TIAGO GORGES
PROCESSO E PROCEDIMENTO NAS INFRAÇÕES DE TRÂNSITO A LUZ DO DEVIDO PROCESSO LEGAL
Palhoça (SC) 2009
PROCESSO E PROCEDIMENTO NAS INFRAÇÕES DE TRÂNSITO A LUZ DO DEVIDO PROCESSO LEGAL
Trabalho de Conclusão de Curso, apresentado ao Curso de Direito da Universidade do Sul de Santa Catarina, como requisito parcial à obtenção do título de bacharel em Direito.
Orientador: Prof. Denis de Souza Luiz, Esp.
Palhoça (SC) 2009
PROCESSO E PROCEDIMENTO NAS INFRAÇÕES DE TRÂNSITO A LUZ DO DEVIDO PROCESSO LEGAL
Este Trabalho de Conclusão de Curso foi julgado adequado à obtenção do título de bacharel em Direito e aprovado em sua forma final pelo Curso de Direito da Universidade do Sul de Santa Catarina.
Palhoça (SC), 08 de Junho de 2009.
Prof. e orientador Denis de Souza Luiz, Esp. Universidade do Sul de Santa Catarina
Prof.
Universidade do Sul de Santa Catarina
Prof.
PROCESSO E PROCEDIMENTO NAS INFRAÇÕES DE TRÂNSITO A LUZ DO DEVIDO PROCESSO LEGAL
Declaro, para todos os fins de direito, que assumo total responsabilidade pelo aporte ideológico e referencial conferido ao presente trabalho, isentando a Universidade do Sul de Santa Catarina, a Coordenação do Curso de Direito, a Banca Examinadora e o Orientador de todo e qualquer reflexo acerca desta monografia.
Estou ciente de que poderei responder administrativa, civil e criminalmente em caso de plágio comprovado do trabalho monográfico.
Palhoça (SC), 08 de Junho de 2009.
para todos que os cercam, bravura e perseverança inexplicável, o meu muito obrigado por terem sempre me apoiado e por termos juntos vencido tantos obstáculos.
Aos meus irmãos, por tudo o que representam e pela alegria de vida.
A minha namorada, por tudo que significa em minha vida, alegrando-a, com preciosidade e amor.
Agradeço a todos que me incentivaram durante essa jornada, cujo apoio e compreensão serviram de estímulo para a conclusão desta importante etapa.
Também agradeço ao orientador, professor Denis de Souza Luiz, pelo apoio nos momentos necessários.
Agradeço ao meu ex-chefe, Antonio Avalídio Raimundo, pelo excelente chefe e pela sua pessoa companheira e amiga, que fizeram toda a diferença durante os 6 anos de jornada na Coordenadoria de Recursos de Infrações – JARI – DETRAN/SC
Agradeço aos amigos da JARI, Marcelo, Christiane, Carla, Rosilete, Vanessa, Vanderlei, Analú e Márcia.
Aos meus novos companheiros de trabalho e ao meu amigo Maicol Paim.
A Deus, e a todos que, direta ou indiretamente, colaboraram na elaboração e confecção deste trabalho.
O novo código de trânsito brasileiro trouxe inúmeras modificações. Em razão de, sem dúvida, ser uma das leis que mais desperta interesse aos doutrinadores, bem como de toda a sociedade, tendo em vista as punições previstas em face à violação das normas de trânsito. Diante disso é de suma importância o estudo do processo administrativo, referente às infrações de trânsito, pois através deste processo, deve-se aplicar as garantias e os princípios constitucionais/administrativos adequados, para garantir uma decisão mais justa por parte da administração pública.O presente trabalho tem como abordagem o processo administrativo de infração de trânsito, suas fases, o entendimento doutrinário e jurisprudencial, bem como a garantia do devido processo legal da ampla defesa e do contraditório. O principal objetivo deste estudo é identificar como devem caminhar os atos no processo administrativo de infrações de trânsito, observando sempre as garantias que devem revestí-lo, agindo-se dentro da lei e nos limites estabelecidos por ela, e ainda identificar as fases relativas ao processo administrativo de trânsito, e seus requisitos legais. Para tanto, utilizou-se o método dedutivo bibliográfico, analisando obras de autores do Direito Administrativo e do Direito de Trânsito. Acredita-se que este estudo vem esclarecer os pontos relevantes ao processo administrativo nas infrações de trânsito, principalmente quanto ao seu trâmite legal, suas fases recursais e garantias constitucionais.
Palavras-chaves: Processo administrativo. Procedimento administrativo. Trânsito. Recurso administrativo. Devido processo legal.
1 INTRODUÇÃO ... 09
2 O ESTADO E A SUA PRERROGATIVA DE APLICAR PENALIDADES DE TRÂNSITO E O PROCESSO ADMINISTRATIVO EM SENTIDO AMPLO ... 11
2.1 TRÂNSITO ... 11
2.1.1 Definição... 11
2.2 O ESTADO E SUA ATUAÇÃO EM MATÉRIA DE TRÂNSITO ... 12
2.3 O PODER ESTATAL DE APLICAR SANÇÕES... 13
2.3.1 Os fundamentos ... 13
2.3.2 O limites... 14
2.3.3 A sua finalidade ... 14
2.4 O CÓDIGO DE TRÂNSITO BRASILEIRO ... 15
2.5 O PROCESSO ADMINISTRATIVO LATO SENSU... 16
2.5.1 A lei n. 9784 de 29 de janeiro de 1999... 17
2.5.2 Os princípios da administração pública e a relação com os princípios do processo administrativo de trânsito... 18 2.5.2.1 Legalidade ... 19 2.5.2.2 Finalidade ... 20 2.5.2.3 Motivação ... 20 2.5.2.4 Razoabilidade ... 21 2.5.2.5 Proporcionalidade... 22 2.5.2.6 Moralidade... 22
2.5.2.7 Ampla defesa e contraditório... 23
2.5.2.8 Segurança jurídica ... 24 2.5.2.9 Interesse público ... 25 2.5.2.10 Eficiência ... 25 2.5.2.11 Publicidade ... 26 2.5.2.12 Verdade material ... 27 2.5.2.13 Impessoalidade ... 27
2.5.2.14 Devido processo legal... 28
INFRAÇÕES DE TRÂNSITO ... 30 3.1 O INÍCIO DO PROCESSO... 31 3.1.1 Da autuação... 31 3.1.2 Notificação da autuação ... 33 3.1.3 Defesa da autuação ... 36 3.1.4 Imposição de penalidades ... 37
3.1.5 Notificação de imposição de penalidades... 39
3.1.6 JARI’s ... 39
3.1.6.1 Competência dos JARI’s ... 40
3.1.6.2 Recurso a JARI... 40
3.1.6.3 Prazo para interpor recurso a JARI... 42
3.1.7 CETRAN ... 43
3.1.7.1 Competência do CETRAN ... 43
3.1.7.2 Recurso ao CETRAN ... 44
3.1.8 Da suspensão e cassação da habilitação... 46
3.1.8.1 A apreensão da carteira de habilitação ... 47
3.1.8.2 Da cassação da carteira nacional de habilitação... 48
4 O PROCESSO ADMINISTRATIVO DE TRÂNSITO E A GARANTIA DO DEVIDO PROCESSO LEGAL... 49
4.1 O DEVIDO PROCESSO LEGAL DE TRÂNSITO ... 51
4.2 DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA NO PROCESSO ADMINISTRATIVO DE TRÂNSITO ... 52
4.2.1 O contraditório ... 54
4.2.2 A ampla defesa... 54
4.3 A QUESTÃO DA ANULABILIDADE DOS JULGADOS NO PROCESSO ADMINISTRATIVO NO ÂMBITO DO CTB ... 55
5 CONCLUSÃO... 60
1 INTRODUÇÃO
O presente trabalho analisa a matéria tratada no Código de Trânsito Brasileiro, lei número 9.503, de 23 de setembro de 1997, nas questões referentes aos procedimentos formais quanto às defesas do infrator no processo administrativo de trânsito e a observância dos princípios constitucionais e administrativos que são imprescindíveis para a celeridade de qualquer processo.
Ainda há muitas discussões em relação as regras trazidas pelo Código de Trânsito Brasileiro de 1998, que apesar desse tempo todo ainda é pouco discutida e que poucos são os doutrinadores que escrevem as peculiaridades descritas no CTB.
O processo administrativo de trânsito, imposto no Capítulo XVIII do CTB, veio a ser regulamentado com a Resolução n. º 149 CONTRAN, a qual foi publicada em 16 de outubro de 2003, entrando em vigor no dia 16 de abril de 2004. (PORTÃO, 2006).
