Proponente:
Associação Nacional de Defensores Públicos –
Anadep
PROPOSTA DE SÚMULA VINCULANTE. ART. 134, § 2º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. DEFENSORIA PÚBLICA. AUTONOMIA FUNCIONAL E ADMINISTRATIVA. INICIATIVA. PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA.
1 – É reiterado o entendimento do Supremo Tribunal
Fe-deral pela inconstitucionalidade da sujeição administrativa
da Defensoria Pública a outro órgão da administração
cen-tral e da interferência do Poder Executivo em sua iniciativa
à proposta orçamentária.
2 – Texto da proposta: “O art. 134, § 2º, da Constituição da
República, é norma de eficácia plena e aplicabilidade
ime-diata, sendo inconstitucionais quaisquer medidas do Poder
Executivo, ou demais Poderes, que violem a autonomia
fun-cional, administrativa e financeira da instituição”.
3 – Parecer pela procedência da proposta de súmula
vincu-lante.
Trata-se de proposta de formalização de súmula vinculante
apresentada pela Associação Nacional de Defensores Públicos em
razão dos pronunciamentos do Supremo Tribunal Federal acerca
da interpretação e aplicação do art. 134, § 2º, da Constituição
Fe-deral, com redação dada pela Emenda Constitucional 45/2004, e
A petição inicial busca evidenciar, sintetizando a orientação
do Supremo Tribunal Federal, os contornos interpretativos da
norma citada e afastar qualquer submissão da Defensoria Pública
ao Poder Executivo.
Aponta, para tanto, as Ações Diretas de Inconstitucionalidade
3569, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, 3965, Rel. Min. Cármen
Lú-cia, 4056, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, 4163, Rel. Min. Cezar
Peluso, a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental
307-Referendo da medida cautelar, Rel. Min. Dias Toffoli e
Re-curso Extraordinário 599620-Agravo Regimental, Rel. Min. Eros
Grau.
Nesses julgamentos, a Suprema Corte, em função da
autono-mia administrativa e financeira e da iniciativa de proposta
orça-mentária, reconheceu a inconstitucionalidade da subordinação
hierárquico-administrativa a outros órgãos do Poder Executivo.
Coincidente com a linha adotada pelo STF, com base no
Pa-recer 838-PGR-AF, da lavra do então Procurador-Geral da
Repú-blica, Antônio Fernando Barros e Silva de Souza, a
Procuradoria-Geral da República assim se manifestou:
12. De fato, o papel da Defensoria Pública como instru-mento de afirmação da dignidade humana, através da garan-tia do acesso ao Poder Judiciário, é relevante e fundamental à construção de um verdadeiro Estado Democrático de Di-reito, daí porque possui eficácia imediata a norma que asse-gura a autonomia da Instituição.
13. Isso significa que a vinculação da Defensoria Pública a qualquer outra estrutura do Estado se revela inconstitucional, na medida em que impede o pleno exercício de suas funções institucionais, dentre as quais se inclui a possibilidade de, com vistas a garantir os direitos dos cidadãos, agir com liber-dade contra o próprio Poder Público.
A doutrina, também sensível às prerrogativas reconhecidas
pelo novel texto constitucional, reconheceu:
A EC n. 45/2004, de forma pontual, acrescentou ao art. 134 o § 2º. Neste prevê-se autonomia funcional e administrativa às Defensorias Públicas Estaduais, bem como a iniciativa de sua proposta orçamentária. Trata-se, enfim, de medida assaz pertinente, com vistas a inculcar, finalmente, nas Defensorias Públicas, a capacidade de estruturar e desenvolver sua ativi-dade-fim sem qualquer interferência estranha (externa). Em outras palavras, sob um prisma pragmático, a outrora ir-relevante e inexistente Defensoria Pública (cuja condição negativa decorria de seus parcos recursos), com a aplicação dessas medidas carreadas pela EC n. 45/2004, passará, dora-vante, a apresentar uma pontual atuação social. Afinal, não se pode falar em autonomia e efetiva participação na vida da população carente se não forem investidos recursos suficien-tes para a ampla atuação da Defensoria Pública.1
Desse modo, em razão da jurisprudência harmônica, satisfeito
está o requisito legal concernente às “reiteradas decisões sobre
ma-téria constitucional”, na linha do art. 2º da Lei 11.417/2006.
