Avaliação ambiental estratégica para programas de saneamento básico: construindo orientações para a etapa de scoping

UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA ESCOLA POLITÉCNICA

AVALIAÇÃO AMBIENTAL ESTRATÉGICA PARA PROGRAMAS DE SANEAMENTO BÁSICO:

CONSTRUINDO ORIENTAÇÕES PARA A ETAPA DE SCOPING.

LUIZ EUGÊNIO PEREIRA VALIÑAS CARDOSO E SILVA

SALVADOR 2013

UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA ESCOLA POLITÉCNICA

AVALIAÇÃO AMBIENTAL ESTRATÉGICA PARA PROGRAMAS DE SANEAMENTO BÁSICO:

CONSTRUINDO ORIENTAÇÕES PARA A ETAPA DE SCOPING.

LUIZ EUGÊNIO PEREIRA VALIÑAS CARDOSO E SILVA

Dissertação apresentada à Escola Politécnica da Universidade Federal da Bahia como requisito parcial para a obtenção do título de Mestre em Meio Ambiente, Águas e Saneamento.

Orientador: Prof. Dr. Severino Soares Agra Filho

SALVADOR 2013

S586 Silva, Luiz Eugênio Pereira Valiñas Cardoso

Avaliação ambiental estratégica para programas de saneamento básico: construindo orientações para a etapa de scoping / Luiz Eugênio Pereira Valiñas Cardoso e Silva. – Salvador, 2013.

197 f. : il. color.

Orientador: Prof. Doutor Severino Soares Agra Filho

Dissertação (mestrado) – Universidade Federal da Bahia. Escola Politécnica, 2013.

1. Impacto ambiental - Avaliação. 2. Sanemamento. 3.Saúde ambiental. 4. Política ambiental. I. Agra Filho,

Severino Soares. II. Universidade Federal da Bahia. III. Título. CDD: 628

UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA ESCOLA POLITÉCNICA

AVALIAÇÃO AMBIENTAL ESTRATÉGICA PARA PROGRAMAS DE SANEAMENTO BÁSICO: CONSTRUINDO ORIENTAÇÕES PARA A ETAPA DE SCOPING.

Dedico

a Thaís, minha filha, a Andréia, minha esposa, a Francisco e Rosa, meus pais.

É hora de trabalhar

Somos pagos por aqueles

Que aprendem com os nossos erros

A

A Andréia, minha esposa, pelo amor, pelo suporte, pela compreensão e pela paciência, oferecendo-me forças para concluir este ciclo e, sobretudo, dando-me uma grande alegria durante este período - a nossa filha Thaís.

Aos meus pais pela educação e pelos valores que me fizeram chegar até aqui. A Thaís, minha filha, pela imensa felicidade que me tem proporcionado.

Ao professor Severino Agra Filho, pela excelente orientação. Tive a sorte de encontrar o professor certo.

Aos professores Luiz Roberto Moraes, Márcia Marinho e Paulo Egler, que participaram da banca examinadora, trazendo novos pontos de vista para o enriquecimento do trabalho.

Aos professores das disciplinas que cursei no mestrado: Luiz Roberto Moraes, Márcia Marinho, Patrícia Borja, Severino Agra Filho e Viviana Zanta, pelos conhecimentos e pela inspiração.

Autorizo a reprodução e/ou divulgação total ou parcial da presente obra qualquer meio convencional ou eletrônico, desde que citada a fonte.

Salvador, 05 de junho de 2013.

Luiz Eugênio Valinas Cardoso e Silva

Endereço: Av. Miguel N. Canizares, 31, apt° 802, Pituba, Salvador, Bahia, Brasil Email: luizvalinas@bol.com.br

R

SILVA, Luiz Eugênio Pereira Valiñas Cardoso. Avaliação Ambiental Estratégica para Programas de saneamento básico: construindo orientações para a etapa de scoping. Salvador, junho de 2013.

O tema da pesquisa é a aplicação de Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) em Programas de saneamento básico (abastecimento de água, esgotamento sanitário, manejo de resíduos sólidos e manejo de águas pluviais). A AAE tem a proposta de auxiliar o planejamento de Políticas, Planos e Programas, inserindo a questão ambiental. No caso do saneamento básico, a poluição das águas é um fator importante a ser considerado. A AAE possui a vantagem de preceder a execução das ações, atuando nas instâncias estratégicas de decisão e fornecendo opções e alternativas mais sustentáveis. As políticas públicas de saneamento básico no Brasil estão passando por uma reestruturação. Após a conclusão da elaboração das Políticas e Planos em andamento, deverão ser criados ou revistos os Programas. A AAE pode ser útil na estruturação de Programas da área de saneamento básico, promovendo uma abordagem voltada para a sustentabilidade. A etapa de scoping constitui uma questão chave no processo de AAE. No scoping são definidas as questões relevantes e estratégicas que compõem o conteúdo da avaliação. Estas questões orientam a verificação de alternativas e opções, a avaliação dos impactos ambientais potenciais e as informações importantes a serem consideradas no processo de planejamento e decisão. O objetivo desta pesquisa foi a construção de orientações para a etapa de scoping da AAE aplicada em Programas de saneamento básico. Estas orientações foram referentes a dois grupos de aspectos distintos, relacionados a como realizar a AAE e a quais elementos considerar na avaliação. As orientações do primeiro grupo constituem a proposição de um conjunto de procedimentos para o processo de AAE e para a etapa específica de scoping. A escolha dos procedimentos foi baseada na comparação de modelos e guias de aplicação do instrumento e na análise das etapas e das atividades do processo. O segundo grupo de orientações identificou elementos importantes para o conteúdo do scoping. O método utilizado foi o estudo de casos múltiplos de Programas de saneamento básico. Houve uma abordagem multidimensional que considerou os aspectos biofísicos, econômicos, sociais, institucionais e estratégicos do ambiente. Foram identificadas as questões relevantes para a avaliação. O resultado final da pesquisa foi a proposição de um conjunto de orientações que pode auxiliar como base de referência para a elaboração da etapa de scoping para a aplicação da AAE em Programas de saneamento básico. É proposta, portanto, uma forma inovadora de planejamento e gestão das águas e do ambiente por meio de políticas públicas adequadas, com o potencial de reduzir a poluição das águas e incentivar a sociedade a ser mais sustentável.

A

SILVA, Luiz Eugênio Pereira Valiñas Cardoso. Strategic Environmental Assessment for water supply, sanitation, solid waste and urban drainage Programmes: scoping guidance proposal. Salvador, June 2013.

The subject of this research is the use of the Strategic Environmental Assessment (SEA) in water supply, sanitation, solid waste and urban drainage Programmes. SEA aims to assist Policy, Plan and Programme formulation and to ensure that environmental aspects are considered. Water pollution is an important issue to be considered in those fields. SEA precedes actions, occurring in decision-making strategic level and identifying sustainable

alternatives. Water supply, sanitation, solid waste and urban drainage planning is under

restructuring in Brazil. After Policies and Plans in formulation are concluded, Programmes will probably be created or reviewed. SEA may be useful for Programmes planning, promoting a sustainable approach. Scoping is a key stage in SEA process. Relevant and strategic issues that compose the assessment content are determined at scoping stage. It defines the important information to be considered at impact predicting, alternative choosing, and decision-making. The objective of the research is to propose scoping guidance for SEA

applied to water supply, sanitation, solid waste and urban drainage Programmes. Two

guidance groups were created for determining how to apply SEA process and what elements to consider during assessment. The first group proposes a set of procedures for SEA process and for the scoping stage. The procedures were defined based on the comparison of SEA guides, and on the SEA activities analysis. The second group identifies important elements for scoping content. The method used was the multiple case study of water supply, sanitation and urban drainage Programmes. The multidimensional approach considered biophysical, economic, social, institutional and strategic environmental aspects. Relevant issues were identified. The final result is the proposal of reference guidelines for the scoping

stage of SEA applied to water supply, sanitation, solid waste and urban drainage

Programmes. These Programmes can become part of the Water and Environmental Management, providing less water pollution and a more sustainable society.