O Direito de Trânsito está de certa maneira diretamente relacionado ao Direito Administrativo, sendo que, logicamente os princípios aplicados ao processo administrativo em geral estão intrínsecos no processo administrativo de trânsito, devendo estes serem respeitados da mesma maneira. Por outro lado, com o advento do código nacional de trânsito que regulamenta a vida em sociedade no trânsito, instituído, pode-se dizer que se consolidou a existência de um novo ramo do Direito, o Direito de Trânsito.
Não obstante tenha origem e sofra fortes influências do Direito Administrativo, esse novo ramo da ciência jurídica possui preceitos e codificação próprio, e por ser adstrito ao Trânsito, que é um evento social multidisciplinar em sua essência, de onde não aceita-se interpretações limitadas aos princípios e definições meramente jurídicos, exigindo que seja respeitado em sua autonomia e suas peculiaridades, portanto, se alguns conceitos são importados do direito administrativo, esses necessariamente devem sofrer adequações para satisfazer a finalidade as quais foram destinadas ao Trânsito.
Desta maneira á de se atender as necessidades tanto dos operadores do direito, como também do cidadão leigo, que de maneira geral também se enquadra no debate ocasionado pelo Código de Trânsito Brasileiro. Verificando e acompanhando se a administração cumpre com os requisitos de um correto tramite do processo administrativo de trânsito, desde a autuação até o julgamento.
Nesse sentido, procurou-se as verdades doutrinárias vigentes, que são tidas como indiscutíveis no âmbito do Código de Trânsito Brasileiro e no Direito Administrativo, mas ao
analisa-las a fundo, verifica-se por muitas vezes que ainda não estão completamente adequadas a problemática do Trânsito, sendo este sem duvidas um campo a ser muito discutido ainda.
2 O ESTADO E A SUA PRERROGATIVA DE APLICAR PENALIDADES DE TRÂNSITO E O PROCESSO ADMINISTRATIVO EM SENTIDO AMPLO
Nesta primeira parte, busca-se tratar da relação entre Cidadão e Estado. Colocando assim o Estado como utilizador do seu Poder de policia, cuja finalidade real é manter a segurança no trânsito e do outro lado o cidadão, o qual procura defender-se de uma penalidade a ele imposta.
2.1 TRÂNSITO
No referido tema aduz o trânsito como todo lugar onde vamos, pois o trânsito é compreendido desde as pessoas até os animais, não ficando adstrito somente ao trafego de automotores.
2.1.1 Definição
O Código de Trânsito Brasileiro (CTB) fornece a definição de trânsito em seu artigo 1º, §1 como: “Considera-se trânsito a utilização das vias por pessoas, veículos e animais, isolados ou em grupos, conduzidos ou não, para fins de circulação, parada, estacionamento e operação de carga ou descarga”, e ainda em seu anexo I diz que: “é a movimentação e imobilização de veículos, pessoas e animais nas vias terrestres”.
Vislumbra-se ainda, na Doutrina uma distinção entre trânsito e tráfego. Segundo Pinheiro (2001, p.7-8):
Tráfego e trânsito, com o significado de circulação de veículos e pedestres, são quase sinônimos, quer na linguagem dos técnicos, quer na boca do povo, mas é incontestável uma tendência no sentido do emprego recomendado por Durval Lobo e por Menezes Cortes, há pouco transcrita: tráfego para veículos exclusivamente e trânsito para pedestres e veículos.
Mesmo que as doutrinas distinguem as palavras Trânsito e Tráfego, a palavra Trânsito é melhor empregada, já que considera-se mais adequada, inclusive no que observa-se no artigo 1° do CTB.
2.2 O ESTADO E SUA ATUAÇÃO EM MATÉRIA DE TRÂNSITO
Nas diversas áreas da vida social o Estado deve prover a segurança pública, nesta destaca-se o trânsito com posição privilegiada. A função do estado em garantir a segurança, está elencada no caput do art. 5 da CF, onde assegura a todos os brasileiros e aos estrangeiros residentes no pais o direito a segurança. (MEDAUAR, 2000, p.353).
Desta forma, trata ainda o caput do artigo 144 da CF que: “A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem publica e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, [...].”
As pesquisas realizadas a cada ano mostram que devido a imprudência dos motoristas, da má fiscalização e sinalização do trânsito e das péssimas condições das estradas, milhares de brasileiros são vítimas de algum tipo de acidente. São pesquisas que assustam com a quantidade de feridos e mortos no trânsito brasileiro. (VELEDA, 2005, p.17).
Devido a estes dados, é que a segurança no trânsito vem sendo alvo de atenção especial por parte do Estado e sociedade. O CTB tem como objetivo um trânsito mais seguro, como direito de todas as pessoas, e dever do Estado com uma maior importância, a ser cumprido pelos órgãos e entidades do Sistema Nacional de Trânsito.
Preceitua nesse sentido o CTB em seu artigo 1º, §2:
O trânsito, em condições seguras, é um direito de todos e dever dos órgãos e entidades componentes do sistema nacional de trânsito, a estes cabendo, nas respectivas competências, adotar as medidas destinadas a assegurar esse direito.
Tal dever não esta desprovido de responsabilização, pois o CTB regulamenta que os órgãos e entidades direcionadas ao trânsito poderão ser responsabilizados objetivamente em casos de danos provenientes da não segurança ao trânsito. Isto é uma forma de indenizar de certa maneira os danos causados pela falta de segurança e forçar ao mesmo tempo o Estado a desenvolver modelos e projetos de forma a assegurar efetivamente a segurança no trânsito. (MITIDIERO, 2004, p.52).
2.3 O PODER ESTATAL DE APLICAR SANÇÕES
Com a evolução do Estado contemporâneo houve a evolução do poder de policia, em virtude de se alcançar uma melhor paz social, passando de uma mera vigilância pública a toda conduta humana que de alguma maneira venha prejudicar a coletividade e ao próprio Estado. (MEIRELLES, 2002, p.113)
Assim para ter-se uma ordem no trânsito, o Estado primeiramente antes da sanção deve oferecer boas estradas, ótima sinalização, projetos de educação no trânsito, programas de conscientização dos motoristas e agentes altamente preparados a exercer o poder de polícia de forma a dar ao trânsito a segurança e a eficiência desejada. Para tanto o Estado recorre ao intuito de aplicar sanções, de maneira a intimidar e diminuir a imprudência dos infratores.
Desta forma o Estado utiliza o poder da policia, definido por Meirelles (2002, p.115) como: “[...] a faculdade que a administração publica dispõe para condicionar e restringir a utilização de bens, atividades e direitos individuais em beneficio da coletividade ou do próprio estado”.
Nesse contexto, o Código Tributário Nacional trás o conceito de poder de policia no seu art. 78 da seguinte maneira:
Considera-se poder de policia atividade da administração publica que, limitando ou disciplinando, interesse ou liberdade, regula a pratica de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente a segurança, a higiene, a ordem, aos costumes, a disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do pode público, a tranqüilidade publica ou ao respeito a propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
Com isso o fundamento que melhor tem-se do Poder de Policia é a supremacia do interesse público sobre todos os interesses do Indivíduo.
2.3.1 Os fundamentos
O poder de policia atua ao interesse local e individual, acerca das atividades urbanas, que de certa maneira afeta a vida social bem como o bem estar humano, sendo então o poder de polícia a supremacia do interesse público. (MEIRELLES, 2007, p.115).
A relação que há entre o poder da Administração de aplicar sanções com o intuito de assegurar o interesse público e de serem preservadas as garantias individuais, é de extrema relevância em matéria de aplicar penas por infrações de trânsito, que segundo Di Pietro (2003, p.107):
Quando se estuda o regime jurídico-administrativo a que se submete a administração publica, conclui-se que os dois aspectos fundamentais que o caracterizam são resumidos nos vocábulos Prerrogativas e Sujeições, as primeiras concedidas a Administração para oferecer-lhes meios para assegurar o exercício de suas atividades e as segundas como limites opostos a atuação administrativa em beneficio dos direitos dos cidadãos. Praticamente todo o direito administrativo cuida de temas em que se colocam em tensão dois aspectos opostos: a Autoridade da Administração Publica e a Liberdade individual. O tema relativo ao poder de policia é um daqueles em que se colocam em confronto esses dois aspectos: de um lado o cidadão quer exercer plenamente os seus direitos; e de outro, a Administração tem por incumbência condicionar o exercício daqueles direitos ao bem-estar coletivo e ela o faz usando de seu Poder De Policia.