Ultrapassadas as questões pertinentes à viabilidade e à
conve-niência na formulação da súmula vinculante no presente caso, urge
1 TAVARES, André Ramos. Curso de Direito Constitucional. 11. ed. São Paulo: Saraiva, 2013, p. 1.097-1.098.
analisar o conteúdo do preceito, de modo a mantê-lo parelho ao
posicionamento do Supremo Tribunal Federal.
A Associação Nacional dos Defensores Públicos propôs o
se-guinte texto:
O art. 134, § 2º, da Constituição da República, é norma de eficácia plena e aplicabilidade imediata, sendo inconstitucio-nais quaisquer medidas do Poder Executivo, ou demais Po-deres, que violem a autonomia funcional, administrativa e fi-nanceira da instituição.
A essência do texto encontra-se consignada na já aludida
ju-risprudência dominante do STF, razão pela qual a redação não
me-rece reparos.
Primeiramente, saliente-se que a formulação de medida
res-tritiva aos demais Poderes da República toca em algumas
limita-ções do sistema jurídico. A primeira delas é o cerceamento a
medidas do Poder Legislativo, que possui por atribuição
exata-mente a faculdade de alteração da ordem jurídica de modo a
adaptá-la às novas exigências da contemporaneidade, sequer
con-trastáveis à irradiação dos efeitos emanados das decisões típicas do
controle abstrato.
Nesse particular, pela completude da manifestação ofertada
no Informativo 701/STF, de autoria do Ministro Celso de Mello,
bem se observa o entendimento da Corte a esse respeito:
RECLAMAÇÃO. PRETENDIDA SUBMISSÃO DO PROCESSO LEGISLATIVO AO EFEITO VINCULANTE QUE RESULTA DO JULGAMENTO, PELO
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, DAS CAUSAS DE FISCALIZAÇÃO ABSTRATA DE CONSTITUCIONALIDADE. INADMISSIBILIDADE.
CONSEQUENTE POSSIBILIDADE DE O CHEFE DO PODER EXECUTIVO, POR MEIO DE SANÇÃO (ATO IMPREGNADO DE QUALIFICAÇÃO CONSTITUCIONAL E INTEGRANTE DO PRÓPRIO PROCESSO DE FORMAÇÃO DAS LEIS), CONVERTER, EM LEI, PROJETO CUJO CONTEÚDO ESTARIA EM CONFLITO COM DECISÃO CONFIRMATÓRIA DA CONSTITUCIONALIDADE DE CERTO DIPLOMA LEGISLATIVO, PROFERIDA, EM SEDE DE CONTROLE ABSTRATO, PELA SUPREMA
CORTE. DOUTRINA. PRECEDENTES. INVIABILIDADE DE UTILIZAÇÃO, NESSE CONTEXTO, DO INSTRUMENTO PROCESSUAL DA RECLAMAÇÃO COMO SUCEDÂNEO DE RECURSOS E DE AÇÕES JUDICIAIS EM GERAL.
RECLAMAÇÃONÃO CONHECIDA.
Decisão: Sustenta-se, nesta sede processual – presentes os motivos determinantes que substanciaram a decisão que esta Corte proferiu na ADI 4.167/DF, Rel. Min. JOAQUIM
BARBOSA –, que o ato de que ora se reclama (sanção do
pro-jeto que se converteu na Lei estadual nº 1.666/2012) teria desrespeitado a autoridade desse julgamento plenário, nota-damente da eficácia vinculante que lhe é inerente.
Passo a apreciar, preliminarmente, a admissibilidade, ou não, no caso ora em exame, da utilização do instrumento recla-matório.
