SUMÁRIO
SUMÁRIO
A. C
A. CORONELI
ORONELI SMO, C
SMO, CORONELI
ORONELI SMO ELETRÔNICO E CORONELISMO ELETRÔNI
SMO ELETRÔNICO E CORONELISMO ELETRÔNI CO DE
CO DE
NOVO T
NOVO TIP
IP O
O...
...
02
02
A.1 – O Coronelismo
A.1 – O Coronelismo
A.2 – O Coronelismo Eletrônico
A.2 – O Coronelismo Eletrônico
A.3 – O Coronelismo eletrônico de novo tipo
A.3 – O Coronelismo eletrônico de novo tipo
Município como ente federativo
Município como ente federativo
União compartilha e recupera poder (em parte)
União compartilha e recupera poder (em parte)
Os coronéis eletrônicos de novo tipo
Os coronéis eletrônicos de novo tipo
B. BREVE HI
B. BREVE HI STÓRICO DO USO DAS CONCE
STÓRICO DO USO DAS CONCESS
SSÕES DE RADIODI
ÕES DE RADIODI FUSÃO COMO MOEDA
FUSÃO COMO MOEDA
DE BARG
DE BARGANHA P
ANHA P OLÍTICA
OLÍTICA...
...
08
08
C.
C. “BRECHAS” L
“BRECHAS” L EGAIS:
EGAIS: A RADI
A RADI ODIFUSÃO EDUCATIVA
ODIFUSÃO EDUCATIVA ...
...
10
10
C.1 – “Brecha” UM: a
C.1 – “Brecha” UM: a transformação das retransmissor
transformação das retransmissoras mistas em geradoras
as mistas em geradoras
educativas
educativas
C.2 – “Brecha” DOIS:
C.2 – “Brecha” DOIS: as outorgas de radiodifusão educativa
as outorgas de radiodifusão educativa estão dispensadas de
estão dispensadas de
licitação
licitação
D.
D. A LITERA
A LITERA TURA SOBRE C
TURA SOBRE CORONELI
ORONELI SMO ELETRÔNICO
SMO ELETRÔNICO...
...
15
15
E. AS RADCOM: PROMESSA FRUSTRADA
E. AS RADCOM: PROMESSA FRUSTRADA ...
...
16
16
F. NOTA SOBRE A METODOLOGIA
F. NOTA SOBRE A METODOLOGIA...
...
18
18
G.
G. OS
OS “P
“P ROCEDIMENTOS BUROCRÁTICOS” E S
ROCEDIMENTOS BUROCRÁTICOS” E SUAS IMP
UAS IMP LICAÇÕES
LICAÇÕES POLÍ
POLÍ TICAS
TICAS...
...
26
26
G.1- no Ministério das Comunicações
G.1- no Ministério das Comunicações
a. arquivamentos e “Pleitos”
a. arquivamentos e “Pleitos”
b. a política dos ministros
b. a política dos ministros
G.2- no Palácio do Planalto
G.2- no Palácio do Planalto
H. QUEM C
H. QUEM CONTROLA AS RADCOM “AU
ONTROLA AS RADCOM “AU TORIZADAS”?
TORIZADAS”? ...
...
39
39
H.1 – RadCom vs política
H.1 – RadCom vs política
H.2 – RadCom vs religião
H.2 – RadCom vs religião
H.3 – duplicidade de outorgas
H.3 – duplicidade de outorgas
I. OBSERVAÇÕ
A. CORONELISMO, C
A. CORONELISMO, C
ORONELISMO
ORONELISMO
ELETRÔNICO E CORONELISMO
ELETRÔNICO E CORONELISMO
ELETRÔNICO DE
ELETRÔNICO DE
NOVO TIP
NOVO TIP
O
O
O conceito de
O conceito de coronelismo
coronelismo tem sua origem no estudo clássico do
tem sua origem no estudo clássico do jurista e professor
jurista e professor
Victor Nunes Leal sobre as práticas políticas no antigo Brasil rural –
Victor Nunes Leal sobre as práticas políticas no antigo Brasil rural – Coronelismo,
Coronelismo,
Enxada e Voto
Enxada e Voto – cuja primeira edição foi publicada pela Revista Forense em
– cuja primeira edição foi publicada pela Revista Forense em 1949.
1949.
O
O status
status teórico do conceito tem sido, no
teórico do conceito tem sido, no entanto, objeto de aguda controvérsia nas
entanto, objeto de aguda controvérsia nas
ciências sociais e o seu derivado –
ciências sociais e o seu derivado – coronelismo eletrônico
coronelismo eletrônico – carece de reflexão
– carece de reflexão
conceitual, além de padecer freqüentemente de uma série de
conceitual, além de padecer freqüentemente de uma série de equívocos e imprecisões
equívocos e imprecisões
no campo da
no campo da Comunicação (cf. Santos, 2006).
Comunicação (cf. Santos, 2006).
Apesar disso, optamos por sua utilização. Acreditamos que o fenômeno nomeado como
Apesar disso, optamos por sua utilização. Acreditamos que o fenômeno nomeado como
coronelismo eletrônico
coronelismo eletrônico guarda características e mantém traços comuns com o
guarda características e mantém traços comuns com o sistema
sistema
de dominação e relações políticas originalmente estudado por Nunes Leal na República
de dominação e relações políticas originalmente estudado por Nunes Leal na República
Velha que justificam seu uso.
Velha que justificam seu uso.
A explicitação dessas características e traços comuns foi que orientou o
A explicitação dessas características e traços comuns foi que orientou o
desenvolvimento desta pesquisa, paralelamente ao pressuposto de que a mídia – e,
desenvolvimento desta pesquisa, paralelamente ao pressuposto de que a mídia – e,
conseqüentemente, o seu controle – desempenha hoje um papel fundamental no
conseqüentemente, o seu controle – desempenha hoje um papel fundamental no
processo político da sociedade brasileira. Em especial, queremos contribuir para o
processo político da sociedade brasileira. Em especial, queremos contribuir para o
tardio reconhecimento da importância do rádio – comercial, educativo, comunitário ou
tardio reconhecimento da importância do rádio – comercial, educativo, comunitário ou
“não-legalizado” – que nem sempre merece a atenção que deveria ter
“não-legalizado” – que nem sempre merece a atenção que deveria ter nos estudos
nos estudos
sobre a mídia no Brasil.
sobre a mídia no Brasil.
A.1 – O Coronelismo
A.1 – O Coronelismo
Desde o Império até
Desde o Império até a República, a estrutura agrária concentrador
a República, a estrutura agrária concentradora da propriedade da
a da propriedade da
terra possibilitou o exercício do controle político do
terra possibilitou o exercício do controle político do município por lideranças locais por
município por lideranças locais por
intermédio de um complicado sistema de compromissos e troca de
intermédio de um complicado sistema de compromissos e troca de favores com as
favores com as
províncias (estados
províncias (estados) e a União.
) e a União. O coronel era o c
O coronel era o chefe político local e recebia ess
hefe político local e recebia essaa
designação como oficial da Guarda Nacional, criada ainda no século 19.
designação como oficial da Guarda Nacional, criada ainda no século 19.
A moeda de troca básica dos velhos coronéis era o
A moeda de troca básica dos velhos coronéis era o controle do voto – o
controle do voto – o chamado “voto
chamado “voto
de cabresto” –, inicialmente aberto e depois
de cabresto” –, inicialmente aberto e depois secreto. Como recompensa, eram eles que
secreto. Como recompensa, eram eles que
decidiam sobre a
decidiam sobre a alocação dos recursos orçamentários estaduais e federais no
alocação dos recursos orçamentários estaduais e federais no
município e faziam as indicações dos nomes que
município e faziam as indicações dos nomes que ocupariam os cargos de comando da
ocupariam os cargos de comando da
máquina pública – juiz, delegado de polícia,
máquina pública – juiz, delegado de polícia, coletor de impostos, agente dos Correios,
coletor de impostos, agente dos Correios,
professores do ensino público, dentre outros.
professores do ensino público, dentre outros.