2.3.2 Os limites
O exercício do Poder de Polícia limita-se as garantias individuais dos indivíduos, estando consagrados na Constituição Federal, em seu artigo 5º.
Ainda, tal exercício do Poder de Polícia esta materializado pelos atos administrativos no caso específico desse estudo (trânsito), por meio dos atos que determinarem a aplicação de penalidades por infrações de trânsito, os quais terão de preencher determinados requisitos legais para serem válidos(competência, forma, objeto), o que não deixa de representar limites, conforme diz os ensinamento de Medauar (2000, p.353).
2.3.3 A sua finalidade
Importante frisar que o exercício do Poder de Polícia só se legitima quando se verificar que a medida punitiva adotada for necessária e eficaz, o que significa o dever de ser adequada para impedir o dano ao interesse público e ao direito individual. A utilização de tal Poder em relação a Trânsito tem como objetivo principal proporcionar maior segurança e eficiência. (DI PIETRO, 2003, p.116).
2.4 O CÓDIGO DE TRÂNSITO BRASILEIRO
O Código de Trânsito Brasileiro, Lei 9.503/97, foi publicada no diário oficial da união no dia 24 de setembro de 1997. O atual Código de Trânsito Brasileiro através de suas prerrogativas revogou através de seu artigo 341 a Lei 5.108/66, ampliando a possibilidade de aplicação das normas de trânsito para todas as vias terrestres do território nacional, inclusive vias de condomínios fechados. (HONORATO, 2000, p.5).
Segundo o pensamento de Honorato (2000, p.31) com respeito as novas regras:
[...] aplicam-se as regras de trânsito a todas as pessoas, veículos e animais que utilizem vias terrestres, sejam estas vias públicas, praias abertas ou vias de condomínios fechados, a legislação de trânsito não incide em fatos praticados no interior das propriedades privadas, restando desta forma afastada a sua aplicação nos estacionamentos privados e nas propriedades particulares, tanto urbanas como rurais.
Desta forma, somente serão aplicadas as normas estabelecidas pelo código á pessoas, veículos e animais que utilizam vias públicas.
Assim a importância da elaboração do CTB foi a de regulamentar um número maior de condutas como práticas infracionais e a severidade das sanções aplicadas. Essa foi a maneira pela qual o legislador optou para chegar a uma maior segurança e a ordem no trânsito brasileiro. Contudo, não deixou de lado o parâmetro educacional e de conscientização, apenas optou pela maior rigidez nas penalidades e intimidação dos usuários.
2.5 O PROCESSO ADMINISTRATIVO LATO SENSU
O termo Processo Administrativo não recebeu ultimamente a atenção por ele merecida e é de suma necessidade para a compreensão do tema central deste trabalho, traçando idéias acerca do Processo Administrativo, visando a busca da coerência e harmonia do processo apresentado pelo CTB, em relação a teoria constitucional e administrativa que circunscreve o Processo Administrativo lato senso.( MELLO, 1999, p. 430).
Para Meirelles (2002, p. 614), o Processo Administrativo é simplesmente o conjunto de atos coordenados para a obtenção de decisão sobre uma controvérsia no âmbito administrativo. Seguindo na mesma linha, Gasparini (2003, p.557) diz que Processo
Administrativo é o conjunto de atos ordenados, cronologicamente praticados e necessários a produzir uma decisão sobre certa controvérsia de natureza administrativa.
Sem deixar o raciocínio, mas apresentando um novo conceito para o Processo Administrativo, Cretella Junior (2002, p. 572) assevera:
[...] processo administrativo, lato sensu, é o conjunto de atos e formalidades que, antecedendo e preparando o ato administrativo, permite que o Estado atinja seus fins, concretizando a vontade da Administração, quer expressa espontaneamente, quer por provocação do particular ou do funcionário lesado em seus direitos.
Uma polêmica que se destaca quando se fala em Processo Administrativo, é a diferenciação entre as palavras Processo e Procedimento.
Por um longo período entendia-se que o termo processo era privativo do Poder Judiciário, restando ao termo procedimento apenas para designar os feitos instaurados a outros poderes. Com a atualização que ocorre nos conceitos ano a ano, essa idéia ficou ultrapassada, a própria Constituição Federal consagra o Processo Administrativo em vários artigos como: art. 5º, LV; art 37; art 41 etc. (MEDAUAR, 1998, p.39).
Medauer (2000, p.41) diz que a processualidade encontra-se também fora do poder judiciário, consolidando-se com a teoria da Processualidade Ampla, difundida no Brasil, desta forma ela expõe a controvérsia que paira sobre os termos Processo e Procedimento Administrativo da seguinte maneira:
A despeito do difundido uso do termo “procedimento” no âmbito da atividade administrativa, mais adequada se mostra a expressão “Processo Administrativo”. A resistência ao uso do vocábulo “processo”no campo da administração pública, explicada pelo receio de confusão com o processo jurisdicional, deixa de ter consistência no momento em que se acolhe a processualidade ampla, isto é a processualidade associada ao exercício de qualquer poder estatal. Em decorrência, há processo jurisdicional, processo legislativo, processo administrativo, ou seja, o processo recebe a adjetivação provinda do poder ou função de que é instrumento. A adjetivação, dessa forma, permite especificar a que âmbito de atividade estatal se refere determinado processo.
Esclarecido assim tal debate, usa-se a expressão Processo Administrativo, pelo texto de Medauer (2000), pela forma na Constituição Federal, na lei nº 9.784/99 e pela conseqüência aceitação da maioria dos autores.
Para Mello (1999, p.439), o Processo Administrativo é de maneira geral uma garantia do cidadão. A igualdade nos processos judiciais, não se vê no Processo
Administrativo, porque nestes o interesse público faz com que a administração tenha privilégios em relação ao usuário.
O Processo Administrativo visa um controle das atividades exercidas pela Administração, assim ressalta Medauar (2000, p.68):
Para o administrado, permite o conhecimento do modo de exercício da função administrativa, em contraste assim, com funções não processualizadas, cujo o modo de exercício dificilmente irá se conhecer. Conhecendo o modo pelo qual se desempenha a função, o administrado detem melhores condições para pleitear o reconhecimento de seus direitos.
Assim concretiza-se a efetivação dos direitos e cumprimentos das obrigações, de forma eficaz, tirando apenas as decisões sem uma previa instrução, conferindo assim um respaldo advindo da Administração Pública.
2.5.1 A Lei n. 9.784 de 29 de janeiro de 1999
Esta lei veio a estabelecer normas gerais sobre o Processo Administrativo no Brasil, que até então estava muito disperso. Na maioria das vezes só era visto em obras de autores, que diante disso, dava margens a muitas interpretações, desta forma vislumbra-se a necessidade de se criar um Código Administrativo, porêm enquanto este não sai, foi necessário se criar a lei que veio a tratar do Processo Administrativo, restringindo as diversas opiniões a respeito do tema.
Pela disposição de sua ementa e pelo seu artigo 1º, caput, os ditames referem-se ao Processo Administrativo em um âmbito federal, porém, sabe-se que todos os demais entes da federação também precisam regulamentar e de certa forma uniformizar tal questão na esfera de suas competências, ocorre que o Estados e Municípios não possuem normas com tal disposição, e assim pode-se afirmar que estes usarão e passarão a adotar os preceitos desta lei, afim de estabelecerem normas básicas referentes ao Processo Administrativo. (MEDAUAR, 2000, p.37).
A criação desta lei foi considerada um marco histórico, pois veio a regulamentar o Processo Administrativo, derrubando muitas controvérsias que se travavam nas doutrinas, e a conseqüente determinação de Processo Administrativo e não mais Procedimento Administrativo, o que trava uma verdadeira polêmica.
Desta forma, quando o CTB se mostrar omisso, os administradores do direito poderão usar desta lei, aplicando as normas de forma subsidiária.
2.5.2 Os princípios da administração pública e a relação com os princípios do processo administrativo de trânsito
O Processo Administrativo de Trânsito deverá observar os princípios da administração pública, principalmente àqueles amplamente elencados na Constituição Federal.
Administração Pública na efetivação de suas atividades e competência, é dirigida por normas específicas para cada tipo de assunto, existindo preceitos gerais que os informam um extenso campo de atuação, que são os princípios jurídicos do direito administrativo, e os mesmos incidem ao Processo Administrativo, acrescidos apenas pelos que lhe são próprios. (MEDAUAR, 2001, p. 142).