Key words: Strategic Environmental Assessment, water supply, sanitation, solid waste, urban drainage, Programme, scoping.

L

Figura 1 - Metodologia para o primeiro objetivo específico ... 8

Figura 2 - Metodologia para o segundo objetivo específico ... 9

Figura 3 - Tipos de estudo de caso ... 10

Figura 4 - Generalização analítica e lógica da replicação ... 10

Figura 5 - Generalização analítica e lógica da replicação combinadas com a identificação de questões relevantes para o scoping para a AAE ... 11

Figura 6 - Matriz de interação ... 52

Figura 7 - Crescimento da renda entre 2001 e 2011 por faixa de renda ... 68

Figura 8 - Visão de longo prazo da desigualdade a partir do Índice de GINI ... 68

Figura 9 - Percentual da população com renda domiciliar abaixo da linha de pobreza mais alta ... 68

Figura 10 - Sistema de abastecimento de água existente em Teodoro Sampaio ... 123

Figura 11 - SAA Teodoro Sampaio - estação elevatória existente ... 132

Figura 12 - SAA Teodoro Sampaio - poço de sucção ... 132

Figura 13 - SAA Teodoro Sampaio - poço de captação do Rio Camurujipe ... 133

Figura 14 - SAA Teodoro Sampaio - registro faltando no barrilete de sucção ... 133

Figura 15 - SAA Teodoro Sampaio - sistema de cloração no tanque de contato ... 133

Figura 16 - SAA Teodoro Sampaio - fachada da estação de tratamento... 134

Figura 17 - SAA Teodoro Sampaio - estação elevatória ... 134

Figura 18 - SAA Teodoro Sampaio - equipamentos da estação de tratamento ... 135

Figura 19 - SAA Teodoro Sampaio - estação de tratamento ... 135

Figura 20 - SAA Teodoro Sampaio - poço ... 136

Figura 21 - SAA Teodoro Sampaio - reservatório ... 136

Figura 22 - Bacias e sistema de disposição oceânica do SES Salvador ... 139

Figura 23 - Trechos críticos do SES Salvador levantados durante o Programa Bahia Azul ... 146

Figura 24 - Obras executadas no SES Alto Camurujipe ... 152

Figura 25 - Obras executadas no SES Alto Camurujipe ... 153

Figura 26 - Obras executadas no SES Alto Camurujipe ... 154

Figura 28 - Macrodrenagem da Bacia do Chame-Chame - seção típica do túnel não

destrutivo ... 163

Figura 29 - Macrodrenagem da Bacia do Chame-Chame - seção típica do canal coberto ... 163

Figura 30 - Macrodrenagem da Bacia do Chame-Chame - seção típica prevista para a etapa não realizada pelo contrato 222.925-67/2007 ... 164

Figura 31 - Macrodrenagem da Bacia do Chame-Chame - local do lançamento no Morro do Cristo ... 170

Figura 32 - Macrodrenagem da Bacia do Chame-Chame - estrutura prévia desativada de lançamento e desvio ... 170

Figura 33 - Macrodrenagem da Bacia do Chame-Chame - final do túnel e início do canal ... 171

Figura 34 - Macrodrenagem da Bacia do Chame-Chame - canal pré-existente aberto ... 171

Figura 35 - Macrodrenagem da Bacia do Chame-Chame - canal pré-existente aberto ... 171

Figura 36 - Macrodrenagem da Bacia do Chame-Chame - armação do túnel não destrutivo ... 172

Figura 37 - Macrodrenagem da Bacia do Chame-Chame - aplicação da forma interna do túnel ... 172

Figura 38 - Macrodrenagem da Bacia do Chame-Chame - aplicação da forma interna do túnel ... 172

Figura 39 - Macrodrenagem da Bacia do Chame-Chame - cravação de estacas prancha de concreto armado do canal ... 173

Figura 40 - Macrodrenagem da Bacia do Chame-Chame - execução do canal ... 173

Figura 41 - Urbanização sobre o Rio dos Seixos ... 174

Figura 42 - Urbanização sobre o Rio dos Seixos - Trecho final do canal ... 174

Figura 43 - Local de lançamento ao lado do Morro do Cristo ... 174

Figura 44 - Urbanização sobre o Rio dos Seixos - Trecho final do canal ... 175

Figura 45 - Urbanização sobre o Rio dos Seixos ... 175

L

Quadro 1 - Categorias analíticas e elementos constituintes ... 13

Quadro 2 - Categorias analíticas e perguntas de pesquisa ... 14

Quadro 3 - Coleta de dados por categoria analítica ... 16

Quadro 4 - Roteiro de análise documental ... 17

Quadro 5 - Roteiro de observação participante ... 18

Quadro 6 - Resumo das atividades de coleta de dados por Programa ... 20

Quadro 7 - Diferenças entre a AIA e a AAE ... 26

Quadro 8 - Princípios da AAE ... 28

Quadro 9 - Atividades preparatórias do processo de AAE ... 30

Quadro 10 - Comparação das etapas de AAE entre autores ... 32

Quadro 11 - Comparação ampliada das etapas de AAE entre autores ... 34

Quadro 12 - Descrição das etapas do processo de AAE ... 35

Quadro 13 - Modelo de scoping de Sadler (2001) ... 37

Quadro 14 - Modelo de scoping do MMA (2002) ... 38

Quadro 15 - Modelo de scoping de Therivel (2004) ... 38

Quadro 16 - Modelo de scoping da OECD-DAC (2006) ... 39

Quadro 17 - Modelo de scoping de Fischer (2007) ... 39

Quadro 18 - Modelo de scoping de Partidário (2007) ... 40

Quadro 19 - Modelo de scoping da CEPAL (2011) ... 40

Quadro 20 - Comparação da etapa de scoping entre autores ... 42

Quadro 21 - Etapas da AAE e os ciclos analíticos de avaliação dos impactos ... 44

Quadro 22 - Exemplos de componentes para o baseline ... 48

Quadro 23 - Modelo de matriz de interação para Programa de saneamento básico ... 54

Quadro 24 - Matriz hipotética de interação para Programa de saneamento básico ... 56

Quadro 25 - Modelos de saneamento básico nos países ocidentais ... 61

Quadro 26 - Retrospectiva histórica da área de saneamento básico ... 61

Quadro 27 - Ranking dos segmentos dos atores sociais relevantes ... 70

Quadro 28 - Assuntos suscitados relacionados a questões relevantes observados na área de saneamento básico no Brasil ... 74

Quadro 29 - Assuntos suscitados relacionados a questões relevantes observados em

experiências de avaliação ambiental na área de saneamento ... 78

Quadro 30 - Resumo do histórico do Programa PRÓ-SANEAMENTO ... 80

Quadro 31 - Matriz de interação do caso do Programa PRÓ-SANEAMENTO ... 84

Quadro 32 - Classificação dos assuntos identificados na matriz de interação do Programa PRÓ-SANEAMENTO ... 85

Quadro 33 - Matriz de interação do caso do Programa PPED ... 91

Quadro 34 - Classificação dos assuntos identificados na matriz de interação do Programa PPED ... 92