Como reafirmou Leal (1980) “
Como reafirmou Leal (1980) “o coronelismo era um aspecto local da dominação
o coronelismo era um aspecto local da dominação
política, um aspecto local das lutas e
política, um aspecto local das lutas e dos entendimentos políticos, embora refletindo-se
dos entendimentos políticos, embora refletindo-se
nos círculos mais amplos e
nos círculos mais amplos e contribuindo, por suas características, para dar uma
contribuindo, por suas características, para dar uma
tonalidade própria a toda a vida política
tonalidade própria a toda a vida política do país
do país”.
”.
Esse coronelismo da República Velha
Esse coronelismo da República Velha encontra suas condições ideais de funcionamento
encontra suas condições ideais de funcionamento
num país de população majoritariamente rural, no contexto do poder central do Estado
num país de população majoritariamente rural, no contexto do poder central do Estado
fortalecido, de municípios isolados e tutelados, e da
fortalecido, de municípios isolados e tutelados, e da introdução de instituições
introdução de instituições
representativas na política
representativas na política
11..
1
1
Existe uma ampla bibliografia sobre o coronelismo na política brasileira. Além da obra pioneira de V. N.
Existe uma ampla bibliografia sobre o coronelismo na política brasileira. Além da obra pioneira de V. N.
Leal, uma referência introdutória é o verbete
A.2 – O Coronelismo Eletrônico
O coronelismo eletrônico, por outro lado, é um fenômeno do Brasil urbano da segunda
metade do século 20, que sofre uma inflexão importante com a Constituição de 1988,
mas persiste e se reinventa depois ela. É também resultado da adoção do modelo de
curadoria (trusteeship model), isto é, da outorga pela União a empresas privadas da
exploração dos serviços públicos de rádio e televisão e, sobretudo, das profundas
alterações que ocorreram com a progressiva centralidade da mídia na política
brasileira, a partir do regime militar (1964-1985).
Emissoras de rádio e televisão, que são mantidas em boa parte pela publicidade oficial
e estão articuladas com as redes nacionais dominantes, dão origem a um tipo de poder
agora não mais coercitivo, mas criador de consensos políticos. São esses consensos
que facilitam (mas não garantem) a eleição (e a reeleição) de representantes – em
nível federal, deputados e senadores – que, por sua vez, permitem circularmente a
permanência do coronelismo como sistema.
Ao controlar as concessões, o novo “coronel” promove a si mesmo e aos seus aliados,
hostiliza e cerceia a expressão dos adversários políticos e é fator importante na
construção da opinião pública cujo apoio é disputado tanto no plano estadual como no
federal.
No coronelismo eletrônico, portanto, a moeda de troca continua sendo o voto, como no
velho coronelismo. Só que não mais com base na posse da terra, mas no controle da
informação – vale dizer, na capacidade de influir na formação da opinião pública.
A recompensa da União aos coronéis eletrônicos é de certa forma antecipada pela
outorga e, depois, pela renovação das concessões do serviço de radiodifusão que
confere a eles poder na barganha dos recursos para os serviços públicos municipais,
estaduais e federais.
Um feliz resumo das diferenças entre o coronelismo e o coronelismo eletrônico pode
ser encontrado em trabalho de Costa e Brener, publicado em 1997. Dizem eles:
Se as raízes dos velhos coronéis remontam ao Império, os coronéis de agora
emergiram principalmente a partir do regime militar. Os primeiros são
expressão de um Brasil predominantemente rural, enquanto os novos coronéis
são atores políticos de um país majoritariamente urbano. O coronel de hoje
mantém práticas típicas do antigo coronel, como usar a sua influência junto ao
oligarquias regionais identificadas por nomes como Barbalho, Sarney, Jereissati,
Garibaldi, Collor de Mello, Franco, Alves, Magalhães, Martinez e Paulo Octávio, dentre
outros.
A.3 – O Coronelismo eletrônico de novo tipo
Em palestra que fez mais de 30 anos após a publicação do estudo original, publicada
sob o título “O Coronelismo e o Coronelismo de cada um”, Victor Nunes Leal reforçou
algumas das principais características do velho coronelismo. Situou-o historicamente
na República Velha, lembrou que, apesar de suas repercussões nacionais, tratava-se
de um sistema de compromisso desenvolvido no âmbito dos estados e resultante da
“fraqueza do Estado de um lado, e, de outro, [da] fraqueza social e política dos
coronéis, que necessitavam do prestígio de empréstimo do governo estadual para
reforçar o seu próprio prestígio local”.
O mais importante para o nosso argumento, todavia, é que, observando as eleições
municipais de 1976 – realizadas durante o regime militar e sob a presidência do
general Ernesto Geisel – Leal constata o surgimento de um “novo tipo de
compromisso”, agora “entre o Presidente da República e os municípios”. Trata-se de...
...um compromisso direto entre o governo federal e os chefes políticos locais
(portanto, com invasão da área que seria a do coronelismo típico, de vinculação
dos chefes locais ao governo do Estado) [...] Esse tipo de compromisso
eventual entre o governo federal e os municipais estava mencionado como
possibilidade no meu livro, porque àquele tempo já havia uma série de órgãos
econômicos, governados e alimentados pelo poder federal, que tinham atuação
nas comunas. Era previsível, portanto, que o governo federal, na medida em
que tivesse de passar por cima dos governos estaduais, abandonando a política
dos governadores, de Campos Sales, para fazer uma política presidencial,
procuraria estabelecer vínculos diretos entre a Presidência da República e as
prefeituras e câmaras municipais. Isto representou, suponho, um reforço ao
coronelismo, o que não era àquele tempo previsível com tanta clareza. Hoje, o
Presidente da República está tão ou mais interessado nos municípios, nos
chefes políticos do interior, como estão os governadores dos Estados. Este é
que talvez seja o aspecto novo a examinar no coronelismo.
A “política presidencial” identificada por Leal, irá ser reforçada, no contexto político
democrático, pela Constituição de 1988, que altera as condições anteriores em dois
pontos fundamentais e dá origem a um novo tipo de coronelismo eletrônico, que não
exclui o anterior, mas é complementar a ele.
Município como ente federativo
Primeiro, a Constituição conferiu ao município o status de ente federativo e introduziu
modificações importantes na distribuição de recursos e competências – sobretudo com
relação à saúde e a educação. Apesar de todas as dificuldades relativas, sobretudo, ao
repasse de verbas pela União, inicia-se o movimento de descentralização de políticas
públicas que confere aos municípios autonomia e introduz profundas mudanças no
federalismo e, portanto, na política local (cf. Andrade, 2004).
É no contexto do município não mais isolado, mas fortalecido, e da política local
revigorada que surge o que chamamos coronelismo eletrônico de novo tipo, vinculado
especificamente às permissões e autorizações dirigidas às comunidades locais. Essas
permissões e autorizações referem-se às RTVs
2, em especial aquelas destinadas às
prefeituras (desde 1978), às emissoras de rádio FM e às rádios comunitárias
legalizadas.
Cerca de 70% de todos os novos atos de outorgas de radiodifusão, depois de 1998,
são exatamente de rádios comunitárias. Paralelamente, estima-se que existam hoje no
país cerca de 18 mil rádios comunitárias “não-legalizadas” em funcionamento, cerca de
10 mil processos arquivados e mais de 4 mil pedidos pendentes no Ministério das
Comunicações (MiniCom) (Carvalho, 15/3/07).