Assim, Medauar (2001, p.96) coloca:
No ordenamento jurídico pátrio, os princípios constitucionais da administração publica em geral, previstos no caput do art. 37, aplicans-e também ao processo administrativo, como já se disse. Especificadamente para esse âmbito, a constituição abriga o princípio do Contraditório e da Ampla Defesa. Os demais decorrem de formulação doutrinaria, jurisprudencial e legal.
Estes princípios estão ao lado do cidadão e que por isso não podem ser ignoradas pela Administração. Desta maneira é preciso conciliar e respeitar tais princípios de forma que a vontade tanto da Administração quanto a do cidadão não se sobreponham.
Esses princípios estão previstos na Constituição Federal, de modo que ao se confrontarem com normas infra-constitucionais deverão sempre preponderar. Até mesmo aqueles que não estão previstos explicitamente no texto constitucional, necessitam ser colocados no mesmo grau de eqüidade, já que estabelecem elementos basilares norteadoras das demais normas, estando em condição hierarquicamente superior a qualquer delas.
Assim, no intuito de apenas traçar algumas linhas gerais sobre eles, sem aprofunda-se muito, adota-se como base o art.2º da lei 9.784/99, in verbis: “A administração pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação,
razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência”.
Nesta perspectiva se faz necessário acrescentar os princípios da publicidade, verdade material, impessoalidade, devido processo legal e duplo grau de jurisdição, que mesmo que não estejam previstos no dispositivo legal transcrito, são de suma importância nos demais preceitos da lei.
2.5.2.1 Legalidade
A este princípio os atos da administração necessitam estar de forma totalitária adstrito a lei. É necessário que haja uma previsão legal que autorize o feito de cada ato administrativo, não sendo exigido que o ato seja concretizado, mas pelo menos dando autorização para o agente o utilizar. (MELLO, 1999, p.456).
Meirelles (2002, p. 82) expressa essa idéia da seguinte maneira:
A legalidade, como princípio de administração, significa que o administrador público esta, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e as exigências do bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato invalido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso [...]
Desta forma, resta ao administrador cumprir as leis em razão dos poderes conferidos a Administração Pública por serem estes indispensáveis a sociedade, já que a finalidade bem como a sua função pública proíbem aos administradores deixarem de fazer o que a lei prevê. (Meirelles, 2007, p. 88).
Di Pietro (2003, p. 82), coloca no mesmo sentido:
A observância do referido preceito constitucional é garantida por meio de outro direito assegurado pelo mesmo dispositivo, em seu inciso XXXV, em decorrência do qual ‘a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça de lesao’, ainda que a mesma decorra de ato da Administração. E a Constituição ainda prevê outros remédios específicos contra a ilegalidade administrativa, como a ação popular, o habeas corpus, o habeas data, o mandado de segurança e o mandado de injunção; tudo isto sem falar no controle pelo legislativo, diretamente ou com auxílio do Tribunal de Contas, e no controle pela própria Administração.
Assim todos os atos praticados dentro do Processo Administrativo, ou anteriores à sua instauração, devem obedecer ao que a lei estabelece, ou seja, devem respeitar o Princípio da Legalidade, ressaltando que a eficiência de toda a atividade administrativa esta condicionada ao entendimento da lei e do direito, assim determina o artigo 2º, § único da lei nº 9.784/99.
2.5.2.2 Finalidade
A partir desse princípio, o Processo Administrativo de trânsito deverá ser voltado tão somente ao interesse público. (ALMEIDA, 2006, p. 252).
Caracteriza-se desvio de finalidade, o afastamento da Administração Pública da finalidade de interesse público, que poderá ser genérico ou específico, assim este princípio refere-se a toda a sociedade, pode-se dizer que é o interesse social.
De Plácido e Silva (2006, p.25) diz :
Ao contrário do particular, é o que se assenta em fato ou direito de proveito coletivo ou geral. Esta, pois, adstrito a todos os fatos ou a todas as coisas que se entendam de beneficio comum ou para proveito geral, ou que se imponham para uma necessidade coletiva.
Assim, todos os atos praticados pelo Poder Público deverão ser em favor da coletividade em geral, objetivando o interesse de todos e de maneira nenhuma o interesse de apenas uma pessoa ou empresa.
2.5.2.3 Motivação
Este princípio visa apresentar os motivos que levaram a autoridade administrativa a tomar alguma decisão. Nas palavras de Ferraz (2001, p.58) “motivar significa explicitar os elementos que ensejarem o convencimento da autoridade, indicando os fatos e os fundamentos jurídicos que foram considerados”.
O fundamento constitucional da obrigação de motivar está - como se esclarece de seguida – implícito tanto no art. 1º, inciso II, que indica a cidadania como um dos fundamentos da República, quanto no parágrafo único deste preceptivo, segundo o qual todo o poder emana do povo, como ainda no art. 5º, XXXV, que assegura o direito à apreciação judicial nos casos de ameaça ou lesão de direito.
A obrigatoriedade da motivação em relação aos atos que atinge os interesses particulares, demonstrando a preocupação de quem praticou os atos administrativos do que com a própria Administração Pública, conseqüentemente a exigência da motivação também está prevista na lei n. 8.666/93 de licitação e contratos. (DI PIETRO, 2003, p. 97-98).
Assim, pela conseqüência da falta de motivação, Ferraz (2001, p.60), preceitua:
[...] pode-se afirmar que a ausência de prévia ou concomitante motivação configura vício autônomo, capaz de, por si só, gerar a nulidade do ato praticado, a menos que ela possa ser inequivocamente aferida diante das circunstâncias do caso concreto. Mas havendo alguma dúvida ou incerteza remanescente será de rigor a decretação da nulidade do ato impugnado por falta de motivação.
Com isso, a motivação é exigida para assegurar a garantia da ampla defesa e do contraditório com fulcro no artigo 5°, LV da Constituição Federal de 1988, sendo “constitucionalmente obrigatória” (MEIRELLES, 2007, p. 101).
2.5.2.4 Razoabilidade
Com este princípio, se enuncia que a Administração ao atuar no exercício da discricionariedade, encontrará a dificuldade em saber até que ponto determinada atitude é razoável ou não frente aos anseios da administração. (GASPARINI, 2008, p. 24).
Segundo Mello (1998, p.66):
Enuncia-se com este princípio que a administração, ao atuar no exercício de discrição, terá de obedecer a critérios aceitáveis do ponto de vista racional, em sintonia com o senso normal de pessoas equilibradas e respeitosas das finalidades que presidiram a outorga da competência exercida. Vale dizer : pretende-se colocar em claro que não serão apenas inconvenientes, mas também ilegítimas – e, portanto, jurisdicionalmente invalidáveis -, as condutas desarrazoadas, bizarras, incoerentes ou praticadas com desconsideração às situações e circunstâncias que seriam atendidas por quem tivesse atributos normais de prudência, sensatez e disposição de acatamento às finalidades da lei atributiva da discrição manejada.
2.5.2.5 Proporcionalidade
A lei n. 9.784/99 prevê o princípio da razoabilidade e proporcionalidade, este último é adequação dos meios com o fim, cujo princípio tem aspectos com a razoabilidade, a análise da proporcionalidade deve ser feita pelos critérios pessoais do administrador em relação aos costumes da sociedade, atuando com conveniência e oportunidade, caso o ato for inadequado, ultrapassar os limites da discricionariedade, será apreciado pelo Poder Judiciário, conforme relatado acima. (DI PIETRO, 2003, p. 95-96).
Desta forma pode-se dizer que esse princípio esta ligado ao princípio da razoabilidade, pois tratam de noções muito parecidas.
Sendo condutas desproporcionais serão declaradas ilegais e havendo provocação do Poder Judiciário, as mesmas deverão ser invalidadas. Este princípio encontra respaldo no art. 37 da Constituição Federal de 1988, como também nos arts. 5º, II, e 84, IV.
2.5.2.6 Moralidade
A moralidade relaciona-se com a conduta que a Administração Publica irá regulamentar em suas ações, concernente a obediência da lei e a moral.
Em citação feita por Gasparini (2003, p. 9):
[...] a moralidade administrativa está intimamente ligada ao conceito do bom administrador, aquele que, usando de sua competência, determina-se não só pelos preceitos legais vigentes, como também pela moral comum, propugnando pelo que for melhor e mais útil para o interesse público. A importância desse princípio já foi ressaltada pelo Tribunal de Justiça de São Paulo (RDA, 89:134), ao afirmar que a moralidade administrativa e o interesse coletivo integram a legalidade do ato administrativo.