A reclamação, qualquer que seja a natureza que se lhe atri-bua – ação (PONTES DE MIRANDA, “Comentários ao Código
de Processo Civil”, tomo V/384, Forense), recurso ou su-cedâneo recursal (MOACYR AMARAL SANTOS, RTJ
56/546-548; ALCIDES DE MENDONÇA LIMA, “O Poder Judiciário e a
Nova Constituição”, p. 80, l989, Aide), remédio incomum (OROSIMBO NONATO, “apud” Cordeiro de Mello, “O Processo
no Supremo Tribunal Federal”, vol. 1/280), incidente pro-cessual (MONIZ DE ARAGÃO, “A Correição Parcial”, p. 110,
1969), medida de direito processual constitucional (JOSÉ
FREDERICO MARQUES, “Manual de Direito Processual Civil”,
vol. 3º, 2ª parte, p. 199, item n. 653, 9ª ed., l987, Saraiva) ou medida processual de caráter excepcional (RTJ
112/518-522, Rel. Min. DJACI FALCÃO) –, configura instrumento de
extração constitucional, não obstante a origem pretoriana de sua criação (RTJ 112/504), destinado a viabilizar, na concre-tização de sua dupla função de ordem político-jurídica, a preservação da competência do Supremo Tribunal Federal, de um lado, e a garantia da autoridade de suas decisões, de outro (CF, art. 102, I, “l”), consoante tem enfatizado a juris-prudência desta Corte Suprema (RTJ 134/1033, Rel. Min. CELSODE MELLO, v.g.).
Presente essa dupla vocação constitucional do instituto da reclamação, verifico que a parte ora reclamante, a pretexto de se insurgir contra o Projeto de Lei nº 003/2012, de auto-ria do Senhor Governador do Estado do Amapá, cujo conte-údo material teria desrespeitado decisão desta Suprema Corte que declarou a constitucionalidade de preceitos nor-mativos de diploma legislativo editado pela União (ADI 4.167/DF), estaria, na realidade, questionando, em última análise, a própria edição da “Lei Estadual nº 1.666, de 09 de maio de 2012, do Estado do Amapá”.
Sob tal perspectiva, cabe assinalar que o efeito vinculante re-sultante do julgamento, por esta Suprema Corte, dos proces-sos de fiscalização abstrata não se aplica nem se estende à atividade legislativa, consoante já advertiu o Supremo Tribu-nal Federal:
“RECLAMAÇÃO – AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
– GARANTIA DA AUTORIDADE DE DECISÃO DO STF –
CABIMENTO – INOCORRÊNCIA DO DESCUMPRIMENTO ALEGADO – PEDIDO INDEFERIDO. […] A instauração do
controle normativo abstrato perante o Supremo Tribu-nal Federal não impede que o Estado venha a dispor, em novo ato legislativo, sobre a mesma matéria versada nos atos estatais impugnados, especialmente quando o conteúdo material da nova lei implicar tratamento ju-rídico diverso daquele resultante das normas questio-nadas na ação direta de inconstitucionalidade.” (RTJ 157/773, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
“Reclamação: cabimento para garantir a autoridade das decisões do STF no controle direto de
constitucionali-dade de normas: hipóteses de cabimento hoje admiti-das pela jurisprudência (precedentes), que, entretanto, não abrangem o caso da edição de lei de conteúdo idêntico ou similar ao da anteriormente declarada in-constitucional, à falta de vinculação do legislador à motivação do julgamento sobre a validez do diploma legal precedente, que há de ser objeto de nova ação di-reta.” (RTJ 177/160, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE)
“INCONSTITUCIONALIDADE. Ação direta. Lei estadual. (...).
