Guias e Manuais
2010
Fiscalização
Fiscalização
do Programa
Bolsa Família
Fiscalização do Programa Bolsa Família
índice
APresentAção ...5 Introdução ...7 O que é denúncia ...8 Fundamentos legais ...9 Ações de FIscAlIzAção ...10Ações in loco e a distância realizadas pelo MDS por meio da Senarc ...10
Ações de qualificação dos dados do Cadastro Único ...11
Principais canais de recebimento de denúncia de irregularidade ...13
InstâncIAs de controle socIAl...14
rede PúBlIcA de FIscAlIzAção ...15
Responsabilidades dos órgãos da Rede Pública de Fiscalização...15
Ministérios Públicos Federal e Estaduais ...15
Tribunal de Contas da União (TCU) ...16
Controladoria-Geral da União (CGU) ...16 © 2010 Ministériodo desenvolviMento sociale coMbateà FoMe
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Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome Secretaria Nacional de Renda de Cidadania
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aPresentação
A Fiscalização do Programa Bolsa Família (PBF) é uma forma de controle que visa comprovar o cumprimento das normas estabelecidas, verificando se o Programa está atendendo às necessidades para as quais foi destinado.
Aqui o leitor encontrará um panorama completo sobre os objetivos e as ações de fiscalização; as sanções ao Responsável pela Unidade Familiar que omitiu ou apresentou informações inverídicas para obtenção ou manutenção do benefício e aos agentes públicos em decorrência de pagamento irregular de benefícios; os órgãos que compõem a Rede Pública de Fiscalização do PBF e as suas responsabilidades; os canais de recebimento de denúncias.
A versão atual desta publicação está disponível em meio eletrônico no endereço www.mds.gov.br.
sAnções e ressArcIMento ...17
sAnções ...17
Ao Responsável pela Unidade Familiar ...17
Ao agente público ...18
Fiscalização do Programa Bolsa Família
introdução
O processo de gestão implica a necessidade de planejar, organizar, coordenar e controlar. O controle caracteriza-se pela fiscalização, auditoria, monitoramento, acompanhamento e vistoria, visando garantir a efetividade e a transparência na execução da gestão do Programa Bolsa Família (PBF), assegurando que os benefícios efetivamente cheguem às famílias que atendem aos critérios de elegibilidade do Programa.
As principais atividades de controle são as ações de fiscalização da gestão do Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal e do PBF que são realizadas das seguintes formas:
• Ações in loco e a distância realizadas pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), por meio da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (Senarc). A opção pela fiscalização in loco não é determinada apenas pela gravidade da denúncia, pela relevância ou pelo montante de recursos envolvidos, mas também pela impossibilidade de solução a distância.
• Auditorias e ações de fiscalização realizadas pelas instituições de controle interno e externo, que também são componentes da Rede Pública de Fiscalização do Programa Bolsa Família (Ministérios Públicos Federal e estaduais, Controladoria-Geral da União (CGU) e Tribunal de Contas da União (TCU).
• Auditorias realizadas por meio de análise das bases de dados e sistemas e, em especial, aquelas realizadas na base do Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal, que permitem identificar duplicidades e divergências de informação de renda quando comparada com outras bases de dados do governo federal.
Neste contexto, conta-se ainda com a atuação das Instâncias de Controle Social do Programa Bolsa Família que tem o papel de acompanhar as atividades desenvolvidas pelos gestores municipais, propor formas e políticas para melhor atender às famílias beneficiárias, bem como auxiliar os órgãos de fiscalização na regular execução do Programa.
A fiscalização do PBF poderá ser feita também pelos gestores municipais do Programa, beneficiários, cidadãos e sociedade civil organizada.
o que é denúncia
Entende-se por denúncia uma comunicação que demonstra que o ato ou os atos praticados por uma ou mais pessoas constituem conduta reprovável ou irregular perante a norma, e requer a atuação do Estado, que poderá culminar com a aplicação das sanções previstas em legislação.