Quadro 35 - Quantidade de contratos do Programa PRÓ-SANEAMENTO na Bahia ... 116

Quadro 36 - Evolução das modalidades do Programa PRÓ-SANEAMENTO dentro dos Programas de saneamento básico do governo federal. ... 117

Quadro 37 - Metas executadas Metas executadas no contrato 156.275-04/2004 ... 122

Quadro 38 - Características ambientais de Teodoro Sampaio ... 125

Quadro 39 - Saneamento básico nos domicílios em Teodoro Sampaio ... 126

Quadro 40 - Conselhos Municipais em Teodoro Sampaio em 1999 ... 129

Quadro 41 - Evolução da cobertura da coleta de esgoto sanitário em Salvador ... 138

Quadro 42 - Características ambientais de Salvador ... 141

Quadro 43 - Saneamento básico nos domicílios em Salvador ... 143

Quadro 44 - Valores previstos e emprenhados para o Programa PPED ... 158

Quadro 45 - Composição do investimento do contrato 222.925-67/2007 ... 160

Quadro 46 - Vazões previstas para o Rio dos Seixos ... 165

Quadro 47 - Princípios para aplicação da AAE em Programas de saneamento básico ... 178

Quadro 48 - Atividades preparatórias para o processo de AAE ... 179

Quadro 49 - Exemplos de componentes para o baseline ... 182

Quadro 50 - Modelo de matriz de interação para Programa de saneamento básico ... 185

Quadro 51 - Matriz hipotética de interação para Programa de saneamento básico ... 187

Quadro 52 - Exemplos de questões relevantes observadas em Programas de saneamento básico ... 191

L

AAE Avaliação Ambiental Estratégica

AIA Avaliação de Impactos Ambientais

ANA Agência Nacional das Águas

ARSAL Agência Reguladora e Fiscalizadora dos Serviços de Limpeza Urbana de Salvador

BID Banco Interamericano de Desenvolvimento

BNH Banco Nacional da Habitação

CACEGE Companhia de Água e Esgoto do Ceará

CCFTS Conselho Curador do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço

CEF Caixa Econômica Federal

CEPAL Comissão Econômica para América Latina e Caribe das Nações Unidas CEPRAM Conselho Estadual do Meio Ambiente (Bahia)

CERB Companhia de Engenharia Ambiental e Recursos Hídricos (Bahia)

CESB Companhias Estaduais de Saneamento Básico

CIAGS Centro Interdisciplinar de Desenvolvimento e Gestão Social (Universidade Federal da Bahia)

CMS/SSA Conselho Municipal de Saúde (Salvador)

COMAM Conselho Municipal de Meio Ambiente (Salvador) ConCidades/BA Conselho Estadual das Cidades (Bahia)

CONDER Companhia de Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia CONDURB Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano (Salvador) CONERH Conselho Estadual de Recursos Hídricos (Bahia)

CORESAB Comissão de Regulação de Serviços Públicos de Saneamento da Bahia

CRA Centro de Recursos Ambientais (Bahia)

CREA-BA Conselho Regional de Engenharia e Agronomia da Bahia

EHP Projeto de Saúde Ambiental

EMBASA Empresa Baiana de Águas e Saneamento S/A

FCP/SAN Programa de Financiamento a Concessionários Privados de Saneamento

FGTS Fundo de Garantia por Tempo de Serviço

IAIA Associação Internacional de Avaliação de Impactos IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

IDH Índice de Desenvolvimento Humano

IMA Instituto do Meio Ambiente (Bahia)

INEMA Instituto de Meio Ambiente e Recursos Hídricos (Bahia) IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada

IQA Índice de Qualidade das Águas

MAS Ministério da Ação Social

MBES Ministério do Bem Estar

MCIDADES Ministério das Cidades

MI Ministério da Integração Nacional

MMA Ministério do Meio Ambiente

MPO Ministério de Planejamento e Orçamento

OBU Universidade Oxford Brookes

OECD Organização para Cooperação Econômica e Desenvolvimento

OECD-DAC Organização para Cooperação Econômica e Desenvolvimento – Comitê de Assistência ao Desenvolvimento

OGU Orçamento Geral da União

PAC Programa de Aceleração do Crescimento

PASS Programa de Ação Social em Saneamento

PCEAP Programa de Capacitado em Elaboração e Análise de Projetos

PDDU Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano

PIB Produto Interno Bruto

PLANASA Plano Nacional do Saneamento

PLANSAB Plano Nacional de Saneamento Básico

PMSB Plano Municipal de Saneamento Básico

PMSS Programa de Modernização do Setor Saneamento

PNCDA Programa Nacional de Controle ao Desperdício da Água

PPA Plano Plurianual

PPED Prevenção e Preparação para Emergências e Desastres

PQA Programa de Qualidade das Águas e Controle da Poluição Hídrica

PROGEST Programa de Apoio à Gestão dos Sistemas de Coleta e Disposição de Resíduos Sólidos

PROSANEAR Programa de Saneamento Integrado para População de Baixa Renda PROSEGE Programa Social de Emergência e Geração de Empregos

RPGA Região de Planejamento e Gestão das Águas

SAA Sistema de Abastecimento de Água

SANEAR II Programa de Infraestrutura Básica em Saneamento do Estado do Ceará SEDHAM Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano, Habitação e Meio

Ambiente (Salvador)

SEDU Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano (Presidência da República)

SEDUR Secretaria de Desenvolvimento Urbano (Bahia)

SEMA Secretaria de Meio Ambiente (Bahia)

SEPURB Secretaria de Política Urbana (Ministério do Planejamento e Orçamento)

SES Sistema de Esgotamento Sanitário

SESP Secretaria Municipal de Serviços Públicos e Prevenção à Violência (Salvador)

SETIN Secretaria Municipal de Transportes Urbanos e Infraestrutura (Salvador) SINDEC Sistema Nacional de Defesa Civil

UE União Européia

UNU Universidade das Nações Unidas

USAID Agência Americana para o Desenvolvimento Internacional

WEDC Centro de Água, Engenharia e Desenvolvimento (Universidade de Loughborough)