O fato de existir um número tão elevado de rádios comunitárias “não-legalizadas” é
revelador da pressão exercida por aqueles que controlam a radiodifusão comercial
sobre o poder concessionário (Executivo e Legislativo) para impedir que a
regularização aconteça. As comunitárias seriam suas competidoras diretas nos
municípios. Além disso, a Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) e a Polícia
Federal exercem um controle rigoroso sobre as rádios “não-legalizadas” que são
diariamente fechadas e seus dirigentes, presos.
Importante ressaltar ainda que, apesar de a Constituição de 1988 dar aos municípios o
status de ente da Federação, ela reforça o poder exclusivo da União para outorgar e
renovar outorgas de radiodifusão, excluindo assim a possibilidade de municipalização
ou estadualização dessas atividades. A alínea “a” do inciso XII do seu Artigo 21, em
sua redação original e na alterada pela Emenda Constitucional n
o8, de 1995, deixa
pouca margem de dúvida quanto a essa exclusividade, ao dizer que compete à União
“explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços
de radiodifusão sonora e de sons e imagens”
3.
Do ponto de vista técnico e prático, há pouco ou nenhum sentido nesta centralização
na esfera Federal da atividade de outorga. Existe, principalmente para as rádios de
menor potência que operam em FM, um interesse local muito mais evidente do que um
interesse nacional. A atividade de outorga dessas rádios poderia muito bem ser uma
atividade concorrente entre União, Estados e Municípios – à União caberia apenas ditar
as regras gerais, tais como a canalização do espectro de freqüência.
Executivo compartilha e recupera poder (em parte)
O segundo ponto alterado pela Constituição de 1988 diz respeito à exigência de
participação do Legislativo na aprovação tanto das concessões de rádio e televisão –
comerciais, educativas e comunitárias – como na sua renovação. Subtrai-se, portanto,
dizer, com os coronéis eletrônicos (ou seus representantes, deputados e senadores),
muitos, eles próprios, já concessionários dos serviços. Há, no entanto, uma
quase-exceção em relação às rádios comunitárias. Reguladas por lei em 1998
4, já existiam e
operavam em número significativo, pelo menos desde o final da década de 1980. Elas
não dependem de licitações públicas, mas de um processo de avaliação interna no
Ministério das Comunicações (MiniCom). Depois, os atos são enviados à apreciação do
Congresso Nacional.
A Medida Provisória 2.143-33, de maio de 2001, no entanto, modifica as normas de
tramitação dos processos no Congresso e restitui ao Executivo – para as autorizações
de rádios comunitárias – parte significativa do poder que a Constituição de 1988 lhe
subtraíra. A MP 2.143-33 determina que, se as autorizações de rádios comunitárias
enviadas pelo Executivo ao Congresso Nacional não forem apreciadas num prazo de 90
dias, elas se transformarão, automaticamente, em “licenças provisórias” de
funcionamento
5. Com isso, o Executivo acelera a efetivação de seus atos e tira
vantagem de sua agilidade potencial em relação à morosidade intrínseca do processo
legislativo. Dessa forma, as rádios comunitárias voltam a constituir, para o Executivo,
importante moeda de barganha política.
Neste contexto, é preciso observar que, desde o início do governo do presidente Luiz
Inácio Lula da Silva (2002), além da avaliação técnica e política dos pedidos de
outorga de rádios comunitárias realizada no MiniCom, foi acrescida ainda outra
instância de avaliação política, agora na Casa Civil da Presidência da República. Essa
análise política já existia no governo do presidente Fernando Henrique Cardoso, é
verdade, mas no governo Lula houve uma alteração importante que conferiu à
Secretaria de Relações Institucionais (SRI) da Presidência da República uma
participação na análise das outorgas de radiodifusão. Ou seja: foi inserida na
tramitação das outorgas de radiodifusão no Poder Executivo uma etapa específica a
cargo de um órgão que tem, entre outras funções, a de estabelecer elos entre o Poder
Executivo federal e os municípios.
Os coronéis eletrônicos de novo tipo
Os novos coronéis eletrônicos, como os anteriores, continuam tendo no controle do
voto a sua “moeda de troca” básica com o estado e a própria União. Só que agora com
a mediação de representantes em posição política hierarquicamente superior, tanto no
Legislativo quanto no Executivo – deputados estaduais e federais, senadores e
governadores – sejam eles os velhos coronéis eletrônicos ou não.
As rádios comunitárias, na sua maioria, são controladas, direta ou indiretamente, por
políticos locais – vereadores, prefeitos, candidatos derrotados a esses cargos, líderes
4
O texto completo da Lei 9.612/98 que institui o Serviço de Radiodifusão Comunitária está no Anexo L.1.
5A edição da MP 2.143-33 levantou a suspeita de que se tratava de medida destinada a impedir a formação
da “CPI da Corrupção” no governo FHC, à época em debate no Congresso Nacional. O então ministro das
Comunicações Pimenta da Veiga negou a acusação e justificou a MP da seguinte forma:
“Ao longo de dois anos, nós autorizamos a criação de 659 rádios comunitárias em todo o país,
fazendo a comunicação ao Congresso para que os processos fossem analisados. Apenas 29 já foram
aprovadas pelos parlamentares e estão autorizadas a funcionar por três anos. Depois desse tempo,
devem ser novamente avaliadas. A pressão pela aprovação das demais é insuportável. Em todos os
locais onde eu vou as pessoas perguntam. O problema é que nós examinamos, mas o Congresso
não. A medida provisória foi uma forma de agilizar a entrada em funcionamento. A pressão é tão
grande que há enorme desordem no espectro. Devem estar em funcionamento cerca de seis mil
rádios ilegais, o que é um absurdo”. [Cf. Fabiana Melo, “Nenhuma rádio foi autorizada a funcionar”
em O Globo de 14/05/2001]
partidários – vindo num distante segundo lugar o vínculo religioso,
predominantemente da Igreja Católica.
Vereadores, prefeitos, candidatos derrotados a esses cargos, líderes partidários
representam, portanto, uma nova mediação dentro do sistema maior do coronelismo
eletrônico que sobrevive como prática política, nem sempre bem-sucedida, mas ainda
fundamental em muitos municípios brasileiros.
O Quadro 1 abaixo procura sintetizar algumas das principais características dos três
tipos de coronelismo.
Quadro 1 – Os três tipos de coronelismo
C a r a c t e r í s t i c a s P r i n c i p a i s
Coronelismo (
V. N u n e s L e a l)
Co ro ne li sm o E le tr ôn ic o
Co ro ne li sm o El et rô ni co de
Novo Tipo
Base material
Posse da terra
Concessão de Rádio e/ou
TV+RTVs, comerciais e
educativas
RadCom
(legalizada ou não), FM e
RTVs
Moeda de troca
Controle do voto
Controle do voto; apoio
político estadual e/ou
regional
Controle do voto; apoio
político comunitário (local)
Recompensas:
(a) mandatários
federais (direta
indiretamente)
(b) coronéis
(locais,regionais,
comunitários)
Eleição ou
reeleição
Nomear/demitir
Alocar recursos
públicos
Eleição ou reeleição; Controle
da informação política
Concessões de Ra,TV, RTVs;
nomear/demitir; alocar
recursos públicos
Eleição ou reeleição; Controle
da informação política
Concessões de FMs e
RadCom; compartilhar com
deputados e senadores poder
nomear/demitir; alocar
recursos públicos
Função política
Líder local
Senador, deputado federal,
governador (PR, Ministro)
Vereador, prefeito (deputado
estadual), líder partidário
local
Geografia
Interior rural
Rural e urbano (transição)
Urbano
Organização política
Município isolado e
sem autonomia
Estados e regiões
Município integrado, ente
federativo
Poder da União
Centralizado
Centralizado e
descentralizado
Descentralizado
Período histórico
República Velha
Anos 50 (TV) e Regime
Militar
Depois da Constituição de
1988
Exemplos
Coronel Chico
Romão (PE)
José Sarney (ex-deputado
federal, governador,
ex-presidente da República,
Antônio das Graças Filho
(prefeito, PSDB), Kelton
Pinheiro e Hermes Antônio
dos Deputados e pelo Senado Federal, e um decreto legislativo é assinado pelo
presidente do Congresso Nacional e publicado no Diário do Oficial da União.