O princípio da moralidade haverá de ser compreendido diante de cada situação concreta, analisando-se o tipo de processo e o campo do interesse público tutelado. Nessa tentativa de compreender o princípio cita-se MELLO (1999, p.90):
Segundo os cânones da lealdade e da boa-fé, a administração haverá de proceder em relação aos administrados com sinceridade, sendo-lhe interdito qualquer
comportamento astucioso, eivado de malicia, produzido de maneira a confundir, dificultar ou minimizar o exercício de direitos por parte dos cidadãos.
2.5.6.7 Ampla defesa e contraditório
Esses princípios são primordiais para o Processo Administrativo de Trânsito e estão consagrados amplamente no artigo 5º, inciso LV, da Constituição Federal. O contraditório e a ampla defesa também foram dispostos num mesmo dispositivo da Lei 9.784/99, qual seja, artigo 2.º, § único, inciso X.
A exigência de um processo formal e regular para que sejam atingidas a liberdade e a propriedade de quem quer que seja e a necessidade da Administração antes de tomar medidas gravosas a um dado sujeito, ofereça-lhe a oportunidade do contraditório e da ampla defesa. (DI PIETRO, 2003, p. 514).
O princípio do Contraditório vem explicado nas palavras de Odete Medauar (2000, p. 200):
Em essência, o contraditório significa a faculdade de manifestar o próprio ponto de vista ou argumentos próprios ante fatos, documentos ou pontos de vista apresentados por outrem. O contraditório possibilita ‘tecnicamente contradizer a posição contrária.’ Fundamentalmente o contraditório quer dizer ‘informação necessária’ e ‘reação possível’. Elemento ínsito à caracterização da processualidade, o contraditório propicia ao sujeito a ciência de dados, fatos, argumentos, documentos, a cujo teor ou interpretação pode reagir, apresentando, por seu lado, outros, dados, fatos, argumentos, documentos. À garantia do contraditório para si próprio corresponde o ônus do contraditório, pois o sujeito deve aceitar a atuação no processo de outros sujeitos interessados, com idênticos direitos.
Desta forma, e partindo desta análise, o Princípio do Contraditório, visa dar ao administrado uma participação ativa no processo, com isso a administração deve dar garantia ao infrator, não só no direito que ele tem de produzir provas as quais achar necessárias, mas também dando acesso ao processo, para que este possa examinar e contestar tudo que lhe seja desfavorável, e apresentar sua ponderação.
E o entendimento do princípio da ampla defesa também é feito por Odete Medauar (2000, p. 202), nas linhas transcritas abaixo:
No atinente à ampla defesa, sua incidência no processo administrativo defronta com as clássicas considerações a respeito da auto-executoriedade das decisões administrativas, da urgência no atendimento do interesse público, do exercício do
poder discricionário, na ordem da Administração, subjacendo uma idéia de não total compatibilidade. Se no processo jurisdicional, os desdobramentos da ampla defesa encontram plena ressonância, na esfera administrativa podem suscitar questionamentos ante os aspectos arrolados, sobretudo.
Sabendo-se que toda ação gera uma de certa forma uma reação, o contraditório e a ampladefesa estão diretamente atrelados ao direito de defesa, onde na qual deve-se ouvir ambas as partes envolvidas. E somente terá sua imediata atuação se um bem jurídico for ficar atrelado muito tempo a proteção do processo, o que devido a demora será daí inviabilizado. (MEDAUAR, 2000, p. 111).
Ressalta MELLO (2000, p.68) que:
Finalmente, toda providência administrativa destarte adotada, além de cifrar-se ao indispensável, só perdurará, tratando-se de medida de efeito continuado, pelo tempo inafastavelmente necessário e, em qualquer caso, será de imediato sucedida pela instauração do devido processo, do contraditório e da ampla defesa. É lógico, ademais, que qualquer demasia ou excesso acarretarão responsabilidade do Estado e do agente que haja procedido com dolo ou culpa.
Com os ensinamentos supracitados, verifica-se que a Administração Pública deverá dar ao interessado o direito de elaboração de argumentos e provas e ainda o direito de contestar tudo aquilo que a ele foi atribuído de forma desfavorável.
2.5.2.8 Segurança jurídica
Entre os princípios que regem o Processo Administrativo, está o da segurança jurídica que foi inserido expressamente no caput do artigo 2.º da Lei 9.784/99.
Essa segurança que é essência do próprio direito está enfatizada por Di Pietro, (2003, p. 84):
Como participante da Comissão de juristas que elaborou o anteprojeto de que resultou essa lei, permito-me afirmar que o objetivo da inclusão desse dispositivo foi o de vedar a aplicação retroativa de nova interpretação de lei no âmbito da Administração Pública. Essa idéia ficou expressa no § único, inciso XIII, do artigo 2.º, quando impõe, entre os critérios a serem observados, ‘interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação.
O princípio se justifica pelo fato de ser comum, na esfera administrativa, haver mudança de interpretação de determinadas normas legais, com a conseqüente mudança de
orientação, em caráter normativo, afetando situações já reconhecidas e consolidadas na vigência de orientação anterior. Essa possibilidade de mudança de orientação é inevitável, porém gera insegurança jurídica, pois os interessados nunca sabem quando a sua situação será passível de contestação pela própria Administração Pública. Daí a regra que veda a aplicação retroativa. Assim, Almeida (2006, p. 253) pontua:
O princípio da segurança jurídica ocupa lugar destacado como conseqüência da dignidade da pessoa humana, entende-se como persistências das decisões decorrentes do Processo Administrativo de Trânsito. É a segurança dada à sociedade de que o Processo Administrativo tramitará de acordo com a ordem jurídica vigente.
2.5.2.9 Interesse público
O atendimento do interesse público faz parte da finalidade do Processo Administrativo, e está ligado ao princípio da impessoalidade, ou seja, a administração não pode atuar com vistas a prejudicar ou beneficiar determinadas pessoas, uma vez que é sempre o interesse público, que deverá ser sempre impessoal. (CARLIN, 2002, p. 60).
Esta disposto expressamente no caput do art. 2.º da Lei 9.784/99.
2.5.210 Eficiência
O princípio da eficiência foi inserido na Constituição Federal de 1988 por intermédio da Emenda Constitucional n. 19/98 entre os princípios da Administração Pública no caput do artigo 37. (DI PIETRO, 2003, p. 98).
Para Meirelles (2007, p.96):
É um princípio de grande importância para a função administrativa, a qual que deve ser desempenhada não apenas com o princípio da legalidade, mas também com a eficiência, cabendo ao administrador público agir os determinados atos “com presteza, perfeição e rendimento funcional.
Para que as atribuições sejam executadas com perfeição, a Administração deve equipar-se com equipamentos, agentes e materiais que irão trazer melhorias na organização e
realização dos atos processuais, contando com órgãos, câmaras e juntas devidamente estruturadas para atender o número de processos que lhe são submetidos. (GASPARINI, 2008, p. 21-22).
Assim segundo Di Pietro (2003, p. 99):
O princípio da legalidade deve ficar resguardado, porque a eficácia que a Constituição propõe é sempre suscetível de ser alcançada conforme o ordenamento jurídico, e nenhum caso lubridiando este último, que haverá de ser modificado quando sua inadequação às necessidades presentes constitua um obstáculo para a gestão eficaz dos interesses gerais, porém nunca poderá justificar a atuação administrativa contrária ao direito, por mais que possa ser elogiado em termos de pura eficiência.
2.5.2.11 Publicidade
Salvo algumas exceções, o Processo Administrativo é público. O conteúdo deverá ser divulgado a toda comunidade, em especial aos interessados diretos no mesmo, conforme dispõe o art. 2.º, § único, V e art. 3.º, IV, ambos da lei 9.784/99.
O princípio da publicidade é colocado desta forma por Di Pietro (2003, p. 510):
Esse princípio, agora previsto expressamente no artigo 37, caput, da Constituição Federal, aplica-se ao processo administrativo. Por ser pública a atividade da Administração, os processos que ela desenvolve devem estar abertos ao acesso dos interessados.
Esse direito de acesso é ao processo administrativo é mais amplo do que o de acesso ao processo judicial; neste, em regra, apenas as partes e seus defensores podem exercer o direito; naquele, qualquer pessoa é titular desse direito, desde que tenha algum interesse atingido por ato constante do processo ou que atue na defesa do interesse coletivo ou geral, no exercício do direito à informação assegurado pelo artigo 5º, inciso XXXIII, da Constituição Federal
Então, conclui-se que a publicidade no processo administrativo é considerado fundamental, possibilitando ao administrado o exercício do contraditório e da ampla defesa, permitindo que a sociedade tome conhecimento das decisões proferidas, mostrando os atos que são executados dentro do processo, e assim exercendo o devido controle no que tange a atividade administrativa.