S

1

I

1

1.1 A pesquisa ... 3

1.2 A dissertação ... 4

2

M

7

2.1 Metodologia adotada para o primeiro objetivo específico... 7

2.2 Metodologia adotada para o segundo objetivo específico ... 7

2.2.1 Metodologia adotada para o estudo de casos múltiplos ... 8

3

P

AAE

23

3.1 Proposta de um modelo de processo de AAE ... 23

3.1.1 O instrumento de AAE ... 23

3.1.1.1 Os níveis de planejamento e decisão pública ... 23

3.1.1.2 Definição de AAE ... 24

3.1.1.3 Diferenças entre a AAE e a AIA ... 25

3.1.1.4 Requisitos para ser AAE ... 25

3.1.1.5 Benefícios da AAE ... 27

3.1.2 Princípios norteadores da AAE ... 28

3.1.3 Atividades preparatórias para a AAE ... 29

3.1.4 Comparativo entre modelos de AAE ... 30

3.1.5 Definição de modelo de AAE para a pesquisa ... 33

3.2 Proposta de um modelo para a etapa de scoping de AAE ... 36

3.2.1 Comparação entre os modelos de scoping ... 36

3.2.1.1 Modelos de scoping ... 36

3.2.1.2 Quadro comparativo ... 41

3.2.1.3 Espiral de conhecimento e ciclos analíticos para a avaliação de impactos ... 41

3.2.2 Modelo proposto para o scoping ... 45

3.2.2.1 Identificação dos objetivos do Programa ... 45

3.2.2.2 Definição de diretrizes para a sustentabilidade ... 46

3.2.2.3 Quadro referencial estratégico ... 47

3.2.2.4 Baseline ... 47

3.2.2.5 Identificação das questões relevantes ... 48

3.2.2.6 Definição de indicadores ... 49

3.2.2.7 Identificação de possíveis alternativas e opções ... 50

3.2.3 Proposta de ferramenta para identificar questões relevantes

para o scoping ... 51

3.2.3.1 Definição das colunas da matriz de interação ... 52

3.2.3.2 Definição das linhas da matriz de interação ... 52

3.2.3.3 Matriz de interação ... 53

3.2.3.4 Identificação dos assuntos relacionados a impactos potenciais e relevantes ... 55

3.2.3.5 Aplicação hipotética da matriz de interação ... 55

3.2.3.6 Classificação dos assuntos identificados ... 55

3.2.3.7 Definição dos efeitos relevantes ... 57

3.2.3.8 Identificação dos nexos causais ... 58

3.2.3.9 Identificação das questões estratégicas ... 58

4

Q

AAE

P

59

4.1 O saneamento básico no Brasil ... 59

4.1.1 As Políticas de saneamento básico no Brasil... 60

4.1.2 Características atuais da área de saneamento básico no Brasil ... 64

4.1.2.1 Déficit de serviços públicos de saneamento básico ... 65

4.1.2.2 Aspectos biofísicos do ambiente ... 66

4.1.2.3 Aspectos socioeconômicos ... 67

4.1.2.4 Aspectos institucionais ... 69

4.1.2.5 Desafios para área de saneamento básico ... 72

4.1.3 Conclusão sobre o saneamento básico no Brasil ... 73

4.2 Experiências de avaliações ambientais de políticas públicas de saneamento ... 74

4.2.1 Avaliação ambiental do Programa Sanear II no Ceará ... 74

4.2.2 Reforma política dos componentes de abastecimento de água e de esgotamento sanitário da Argentina e da Colômbia ... 75

4.2.3 Avaliação das Políticas nacionais de esgotamento sanitário do Peru, de Gana e do Nepal ... 76

4.3 Estudo de casos múltiplos de Programas de saneamento básico .... 78

4.3.1 Relatório do primeiro caso, o Programa PRÓ-SANEAMENTO ... 79

4.3.1.1 Características do Programa ... 79

4.3.1.2 Características do ambiente ... 82

4.3.2 Questões relevantes identificadas no primeiro caso ... 83

4.3.2.1 Implantação de abastecimento de água sem solução de esgotamento sanitário ... 86

4.3.2.2 Ineficiência na execução dos prazos dos Projetos ... 87

4.3.2.3 Melhor tecnologia apropriada disponível ... 87

4.3.2.4 Gestão das águas ... 88

4.3.3 Relatório do segundo caso, o Programa PPED ... 88

4.3.3.1 Características do Programa ... 88

4.3.3.2 Características do ambiente ... 90

4.3.4 Questões relevantes identificadas no segundo caso ... 90

4.3.4.1 Impermeabilização de canais ... 92

4.3.4.2 Fechamento de canais ... 93

4.3.4.3 Aumento da impermeabilização urbana ... 93

4.3.4.4 Implantação de drenagem sem solução de esgotamento sanitário ... 93

4.3.4.5 Ineficiência na execução dos prazos dos Projetos ... 94

4.3.5 Conclusão sobre o estudo de casos múltiplos ... 95

5

C

97

R

101

A

A

-

B

109

A

B

-

B

155

A

C

-

P

AAE

P

179

Os serviços públicos de saneamento básico contribuem para o ambiente saudável e sem poluição, melhorando a qualidade de vida da população. A água é uma riqueza natural indispensável e o saneamento básico possui papel de destaque na gestão das águas pela sociedade. A presente dissertação considera o saneamento básico composto por quatro componentes: abastecimento de água, esgotamento sanitário, manejo de resíduos sólidos e manejo de águas pluviais.

No Brasil, a área do saneamento básico atualmente passa por uma fase de transformações favoráveis. Está ocorrendo a reestruturação do arcabouço legal e do planejamento da área que se estende a todas as esferas de governo. A melhoria da economia gera maior disponibilidade de recursos e as condições sociais da população estão melhores em relação a períodos anteriores, facilitando o desenvolvimento da área.

No entanto, ainda existem desafios significativos a superar, como o expressivo déficit. O País precisa de planejamento e gestão focados na universalização, na equidade e na integralidade dos serviços públicos de saneamento básico. Além das consequências sociais indesejadas, a insuficiência e a inadequação destes serviços vêm causando impactos negativos no ambiente, gerando poluição nas águas e caracterizando o desenvolvimento não sustentável.

O campo do saneamento básico possui nova Política federal definida e novo Plano nacional em fase de conclusão. Os estados e municípios também estão elaborando suas Políticas e Planos. O momento é oportuno para contribuições que auxiliem a estruturação da área, principalmente para o próximo nível de planejamento: o de Programas. Isso em virtude da sequência do planejamento público composta pelos níveis de Políticas, Planos, Programas e Projetos. Os Programas têm importância fundamental no processo, pois fornecem orientações prévias para as ações, estabelecendo a ligação entre as decisões públicas (Políticas e Planos) e a execução na base (Projeto), de forma a promover os resultados esperados. Portanto, a produção de conhecimento para a elaboração de Programas de saneamento básico pode proporcionar uma colaboração útil, tendo em vista que o

planejamento nesse nível constitui uma oportunidade para o desenvolvimento da área no Brasil, contribuindo para as questões sociais e ambientais relacionadas, inclusive para a gestão das águas e para a redução da poluição.

A Avaliação Ambiental Estratégica – AAE – instrumento de gestão ambiental que objetiva auxiliar o processo de decisão das ações públicas, incluindo a noção de sustentabilidade – é uma ferramenta adequada para estruturação do planejamento público, podendo ser aplicada nos três níveis estratégicos: Políticas, Planos e Programas.

A AAE é um instrumento de caráter estratégico, ambiental e participativo, apropriado para as necessidades da área de saneamento básico. Possui a vantagem de preceder a execução das ações, atuando nas instâncias estratégicas de decisão e fornecendo opções e alternativas mais sustentáveis. A existência de conjunto amplo de opções e alternativas antes da decisão favorece a escolha de soluções mais adequadas à sociedade e ao ambiente. Possibilita o planejamento do saneamento básico com o atendimento integral aos princípios fundamentais definidos nas diretrizes nacionais, em especial ao princípio de participação e controle social. Estimula a participação da sociedade no processo de decisão, promovendo soluções a partir da ampla discussão política. Desta forma, pode ser uma ferramenta facilitadora do processo de planejamento dos Programas de saneamento básico. A AAE tem sido aplicada de forma sistemática em diversos países, existindo orientações disponíveis para a boa prática no seu uso. Estas orientações, no entanto, são genéricas para o planejamento de qualquer tipo de ação, sendo necessário adaptá-las ao contexto local e ao objeto da AAE. A utilização deste instrumento como facilitador da estruturação da área de saneamento básico carece de estudo das especificidades e interfaces da sua aplicação. Foram encontradas as seguintes informações sobre o campo do saneamento básico e sobre a aplicação de AAE: o panorama da área; avaliações das Políticas passadas; técnicas de avaliação e acompanhamento de políticas públicas; técnicas e exemplos de aplicação de AAE. No entanto observa-se uma lacuna de conhecimento sobre a utilização da AAE para Programas nesse campo. Pretende-se com este trabalho unir as informações sobre a área de saneamento básico e sobre a AAE, produzindo novos conhecimentos de forma a contribuir para o planejamento no nível de Programas.