6O universo das rádios comunitárias constitui uma enorme “caixa preta” onde são
pouquíssimos os dados oficiais disponíveis e onde, portanto, qualquer levantamento de
dados constitui uma verdadeira corrida de obstáculos.
Esta é, portanto, a etapa mais importante de uma pesquisa ainda incompleta, que irá
incluir uma investigação também das FMs comerciais e educativas e das
retransmissoras de televisão (RTVs).
B. BREVE HISTÓRI CO DO USO DAS CONCESSÕES DE RA DIOD IF USÃO
COMO MOEDA DE BARGANHA P OLÍTI CA
O Código Brasileiro de Telecomunicações (CBT, Lei nº 4117/62) – que completa 45
anos em 2007 – determina que aquele que estiver em gozo de imunidade parlamentar
não pode exercer a função de diretor ou gerente de empresa concessionária de rádio
ou televisão (Parágrafo único do Artigo 38). Esta norma foi confirmada pelo
Regulamento dos Serviços de Radiodifusão (Decreto 52.795/63) que exige como um
dos documentos necessários à habilitação ao procedimento licitatório, declaração de
que os dirigentes da entidade “não estão no exercício de mandato eletivo” [número 2,
alínea “d” , § 5º do Artigo 15].
Apesar disso, pelo menos desde o início da década de 1980 se tem registro na mídia
impressa da utilização de concessões públicas de radiodifusão por políticos “no
exercício de mandato eletivo”, em seu benefício pessoal e interesse privado.
Tornou-se folclórica, mas nem por isso menos emblemática, a resposta do ex-senador
Atílio Fontana (1963-1971), eleito pelo PSD e, com a extinção dos partidos em 1965,
filiado à Arena de Santa Catarina, ao ser entrevistado por repórter da Rádio Rural de
Concórdia:
– Senador, o microfone é todo seu.
– Não só o microfone, meu rapaz, mas a rádio toda.
Matéria publicada no Jornal do Brasil de 7 de dezembro de 1980, sob o título “No ar, a
voz do dono”, já listava o nome e a filiação partidária de 103 políticos de 16 estados
que controlavam, direta ou indiretamente, emissoras de rádio e/ou televisão. À época,
o país se encontrava sob regime militar e estava em vigência a Lei Falcão, que
restringia o acesso ao rádio e à televisão dos candidatos a postos eletivos à
apresentação dos seus currículos e plataformas – acrescidos de seus retratos, na TV.
O vínculo entre radiodifusão e política é, portanto, fenômeno fortemente arraigado na
cultura e na prática política brasileira que perpassa os tempos de ditadura e os tempos
de democracia. Registre-se a agravante de que, até novembro de 2003, o cadastro dos
concessionários de radiodifusão do Ministério das Comunicações não estava disponível
para consultas – vale dizer, não se conhecia a relação nominal dos beneficiários das
concessões desse serviço público
7.
6
A informação sobre o número de decretos legislativos já publicados com outorgas de rádios comunitárias
não está disponível no sítio web do Ministério das Comunicações.
7
Desde o início de 2007 o cadastro de concessionários de radiodifusão foi retirado do sítio do Ministério das
Comunicações sem que se conheçam publicamente as razões para tal procedimento.
Ao final do último governo autoritário (general João Baptista Figueiredo, 1979-1985),
uma das principais questões que alcançaram o debate público foi exatamente o
número inusitado de outorgas de concessões de canais de rádio e televisão num
período de tempo extremamente reduzido. Dados do Ministério das Comunicações
divulgados à época revelavam que, enquanto em todo o ano de 1982 foram
outorgadas 134 novas concessões, 80 em 1983 e 99 em 1984, somente nos últimos 74
dias de seu “mandato”, o general Figueiredo assinou 91 decretos de concessões de
canais de radiodifusão – ou mais de 1,22 decretos de outorga por dia. E a maioria
dos beneficiados eram políticos que se utilizavam dos mais variados artifícios e
obtinham o controle de emissoras de rádio e televisão através de parentes e/ou
“testas-de-ferro”, burlando normas, prazos e planos (Lima, 1987).
O auge das outorgas para políticos, no entanto, ocorreu ao tempo que o ministro das
Comunicações era Antonio Carlos Magalhães, durante o período do Congresso
Constituinte de 1987-1988, quando estavam em jogo tanto a permanência do
presidencialismo como forma de governo, quanto o mandato do então ocupante do
cargo de presidente da República, José Sarney.
Levantamento realizado por Motter (1994) revela que 1028 outorgas foram assinadas
durante o governo Sarney entre 1985 e 1988, 91 dessas diretamente a deputados e
senadores constituintes. Desse total, 92,3% (84) votaram a favor do presidencialismo
e 90,1% (82) votaram a favor do mandato de cinco anos para o então presidente da
República.
O estudo identificou ainda que a chamada “bancada da comunicação” – composta por
concessionários de radiodifusão – reunia 146 parlamentares, ou 26,1% dos 559
constituintes. Apesar disso, a Constituição de 1988 reafirmou a norma do CBT ao
proibir que deputados e senadores mantivessem contrato ou exercessem cargos,
função ou emprego remunerado em empresas concessionárias de serviço público
(alíneas “a” e “b” do inciso I do Artigo 54).
Mas o Ministério das Comunicações interpreta esse preceito constitucional de outra
forma. É o que fica claro nas palavras de seu atual [maio de 2007] consultor jurídico,
Marcelo Bechara, que em audiência pública realizada na Comissão de Ciência e
Tecnologia, Comunicação e Informática (CCTCI) da Câmara dos Deputados, em 25 de
abril de 2007, afirmou que “as regras do artigo 54 da Constituição não valem para as
concessões de radiodifusão” porque nesse caso não existiria o “favor decorrente de
contrato de pessoa jurídica de direito público” previsto na Carta Magna. O CBT também
não seria desrespeitado se o ocupante de cargo eletivo for “apenas” dono ou cotista de
opinião do Supremo é essencial para se dirimirem as muitas dúvidas ainda existentes
sobre a aplicabilidade ou não do que dispõe o artigo 54 às outorgas de radiodifusão.
Os casos a serem questionados pela eventual Adin são inúmeros. Pesquisa realizada
por Santos e Capparelli (2005) revelou que 39,6% ou 40 das emissoras geradoras
afiliadas à Rede Globo; 33,6% ou 128 de todas as emissoras de TV e 18,03% ou 1765
de todas as retransmissoras de televisão do país estavam controladas direta ou
indiretamente por políticos em 2005.
Da mesma forma, levantamento feito pela Agência Repórter Social, ao início da nova
legislatura, revelou que um terço dos senadores e mais de 10% dos deputados
federais eleitos para o quadriênio 2007-2010 controlam concessões de radiodifusão.
