DT\1102668PT.doc PE584.005v03-00
PT Unida na diversidade PT
Parlamento Europeu
2014-2019
Comissão das Pescas
24.8.2016
DOCUMENTO DE TRABALHO 1
sobre a proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à conservação dos recursos haliêuticos e à proteção dos ecossistemas marinhos através de medidas técnicas - OBJETIVOS DAS MEDIDAS TÉCNICAS
Comissão das Pescas
Relator: Gabriel Mato
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PT
1. Introdução
O presente documento de trabalho tem como fim avaliar os objetivos e metas da proposta da Comissão sobre a conservação dos recursos haliêuticos e a proteção dos ecossistemas
marinhos através de medidas técnicas
1.
Até ao momento, os regulamentos relativos a medidas técnicas não têm tido objetivos no seu articulado. Na exposição de motivos da sua proposta, a Comissão referiu que as medidas técnicas «têm por objetivo controlar as capturas que podem ser efetuadas com um determinado esforço de pesca e reduzir ao mínimo o impacto da pesca no ecossistema».
Destaca, contudo, que, até ao momento, as medidas técnicas não permitiram concretizar os objetivos da Política Comum das Pescas (PCP). No que diz respeito aos problemas
identificados no atual sistema de medidas técnicas, a Comissão chama a atenção para as dificuldades de avaliação da sua eficácia no momento de contribuir para a concretização dos objetivos de conservação da PCP.
Por esse motivo, a proposta pretende introduzir um sistema de gestão baseado nos resultados.
Para avaliar os resultados, a Comissão definiu objetivos orientados para a redução e, na medida do possível, a eliminação das capturas indesejadas até 2019, bem como para o respeito do rendimento máximo sustentável de todas as unidades populacionais até 2020.
Também propõe objetivos de redução dos impactos negativos da pesca nos ecossistemas marinhos, a fim de contribuir para um bom estado ambiental até 2020.
Para medir a concretização desses objetivos, a Comissão refere, na exposição de motivos, indicadores ambientais, económicos, sociais e de cumprimento para o acompanhamento das medidas técnicas. Os dados relativos ao acompanhamento resultarão do quadro de recolha de dados (QRD), dos pareceres do CCTEP e do CIEM, bem como dos relatórios anuais da Agência Europeia de Controlo das Pescas (AECP). No entanto, a Comissão não desenvolve na sua proposta a natureza ou as características dos indicadores sociais e económicos.
O texto da Comissão contém dois artigos que definem objetivos e metas. O artigo 3.º fala dos
«objetivos gerais e específicos», ao passo que o artigo 4.º define as «metas». A delimitação entre ambos é muito ténue. Além disso, a definição de uma série de metas baseadas no cumprimento das diretivas ambientais pode conduzir a uma grande insegurança jurídica.
Por último, convém salientar que, de acordo com a avaliação de impacto que acompanha a proposta, um dos objetivos específicos consiste em «estabelecer estruturas de incentivos [...]
para uma pesca responsável». Contudo, a proposta não contém qualquer tipo de incentivos.
Por outro lado, o artigo 34.º introduz um procedimento a seguir sobre «revisão e prestação de informações», baseando-se no cumprimento dos objetivos e metas estabelecidos na proposta, que serão avaliados em função de um conjunto de indicadores.
2. Artigo 3.º: Objetivos gerais e específicos
A proposta refere como objetivos gerais para as medidas técnicas os incluídos no artigo 2.º do regulamento de base da PCP, o que é redundante e desnecessário. Além disso, a Comissão selecionou exclusivamente os objetivos ambientais da PCP, sem fazer uma única referência
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COM(2016)0134 final
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aos objetivos socioeconómicos.
Por sua vez, os objetivos específicos, na realidade, são bastante gerais: proteção dos juvenis e dos reprodutores; redução ao mínimo dos impactos ambientais da pesca nos habitats
marinhos; proteção das espécies constantes das diretivas relativas à conservação dos habitats naturais, da fauna e da flora selvagens e de conservação das aves selvagens, bem como medidas de gestão para efeitos do cumprimento das obrigações impostas pelas diretivas ambientais enumeradas.
Por outro lado, a proposta acrescenta a redução das capturas de «outras espécies sensíveis que resultem da pesca», sem fornecer mais pormenores a esse respeito. Deve-se ser prudente quanto à possível introdução automática, nas medidas técnicas, de objetivos de atos legislativos de hierarquia normativa inferior ao regulamento aprovado em codecisão.