Considerando a complexidade do tema e o pouco conhecimento existente e em potencial referente aos dois assuntos (AAE e saneamento básico), este trabalho não pretende esgotar o tema, abrangendo todas as informações possíveis. Espera-se, no entanto, estabelecer um ponto de partida para o desenvolvimento da aplicação de AAE em Programas de saneamento básico.

Na fase inicial de aplicação desse instrumento, logo após as atividades preparatórias, é realizada a etapa chave denominada scoping. Esta fase define o conteúdo mínimo da avaliação, em que são definidas as questões relevantes e estratégicas. Tais questões orientam a verificação de opções e alternativas, a avaliação dos impactos ambientais potenciais e as informações importantes a serem consideradas no processo de planejamento e decisão. A presente pesquisa dá maior destaque à etapa de scoping, atividade crucial no processo de aplicação da AAE. A definição do conteúdo da AAE na etapa de scoping foi escolhida como o ponto de partida apropriado para o seu uso em Programas de saneamento básico. O scoping é a fase do processo na qual as especificidades da área em estudo são consideradas, constituindo o passo em que é observada a lacuna de conhecimento que esta dissertação pretende diminuir. Além disso, constitui auxílio na fase inicial do processo de AAE, propiciando a aplicação na prática.

A proposta da dissertação é contribuir para a formação de uma base de referência para orientar a etapa de scoping, como primeiro passo para o uso da AAE no auxílio à estruturação de Programas de saneamento básico. A aplicação da AAE com o scoping adequado fornece subsídios significativos para o melhor desenvolvimento da área aliada a maior compatibilidade com a sustentabilidade ambiental. A implantação do saneamento básico melhor estruturado pode reduzir a poluição das águas. O planejamento proposto para o saneamento básico pode integrar, portanto, o planejamento do ambiente, construindo uma forma inovadora de gestão das águas e de gestão ambiental.

1.1 A pesquisa

A pesquisa realizada procurou construir um conjunto de orientações apropriado para estruturar Programas de saneamento básico por meio da aplicação de AAE. Considerando que o uso deste instrumento precisa ser adequado para cada área,

foram pesquisadas as especificidades a serem observadas para a sua utilização em Programas de saneamento básico. Tais especificidades são identificadas na etapa de scoping da AAE, constituindo a questão central da pesquisa.

A pergunta orientadora da pesquisa foi: o que deve ser considerado na etapa de

scoping da AAE aplicada em Programas de saneamento básico?

O objetivo geral da pesquisa foi orientar a elaboração da etapa de scoping da AAE aplicada em Programas de saneamento básico. Foram definidos dois objetivos específicos para atender ao objetivo geral.

O primeiro objetivo refere-se à questão de como realizar a etapa de scoping no processo de AAE, ou seja, propor procedimentos para a elaboração da etapa de

scoping da AAE aplicada em Programas de saneamento básico. Foram

pesquisadas técnicas para a realização da AAE e para a etapa específica de scoping. Após a comparação entre os diversos procedimentos observados, foi proposto um conjunto destes para atender ao objetivo em questão.

O segundo objetivo específico refere-se aos pontos importantes a serem incluídos no conteúdo da AAE, na etapa de scoping, ou seja, identificar questões relevantes para o scoping da AAE aplicada em Programas de saneamento básico. A pesquisa utilizou a revisão da literatura e o estudo de casos múltiplos de Programas de saneamento básico para identificar tais elementos.

A distinção dos objetivos específicos fica mais evidente ao observar que, enquanto o primeiro é relacionado aos aspectos de processo e procedimentos (como realizar), o segundo é relacionado ao conteúdo (quais elementos considerar).

O resultado final da pesquisa foi a construção de uma base de referência para orientar a elaboração da etapa de scoping na aplicação da AAE em Programas de saneamento básico, atendendo, assim, ao seu objetivo geral.

1.2 A dissertação

A dissertação está estruturada em cinco itens e três apêndices. O primeiro item - introdução - apresenta o contexto da área de saneamento básico, a demanda observada e a justificativa da pesquisa. São informados a questão orientadora e os objetivos. O segundo item aborda a metodologia adotada.

Os procedimentos da AAE e da etapa de scoping são os assuntos do terceiro item. A revisão de literatura sobre o processo geral e o processo de scoping foi realizada para atender ao primeiro objetivo específico. Após comparação e análise, foi proposto como resultado um conjunto de procedimentos.

O quarto item alude ao conteúdo a ser considerado no scoping, atendendo ao segundo objetivo específico de identificação das questões relevantes. Foi elaborado breve panorama dos serviços e do planejamento do saneamento básico no Brasil a partir de revisão da literatura, situando a pesquisa em relação às especificidades e às necessidades identificadas na área. Foram observadas experiências de avaliações ambientais em políticas públicas de saneamento básico. Foi elaborado estudo de casos múltiplos de Programas na área. O resultado encontrado foi a identificação de um conjunto de questões relevantes. Os apêndices A e B são os bancos de dados dos casos estudados.

O quinto item aborda as conclusões e disposições finais. O apêndice C reune o conjunto de orientações construídas ao longo da dissertação para a etapa de scoping da AAE aplicada em Programas de saneamento básico, como resultado final da pesquisa.

2

M

A metodologia utilizada na pesquisa é apresentada a seguir por objetivo específico.

2.1 Metodologia adotada para o primeiro objetivo específico

A metodologia utilizada para o primeiro objetivo específico - propor procedimentos para a elaboração da etapa de scoping da AAE aplicada em Programas de saneamento básico - é subdividida em três etapas. A primeira é a proposta de um modelo de processo de AAE realizada por meio de revisão de literatura e comparativo. A segunda é a proposta de um modelo para a fase de scoping do processo de AAE, também realizada por revisão de literatura e comparativo. A última etapa é a proposta de ferramenta para a identificação de questões relevantes para o scoping, construída a partir da análise da atividade de identificação de questões relevantes nos diferentes modelos.

A figura 1 apresenta a metodologia adotada para a proposta de procedimentos para o scoping da AAE.

2.2 Metodologia adotada para o segundo objetivo específico

A metodologia escolhida para o segundo objetivo específico - identificar questões relevantes para o scoping da AAE aplicada em Programas de saneamento básico - envolve a revisão de literatura e o estudo de casos múltiplos.

A revisão forneceu assuntos importantes para o estudo a partir da caracterização do saneamento básico no Brasil e de experiências de avaliação ambiental de políticas públicas da área. A ferramenta de identificação de questões relevantes construída no primeiro objetivo específico também forneceu elementos para o estudo.

O estudo de casos múltiplos buscou questões relevantes em Programas de saneamento básico ocorridos no Brasil, apresentando uma avaliação ex-post dos resultados e dos impactos. Tais questões servem como referência para a aplicação da AAE, que consiste em uma avaliação ex-ante.

Figura 1 - Metodologia para o primeiro objetivo específico

A metodologia detalhada adotada para o segundo objetivo específico é ilustrada na Figura 2. Em sequência, são explicadas as etapas da metodologia.

2.2.1 Metodologia adotada para o estudo de casos múltiplos

O método de procedimento utilizado foi o estudo de casos múltiplos integrados, conforme definido por Yin (2010) e ilustrado na Figura 3. Cada Programa de saneamento básico estudado é considerado um caso e cada Projeto observado é uma unidade integrada de análise dentro de um Programa.