2.5.2.12 Verdade material
Este princípio reflete uma oposição à verdade formal estabelecida no processo judicial, pois nele, o juiz não poderá considerar o que estiver fora dos autos. Já no processo administrativo, a busca da verdade deve ir além do que foi trazido a ele pelo interessado. (CRETELLA JUNIOR, 2002, p.24).
No Processo Administrativo, a busca para a verdade dos fatos, é a busca para uma decisão perspicaz. O princípio da verdade material, autoriza que a autoridade responsável pela direção do processo encarregue-se de produzir as provas de ofício. Pode trazer para o bojo do processo informações, documentos entre outras diligências, que julgar relevantes, para o deslinde da controvérsia instalada, não se contentando com as trazidas pela parte interessada.
Por outro lado, a maior liberdade para produzir provas também abrange o interessado, que poderá a qualquer tempo e de forma variada, fazer a comprovação das suas alegações. (MARTINS, 2006, p. 52).
Neste mesmo raciocínio a decisão do órgão julgador não pode ficar dependente da iniciativa de alguma das partes e não está obrigada a limitar a investigação do que foi alegado ou apresentado ao processo por ambas as partes, sendo lhe permitido a busca por outro elemento que lhe ajudara a sua decisão. (DI PIETRO, 2001, p.497).
2.5.2.13 Impessoalidade
Impõe ao Poder Público a obrigação de desempenhar suas atividades administrativas destinando-as a toda e qualquer pessoa, ou seja, aos cidadãos em geral.
Gasparine (2001, p.8,9) afirma que:
A impessoalidade, isto é, o ato administrativo, não deve ser elaborado tendo como objetivo a pessoa de alguém. Não pode ser dirigido com o intuito de beneficiar esta ou aquela pessoa, esta ou aquela empresa. Caso típico de pessoalidade que deve sofrer sanção do Direito Administrativo foi a concorrência para a construção da ferrovia norte-sul, onde já se sabia com antecedência os ganhadores das ´concorrências públicas´ de todos os trechos, pois foi usado o critério pessoal ao invés da impessoalidade que ora a Constituição obriga.
O atos da administração não devem ser realizados com vistas a beneficiar determinada pessoa, seja ela física ou jurídica, mas destinando-os, de uma forma geral, a toda e qualquer pessoa.
2.5.2.14 Devido processo legal
Este princípio esta consagrado no artigo 5.º, inciso LV da CRFB: LIV – “ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal”. Este princípio é a sustentação para tantos outros que temos.
Entende Carlin (2002, p. 60), que:
[...] a todos os administrados assiste o direito de defenderem-se e de tomarem conhecimento de algum processo que, por ventura, se tenha instaurado contra ele. Para controlarem a conformidade das leis, valer-se-ão do duo prosess of law e da aplicação dele.
Então, será sucedida a todos os infratores a instauração do devido processo, que é a garantia de que a Administração Pública, ao buscar a realização dos interesses frente aos particulares, irá utilizar-se de um processo no qual serão respeitados todos os princípios e garantias a ele concernentes.
Assim, garante-se o processo nas formas necessárias uma decisão justa e célere por parte da administração em um processo, não importando se o processo seja judicial ou administrativo, pois o que deve-se buscar é o correto senso na decisão e atribuindo o que este merece. (CRETELLA JUNIOR, 2002, p. 35).
Desta forma o devido processo legal deve-se efetivar na proporção e intuído de que a administração deve realizar os atos visando o lado positivo da norma e nos parâmetros por ela permitidos. (CRETELLA JUNIOR, 2002, p.24)
2.5.2.15 Duplo grau de jurisdição
É um princípio de fundamental importância no processo administrativo, porêm fica meio que excluído, pois não não muitos os doutrinadores que se arriscam a falar dele, este princípio visa a imparcialidade no processo, dando garantia de uma nova analise em instância superior ou órgão acima do qual já foi julgado. (CRETELLA JUNIOR, 2005, p. 52).
O Código de Trânsito Brasileiro em seu artigo 288 diz que de uma decisão proferida pela JARÍ caberá recurso a instancia superior em um prazo de 30 dias, a partir da notificação ao CETRAN conforme estabelece o artigo 14, V do Código de Trânsito Brasileiro.
3 O PROCESSO E PROCEDIMENTO DE APLICAÇÃO DE PENALIDADES POR INFRAÇÕES DE TRÂNSITO
O Processo administrativo em virtude de aplicação de infrações possuem características próprias, estando regulamentado nos artigos 281 e seguintes, em resoluções do CONTRAN nº 149/03, 186/05, sem esquecer seu norte que é a Constituição Federal de 1988.
È através deste processo que a administração impõe ou tenta impor ao cidadão uma sanção em decorrência da verificação de uma conduta ilícita, contrária ao CTB.
O poder de punir em tal situação esta ligado diretamente ao poder de polícia, sempre objetivando a segurança no trânsito. A administração pode aplicar sanções administrativas a todos que infringirem as normas elencadas no CTB. Ressalta-se que esse poder não pode ser exercido arbitrariamente, de modo que não se prejudique a coletividade.
Desta forma fala-se no Devido Processo Legal, a Ampla Defesa e o Contraditório, o qual a administração deve respeitar, dando ao cidadão o direito de se manifestar a respeito das alegações feitas contra ele, resguardando o direito de defesa. (BRASIL, Denatran, 2009, p.9).
Segundo Meirelles (2002, p. 82), para que não ocorra a invalidade, “o princípio da legalidade significa que o administrador público está, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da Lei e às exigências do bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido”.
Ainda, conforme Meirelles deve cumprir com o que a lei determina e nada mais. No mesmo sentido Mello (1999, p.62) afirma:
Com efeito, o princípio da legalidade não visou simplesmente à mera estruturação formal de um aparelho burocrático tendo em vista balizar, de fora, mediante lei, sua composição orgânica e seus esquemas de atuação. O que se pretendeu e se pretende, a toda evidência, foi e é, sobretudo, estabelecer um prol de todos os membros do corpo social uma proteção e uma garantia.
Feita tais considerações, este trabalho volta-se ao processo administrativo que visa a aplicação da penalidade de multa, que é o meio preferencial do Estado para a arrecadação. Assim devido ao fim deste de arrecadar na sua maioria das vezes é que se questiona se o Devido Processo Legal é respeitado, insurgindo assim o presente estudo.
3.1 O INÍCIO DO PROCEDIMENTO
O inicio dar-se com a constatação da infração de trânsito, através da lavratura do auto de infração de trânsito, que é a inobservância de qualquer preceito do Código de Trânsito Brasileiro, da Legislação Complementar ou das Resoluções do Conselho Nacional de Trânsito.
O infrator fica sujeito às penalidades administrativas elencadas nos artigos 162 a 255, e ainda as sanções penais previstas nos artigos 291 a 312, todos do CTB, conforme corrobora o artigo 161 e § 1º do artigo 256 ambos do mesmo diploma, ficando evidenciado que a aplicação de penalidades previstas no CTB não elide as punições originárias de ilícitos penais decorrentes dos crimes de trânsito. (PORTÃO, 2004, p 45).
Com isso Mitidiero (2005, p.1326), expõe que para dar início ao procedimento punitivo é essencial e de suma importância o auto de infração, que sem o qual não á propriamente dito a infração.
O processo para apuração de ocorrência de infração de trânsito inicia-se com a lavratura de auto de infração. Este, de seu turno, consubstancia-se em um documento escrito, onde se descreve uma conduta provavelmente ilícita, prevista legalmente no Código de Trânsito Brasileiro. Com maior exatidão, na pena do maior jurista que já raiou a terra, pontes de Miranda, de conteúdo, contem a declaração da infração e a autuação do possível infrator.
Desta forma, cabe aos agentes da administração aplicar o auto de infração aos infratores do Código de Trânsito Brasileiro, com propósito de assegurar o interesse público e a correta ordem da sociedade.
3.1.1 Da autuação
A autuação é a verificação por parte do agente ou da autoridade de trânsito, o cometimento de uma determinada infração de trânsito prevista no CTB.
A autuação deverá ser registrada por escrito, anotando-se todas as informações imprescindíveis à posterior e eventual aplicação da penalidade pela autoridade de trânsito. O Auto de Infração é o documento que consolida a autuação, devendo respeitar todos os requisitos exigidos pela legislação de trânsito.