Durante o governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), o Decreto 1720, de
28/11/1995, estendeu à radiodifusão as exigências da Lei 8.666, de 21 de junho de
1993, alterando o Regulamento dos Serviços de Radiodifusão (Decreto 52.795 de
31/10/1963). A partir de então, outorgas de radiodifusão comercial pela União só
poderiam ser feitas através de licitação, como manda o artigo 175 da Constituição de
1988.
Estava, aparentemente, resolvida a velha questão do uso político das concessões de
radiodifusão. O tempo, no entanto, revelaria uma outra realidade.
C. “BR ECHAS” L EGAIS: A RA DIODI FUSÃO EDUCATIV A
Ao contrário do que se acreditava à época, pelo menos duas importantes “brechas”
legais permaneceram abertas e permitiram a continuidade da utilização das
concessões de rádio e televisão como moeda de barganha política.
C.1 “Brecha” UM: a transformação das retransmissoras mistas em geradoras
educativas
A Portaria nº 236 de 1991, elaborada pelo então Ministério da Infra-Estrutura (o
Ministério das Comunicações havia sido extinto e suas atribuições absorvidas pelo
Minfra), criou a Retransmissora de TV (RTV) em Caráter Misto. Esse serviço podia ser
explorado por entidades com fins “exclusivamente educativos” e permitia às RTVs a
possibilidade de inserir programação própria, de acordo com percentuais estabelecidos
pela mesma Portaria.
A RTV mista existiu até 1998, quando o Decreto 2.593 de 15/5/98 instituiu o
Regulamento dos Serviços de Retransmissão e Repetição de Televisão, que extinguiu o
serviço. Abriu-se, todavia, a possibilidade da transformação das retransmissoras
mistas já existentes em geradoras educativas, sem licitação e de acordo com avaliação
do próprio MiniCom, como se vê no § 2º do Artigo 39, transcrito abaixo:
Art 39. As entidades que atualmente executam o Serviço de RTV com inserções
publicitárias ou de programação, interessadas em sua continuidade, deverão
solicitar ao Ministério das Comunicações a referência dos canais que utilizam do
Plano Básico de Distribuição de Canais de Retransmissão de Televisão para o
correspondente Plano Básico de Distribuição de Canais de Televisão.
§ 2º Efetivada a transferência de canais de retransmissão de sinais
provenientes de estação geradora de televisão educativa, o Ministério das
Comunicações analisará as solicitações recebidas para outorga de concessão
para execução do Serviço de Radiodifusão de Sons e Imagens Educativa.
Quase um ano depois, uma Portaria conjunta do MEC e do MiniCom (Portaria
Interministerial nº 651 de 15/4/99) definiu o que se entendia por “exclusivamente
educativo”.
No seu Artigo 3º está escrito:
A radiodifusão educativa destina-se exclusivamente à divulgação de
programação de caráter educativo-cultural e não tem finalidades lucrativas.
E no Artigo 1º define-se:
Por programas educativo-culturais entendem-se aqueles que, além de atuarem
conjuntamente com os sistemas de ensino de qualquer nível ou modalidade,
visem à educação básica e superior, à educação permanente e formação para o
trabalho, além de abranger as atividades de divulgação educacional, cultural,
pedagógica e de orientação profissional, sempre de acordo com os objetivos
nacionais.
Na verdade, essa definição se revelou apenas uma formalidade porque as geradoras
educativas nunca seguiram sua orientação. Uma prova disso é que, até hoje, existem
inúmeras concessões educativas controladas por diferentes igrejas – lideradas inclusive
por políticos – que fazem proselitismo religioso permanente.
A possibilidade de transformação das retransmissoras mistas em geradoras educativas
foi também referendada – dois anos depois – pelo Decreto 3451 de 9/5/2000, no § 2º
do seu artigo 47, transcrito a seguir:
Art. 47. As entidades que atualmente executam o Serviço de RTV com
inserções publicitárias ou de programação, interessadas em sua continuidade,
deverão solicitar ao Ministério das Comunicações a transferência dos canais que
utilizam do PBRTV para o correspondente Plano Básico de Distribuição de Canais
de Televisão.
(...)
dos 300 pedidos de “transformação” existentes no MiniCom, 168 deveriam ser
autorizados, além dos 12 que já haviam sido assinados pelo presidente da República e
encaminhados ao Congresso Nacional.
A matéria da Folha concluía que havia indícios de influência política nos pedidos
oriundos de Minas Gerais, estado com maior número de RTVs mistas e terra do então
ministro Pimenta da Veiga, das Comunicações.
Os pedidos existentes no ministério revelam indícios de influência política,
sobretudo em Minas Gerais, Estado do ministro Pimenta da Veiga
(Comunicações), que conta com o maior número das tais retransmissoras
mistas.
É o caso da Fundação Educacional e Cultural João Soares Leal Sobrinho, que
administra a Rádio e TV Imigrantes, em Teófilo Otoni (MG). A emissora é
controlada por Luís Leal, ex-prefeito e deputado federal pelo PMDB. Ele já teve
a concessão autorizada pelo presidente da República.
Em Formiga (MG), reduto eleitoral de Pimenta da Veiga, a concessão (também
já autorizada por FHC) foi para a Fundação Integração do Oeste de Minas. O
presidente é Mozart Arantes, vice-prefeito na última legislatura na chapa do
atual prefeito, Eduardo Bras Almeida (PSDB).
Em Ubá, a TV educativa local é administrada por uma fundação presidida por
Daniel Coelho, filho do deputado federal Saulo Coelho (PSDB-MG), que até a
semana passada ocupava o cargo de ouvidor da Anatel (Agência Nacional de
Telecomunicações), órgão que fiscaliza as emissoras de TV.
A retransmissora educativa da cidade de Divinópolis, também em Minas Gerais,
está em nome da Fundação Jaime Martins, criada pelo pai do deputado federal
Jaime Martins Filho (PFL). Ele confirma que encaminhou a documentação com o
pedido de concessão ao ministério, mas declara não possuir vínculo com a
administração da entidade.(...)
Em pelo menos duas cidades mineiras, as retransmissoras são ligadas aos
prefeitos: a de Três Corações e a de Lambari.
Um ano e meio mais tarde, a possibilidade de “transformação” continuou garantida
pelos parágrafos 1º e 3º do Artigo 47 do Decreto 3.965 de 10/10/2001, transcritos
abaixo.
Art. 47. As entidades que atualmente executam o Serviço de RTV com
inserções publicitárias ou de programação, interessadas em sua continuidade,
deverão encaminhar ao Ministério das Comunicações solicitação de
transferência dos canais que utilizam, do PBRTV para o PBTV.
§ 1o O Ministério das Comunicações, entendendo procedente, encaminhará a
solicitação de transferência para a Agência Nacional de Telecomunicações.
(...)
§ 3o Efetivada a transferência dos canais para o PBTV na modalidade
educativa, o Ministério das Comunicações analisará as solicitações recebidas
para outorga de concessão para execução do Serviço de Radiodifusão de Sons e
Imagens Educativa, com base na legislação aplicável aos serviços de
§ 4o Efetivada a transferência dos canais, as estações das entidades
autorizadas a executar o Serviço de RTV nos canais transferidos poderão
permanecer em funcionamento, nas mesmas condições em que foram
autorizadas, até a instalação da estação geradora do Serviço de Radiodifusão de
Sons e Imagens.
Essa “brecha” na legislação só vai desaparecer com a edição do Decreto 5.371,
assinado pelo presidente Lula em fevereiro de 2005, que deixa de mencionar a
possibilidade. Durante um período de quase sete anos – de maio de 1998 até fevereiro
de 2005 – o beneficiário de uma autorização para explorar uma RTV mista pôde,
portanto, ser transformado em concessionário de televisão educativa, sem licitação e
de acordo com critérios estabelecidos pelo MiniCom.