Uma denúncia apresentada ao MDS requer materialidade, ou seja, informações mínimas necessárias para que se possa agir no sentido de sanar a irregularidade denunciada, quais sejam:
a. Exposição do fato irregular com todas as suas circunstâncias - sujeito ativo do fato; os autores e meios empregados para o cometimento do fato; o mal produzido; onde aconteceu ou acontece; quando e a maneira pela qual a irregularidade foi praticada;
b. Qualificação do denunciado (nome e outras informações suficientes para identificá-los, tais como: Cadstro de Pessoa Física (CPF), Registro Geral (RG), Número de Identificação Social (NIS), título de eleitor, data de nascimento, filiação).
trataMentodedenúncias
A Coordenação-Geral de Acompanhamento e Fiscalização do Departamento de Operação da Senarc examina as denúncias recebidas e, de acordo com a gravidade dos fatos, adota medidas saneadoras junto aos municípios e ao Agente Operador, quando couber.
Os resultados das ações de apuração de denúncias são encaminhados, se necessário, às instituições integrantes da Rede Pública de Fiscalização do Programa Bolsa Família para adoção de providências no âmbito de suas competências.
Fundamentos legais
legislaçãodereFerência:
• Lei nº 10.836, de 09 de janeiro de 2004;
• Decreto nº 5.209, de 17 de setembro de 2004 e suas alterações; • Decreto nº 6.135, de 26 de julho de 2007
Fiscalização do Programa Bolsa Família Fiscalização do Programa Bolsa Família
ações de Fiscalização
ações
in loco
e a distância realizadas Pelo mds Por
meio da senarc
Cabe à Senarc, por meio da Coordenação Geral de Acompanhamento e Fiscalização (CGAF), conforme disposto nos arts. 33 a 35 do Decreto nº 5.209/2004, a apuração de denúncias relacionadas à execução do PBF e do Cadastro Único, bem como o atendimento das demandas de fiscalização oriundas de outros órgãos de controle.
Uma das formas de atuação é a ação de fiscalização in loco, de natureza reativa ou proativa aplicada de modo sistemático e padronizado na execução local do PBF quando for necessário o aprofundamento do exame em busca de esclarecimentos e/ou apuração de fatos, circunstâncias e responsabilidades, bem como da quantificação de valores decorrentes de ato ou fato irregular na execução da gestão local do Bolsa Família.
Outro tipo de ação é o acompanhamento a distância, realizado de modo sistemático, padronizado, preventivo e prospectivo nas dependências do MDS, ou seja, ao receber denúncias a CGAF, diligencia os gestores municipais do PBF e/ou a Caixa Econômica Federal – Agente Operador do Programa – para que se pronunciem e/ou adotem medidas corretivas quanto às irregularidades denunciadas, informando o resultado à Senarc, que concluirá sobre o procedimentos a ser adotado.
A ausência de manifestação dos entes diligenciados ou a omissão no saneamento das irregularidades dos fatos são levadas ao conhecimento do Ministério Público Federal para que sejam adotadas medidas pertinentes.
ações de qualiFicação dos dados do cadastro único
No âmbito federal, existem várias bases de dados que são utilizadas para a gestão de diversas políticas públicas. Essas bases são chamadas de registros administrativos e muitas delas trazem informações socioeconômicas sobre as pessoas registradas. O MDS verifica continuamente a consistência das informações contidas na base de dados do Cadastro Único, conforme sua responsabilidade legal. Para tanto, realiza periodicamente procedimentos de auditoria, por meio de cruzamentos de dados do Cadastro Único com outros registros administrativos.
Ao realizar este procedimento, o MDS identifica indícios de inconsistências ou de possíveis irregularidades, principalmente em relação à composição familiar, ao vínculo de trabalho e à renda declarada.
Abaixo, seguem alguns registros administrativos com os quais o MDS realiza cruzamentos de dados:
• Relação Anual de Informações Sociais (Rais): gerida pelo Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), a Rais traz informações das pessoas que estão no mercado de trabalho formal, incluindo o valor do salário, que são declaradas pelas empresas ou outras instituições contratantes. Ao cruzar as informações do Cadastro Único de um ano específico, com os dados registrados na Rais, o MDS pode identificar se existe indício de que a família omitiu ou subdeclarou seu rendimento no Cadastro Único. • Base do Tribunal Superior Eleitoral (TSE): o TSE possui o registro
dos políticos eleitos ou suplentes em cada eleição municipal, estadual e federal. Cruzando essas bases com o Cadastro Único, o MDS pode identificar se existe algum político cadastrado e evitar que receba, ou continue a receber o benefício do Programa Bolsa Família.