Edição de lei posterior, de outro Estado, com idêntico conteúdo normativo. Ofensa à autoridade da decisão do STF. Não-caracterização. Função legislativa que não é alcançada pela eficácia ‘erga omnes’, nem pelo efeito vinculante da decisão cautelar na ação direta. Reclama-ção indeferida liminarmente. Agravo regimental im-provido. (...). A eficácia geral e o efeito vinculante de decisão, proferida pelo Supremo Tribunal Federal, em ação direta de constitucionalidade ou de inconstitucio-nalidade de lei ou ato normativo federal, só atingem os demais órgãos do Poder Judiciário e todos os do Poder Executivo, não alcançando o legislador, que pode editar nova lei com idêntico conteúdo normativo, sem ofen-der a autoridade daquela decisão.” (RTJ 193/858, Rel. Min. CEZAR PELUSO)
Essa asserção – que põe em evidência a inaplicabilidade da eficácia vinculante à atividade normativa do Poder Legisla-tivo – encontra fundamento em autorizado magistério dou-trinário (OSWALDO LUIZ PALU, “Controle de
Constitucionalidade”, p. 183, item n. 9.5, 2ª ed., RT), ca-bendo referir, a tal propósito, a precisa observação de GILMAR
FERREIRA MENDES (“Controle Concentrado de
Constitucio-nalidade”, obra escrita em conjunto com Ives Gandra da Silva Martins, p. 335, item n. 7.3.5, 2001, Saraiva):
“Poder-se-ia indagar se a eficácia ‘erga omnes’ teria o condão de vincular o legislador, de modo a impedi-lo de editar norma de teor idêntico àquela que foi objeto de declaração de inconstitucionalidade.
A doutrina tedesca, firme na orientação segundo a qual a eficácia ‘erga omnes’ – tal como a coisa julgada – abrange exclusivamente a parte dispositiva da decisão, responde negativamente à indagação. Uma nova lei, ainda que de teor idêntico ao do texto normativo de-clarado inconstitucional, não estaria abrangida pela força de lei.
Também o Supremo Tribunal Federal tem entendido que a declaração de inconstitucionalidade não impede o legislador de promulgar lei de conteúdo idêntico ao do texto anteriormente censurado.
Tanto é assim, que, nessas hipóteses, tem o Tribunal processado e julgado nova ação direta, entendendo le-gítima a propositura de uma nova ação direta de in-constitucionalidade.” (grifei)
Como já enfatizado, esse entendimento reflete-se na própria jurisprudência constitucional que o Supremo Tribunal Fede-ral firmou no exame da matéria, valendo mencionar, a esse respeito, decisões plenárias desta Corte, consubstanciadas em acórdãos assim ementados:
“Lei nº 2.130, de 16 de junho de 1993, do Estado do Rio de Janeiro. Pedido de suspensão de sua eficácia manifestado por meio de reclamação, sob alegação de tratar-se de reprodução de lei anterior (nº 1.914, de 1991), da mesma unidade federada, cujos efeitos foram suspensos pelo Supremo Tribunal Federal, na ADIn nº 669. Reclamação convertida em ação direta de incons-titucionalidade, na forma de precedentes do STF (ADIn nº 864, Relator Ministro Moreira Alves), com deferimento de nova cautelar, face à subsistência das razões determinantes da provisória privação dos efeitos da lei reproduzida. Medida liminar deferida.” (RTJ 150/726-727, Rel. Min. ILMAR GALVÃO – grifei)
“Ação direta de inconstitucionalidade. Medida liminar. A presente ação direta diz respeito a lei do Estado do Rio Grande do Sul – a de nº 9.844, de 24 de março de 1993 – cujo conteúdo abrange parcialmente o do ar-tigo 5º da Lei 9.265, de 13.06.91, do mesmo Estado,
do qual a eficácia ficou suspensa em virtude do deferi-mento do pedido de liminar na ADIn nº 546. Em casos como este, cabível é outra ação direta de inconstitucio-nalidade, e não reclamação. Diferença entre eficácia ‘erga omnes’ e efeito vinculante. Ocorrência, no caso, de relevância jurídica e de ‘periculum in mora’, bem como de conveniência da suspensão cautelar requerida. Ação conhecida como direta de inconstitucionalidade, defe-rindo-se o pedido de liminar, para suspender, até deci-são final, os efeitos da Lei nº 9.844, de 24.03.93, do Estado do Rio Grande do Sul.” (RTJ 151/416-417, Rel. Min. MOREIRA ALVES – grifei)
Observe-se, ainda, se se analisar a questão sob a égide do efeito vinculante, que essa especial qualidade dos efeitos que resultam das decisões do Supremo Tribunal Federal proferi-das em sede de controle normativo abstrato (RTJ 187/150-152, Rel. Min. CELSO DE MELLO – RTJ 190/221, Rel. Min.