Coloca-se, ainda, a questão de saber se é necessário reiterar a necessidade de uma proteção já existente na legislação europeia, mencionando as várias diretivas ambientais. Convém refletir se uma diretiva, que é, por definição, um instrumento que dá muita flexibilidade aos Estados- Membros para transporem para o direito nacional as normas comunitárias, constitui o meio mais adequado para avaliar o cumprimento dos objetivos específicos das medidas técnicas no âmbito da PCP. Trata-se de uma política exclusiva da UE, devido à natureza dos recursos que devem ser geridos de forma comum. Nomeadamente, podem surgir problemas específicos de falta de homogeneidade entre zonas adjacentes sob jurisdição de Estados-Membros vizinhos.
No âmbito das diretivas ambientais referidas pela Comissão figura a diretiva-quadro no domínio da política da água e é muito pouco clara a ligação entre essa diretiva e as medidas técnicas. Por seu lado, a Diretiva-Quadro Estratégia Marinha (DQEM) surge tanto como objetivo específico, como meta (artigo 4.º), o que dificulta a compreensão da proposta.
Mais, não é certo que a DQEM possa fornecer descritores para definir objetivos ambientais relativamente às medidas técnicas. Com efeito, apenas quatro dos onze descritores previstos pela DQEM têm uma relação com essas medidas
1: biodiversidade, o bom estado dos recursos haliêuticos explorados para fins comerciais, a situação das cadeias tróficas e a integridade dos fundos marinhos. Para cada descritor os Estados-Membros devem estabelecer uma definição, uma avaliação inicial e objetivos ambientais. Tal como salientado pela própria Comissão no seu relatório sobre a primeira fase da execução da DQEM, existe uma grande diversidade na situação de cada descritor e entre os diferentes Estados-Membros.
Tomando como exemplo o descritor que corresponde à base da PCP, isto é, o bom estado dos recursos haliêuticos explorados para fins comerciais, apenas dois Estados-Membros
apresentaram definições adequadas do bom estado ambiental. Em nove Estados-Membros, a definição foi classificada como parcialmente adequada e em outros nove a Comissão
considerou que era inadequada. No que diz respeito à avaliação inicial, a Comissão considerou-a adequada em seis Estados-Membros; parcialmente adequada em dez, e inadequada em três. Os objetivos ambientais eram adequados em apenas três Estados- Membros, parcialmente adequados em sete, e inadequados em dez. Por outro lado, a Comissão considerou que havia pouca coerência entre a definição, a avaliação inicial e os
1
Ver SWD(2014) 49 final, Commission Staff Working Document accompanying the Commission Report to the
Council and the European Parliament on «the first Phase of Implementation of the Marine Strategy Framework
Directive (2008/56/EC) — The European Commission’s Assessment and guidance»
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objetivos ambientais. Na sua opinião, esta situação deve-se ao facto de, na maioria dos casos, os objetivos estarem desprovidas de relação com a avaliação inicial. A Comissão também considera que a falta de clareza dos objetivos num grande número de Estados-Membros impede a coerência entre países. Em conclusão, a Comissão recomenda que se melhore a adequação e a coerência, reforce a produção de relatórios científicos, tenha em conta todas as informações prestadas pela PCP e melhore a coordenação entre os Estados-Membros através de estruturas regionais.
A situação é semelhante ou mesmo pior relativamente a outros descritores, sendo impossível descrevê-la neste documento de trabalho, dados os condicionalismos de espaço disponível, mas é extremamente aconselhável ler o relatório sobre a primeira fase da execução da DQEM e os respetivos anexos para se avaliar as possibilidades oferecidas por essa diretiva na
definição dos objetivos das medidas técnicas, já que, além da avaliação dos diversos descritores, contêm análises interessantes de âmbito geral.
Em qualquer caso, parece claro que, no estado atual da execução da DQEM, é impossível utilizar os seus descritores para estabelecer os objetivos das medidas técnicas.
Também se deve salientar que a Comissão está atualmente a proceder à revisão da sua decisão relativa aos critérios e às normas metodológicas aplicáveis ao bom estado ambiental das águas marinhas no âmbito da DQEM. Não é aceitável que os objetivos do regulamento relativo às medidas técnicas, adotado pelo processo de codecisão entre o Parlamento Europeu e o Conselho, sejam fixados de forma indireta através de uma decisão da Comissão.
3. Artigo 4.º: Metas
A proposta inclui três tipos de metas. A primeira introduz um máximo de 5 % de capturas de tamanho inferior ao tamanho mínimo, em conformidade com a margem de tolerância fixada no artigo 15.º do regulamento de base da PCP para a obrigação de desembarque
1. A proposta reflete esse artigo, bem como o artigo 2.º, n.º 2, do regulamento de base da PCP, que estabelece o objetivo de manter as populações das espécies capturadas acima dos níveis que permitem gerar o rendimento máximo sustentável.