C 2. “Brecha” DOIS: as outorgas de radiodifusão educativa estão dispensadas de
licitação
A transformação das retransmissoras mistas em geradoras educativas não era,
todavia, a única brecha para a continuidade do uso das concessões de emissoras de
rádio e televisão educativas como moeda de barganha política.
O Decreto 1720/1995, quando de sua assinatura pelo presidente Fernando Henrique
Cardoso, recebeu aprovação calorosa de setores comprometidos com a democratização
das comunicações e de parte da mídia.
Meses depois, quando o MiniCom anunciou a abertura das primeiras licitações já
dentro dos novos critérios, a revista Veja, por exemplo, publicou nota sob o título “Fim
de um ciclo” na qual se lia:
“ao anunciar (...) que abrirá licitações para 610 novas emissoras de rádio e
televisão e definir as normas para a TV por assinatura, o Ministério das
Comunicações encerrou um ciclo histórico de manipulação política dessa área.
(...) Com isso, o MiniCom (...) abre mão de uma moeda de barganha que no
passado resultou na entrega para políticos de pelo menos 27% das emissoras
de televisão e 40% das rádios do país.” [Veja, ed.1462 de 18/9/96, p.39]
Na verdade, o Decreto 1720/95, embora importante, incidia somente sobre as
emissoras comerciais de radiodifusão que vinham de uma avalanche de concessões
nos governos Figueiredo e Sarney
8. Ficara discretamente “aberta a porta” para a
Artigo 13. O edital será elaborado pelo Ministério das Comunicações,
observados, no que e quando couber, dentre outros, os seguintes elementos e
requisitos necessários à formulação das propostas para a exploração do serviço:
(...)
XV – nos casos de concessão, minuta do respectivo contrato, contendo suas
cláusulas essenciais.
(...)
2º Não dependerá de edital a outorga para execução de serviço de radiodifusão
por pessoas jurídicas de direito público interno e por entidades da
administração indireta instituídas pelos Governos Estaduais e Municipais, nem a
outorga para a execução do serviço com fins exclusivamente educativos.
Cerca de um ano depois, o Decreto 2108 de 24/12/1996 promove nova alteração que
consagrada o procedimento. Está lá no Parágrafo 1º do inciso XV do Artigo 13:
Artigo 13. O edital será elaborado pelo Ministério das Comunicações,
observados, dentre outros, os seguintes elementos e requisitos necessários à
formulação das propostas para a execução do serviço:
(...)
XV – nos casos de concessão, minuta do respectivo contrato, contendo suas
cláusulas essenciais.
(...)
1º É dispensável a licitação para a outorga para a execução de serviço de
radiodifusão com fins exclusivamente educativos.
Em agosto de 2002, uma seqüência de reportagens realizadas por Elvira Lobato e
publicadas pela Folha de S.Paulo mostrava detalhadamente como o governo de
Fernando Henrique Cardoso havia dado continuidade à pratica de distribuição de TVs
educativas a políticos aliados (cf. Lobato, 2005, pp. 228-261). Na matéria inicial, sob o
título “FHC distribuiu rádios e TVs educativas para políticos”, publicada em 25/8/2002,
está escrito:
Em sete anos e meio de governo, além das 539 emissoras comerciais vendidas
por licitação, FHC autorizou 357 concessões educativas sem licitação. (...) A
distribuição foi concentrada nos três anos em que o deputado federal Pimenta
da Veiga (PSDB-MG), coordenador da campanha de José Serra, esteve à frente
do Ministério das Comunicações. Ele ocupou o cargo de janeiro de 99 a abril de
2002, quando, segundo seus próprios cálculos, autorizou perto de cem TVs
educativas. Pelo menos 23 foram para políticos. A maioria dos casos detectados
pela Folha é em Minas Gerais, base eleitoral de Pimenta da Veiga, mas há em
São Paulo, Rio de Janeiro, Espírito Santo, Bahia, Pernambuco, Alagoas,
Maranhão, Roraima e Mato Grosso do Sul.
Da mesma forma, quatro anos depois, em junho de 2006, novamente Elvira Lobato
publicou matéria na Folha de 19/6/2006, sob o título “Governo Lula distribui TVs e
rádios educativas a políticos”, na qual se afirmava:
O governo Lula reproduziu uma prática dos que o antecederam e distribuiu pelo
menos sete concessões de TV e 27 rádios educativas a fundações ligadas a
políticos. (...) Entre políticos contemplados estão os senadores Magno Malta
(PL-ES) e Leonel Pavan (PSDB-SC). A lista inclui ainda os deputados federais
João Caldas (PL-AL), Wladimir Costa (PMDB-PA) e Silas Câmara (PTB-AM), além
de deputados estaduais, ex-deputados, prefeitos e ex-prefeitos. Em três anos e
meio de governo, Lula aprovou 110 emissoras educativas, sendo 29 televisões e
81 rádios. Levando em conta somente as concessões a políticos, significa que
ao menos uma em cada três rádios foi parar, diretamente ou indiretamente, nas
mãos deles.
As emissoras de rádio e televisão educativas dispensam as licitações e podem ser
autorizadas através de critérios estabelecidos diretamente pelo Ministério das
Comunicações, embora continuem tendo que ser submetidas ao Congresso Nacional.
Além das “brechas” relativas à radiodifusão educativa, o que essa pesquisa pretende
mostrar, como já mencionado, é a continuidade do uso das concessões como moeda
de barganha política pela União, agora através de um coronelismo eletrônico de novo
tipo, dirigido, sobretudo, para as comunidades locais.
D. A LITERATURA SOBRE CORONELISMO ELETRÔNICO
Desde o início da década de 1980, o coronelismo eletrônico mereceu reportagens
investigativas de alguns veículos da mídia impressa, de entidades que trabalham pela
democratização das comunicações, de estudos acadêmicos e, mais recentemente, de
sites especializados na internet.
O Jornal do Brasil, a Folha de S.Paulo, o Correio Braziliense e as revistas Veja e
IstoÉ/Senhor trataram do assunto ao longo dos anos 1980. Da década de 1990 até
agora, além dos veículos já mencionados, as revistas Imprensa e a CartaCapital têm
publicado matérias sobre o tema.
O estudo acadêmico pioneiro foi o de Stadnik (1991), seguido por Motter (1994),
Capparelli e Santos (2002), Santos e Capparelli (2005), Lima (2001, 2004a, 2004b,
2006). Em 2001, Israel Bayma, à época vinculado à assessoria do Partido dos
Trabalhadores na Câmara dos Deputados, publicou importante levantamento sobre
políticos com participação societária em concessionárias de rádio e televisão. Mais
recentemente, livro da jornalista Elvira Lobato, da Folha de S.Paulo (2005), traz quatro
preciosos capítulos sobre concessões de RTV.
O Fórum Nacional pela Democratização da Comunicação (FNDC) [www.fndc.org.br],
desde sua criação, em 1991, tem acompanhado com freqüência o assunto como parte
da luta pela democratização das comunicações. Por outro lado, os sites do
Existe, portanto, uma razoável literatura de referência sobre o vínculo direto ou
indireto de políticos – sobretudo deputados e senadores – com as concessões de rádio
e televisão na política brasileira.