GILMAR MENDES – Rcl 1.880-AgR/SP, Rel. Min. MAURÍCIO
CORRÊA) tem por únicos destinatários os demais órgãos do
Poder Judiciário e todos aqueles estruturados no âmbito da Administração Pública, não se estendendo, em tema de pro-dução normativa, ao Poder Legislativo.
Não foi por outra razão que o art. 28, parágrafo único, da Lei nº 9.868/99, ao referir-se ao efeito vinculante, clara-mente restringiu-o, no plano subjetivo, “aos órgãos do Poder Judiciário e à Administração Pública federal, estadual e mu-nicipal”, tal como bem o proclamou, a propósito desse tema, o E. Plenário do Supremo Tribunal Federal:
“EFICÁCIAVINCULANTE EFISCALIZAÇÃO NORMATIVAABSTRATA DE CONSTITUCIONALIDADE – LEGITIMIDADE CONSTITUCIONAL DOART. 28 DA LEI Nº 9.868/99. As decisões
consubstan-ciadoras de declaração de constitucionalidade ou de in-constitucionalidade, inclusive aquelas que importem em interpretação conforme à Constituição e em decla-ração parcial de inconstitucionalidade sem redução de texto, quando proferidas pelo Supremo Tribunal Fede-ral, em sede de fiscalização normativa abstrata, re-vestem-se de eficácia contra todos (‘erga omnes’) e
possuem efeito vinculante em relação a todos os ma-gistrados e Tribunais, bem assim em face da Adminis-tração Pública federal, estadual, distrital e municipal, impondo-se, em consequência, a necessária observância por tais órgãos estatais, que deverão adequar-se, por isso mesmo, em seus pronunciamentos, ao que a Su-prema Corte, em manifestação subordinante, houver decidido, seja no âmbito da ação direta de inconstituci-onalidade, seja no da ação declaratória de constitucio-nalidade, a propósito da validade ou da invalidade jurídico-constitucional de determinada lei ou ato nor-mativo. Precedente.” (RTJ 187/150-151, Rel. Min. CELSODE MELLO) [...]
Tendo em conta ser a abstrativização dos pronunciamentos
dos Supremo Tribunal Federal a técnica comum aplicada tanto ao
controle concentrado quanto à aplicação da súmula vinculante,
não é possível, em face da semelhança de propósitos entre ambos,
adotar entendimentos diversos quanto à submissão ou não do
Po-der Legislativo e da Suprema Corte às suas consequências.
A confirmar a intangibilidade da função legislativa e da
fun-ção judicante do próprio STF, a Constituifun-ção Federal, em seu art.
103-A, caput
2, e a Lei 11.417/2006, em seu art. 2º
3, dá cogência ao
2 Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provo-cação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos de-mais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei.
3 Art. 2º O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, editar enunciado de súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito
vin-denominado efeito vinculante somente aos demais órgãos do
Po-der Judiciário, excetuado o STF, e à administração pública direta e
indireta, nas esferas federal, estadual e municipal. Não há qualquer
menção, restrição ou vinculação ao Supremo Tribunal Federal ou
ao Poder Legislativo no exercício de suas funções típicas.
Ante o exposto, opina a Procuradoria-Geral da República
pela procedência da proposta, nos termos em que foi apresentada.
Brasília (DF), 18 de novembro de 2015.
Rodrigo Janot Monteiro de Barros
Procurador-Geral da República
JCCR/UASJção pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma prevista nesta Lei.