Contudo, o nível de 5 % de capturas de tamanho inferior ao tamanho mínimo não é mais do que uma exceção à obrigação de desembarque e na presente proposta a Comissão pretende elevá-lo para a categoria de «meta» das medidas técnicas. É evidente que o legislador, quando escolheu o nível de 5 % para estabelecer esta exceção, não tinha em mente convertê-lo em meta das medidas técnicas. Para se tornar uma meta, seria necessária uma justificação científica e uma avaliação do impacto para as diferentes pescarias. Na sua ausência, este parâmetro tem um caráter arbitrário.
Convém recordar que a aplicação da obrigação de desembarque requer verificação e, possivelmente, ajustes. De facto, até 31 de maio de 2016 e, o mais tardar, até 31 de maio de cada ano subsequente até 2020, a Comissão deve apresentar ao Parlamento Europeu e ao Conselho um relatório sobre a aplicação dessa medida
2. Entre os conteúdos obrigatórios desses relatórios encontra-se a informação sobre as dificuldades encontradas na aplicação da referida disposição e recomendações para as resolver.
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Artigo 2.º, n.º 2, e artigo 15.º do Regulamento (UE) n.º 1380/2013.
2
Artigo 15.º, n.º 14, do Regulamento (UE) n.º 1380/2013.
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As verdadeiras dificuldades na aplicação da obrigação de desembarque são esperadas a partir de 2016 e, sobretudo, depois de 2018. Nestas condições é arriscado elevar para meta das medidas técnicas uma medida relacionada com a obrigação de desembarque, ainda para mais tratando-se de uma exceção.
Do ponto de vista prático, o estabelecimento de uma meta de 5 % pode criar muitos
problemas a certas pescarias multiespecíficas e, em particular, para as redes de arrasto pelo fundo. É necessário aumentar significativamente a abertura da malha, a fim de impedir a exploração de determinadas espécies.
A segunda meta proposta pela Comissão visa garantir o cumprimento dos níveis máximos de capturas de determinadas espécies de mamíferos marinhos, répteis marinhos e aves marinhas previstos na legislação da União e em acordos internacionais. Se já existe uma
regulamentação em vigor na União sobre este ponto não é necessário reiterá-la e ainda menos citá-la expressamente.
A fixação de objetivos baseados em acordos internacionais levanta problemas de outra natureza. A Comissão propõe fixar os objetivos das medidas técnicas através de acordos internacionais, de que a UE seja parte ou não.
Até agora, sempre que a UE celebrou um acordo internacional relativo a medidas técnicas este foi transposto para o direito da UE. Por exemplo, existem regulamentos de medidas técnicas que correspondem a recomendações emitidas pela Assembleia Geral das Nações Unidas
1ou a convenções internacionais também na esfera das Nações Unidas e em que a UE é parte contratante
2.
A Comissão propõe garantir o respeito de um máximo de capturas acessórias de espécies não exploradas para fins comerciais abaixo dos níveis previstos nos acordos internacionais. Em primeiro lugar, não enumera os acordos internacionais, pelo que se coloca uma questão de caráter institucional, dado que a disposição proposta pode implicar a transposição automática para o direito da União de qualquer acordo internacional, nomeadamente os celebrados entre países terceiros. Além disso, deve-se ter em conta que os acordos internacionais concluídos pela UE são adotados pelo procedimento de parecer favorável e que o Parlamento não está envolvido nas negociações dos conteúdos, ao passo que o regulamento relativo às medidas técnicas é adotado segundo o procedimento de codecisão.
A terceira meta exige garantias de que os impactos ambientais das atividades de pesca nos habitats dos fundos marinhos não excedam os níveis necessários para alcançar um bom estado ambiental (DQEM).
No que diz respeito à última meta, a Comissão parece querer centrar a atenção no arrasto pelo fundo, apesar do âmbito da DQEM ser muito mais amplo. De facto, são esquecidos os
problemas graves provocados pela sobre-exploração dos pelágicos, como a desestabilização dos ecossistemas e a respetiva mudança de fase no Mar Negro, no Báltico e no Mediterrâneo.
Talvez seja mais adequado fazer referência à limitação do impacto sobre os ecossistemas
1
Regulamento (CE) n.º 734/2008 (proteção dos ecossistemas marinhos vulneráveis do alto mar contra os efeitos adversos das artes de pesca de fundo).
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