E. AS RADCOM: PR OMESSA FRUSTRA DA
A radiodifusão comunitária nasceu oficialmente no Brasil com a Lei 9.612, de 19 de
fevereiro de 1998. De acordo com essa legislação, seria um serviço de rádios locais de
baixa potência (limite de 25 watts) e com cobertura restrita (posteriormente
estabelecida pelo Decreto 2.615/98
9em um raio máximo de 1 km). Poderiam se
habilitar à prestação do serviço exclusivamente associações ou fundações comunitárias
com atividade na área na qual seria instalada a emissora.
A aprovação de uma legislação específica para a radiodifusão comunitária foi, em
grande parte, uma reação do Estado a uma realidade factual: a existência de um
grande número de rádios não-outorgadas, boa parte delas em baixa potência, que já
operavam no país. As estatísticas variam desde 2 mil a até 20 mil rádios funcionando
sem licença em 1998, ano de promulgação da lei de radiodifusão comunitária (Silveira,
2001).
O marco inicial da regulamentação da radiodifusão comunitária aconteceu em 1995,
quando o então ministro das Comunicações Sérgio Motta reconheceu publicamente a
existência de milhares de emissoras de baixa potência não-outorgadas. Segundo
Motta, havia a necessidade urgente de serem criados regulamentos que pudessem
tornar tal fenômeno legalmente reconhecido.
Entre abril de 1995 e final de 1996, sete Projetos de Lei foram apresentados na
Câmara dos Deputados propondo a regulamentação das rádios comunitárias. Todos
esses projetos – incluindo o PL 1778, de 1996, de autoria do Poder Executivo –
tramitaram apensados à primeira proposição: o PL 1521, de 1996, do deputado
Arnaldo Faria de Sá. O texto final, aprovado no Senado Federal em forma de
substitutivo, incluía pontos específicos dessas várias propostas, mas o cerne foi dado
primordialmente pelas propostas do deputado Arnaldo Faria de Sá e do Poder
Executivo.
Portanto, o Estado criou, por meio da Lei 9.612, de 1998, uma inovação jurídica que,
em primeira análise, parecia ser gerada pela necessidade de dar conta de um
fenômeno comunicacional que não era previsto anteriormente na legislação brasileira.
Além disso, respondia às reivindicações de diversas entidades organizadas que
lutavam pela regulamentação do serviço de radiodifusão comunitária.
A Lei 9.612 de 1998, todavia, não era exatamente “a resposta ideal” em termos de
democratização das comunicações e ampliação do acesso à radiodifusão. Longe disso,
na verdade, tratava-se de uma legislação restritiva, que dificultava – ao contrário de
facilitar – o acesso às outorgas e o funcionamento das rádios comunitárias, algo que
atendia perfeitamente aos interesses dos empresários de radiodifusão.
9
O texto completo do Decreto 2.615/98 que aprova o Regulamento do Serviço de Radiodifusão Comunitária
está no Anexo L.2.
Idealmente, as rádios comunitárias devem, como prevê a legislação, prestar serviços
sem fins lucrativos, sem qualquer tipo de proselitismo religioso, político ou de qualquer
outra espécie, com uma programação voltada para a comunidade e aberta a todos os
interesses dos seus ouvintes. A entidade detentora da outorga não pode estar
submetida a qualquer tipo de vínculo que a subordine à orientação de outra pessoa
mediante compromissos ou relações financeiras, religiosas, familiares,
político-partidárias ou comerciais. Exige-se que ela seja, portanto, capaz de se dedicar
exclusivamente às necessidades comunicacionais da comunidade na qual atua.
Contudo, a aplicação da legislação de radiodifusão comunitária deixou explícito que
uma estratégia de exclusão estava sendo posta em prática e não uma política de
inclusão. O processo de outorga criado pela legislação é demasiadamente burocrático,
com uma infinidade de exigências que tornam sua tramitação lenta, complicada e, por
conseqüência, gera um alto índice de arquivamento.
Para cada processo autorizado, 2,23 são arquivados. Além disso, quase 50% dos
processos de radiodifusão comunitária estão represados no Ministério das
Comunicações e sequer iniciaram sua tramitação. São no total mais de 8 mil entidades
que ainda aguardam a publicação de aviso de habilitação que disponibilize um canal
para, então, poderem iniciar o tortuoso processo que pode levar à outorga [cf. Gráfico
1] (Lopes, 2005).
Gráfico 1
Processos de outorga de radiodifusão comunitária que estiveram em tramitação no
Ministério das Comunicações entre 06 de agosto de 1998 e 20 de maio de 2004,
classificados por status
15,63%
5,90%
43,64%
Autorizados (2.189)
primeiro aviso de habilitação do governo Lula. Além disso, pretendia-se também gerar
subsídios para uma possível alteração na legislação do setor, o que foi consolidado em
um relatório final publicado pelo GT em 2 de julho do mesmo ano.
Ainda que tenha contribuído para a melhora das estatísticas operacionais do ministério,
“desencalhando” alguns milhares de processos, a solução gerada pelo GT teve efeitos
limitados. Primeiro, porque não houve alterações substanciais na capacidade
operacional do MiniCom. Segundo, porque se manteve intacto o grande número de
exigências burocráticas relativas aos processos de outorgas de radiodifusão. O
resultado foi um rápido re-acúmulo de processos, e pouco se alterou na realidade das
milhares de entidades que ainda esperavam pela análise de seus pedidos de outorga
de autorizações de rádios comunitárias.
Um segundo grupo de trabalho foi criado por meio da Portaria nº 76, de 10 de
fevereiro de 2005. Dessa vez, tratava-se de um grupo interministerial (GTI), formado
por representantes do próprio Ministério das Comunicações; da Casa Civil; dos
ministérios da Educação, Justiça e Cultura; da Secretaria de Comunicação de Governo
e Gestão Estratégica, da Assessoria Especial e da Secretaria-Geral da Presidência da
República. O objetivo agora não era construir um novo mutirão de análise de
processos, mas sim gerar diagnósticos para a simplificação e agilização das análises
dos processos de outorga de radiodifusão.
Depois de pouco mais de seis meses de trabalho, o GTI gerou um extenso relatório, no
qual eram propostas diversas alterações na política de radiodifusão comunitária. As
conclusões não eram exatamente uma novidade. O relatório ressaltava que a atual
política de radiodifusão comunitária era excludente, na medida em que negava a
diversas entidades a outorga de autorizações devido a uma infinidade de exigências
burocráticas muitas vezes descabidas.
Mas, curiosamente, esse relatório final jamais foi divulgado e nem sequer entregue ao
presidente da República, como previa sua Portaria de criação. Isso porque, durante seu
funcionamento, uma importante alteração ocorreu na titularidade do Ministério das
Comunicações. Saiu Eunício de Oliveira e, em seu lugar, assumiu Hélio Costa, cujos
compromissos políticos com a radiodifusão comercial revelaram-se muito mais fortes
do que com a radiodifusão comunitária.
F. NOTA SOBRE A M ETODOLOGIA
O acesso a informações concernentes à radiodifusão comunitária é bastante
complicado. Há ainda poucos estudos sobre o tema, o que faz com que o pesquisador
tenha de construir por si só boa parte das informações necessárias. Mas, além disso, o
acesso aos subsídios necessários para a construção dessas informações é
consideravelmente dificultado pela quase ausência de dados oficiais.