A análise dos dados de cada caso seguiu a lógica da replicação e da generalização analítica descrita por Yin (2010) e ilustrada na Figura 4. Segundo Yin (2010), a generalização analítica difere da generalização estatística, não utilizando os conceitos de amostragem, de representatividade ou de aleatoriedade. Uma teoria prévia é utilizada como padrão ao qual são comparados os resultados do estudo. Os

Objetivo específico: Propor procedimentos para a elaboração da etapa de scoping da AAE aplicada em Programas de saneamento básico

Comparativo entre os modelos de AAE

Proposta de um modelo de processo de AAE Referencial teórico sobre modelos de processo de AAE

Comparativo entre os modelos de scoping de AAE

Proposta de um modelo para a etapa de scoping de AAE Referencial teórico sobre modelos para a etapa de scoping de AAE

Análise da atividade de identificação de questões relevantes para o scoping

casos são selecionados de forma a verificar a teoria, sendo que os resultados empíricos podem demonstrar ou não a teoria prévia. Os resultados dos casos são, então, generalizados.

Figura 2 - Metodologia para o segundo objetivo específico

Roteiros de coleta

Categorias Analíticas para o estudo do 1º caso Referencial Teórico: - Características do saneamento básico no Brasil. - Experiências de avaliação ambiental no saneamento básico. Matriz de Interação: - Aplicação de ferramenta para identificar questões relevantes para o

scoping.

Objetivo específico: Identificar elementos relevantes para o scoping da AAE aplicada em Programas de saneamento básico

Banco de dados do 1º caso

Relatório do 1º caso

Matriz de Interação do Programa do 1º caso

Questões relevantes

Roteiros de coleta

Banco de dados do 2º caso

Relatório do 2º caso

Questões relevantes

Categorias Analíticas revisadas para o estudo do 2º caso

Conjunto de questões relevantes

para a AAE em Programas de saneamento básico

Matriz de Interação do Programa do 2º caso

Figura 3 - Tipos de estudo de caso

Fonte: Adaptado de Yin (2010).

Figura 4 - Generalização analítica e lógica da replicação

Fonte: Adaptado de YIN (2010).

Yin (2010) afirma que a lógica da replicação para o estudo de casos múltiplos procura replicar os resultados de um caso nos seguintes. Podem ser testadas condições diferentes nos casos escolhidos para verificar se os resultados são replicados.

Esta pesquisa combinou a generalização analítica e a lógica da replicação definida por Yin (2010) com a ferramenta de identificação de questões relevantes para o scoping da AAE construída no primeiro objetivo específico. A revisão de literatura forneceu o padrão teórico utilizado no início do processo, composto por assuntos relacionados a questões relevantes. Foram definidas categorias analíticas a partir do referencial teórico para orientar a pesquisa. O resultado de cada caso foi o conjunto de questões relevantes identificadas para compor o conteúdo do scoping. Estas questões foram comparadas com o padrão teórico observado na revisão de literatura, proporcionando a revisão das categorias analíticas para replicação no caso seguinte. O conjunto de questões relevantes é revisto nesta replicação. O objetivo das replicações sequenciadas foi obter, ao final do processo, questões relevantes testadas e validadas, formando uma base de referência consistente para o scoping de aplicação futura do instrumento de AAE para Programas de saneamento básico. O processo lógico descrito acima para a pesquisa realizada está representado na Figura 5.

Figura 5 - Generalização analítica e lógica da replicação combinadas com a identificação de questões relevantes para o scoping para a AAE

As categorias analíticas têm o objetivo de orientar a pesquisa na busca das informações importantes a serem obtidas nos casos (durante a coleta de dados) e na definição dos aspectos a serem considerados na análise (depois da coleta, para os dados obtidos). A definição das categorias analíticas foi efetuada a partir das atividades necessárias para a aplicação da ferramenta: a descrição das ações do Programa, a descrição do ambiente (baseline) e a verificação das interações.

Foi definida uma categoria analítica para descrever as ações realizadas nos Programas e outra para descrever o ambiente observado nos casos. Estas categorias têm a finalidade de fornecer dados para a verificação das interações entre o Programa e o ambiente. A atividade de verificação das interações gerou outras categorias analíticas. Foram definidas quatro a partir do agrupamento por afinidade dos assuntos identificados. Alguns assuntos são relacionados a mais de uma categoria, o que reflete o fato de que o ambiente pode ser observado por dimensões distintas interconectadas. Cada assunto foi alocado apenas em uma categoria, de forma prática, evitando sobreposições aparentes e desnecessárias. Foi incluído na categoria de impactos biofísicos o elemento "resultados observados nas intervenções" que não corresponde a um assunto previsto, ao contrário, reserva um espaço na categoria para descobrir possíveis novos assuntos não previstos. O Quadro 1 apresenta os assuntos observados no referencial teórico e as categorias analíticas correspondentes.

Foram elaboradas perguntas para os elementos das categorias analíticas de maneira a orientar a elaboração dos roteiros para a coleta de dados. São apresentadas no Quadro 2 as perguntas de pesquisa por categoria analítica.

A quantidade de casos para a replicação, segundo Yin (2010), depende da certeza que se pretende obter sobre os resultados. Teoricamente, o ideal é replicar o número de vezes suficiente para a validação da nova teoria, comprovando ou complementado a teoria prévia. No entanto, a pesquisa foi compatibilizada com prazo e recursos disponíveis, sendo necessário definir a quantidade de casos e de Projetos que atendesse à qualidade dos resultados e à factibilidade. Desta forma, foi definida a quantidade de dois casos para o estudo. Foram selecionados dois Programas de saneamento básico para a pesquisa. A aplicação da metodologia de scoping de AAE foi realizada em cada Programa.

Foi definida, também, a quantidade de dois Projetos no primeiro caso e um no segundo. Os Projetos são unidades de análise que caracterizam o que ocorre no Programa. O scoping não será definido pelos resultados do Projeto, será obtido dos resultados do Programa, totalizando duas aplicações da metodologia de scoping na pesquisa.

Quadro 1 - Categorias analíticas e elementos constituintes

Atividades da matriz de interação

Categoria

analítica Elementos da categoria análitica

Descrever as ações do Programa

Características do Programa

- Descrição do Programa - Descrição dos Projetos Descrever o ambiente

(baseline)

Características

do ambiente - Descrição do ambiente

Verificar as possibilidades de impacto a partir da interação entre as ações do Programa e o ambiente

Impactos biofísicos

- Poluição / qualidade das águas

- Resultados observados das intervenções

Contexto institucional

- Definição dos papéis na área (planejamento, regulação, prestação e fiscalização)

- Arcabouço legal - Intersetorialidade

- Resistência às mudanças

Participação social

- Envolvimento das partes interessadas - Definição dos segmentos mais vulneráveis - Educação ambiental - Empoderamento público Características do serviço - Universalidade - Equidade - Integralidade

- Adequação da tecnologia utilizada - Padrão de qualidade

Quadro 2 - Categorias analíticas e perguntas de pesquisa

Categoria Perguntas de pesquisa

1 Características do Programa

1.1 Descrição do Programa

1.1.1 Quais são os objetivos do Programa? 1.1.2 Quais são as diretrizes do Programa? 1.1.3 Quais são as ações possíveis do Programa? 1.2 Descrição dos Projetos

1.2.1 Quais são as intervenções do Projeto?

2 Características do ambiente

2.1 Descrição do ambiente

2.1.1 Quais são as características socioeconômicas do ambiente? 2.1.2 Quais são as características biofísicas do ambiente?

2.1.3 Qual a infraestrutura existente antes do Projeto?

2.1.4 Quais tipos de degradação tratados pelas intervenções propostas pelo Projeto e pelo Programa são observadas no ambiente?