É o que assim determina o artigo 280 do CTB:
Art. 280. Ocorrendo infração prevista na legislação de trânsito, lavrar-se-á auto de infração, do qual constará:
I – tipificação da infração;
II – local, data e hora do cometimento da infração;
III – caracteres da placa de identificação do veículo, sua marca e espécie, e outros elementos julgados necessários à sua identificação;
IV – o prontuário do condutor sempre que possível;
V – identificação do órgão ou entidade ou da autoridade ou agente autuador ou equipamento que comprovar a infração;
VI – assinatura do infrator, sempre que possível, valendo esta como notificação do cometimento da infração.
A lavratura do Auto de Infração, como mencionado acima, é de competência do agente da autoridade de trânsito, que pode ser qualquer daqueles indicados pelo art. 4º, art, 280 do CTB.
Que assim traz o artigo 280 em seu § 4º do CTB: “O agente da autoridade de trânsito competente para lavrar o auto de infração poderá ser servidor civil, estatutário ou celetista ou, ainda, policial militar designado pela autoridade de trânsito com jurisdição sobre a via no âmbito de sua competência”.
Seguindo a mesma linha, Mitidiero (2005, p. 1326) enfatiza: “pessoa civil ou policial militar, credenciada pela autoridade de trânsito para o exercício das atividades de fiscalização, operação, policiamento ostensivo de trânsito ou patrulhamento”.
E que segundo o Anexo I, do Código de Trânsito Brasileiro, traz a definição de autoridades de trânsito e agente da autoridade de trânsito da seguinte forma:
AUTORIDADE DE TRÂNSITO - dirigente máximo de órgão ou entidade executivo integrante do Sistema Nacional de Trânsito ou pessoa por ele expressamente credenciada.
AGENTE DA AUTORIDADE DE TRÂNSITO - pessoa, civil ou policial militar, credenciada pela autoridade de trânsito para o exercício das atividades de fiscalização, operação, policiamento ostensivo de trânsito ou patrulhamento. (PORTÃO, 2006, p.104).
A função do Auto de Infração é retratar um fato ou um conjunto de fatos que configuram uma infração de trânsito, assim é necessário que nele tenha dados suficientes a demonstração do ilícito e do responsável por esta infração.
Acerca da materialidade do Auto de Infração assevera Mitidiero (2005, p. 1328):
O auto de infração, para sua perfectibilização, reclama requisitos de ordem material e formal, todos arrolados no art. 280 do CTB. Materiais, porque dizem com o conteúdo, com a caracterização do objeto do auto (conduta possivelmente ilícita);
formais, porquanto alinha a forma pela qual a Administração Pública deve proceder para que exista e seja válido o documento infracionário.
Enfatiza ainda Meirelles (2007, p.131) que “ato administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria”.
Assim, conforme os ensinamentos acima para que a autuação tenha validade, obrigatoriamente deve ser validado pelo ato da autoridade de trânsito, por meio da análise e consistência do auto.
Desta forma tanto a autoridade como o agente de trânsito poderão lavrar o auto de infração, e segundo o artigo 280, § 2 do CTB descreve que “a infração deverá ser comprovada por declaração da autoridade ou agente da autoridade”, podendo esta declaração ser realizada no próprio auto de infração, no campo observação. (PORTÃO, 2004, p. 49)
Assim a Resolução 149/03 do CONTRAN regulamenta a competência para lavratura do auto de infração
As autuações que são praticadas por agentes incompetentes e suas respectivas informações deverão ser tidas apenas como informativos e não como se fossem autuações, pois se estas informações forem consideradas a autoridade estará agindo em desconformidade ao CTB.
3.1.2 Notificação da autuação
A notificação da autuação é o ato do Processo Administrativo pela qual a administração da ciência ao cidadão do cometimento de uma autuação de trânsito, através da lavratura do auto de infração de trânsito, e é devido a isto que se respeitará os princípios da ampla defesa e do contraditório, conforme a Constituição Federal. (HONORATO, 2000, p.287).
A notificação deve ser dirigida preferencialmente a pessoa que cometeu a infração de trânsito e por ele deve ser responsável, e caso não seja possível desta maneira a autoridade poderá enviar a notificação de autuação ao proprietário do veículo.
A notificação da autuação pode dar-se de três formas distintas. A primeira delas pela presença do condutor, ou seja, quando ele é surpreendido no momento do cometimento da infração. E com o preenchimento do documento, respeitando todas as formalidades pertinentes, o agente de trânsito solicita ao infrator que assine o auto de infração.
Esta forma de notificação da autuação é prevista pelo artigo 280, em seu inciso VI, do CTB:
Ocorrendo uma infração prevista da legislação de trânsito, lavrar-se-á auto de infração, na qual constará:
[...]
VI-assinatura do infrator, sempre que possível, valendo esta como notificação do cometimento da infração.
E é a partir desse momento que começa a contar o prazo para apresentação da Defesa da Autuação.
Acerca do prazo para interposição de recurso à Defesa da Autuação, nos ensina Mitidiero (2005, p. 1326):
O prazo que o possível infrator dispõe para contrastar o auto infracional é de 15 dias, conforme dita a Resolução nº 149/03, do CONTRAN, de 19/09/03, vigente desde 13/10/03, data da sua publicação no DOU ) era antes, de 30 dias, sob as graças da Resolução nº 568/80, também do referido Conselho, na medida em que está fora devidamente recepcionada pelo art. 314, parág. Único, do CTB)
A segunda forma de se notificar o infrator da infração de trânsito é por via postal que se dá por intermédio de carta enviada pela Empresa de Correios e Telégrafos com Aviso de Recebimento (AR) assegurando que a mesma seja entregue ao endereço de licenciamento do veículo.
A autoridade ao tomar ciência do auto de infração e constatando que não foi possível a notificação nos termos do artigo 280, VI, porque o infrator não se encontrava no local ou recusou-se a assinar, determinará que se notifique diretamente o condutor infrator, caso este esteja adequadamente qualificado no auto de infração, ou então o proprietário do veículo, para que então indique o condutor em 15 dias sob pena de ser ele próprio penalizado.( RIZZARDO, 2000, p. 704).
Segundo Rizzardo (1998, p.710) “os dados do auto de infração devem vir na notificação de forma sucinta para que o cidadão possa ter maior clareza sob a acusação a ele dirigida, e posteriormente decidir se ira recorrer ou assumir o ônus sem qualquer questionamento”.
E a terceira maneira de se notificar é através de edital, prevista no artigo 282 do CTB, pela não atualização do endereço do proprietário do veículo junto ao órgão competente pelo licenciamento do mesmo, que é considerada válida pelo §1º do artigo 282 do CTB que segue:
Art.282 Aplicada a penalidade, será expedida notificação ao proprietário do veículo ou ao infrator, por remessa postal ou por qualquer outro meio tecnológico hábil, que assegure a ciência da imposição da penalidade.
§ 1º A notificação devolvida por desatualização do endereço do proprietário do veículo será considerada válida para todos os efeitos.
Com isso a notificação por edital é aquela em que o proprietário do veículo encontra-se em local incerto e não sabido, porque mudou o seu endereço domiciliar sem comunicar à autoridade de trânsito, não podendo ser notificado por via postal.
Assim Rizzardo (2000, p. 717) defende a aplicação do §2º do artigo 282 da seguinte maneira:
O presente Código reputa valida a notificação procedida por mera remessa postal, embora devolvida por desatualização do endereço. Isto, porque dentro da ordem do artigo 123, §2º, ‘no caso de transferência do domicilio ou residência no mesmo município, o proprietário comunicará o novo endereço num prazo de 30 dias e aguardara o novo licenciamento para alterar o Certificado de Licenciamento Anual’. Pela norma acima, uma vez comprovado que a notificação, e ai entende-se também no caso de aplicação de penalidade ao condutor, foi encaminhada para o endereço que consta no registro ou prontuário que existe na repartição de trânsito, reputa-se valida para todos os seus efeitos, inclusive para contagem do prazo recursal.
Contra esse posicionamento, posiciona-se Vasconcelos; Cruz e Swensson (2000, p.66):
É inaplicável a regra inserida no §1º do artigo 282 do CTB, por manifesta violação ao princípio constitucional da ampla defesa, cuja aplicação é sustentada em razão do veto aposto ao artigo 283 do CTB e que aplica-se integralmente a hipótese em exame (‘Da forma como esta redigida, a norma legal restringe o direito de ampla defesa assegurado pela Constituição Federal(artigo 5º,LV). Anota-se que nas mesmas razões do veto e tal dispositivo legal ficou registrado que ‘é princípio assentado no Direito que o prazo para defesa deve-se iniciar da notificação efetiva ou presumida do infrator.