• Cadastro Nacional de Informações Sociais (CNIS): gerido pelo Ministério da Previdência Social, o CNIS traz informações sobre todas as pessoas que recebem benefícios previdenciários ou que contribuem para a Previdência Social. O cruzamento dessas informações com o Cadastro
Único segue o modelo daquele realizado com a Rais, possibilitando identificar indícios de omissão ou subdeclaração de rendimento.
• Sistema Informatizado de Controle de Óbitos (Sisobi): esse cadastro faz parte do CNIS e, portanto, também é gerido pelo Ministério da Previdência Social. Nele estão registrados todos os óbitos ocorridos na população. A comparação do Cadastro Único com o Sisobi permite avaliar se a família atualizou corretamente suas informações no Cadastro Único, excluindo da sua composição pessoa que faleceu.
Cada processo de comparação de informações entre o Cadastro Único e outras bases de dados tem suas particularidades e, para cada um deles, a Senarc orienta os municípios sobre os procedimentos a serem adotados em relação aos cadastros identificados com irregularidades por meio de instrução operacional específica que pode ser encontrada no sitio do MDS.
PrinciPais canais de receBimento
de denúncia de irregularidade
O MDS recebe denúncias referentes ao Programa Bolsa Família por meio dos seguintes canais: • Central de atendimento Fome Zero: 0800 707 2003 • Mensagens via e-mail para a área de atendimento do Bolsa Família: bolsa.família@mds.gov.br cadastrounico@mds.gov.br • Atendimento pessoal ou carta endereçada à Ouvidoria do MDS e/ou à Senarc • Órgãos que compõem a Rede Pública de Fiscalização:
Ministério Público Federal Ministério Público Estadual Tribunal de Contas da União Controladoria Geral da União • Polícia Federal
Fiscalização do Programa Bolsa Família Fiscalização do Programa Bolsa Família
instâncias de controle social
As Instâncias de Controle Social do Programa Bolsa Família são conselhos formal-mente constituídos ou designados pelo poder público local, que têm atribuições no acompanhamento do Programa Bolsa Família, dentre as quais destacamos:
• Observar se as famílias pobres e extremamente pobres do município foram cadastradas e se existe alguma rotina de atualização dos dados; • Verificar se as famílias cadastradas com perfil para inclusão no Bolsa
Família foram beneficiadas pelo Programa e acompanhar, por meio do Sistema de Benefícios ao Cidadão (Sibec), os atos de gestão de benefícios realizados pelo município;
• Verificar se o poder público local oferece serviços adequados de educação e saúde para o cumprimento das condicionalidades e se as famílias têm acesso a tais serviços;
• Identificar e estimular a integração e a oferta de políticas e programas que favoreçam a emancipação dos beneficiários do Bolsa Família; e • Subsidiar a fiscalização realizada pelo Ministério do Desenvolvimento
Social e Combate à Fome (MDS) e Rede Pública de Fiscalização em todos os procedimentos relacionados a gestão do Programa.
• Acompanhar a execução e a prestação de contas dos recursos financeiros recebidos, por meio do Índice de Gestão Descentralizada (IGD).
rede PúBlica de Fiscalização
A Rede Pública de Fiscalização do Programa Bolsa Família, criada em janeiro de 2005, é a consolidação de parceria – por meio da assinatura de Termos de Cooperação Técnica – com os Ministérios Públicos Federal, Estaduais e do Distrito Federal, Controladoria-Geral da União (CGU) e Tribunal de Contas da União (TCU).