3 Impactos biofísicos

3.1 Poluição / qualidade das águas

3.1.1 Quais informações estão disponíveis sobre a qualidade das águas? 3.2 Resultados observados das intervenções

3.2.1 Quais impactos (positivos ou negativos) foram observados na aplicação dos Projetos e do Programa?

4 Contexto institucional

4.1 Definição dos papéis na área (planejamento, regulação, prestação e fiscalização)

4.1.1 Como estão distribuídas as atribuições entre as esferas de governo, órgãos e prestadores de serviço?

4.2 Arcabouço legal

4.2.1 Qual o arcabouço legal e institucional existente no local? 4.3 Intersetorialidade

4.3.1 Como ocorre a interlocução entre as instituições envolvidas? (intersetorialidade)

4.3.2 Como ocorre a interlocução entre os agentes de diferentes formações envolvidos no processo? (transversalidade)

4.4 Resistência às mudanças

4.4.1 Houve pressões por mudança na forma de atuação na área de saneamento básico?

4.4.2 Como a área de saneamento básico se adequou às mudanças? 4.4.3 Houve resistência às mudanças?

Quadro 2 - Categorias analíticas e perguntas de pesquisa (conclusão)

Categoria Perguntas de pesquisa

5 Participação social

5.1 Mobilização

5.1.1 Como ocorreu a identificação das comunidades afetadas? 5.1.2 Como ocorreu o envolvimento das comunidades?

5.2 Definição dos segmentos mais vulneráveis

5.2.1 Como ocorreu a identificação dos grupos mais vulneráveis? 5.3 Educação ambiental

5.3.1 Caso tenha ocorrido, como foi implantada a educação ambiental no local? 5.4 Empoderamento público

5.4.1 Houve características na atuação das instituições voltadas para o empoderamento da comunidade local?

6 Características do serviço

6.1 Universalidade

6.1.1 A disponibilidade aos serviços é igual para todos? (universalidade) 6.2 Equidade

6.2.1 Foram priorizadas as pessoas que mais precisam? (equidade) 6.2.2 Houve segmentação do público?

6.3 Integralidade

6.3.1 Os serviços ofertados contemplam os componentes do saneamento básico necessários? (integralidade)

6.4 Adequação da tecnologia utilizada

6.4.1 Quais foram os tipos de tecnologia utilizados? (níveis de serviço) 6.4.2 As tecnologias adotadas são adequadas aos diversos públicos? 6.5 Padrão de qualidade

6.5.1 Houve a definição de um padrão de qualidade mínimo aceitável? Qual? 6.5.2 No caso de abastecimento de água, foram identificados índices de perdas e eficiência dos sistemas?

Os critérios de seleção dos casos e Projetos foram:

a) Localização dos Projetos – dentro do Estado da Bahia, preferencialmente na Região Metropolitana de Salvador.

b) Facilidade de obtenção de dados.

c) Programas e Projetos com maior poder explicativo para as categorias analíticas. d) Consideração dos Programas e Projetos de componentes de serviços públicos

de saneamento básico distintos. e) Existência de Projetos concluídos.

A sequência metodológica adotada tem a capacidade de confirmar ou não as categorias analíticas definidas e as questões relevantes previstas no referencial

teórico, permitindo a identificação de novas questões relevantes. Portanto, os casos foram estudados em sequência e não simultaneamente, objetivando a obtenção de melhores resultados.

As técnicas de coleta utilizadas no estudo dos casos foram a análise documental e a observação participante. Os dados coletados por categoria analítica estão definidos no Quadro 3, sendo informados os instrumentos de coleta e as fontes correspondentes.

Quadro 3 - Coleta de dados por categoria analítica

Categoria

analítica Atividades Instrumento Fonte

Características do Programa

Coletar informações dos Programas

Análise

documental Normativos do Programa

Coletar informações dos Projetos Análise documental Projetos Características do ambiente Coletar informações do ambiente Análise documental Projetos Observação

participante Locais de intervenção

Impactos biofísicos Coletar informações e resultados dos Programas Análise documental Relatórios de desempenho do Programa Coletar informações e resultados do Projeto Análise documental

Relatórios do Projeto (Engenharia e Social), licenciamento ambiental Observação

participante Locais de intervenção

Contexto Institucional

Coletar informações do contexto

Análise

documental Legislação local

Participação social

Coletar informações da participação no Projeto

Análise

documental Relatórios sociais do Projeto

Características dos serviços Coletar informações do Projeto e do local Análise documental

Relatórios do Projeto (Engenharia e Social), licenciamento ambiental Observação

Os roteiros de coleta foram construídos a partir da alocação das perguntas de pesquisa definidas no Quadro 2 em cada instrumento de coleta e fonte, conforme relacionadas do Quadro 3. Os roteiros de coleta utilizados estão apresentados nos Quadros 4 e 5.

Quadro 4 - Roteiro de análise documental

Categoria

analítica Atividades Fonte Perguntas

Características do Programa Coletar informações dos Programas Instrução normativa do Programa, normativos da Caixa Econômica Federal - CEF

- Quais são os objetivos do Programa?

- Quais são as diretrizes do Programa?

- Quais são as ações possíveis do Programa?

Coletar informações dos Projetos

Projetos - Quais são as intervenções do

Projeto? Características do ambiente Coletar informações dos ambientes Projetos

- Quais são as características socioeconômicas do ambiente? - Quais são as características biofísicas do ambiente?

- Qual a infraestrutura existente antes do Projeto?

- Quais tipos de degradação tratados pelas intervenções propostas pelo Projeto e pelo Programa são observadas no ambiente? Impactos biofísicos Coletar informações e resultados dos Programas Relatórios do Ministério

- Quais impactos (positivo ou negativo) foram observados na aplicação do Programa? Coletar informações e resultados do Projeto Relatórios de execução (Engenharia e Social), licencia-mento ambiental

- Quais informações estão disponíveis sobre a qualidade das águas?

- Quais impactos (positivos ou negativos) foram observados na aplicação dos Projetos e do Programa? Contexto Institucional Coletar informações do contexto Legislação local

- Como estão distribuídas as atribuições entre as esferas de governo, órgãos e prestadores de serviço?

- Qual o arcabouço legal e institucional existente no local?

Quadro 4 - Roteiro de análise documental (conclusão)

Categoria

analítica Atividades Fonte Perguntas

Participação social Coletar informações e resultados do Projeto Relatórios sociais da CEF e do agente promotor

- Como ocorreu a identificação das comunidades afetadas?

- Como ocorreu o envolvimento das comunidades?

- Como ocorreu a identificação dos grupos mais vulneráveis?

- Caso tenha ocorrido, como foi implantada a educação ambiental no local?

- Houve características na atuação das instituições voltadas para o

empoderamento da comunidade local?

Características dos serviços Coletar informações do Projeto e do local Relatórios de execução (Engenharia e Social), licencia-mento ambiental

- A disponibilidade aos serviços é igual para todos? (universalidade)

- Foram priorizadas as pessoas que mais precisam? (equidade)

- Os serviços ofertados contemplam os componentes do saneamento básico necessários? (integralidade)

- Quais foram os tipos de tecnologia utilizados? (níveis de serviço) - As tecnologias adotadas são adequadas aos diversos públicos? - Houve a definição de um padrão de qualidade mínimo aceitável? Qual? - Houve segmentação do público? - No caso de abastecimento de água, foram identificados índices de perdas e eficiência dos sistemas?

Quadro 5 - Roteiro de observação participante

Categoria

analítica Atividades Fonte Perguntas

Características do ambiente Coletar informações dos ambientes Locais de intervenção

- Quais tipos de degradação tratados pelas intervenções propostas pelo Projeto e pelo Programa são observadas no ambiente? Impactos biofísicos Coletar informações e resultados do Projeto Locais de intervenção

- Quais informações estão disponíveis sobre a qualidade das águas?