E a notificação presumida decorre de sua veiculação por edital, isto porque existe ao menos em tese, a possibilidade remota de chegar ela ao conhecimento do infrator. E, essa possibilidade não existe na hipótese de devolução na notificação dirigida unicamente ao proprietário do veiculo.
Desta forma, após a contraposição desses argumentos, entende a doutrina que o § 1º do artigo 282 do CTB é de certa forma inadequado. Quando a notificação for devolvida por desatualização do endereço do proprietário, cabe a autoridade providenciar a notificação por edital.
3.1.3 Defesa da autuação
A defesa da Autuação ou Defesa Prévia é o meio pelo qual o autuado ira defender-se da autuação contra si efetuada.
A resolução 149/2004 do Conselho Nacional de Trânsito regulamenta a possibilidade de tanto o condutor quanto o proprietário do veiculo possam defender-se da autuação por suposta infração de trânsito, antes da referida aplicação da penalidade de multa.
A defesa pode ser exercida com o protocolo de requerimento acompanhado por cópias de certos documentos.
Segundo Rizzardo (2000, p.720), em seus ensinamentos:
Os requerimentos de Defesa da Autuação são analisados pela autoridade de trânsito, ou seja, aquela que aplicou a autuação, geralmente assessorada por uma Comissão de Defesa da Autuação, composta por membros nomeados pela autoridade competente.
A análise da Defesa de Autuação obedece aos critérios estabelecidos na Resolução 149/ 2004 do CONTRAN, para definir os argumentos de defesa no que tange à consistência do auto, tais como: divergência de marca, modelo, espécie e cor; erros de autuação ou de digitação; incorreção na identificação do local, cruzamento, via ou interseção inexistentes. (PORTÃO, 2004, p.42).
Conforme Portão (2006, p.52-56), em seus estudos:
O prazo para apresentar a defesa é de até 30 dias a contar do recebimento do Auto de Infração, em caso de Flagrante, ou do mesmo tempo a contar da notificação de autuação. Nunca podendo ser inferior a 15 dias, conforme artigo 3º, §2º, da Resolução 149/03. Caso decorra o prazo ou ate mesmo haja o indeferimento da defesa de autuação, será automaticamente imposta a penalidade de multa, podendo assim opor recurso junto a JARÍ competente por tal ato ate o vencimento da mesma.
A Defesa de Autuação deve ser entregue junto à Autoridade de Trânsito responsável pela autuação, conforme assinatura do agente.
Após a análise por parte da autoridade de trânsito, a infração poderá ser deferida, e conseqüentemente as penalidades oriundas serão canceladas, dentre estas a pontuação, bem como a pena pecuniária, conforme resolução 149/2004. (PORTÃO, 2006, 60).
Assim caso a infração for indeferida, será emitida a penalidade, e o infrator poderá recorrer ainda a Junta Administrativa de Recurso de Trânsito.
3.1.4 Imposição de penalidades
A imposição da penalidade de trânsito se dará após o decurso do prazo para oferecimento de defesa de autuação, conforme já citado. Com isso a administração tem que aguardar um período de 30 dias da notificação da autuação para aí então opor uma sanção. (MARTINS, 2002, p. 134).
Sobre o assunto escreveu Mitidiero (2005, p. 1337) “lavrado a Auto de Infração, possibilita defesa diante dele e julgado o mesmo, acaso tenha aplicado a penalidade a autoridade de trânsito, cumpre notificar o infrator do julgamento, possibilitando-o instauração de nova instância administrativa, via interposição recursal”.
Seguindo considerações feitas por Meirelles (1999, p.177), no que se refere a classificação dos atos administrativos consistente na aplicação de penalidade:
Atos administrativos punitivos são os que contem uma sanção imposta pela Administração aqueles que infrigem disposições legais, regulamentares ou ordinatórias dos bens ou serviços públicos. Visam a punir e reprimir as infrações administrativas ou a conduta irregular dos servidores ou dos particulares perante a administração.
O Código de Trânsito Brasileiro, no artigo 256, em seus incisos, transcreve as penalidades administrativas passiveis de aplicação, os quais são:
Art. 256. A autoridade de trânsito, na esfera das competências estabelecidas neste Código e dentro de sua circunscrição, deverá aplicar, às infrações nele previstas, as seguintes penalidades:
I - advertência por escrito; II - multa;
III - suspensão do direito de dirigir; IV - apreensão do veículo;
VI - cassação da Permissão para Dirigir;
VII - freqüência obrigatória em curso de reciclagem.
A responsabilização pela prática da infração será cobrada tanto do infrator como também pelo proprietário do veículo. Pois o artigo 257 do CTB, deixa claro que as penalidades serão impostas tanto ao proprietário quanto o transportador vejamos este como o motorista. Caberá ao motorista condutor arcar com as conseqüências advindas da pratica de infrações com uso do veículo. (PORTÃO, 2004, p.83).
Porém, caso o infrator se enquadre na hipótese prevista no artigo 267, caput do CTB, a penalidade poderá ser transformada em advertência por escrito, que só ocorrerá quando a infração for de natureza leve ou média, e desde que o infrator não seja reincidente na mesma infração nos últimos 12 meses, entendendo assim essa medida como educativa. Caso não se enquadre em uma dessas possibilidades a autoridade não poderá lhe conceder esse benefício, pois é uma obrigação da autoridade de impor a penalidade. (ARAÚJO; NUNES JUNIOR, 2003, p.128).
A imposição da penalidade de multa é uma imposição pecuniária a que se sujeita o administrativo a título de compensação do dano presumido da infração. O pagamento da multa é sempre de responsabilidade do proprietário, mesmo que o condutor tenha sido abordado. (RIZZARDO, 2000, p. 681).
A multa de trânsito tem seu valor variado de acordo com a gravidade da infração, se a infração for gravíssima (180 UFIR); se for grave (120 UFIR); média (80 UFIR) e leve (50 UFIR), contudo, existem casos que o valor da multo é multiplicado por três, quatro e ate cinco vezes o valor da mesma, conforme determina o CTB.
Segundo Vasconcelos; Cruz e Swensson (2003, p.52), no que tange ao anulabilidade:
As causa de anulabilidade dos atos que determinam a aplicação de penalidades por infração de trânsito estão diretamente vinculadas aos requisitos de validade dos mesmos, espécie dos atos administrativos em geral e que são: competência, forma, objeto, motivo e finalidade. A incompetência vicia de maneira geral o ato, implicando a sua pronta anulação, assim se os critérios de competência criados pelo CTB e regulados pelo CONTRAN não forem fielmente obedecidos, a anulação da penalidade aplicada se mostra inevitável.
Com os ensinamentos expostos, e conhecimentos vividos, o vicio poderá ocorrer de duas maneiras, ou o ato não preenche os requisitos legais ou o processo tramitou em desacordo com os princípios legais.
3.1.5 Notificação de imposição de penalidades
Quando a autoridade de trânsito aplicar a penalidade deverá esta providenciar a notificação do proprietário do veiculo ou infrator, para que estes possam interpor o recurso administrativo (JARÍ) no prazo legal ou até para que cumpra a sanção determinada. (MARTINS, 2006, p. 134).
O CTB mostra, no artigo 282, caput, que: “a notificação da imposição da penalidade se dará através da remessa postal ou qualquer outro meio tecnológico hábil, que assegure a ciência da aplicação da multa”.
É o que ensina Mitidiero (2005, p. 1338):
Referida notificação efetiva-se mediante remessa postal ou qualquer outro meio tecnólogo hábil à ciência do acusado, consoante determina o “caput” do art. 282, CTB. Nesta mesma senda, o § 1º do preceito artigo determina que acaso tal notificação não encontre o seu destinatário por desatualizarão de seu endereço cadastral (DETRAN) , os efeitos a que ela destina a perpetrar operam-se da mesma sorte.
Ao contrário da notificação da autuação, o legislador não determina um prazo legal para a notificação da penalidade. Pode-se notar pelo artigo 282 do CTB, que a notificação seja expedida tão logo a penalidade tenha sido aplicada, onde então se conclui que deve ser providenciada o mais rápido possível.
3.1.6 JARI’s
A legislação de trânsito brasileira estabeleceu no artigo 16 que cada órgão ou entidade executivos de trânsito ou rodoviário, ou seja, a Superintendência da Polícia Rodoviária Federal, DEINFRA-Departamento de Infra-Estrutura, ao DAER Departamentos de Estradas e Rodagens, aos DETRANs e aos Municípios integralizados ao Sistema Nacional de Trânsito, devem instituir e instalar a JARI - Junta Administrativa de Recursos de Infrações.