O trabalho conjunto dessas instituições, integrado ao Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) tem como objetivo fortalecer o monitoramento e o controle das ações voltadas à execução do Programa Bolsa Família sem que isso represente qualquer interferência na autonomia e competência de cada uma das instituições.
resPonsaBilidades dos Órgãos
da rede PúBlica de Fiscalização
dos Ministérios Públicos Federale estaduais
• Realizar diligências, com base em informações e dados disponibilizados pelo MDS, para investigar possíveis irregularidades no cadastro de famílias beneficiadas e no cumprimento das condicionalidades do Programa; • Propor ações penais, cíveis ou administrativas necessárias e apoiar a
identificação e o acesso ao Bolsa Família das famílias que cumprem os critérios de elegibilidade do Programa.
tribunalde contasda união (tcu)
• Fornecer ao MDS informações e/ou documentos decorrentes de fiscalizações realizadas no Programa Bolsa Família e no Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal;
• Disponibilizar ao MDS metodologias técnicas e instrumentos que permitam a construção e aperfeiçoamento das estratégias de monitoramento do Programa Bolsa Família;
• Oferecer ao MDS vagas em cursos e treinamentos promovidos pelo TCU, inclusive à distância, acerca das metodologias de fiscalização, monitoramento, avaliação e controle.
da controladoria-geralda união (cgu)
• Promover ações conjuntas para apurar irregularidades no Cadastro Único e no Programa Bolsa Família;
• Solicitar informações e remeter ao MDS os relatórios de fiscalização resultantes de sorteios públicos;
• Realizar palestras, seminários e treinamentos para troca de experiências; • Colaborar com a divulgação do Programa junto aos beneficiários, aos gestores locais, aos conselhos de controle social e às instituições de controle interno e externo.
sanções e ressarcimento
das sanções
ao resPonsávelPela unidade FaMiliar
O Responsável pela Unidade Familiar que omitiu ou apresentou informações inverídicas visando à obtenção ou manutenção de benefício financeiro, esta sujeito às sanções previstas no § 1º do art. 14 da Lei nº 10.836 de 09 de janeiro de 2004 e art. 34 do Decreto n.º 5.209 de 17 de setembro 2004.
Lei nº 10.836 - Art. 14
§ 1º Sem prejuízo da sanção penal, o beneficiário que dolosamente utilizar o benefício será obrigado a efetuar o ressarcimento da importância recebida, em prazo a ser estabelecido pelo Poder Executivo, acrescida de juros equivalentes à taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e Custódia - SELIC, e de 1% (um por cento) ao mês, calculados a partir da data do recebimento.
Decreto nº 5.209/2004
Art. 34. Sem prejuízo de sanção penal, o beneficiário que dolosamente utilizar o benefício será obrigado a efetuar o ressarcimento da importância recebida, no prazo
Fiscalização do Programa Bolsa Família
máximo de sessenta dias, contados a partir da data de notificação ao devedor, acrescida de juros equivalentes à taxa referencial do Sistema de Liquidação e de Custódia - SELIC, e de um por cento ao mês, calculados a partir da data do recebimento
aoagentePúblico
O agente público será responsabilizado civil, penal e administrativamente, conforme previsto no § 2º do art. 14 da Lei nº 10.836 de 09.01.2004.
Lei nº 10.836 - Art. 14
§ 2º - Ao servidor público ou agente de entidade conveniada ou contratada que concorra para a conduta ilícita prevista neste artigo aplica-se, nas condições a serem estabelecidas em regulamento e sem prejuízo das sanções penais e administrativas cabíveis, multa nunca inferior ao dobro dos rendimentos ilegalmente pagos, atualizada, anualmente, até seu pagamento, pela variação acumulada do Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), divulgado pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
Processo de ressarcimento
Quando comprovada a participação de agentes públicos ou privados, que concorram para o pagamento irregular, será proposto ao executivo municipal aplicação de multa ao agente público responsável pelo dano no valor mínimo de quatro vezes o montante ilegalmente pago, corrigido anualmente pelo Índice de Preços ao Consumidor Amplo IPCA (III - art. 35 do Decreto nº 5.209/2004).
Nos casos de saques fraudulentos em decorrência de ação de funcionários do Agente Operador do PBF – CAIXA – o valor será ressarcido/restituído pela CAIXA, corrigido com base na Taxa Referencial (TR), aos beneficiários lesados ou ao MDS
