as características mesológicas e ecológicas da região”.
Celso Furtado já indicava que para aumentar a produtividade da economia da região semiárida, seria necessário considerar as condições ecológicas do local, tendo como elementos as características dimensionais e de organização que melhor se adaptam a uma unidade econômica especializada na cultura de xerófilas e na pecuária. Continuando com a concepção da necessidade do desenvolvimento sustentável para o Semiárido brasileiro, seria necessária a reorganização de suas atividades econômicas, objetivando elevar seu nível de produtividade o que terá necessariamente de se basear numa utilização intensiva de mão de obra barata (GTDN, 1959).
Observa-se que não houve mudanças significativas para a população mais carente em termos de políticas públicas. Somente a partir dos anos 1980, com o processo de redemocratização é que surgirão novas formas de atuação por parte do Estado baseadas agora na promoção do desenvolvimento sustentável (SILVA, 2008).
Apesar de se ter construído uma imagem de que os problemas da região semiárida estavam associados aos períodos de estiagem e à característica aridez da região como motivos para os problemas se estagnação e subdesenvolvimento local.
Somente após décadas de uma batalha perdida contra essas condições ambientais, as autoridades governamentais decidiram mudar o enfoque das ações e partiram para adotar políticas de adaptação à realidade sócio-ambiental local, buscando identificar suas riquezas naturais e sua vocação econômica e, a partir daí, desenvolver projetos com o objetivo de estimular o dinamismo econômico regional. (SAMPAIO, 2008, p.212).
Realmente a forma de concepção de política pública para o semiárido se desloca do combate à seca para a convivência com o semiárido. Nesse processo a sociedade civil organizada foi determinante para pressionar e, ao mesmo tempo, apresentar alternativas além das historicamente realizadas que incentivavam a indústria da seca.
5 CONCEITOS
5.1 DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
A abordagem a ser dada aos principais conceitos e autores reflete suas contribuições para delimitação do tema. Assim, é feita diante da necessidade de evidenciar o que se deseja como proposta de desenvolvimento sustentável para a região semiárida, pois o conceito de convivência com o semiárido está relacionado à formulação de um desenvolvimento que seja efetivamente capaz de transformar a realidade da região semiárida, voltando-se para a discussão de aspectos ambientais, sociais e econômicos em uma única orientação.
O desenvolvimento proposto é o que se aproxima da realidade local e das necessidades da população com a definição de objetivos e prioridades, e que possa ser capaz de modificar a realidade social. Desta forma, se encaixa a concepção de Furtado (1980) e Sen (2000) e adotado por Silva (2008), no qual, quando um projeto social dá prioridade à efetiva transformação das condições de vida da maioria da população, o crescimento se metamorfoseia em desenvolvimento.
Só há desenvolvimento quando os benefícios do crescimento servem a ampliação das capacidades humanas, entendidas como o conjunto das coisas que as pessoas podem ser, ou fazer na vida. E são quatro as mais elementares: ter uma vida longa e saudável, ser instruído, ter acesso aos recursos necessários para um nível de vida longo e ser capaz de participar da vida da comunidade. (VEIGA, 2008, p.23).
Segundo a Comissão Mundial do Meio Ambiente e Desenvolvimento (CMMD) das Nações Unidas (CMMD, 1987, p.43 apud Mueller 2005, p.2):
Desenvolvimento sustentável é o desenvolvimento que garante o atendimento das necessidades do presente sem comprometer a capacidade das gerações futuras de atender suas necessidades. Engloba dois conceitos chaves, o de necessidade, em particular as necessidades básicas dos pobres de todo mundo, aos quais se deve dar absoluta prioridade; as de limitações, impostas pelo estado da tecnologia e pela organização social, á capacidade do meio ambiente de assegurar que sejam atendidas as necessidade presentes e futuras.
O conceito de desenvolvimento sustentável é aqui entendido segundo Nobre (2002, p.22), como “aquele que atende às necessidades da geração presente sem comprometer a capacidade das futuras gerações de atenderem às suas próprias necessidades”. Conforme lançado em 1987, pelo Relatório Brundtland, também conhecido como Nosso Futuro Comum, este conceito estabelece uma nova relação homem-natureza através da incorporação do conceito
de sustentabilidade ao desenvolvimento que não necessitaria de adjetivação, uma vez que, somente se estabelece desenvolvimento com sustentabilidade. Assim, se difunde a importância de garantir para as gerações futuras a satisfação de suas necessidades.
A idéia de Amartya Sen (2000) de entender o conceito de desenvolvimento como capacidade de expansão das liberdades reais, onde desconstrói a visão do desenvolvimento como o crescimento do PNB, PIB, PIB per capita, restringindo-se a avaliação de variáveis macroeconômicas. Mas outros elementos são determinantes para a efetivação das liberdades como fatores sociais, econômicos, culturais e ambientais, pois podem proporcionar meios necessários para que este ocorra, como o progresso tecnológico, liberdade política e religiosa, e etc..O desenvolvimento torna-se real com promoção destas liberdades.
Sen (2000, p.19) “considera a liberdade o principal fim do desenvolvimento”. A liberdade de participação política ou a liberdade de acesso à educação básica conduzem ao desenvolvimento. Com isso, desconstrói o argumento econômico de que há uma relação precisa entre o maior nível de renda per capita e a liberdade, por exemplo, em termos de expectativa de vida e qualidade de vida.
Há certas liberdades que devem ser consideradas ao falarmos de desenvolvimento, como a de participar da vida política, a oportunidade de receber a educação, ter direito a uma vida longa e saudável. Assim, as liberdades substantivas seriam alcançadas ao se ter liberdade política, social e econômica. Esse tipo de abordagem se encaixa nos objetivos das políticas de convivência com o semiárido de promoção da sustentabilidade e garantia de melhor qualidade de vida, para que isso ocorra de forma efetiva e eficaz traz os aspectos econômicos, sociais, políticos, culturais e ambientais para a discussão e aplicação pela população do Semiárido brasileiro.
Considerando o processo hístórico que caracteriza a formação do Semiárido brasileiro, para que ações que visem o desenvolvimento sejam eficazes é necessário que as medidas adotadas tenham como consideração fundamental a resolução das carências da maioria das pessoas. A análise de Sachs (2004) chama atenção para a necessidade de um desenvolvimento includente, onde se tenha a inclusão justa, pois a maioria das pessoas pobres estão praticamente excluídos deste processo, entendido como acesso a totalidade dos direitos humanos.