Para a realização desta pesquisa, por exemplo, tínhamos a necessidade de ter acesso a
três dados fundamentais relativos às entidades de radiodifusão comunitária que
tiveram Portaria de autorização assinada pelo Ministro das Comunicações até
dezembro de 2004: o tempo de tramitação no Ministério das Comunicações; o tempo
de tramitação na Presidência da República – Casa Civil/SRI; e a composição da
Para conseguir a primeira informação – o tempo de tramitação no Ministério das
Comunicações – nos dirigimos ao órgão. Foram feitos diversos contatos com a
Secretaria de Serviços de Comunicação Eletrônica, mas todos eles infrutíferos. Para
todos os processos estudados, tínhamos a data de saída do ministério bem
determinada. Para tanto, era necessário consultar a data da Portaria de autorização
emitida para cada uma das rádios que receberam autorização de funcionamento até
dezembro de 2004. Mas a data de entrada desses processos nos era desconhecida e,
frente à ausência de resposta do ministério, fomos forçados a excluir essa primeira
análise do trabalho.
Para conhecer o tempo de tramitação na Presidência da República – Casa Civil/SRI,
fizemos o mais óbvio e contatamos ambos os órgãos em busca dessa informação. Mais
uma vez, o caminho mais curto não funcionou, e não recebemos qualquer resposta às
nossas requisições. Porém, ao contrário do que ocorreu com a primeira informação,
existia um caminho alternativo, bem mais longo, mas que poderia fornecer os dados
que procurávamos.
Para calcular o tempo de tramitação dos processos de radiodifusão na Presidência da
República – Casa Civil/SRI eram necessárias duas informações. A primeira era a data
da Portaria de autorização emitida pelo Ministério das Comunicações. Essa data marca
o momento de saída do processo do ministério e de entrada na Presidência da
República – Casa Civil/SRI. A segunda era a data da Mensagem que encaminha esses
processos ao Congresso Nacional, que marca a sua saída da Presidência da República /
Casa Civil e sua entrada na Câmara dos Deputados. Portanto, era necessário calcular o
intervalo entre as datas da Portaria e da Mensagem e teríamos o tempo de tramitação
de cada um desses processos na Presidência da República – Casa Civil/SRI.
As Portarias de autorização e sua data de expedição estão disponibilizadas no sítio web
do Ministério das Comunicações – portanto, foi possível acessá-las. Já as Mensagens
de encaminhamento ao Congresso Nacional e suas datas não estão disponíveis em
qualquer base de dados pública do Executivo. Porém, ao consultarmos os TVRs (como
são chamados os processos que apreciam os atos de outorgas de radiodifusão na
Câmara dos Deputados) das outorgas de rádios comunitárias, verificamos ser possível
conhecer também uma cópia das mensagens de encaminhamento ao Congresso
Nacional de todos os processos que já haviam sido encaminhados ao Legislativo.
Havíamos, assim, viabilizado parte das informações necessárias ao estudo.
Faltava ainda ter acesso ao nome dos membros das diretorias das emissoras de
Departamento de Outorga de Serviços, Carlos Alberto Freire Resende.
10Jamais
recebemos qualquer resposta do Ministério das Comunicações.
Era necessário buscar um caminho alternativo, e esse caminho foi, mais uma vez, o
Legislativo – só que agora o Senado Federal. Ao chegarem lá, vindos da Câmara dos
Deputados, os processos de outorga de radiodifusão têm algumas de suas partes
reproduzidas. Alguns dos documentos trazem informações sobre a composição da
diretoria das entidades detentoras de outorgas de radiodifusão comunitária. Assim,
buscamos a tramitação, um por um, de todos os processos de radiodifusão comunitária
que já haviam passado pela análise do Senado Federal. E por meio de cópias de atas
de reuniões (cf. Figura 1); declarações de diretores (cf. Figura 2) ou de membros da
diretoria (cf. Figura 3); cópias de estatutos (cf. Figura 4) e relatórios do Ministério das
Comunicações (cf. Figura 5), em um trabalho exaustivo de leitura de centenas de
documentos, muitos deles manuscritos, identificamos a composição completa da
diretoria de exatas 2.017 rádios comunitárias.
Figura 1
Cópia de ata de reunião manuscrita
10
Ofício protocolado no Ministério das Comunicações sob o número 53000 086406/2006-31. Segundo o
sistema CPROD do ministério, o ofício foi distribuído à sua Coordenação de Radiodifusão Comunitária em 17
de novembro de 2006.
Figura 2
Figura 3
Figura 4
Figura 5
Relatório da Consultoria Jurídica do Ministério das Comunicações
A adoção dessa metodologia, todavia, ainda que tenha sido a única que tornou possível
o acesso a dados fundamentais, ocasionou a exclusão de nossa pesquisa daqueles
processos que tiveram Portarias de autorização concedida pelo Ministério das
Comunicações a partir de 2005
11. Devido ao longo tempo de retenção de vários dos
processos de radiodifusão comunitária no Executivo, a maior parte desses processos
sequer foi encaminhada ao Congresso Nacional. Consequentemente, eles ainda não
haviam chegado ao Senado Federal em abril de 2007, tornando impossível calcular
seus tempos de tramitação na Presidência da República – Casa Civil/SRI ou conhecer
os nomes dos membros de suas diretorias.
Completada a base de dados referente ao período de 1999 a 2004, chegamos a um
universo total de 2.205 rádios comunitárias autorizadas pelo Ministério das
Comunicações, a maioria delas já funcionando legalmente. A partir daí, passamos à
fase de análise de dados, cruzamentos e levantamentos estatísticos.
Apesar do termos um número de 2.017 diretorias identificadas, optamos por calcular
os percentuais de vínculos políticos, religiosos e de duplicidade de outorgas sobre o
total das 2.205 rádios comunitárias que receberam portaria de autorização do
Ministério das Comunicações entre 1999 e 2004. Essa opção se deu porque, dentre as
188 rádios cujas diretorias não puderam ser identificadas, várias delas tiveram algum
11
No sítio do Ministério das Comunicações, constava, em abril de 2007, a informação atualizada para 10 de
janeiro de 2007 de que 2.741 processos de rádios comunitárias já haviam sido autorizados.
tipo de vínculo detectado a partir do cruzamento do nome do seu representante legal
com as bases de dados pesquisadas. Vale ressaltar que a pesquisa foi capaz de
identificar os representantes legais de todas as 2.205 rádios comunitárias integrantes
da amostra.
Os seguintes levantamentos foram realizados:
** estatísticas referentes ao número de processos autorizados pelo Ministério das
Comunicações, divididos por ano e mês de publicação da portaria de autorização;
** estatísticas referentes ao número de processos encaminhados pela Presidência da
República – Casa Civil/SRI ao Congresso Nacional, divididos por ano e mês de
publicação da mensagem de encaminhamento;
** elaboração de quadro estatístico, com número de outorgas concedidas pelos
ministros Pimenta da Veiga, Juarez Quadros, Miro Teixeira e Eunício de Oliveira (que
ocuparam o Ministério das Comunicações durante o período estudado) divididas por
Estado (cálculos por número absoluto e número relativo);
** cálculo do tempo médio de tramitação dos processos de radiodifusão comunitária
na Presidência da República – Casa Civil/SRI, com indicativo do grau de dispersão da
amostra (desvio padrão);
** cruzamento dos dados referentes aos tempos de tramitação na Presidência da
República – Casa Civil/SRI com os dados do banco de dados “Pleitos” (apenas para os
anos de 2003 e 2004). (Ver Lopes, 2005b);
** cruzamento dos nomes dos representantes legais e membros das diretorias das
entidades analisadas com as seguintes listas:
•
candidatos eleitos e derrotados nas eleições municipais de 2000 e 2004;
•
candidatos eleitos e derrotados nas eleições estaduais e federais de 1998, 2002
e 2006;
•
doadores de campanha nas eleições de 2000, 2002, 2004 e 2006;
•
membros de partidos políticos (quando havia listas disponíveis);
•
arquivos de publicações editadas nos municípios na qual operam as rádios
comunitárias (quando disponíveis);
•