- Quais impactos (positivos ou negativos) foram observados na aplicação dos Projetos e do Programa?

Quadro 5 - Roteiro de observação participante (conclusão)

Categoria

analítica Atividades Fonte Perguntas

Características dos serviços Coletar informações do Projeto e do local Locais de intervenção

- A disponibilidade aos serviços é igual para todos? (universalidade)

- Foram priorizadas as pessoas que mais precisam? (equidade)

- Os serviços ofertados contemplam os componentes do saneamento básico necessários? (integralidade)

- As tecnologias adotadas são adequadas aos diversos públicos?

- Houve segmentação do público?

Contexto Institucional Coletar informações contexto Profissionais do agente operador do Programa e do agente promotor

- Como estão distribuídas as atribuições entre as esferas de governo, órgãos e prestadores de serviço?

- Como ocorre a interlocução entre as instituições envolvidas? (intersetorialidade) - Como ocorre a interlocução entre os agentes de diferentes formações envolvidos no processo? (transversalidade)

- Houve pressões por mudança na forma de atuação da área de saneamento básico? - Como a área se adequou às mudanças? - Houve resistência às mudanças?

Participação social Coletar informações da participação no Projeto Profissionais do agente operador do Programa e do agente promotor

- Como ocorreu a identificação das comunidades?

- Como ocorreu o envolvimento das comunidades?

- Como ocorreu a identificação dos grupos mais vulneráveis?

- Caso tenha ocorrido, como foi implantada a educação ambiental no local?

- Houve características na atuação das instituições voltadas para o empoderamento da comunidade?

Em relação à coleta de dados é necessário esclarecer que o autor desta pesquisa é funcionário da Caixa Econômica Federal - CEF, instituição financeira pública que operacionalizou os contratos dos Projetos analisados, participando do acompanhamento dos Projetos de saneamento básico e de desenvolvimento urbano

ao longo de treze anos antes da pesquisa, o que facilitou o uso dos instrumentos de coleta de observação participante e de analise documental.

A cada Programa estudado foi efetuada a coleta de dados, conforme o Quadro 6, em que estão resumidas as atividades realizadas.

Quadro 6 - Resumo das atividades de coleta de dados por Programa

Atividade Fontes

Análise documental

Normativos do Programa elaborados pelo gestor (Ministério) e pelo agente operador dos Programas (CEF)

Relatórios de desempenho do Programa elaborados pelo gestor (Ministério) e pelo agente operador dos Programas (CEF)

Projetos selecionados como unidades de análise do Programa Relatórios do órgão ambiental sobre os Projetos

Relatórios dos Projetos elaborados pelo agente operador (CEF) e pelo agente promotor (órgão estadual ou municipal)

Legislação local Observação

participante Locais de intervenção

Os bancos de dados dos casos estudados são constituídos pelas respostas das perguntas dos roteiros de pesquisa e encontram-se nos apêndices.

As técnicas utilidadas para a análise dos dados foram:

a) Análise hermenêutica-dialética, por meio da proposta de operacionalização de Minayo (2010, p. 353-360).

b) Comparação com as categorias analíticas definidas, segundo a generalização analítica de Yin (2010).

A análise hermenêutica trata da compreensão dos dados coletados para entender a realidade, enquanto a análise dialética trata do estranhamento e da crítica da realidade observada. A partir da postura hermenêutica, foram buscados os dados históricos e o contexto, a cultura dos envolvidos e os significados partilhados para a compreensão dos casos em estudo. A postura dialética estabelece uma atitude crítica, buscando as contradições da realidade.

A operacionalização da análise hermenêutica-dialética proposta por Minayo (2010) é separada em dois momentos. O primeiro é composto pelas determinações fundamentais e envolve a verificação exploratória do contexto sócio-histórico do caso em questão. O segundo momento engloba a coleta e interpretação dos fatos empíricos. É necessário buscar nas informações o sentido, a lógica interna, as projeções e as interpretações. A partir da definição de categorias analíticas, o investigador constrói uma nova aproximação do objeto, atribuindo ao caso em estudo uma nova perspectiva.

O segundo momento pode ser operacionalizado em fases, segundo Minayo (2010): a) Ordenação dos dados: transcrição, releitura e organização.

b) Classificação dos dados: leitura horizontal e exaustiva, definição de categorias empíricas, comparação com categorias analíticas, leitura transversal por categoria.

c) Análise final: reflexão do material levantado e esclarecimento da lógica interna. d) Relatório do caso: comunicação dos resultados.

A sequência metodológica de coleta e análise dos dados efetuada na pesquisa foi a seguinte:

a) Coleta de dados.

b) Arrumação das informações nos bancos de dados (Apêndices A e B). c) Análise Hermenêutica (compreensão do caso).

d) Análise Dialética (crítica). e) Relatório do caso.

f) Definição de questões relevantes para o scoping. g) Revisão das categorias.

A sequência foi repetida nos casos, sendo que no segundo não se aplicou a alínea g), pois não havia a necessidade de revisão das categorias para um caso seguinte.

A validação dos resultados da pesquisa foi realizada durante o seu transcurso por meio da aplicação de três testes apresentados por Yin (2011):

a) Teste de validade do constructo – com o fim de garantir o uso das medidas operacionais corretas para conferir validade. Foram utilizadas múltiplas fontes para verificar a convergência dos resultados e elaborado o encadeamento de evidências.

b) Teste da validade externa - para verificar a possibilidade da generalização dos resultados. A partir do referencial teórico, foram utilizadas a generalização analítica e a lógica da replicação, como meio de observar se os resultados obtidos confirmam as teorias prévias.

c) Teste de confiabilidade - para garantir que a reprodução dos procedimentos a partir da coleta apresentem os mesmos resultados. Foi adotado o registro dos dados coletados nos bancos de dados nos apêndices deste trabalho.

A triangulação - combinação e cruzamento de métodos e técnicas - foi realizada a partir da:

a) Triangulação dos dados coletados - das fontes e das técnicas de coleta.

b) Triangulação da análise – das perspectivas para o mesmo conjunto de dados (teorias) e das técnicas de análise.

Após a análise final da pesquisa, o resultado obtido a partir do estudo de casos foi o conjunto de questões relevantes para a etapa de scoping da AAE aplicada em Programas de saneamento básico.

3

P

AAE

Este item visa atender ao primeiro objetivo específico da pesquisa por meio da proposição de procedimentos para:

a) O processo de AAE.

b) A etapa de scoping de AAE.

c) Uma ferramenta para identificação de questões relevantes para o scoping.

3.1 Proposta de um modelo de processo de AAE

A proposição de um modelo de processo de AAE foi realizada por meio da comparação entre modelos existentes. Antes do comparativo efetivado, é apresentado a seguir o instrumento de AAE.

3.1.1 O instrumento de AAE

A compreensão do instrumento de AAE necessita do conhecimento prévio dos diferentes níveis do planejamento público. Em seguida, são apresentados a definição de AAE, suas diferenças com o instrumento de Avaliação de Impactos Ambientais - AIA, os requisitos para um processo ser considerado como AAE e os seus benefícios.

3.1.1.1 Os níveis de planejamento e decisão pública

A hierarquia de níveis do processo de planejamento e decisão pública tradicionalmente envolve Políticas, Planos, Programas e Projetos. Os três primeiros representam os níveis estratégicos de decisão, antes da execução das ações. O nível de Projetos representa o estágio final do planejamento.

As Políticas são o topo da hierarquia do processo decisório, para o qual são elaborados Planos e, subsequentemente, Programas e Projetos. As Políticas estabelecem as diretrizes para a ação do governo no processo de decisão. Os