UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA
MESTRADO PROFISSIONAL EM GESTÃO PÚBLICA
ALAN CASTILHO BEZERRA DA SILVA
O PAPEL DO LEGISLATIVO NA DEFINIÇÃO DA AGENDA GOVERNAMENTAL: ANÁLISE DA PRODUÇÃO LEGISLATIVA
NA ASSEMBLEIA DO RN
Natal/RN 2018
ALAN CASTILHO BEZERRA DA SILVA
O PAPEL DO LEGISLATIVO NA DEFINIÇÃO DA AGENDA GOVERNAMENTAL: ANÁLISE DA PRODUÇÃO LEGISLATIVA
NA ASSEMBLEIA DO RN
Dissertação de Mestrado apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Gestão Pública da Universidade Federal do Rio Grande do Norte – UFRN, submetida à banca examinadora como requisito para obtenção do título de mestre em Gestão Pública.
ORIENTADOR: Prof. Dr. Fábio Resende de Araújo
Natal/RN 2018
ALAN CASTILHO BEZERRA DA SILVA
O PAPEL DO LEGISLATIVO NA DEFINIÇÃO DA AGENDA GOVERNAMENTAL: ANÁLISE DA PRODUÇÃO LEGISLATIVA
NA ASSEMBLEIA DO RN
Dissertação de Mestrado apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Gestão Pública da Universidade Federal do Rio Grande do Norte – UFRN, submetido à banca examinadora como requisito para obtenção do título de mestre em Gestão Pública.
ORIENTADOR: Prof. Dr. Fábio Resende de Araújo
Aprovado em ____/____/____
BANCA EXAMINADORA
________________________________________ Prof. Dr. Fábio Resende de Araújo
Presidente – Orientador
________________________________________ Prof. Dr. Lenin Cavalcanti Brito Guerra
Membro Examinador Externo - IFRN
________________________________________ Profa. Dra. Maria Teresa Pires Costa
Catalogação de Publicação na Fonte.
UFRN - Biblioteca Setorial do Centro Ciências Sociais Aplicadas - CCSA
Silva, Alan Castilho Bezerra da.
O papel do legislativo na definição da agenda governamental: análise da produção legislativa na Assembleia do RN / Alan Castilho
Bezerra da Silva. - 2018.
113f.: il.
Dissertação (Mestrado Profissional em Gestão Pública) - Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Centro de Ciências Sociais Aplicadas, Programa de Pós-graduação em Gestão Pública.
Natal, RN, 2018.
Orientador: Prof. Dr. Fábio Resende de Araújo.
1. Poder Legislativo - Dissertação. 2. Agenda Governamental - Dissertação. 3. Formulação de Políticas Públicas - Dissertação. I. Araújo, Fábio Resende de. II. Universidade Federal do Rio Grande
do Norte. III. Título.
RESUMO
O presente trabalho de dissertação versa sobre a importância do Papel do Legislativo na definição da agenda governamental, com o objetivo de buscar compreender de que modo a produção legislativa dos Deputados Estaduais contribui para a formação da agenda governamental no Rio Grande do Norte. Quanto aos aspectos metodológicos, a pesquisa tem abordagem qualitativa, trata-se de um estudo de caso na Assembleia Legislativa do Rio Grande do Norte. O estudo se baseia no modelo de Múltiplos Fluxos (Multiple Streams Model) de Kingdon (2011), considerando suas categorias analíticas: fluxos de problemas, fluxos de soluções, fluxos políticos e a janela de oportunidade. Os dados foram coletados por meio de entrevistas orientadas por questionário semiestruturado com deputados líderes e/ou vice-líderes de bancadas e chefes de gabinetes, assim como foram usadas 2082 proposições apresentadas no Parlamento Potiguar no ano de 2016. A verificação de dados se deu por meio de análise de conteúdo, preconizada por Bardin (2011). Os resultados apontaram para um contexto de multiplicidade de ações desenvolvidas nos Gabinetes Parlamentares, identificação de problemas, feedback, formulação e acompanhamento de proposição. Verificou-se, ainda, um desequilíbrio na produção legislativa por mesorregião e as dificuldades para análise de custos quando da formulação dos requerimentos. A pesquisa focou também no papel que o deputado desempenha como articulador na aprovação e no encaminhamento da proposição para inclusão na agenda. Se almeja com o resultado dessa pesquisa contribuir para melhoria da produção legislativa da Assembleia do Rio Grande do Norte, assim garantir o avanço de qualidade das políticas públicas procedidas das proposições apresentadas pelos Parlamentares.
Palavras-Chave: Poder Legislativo. Agenda Governamental. Formulação de Políticas Públicas. Assembleia Legislativa.
ABSTRACT
This dissertation deals with the importance of the Legislative’s role in the definition of Governmental Agenda, aiming to try to understand how the legislative production of State Representatives contributes to the formation of the governmental agenda in Rio Grande do Norte. As for the methodological aspects, the research has a qualitative approach, it is a case study in the Legislative Assembly of Rio Grande do Norte. The study is based on Kingdom's Multiple Streams Model (2011), considering its analytical categories: Problem Flows, Policy Flows or Solutions, Political Flows, and the Opportunity Window. Data were collected through semi-structured questionnaire-based interviews with State Representatives that were first and second in command of their Parties and chiefs of staff, as well as the use of 2082 proposals presented at the Potiguar Parliament in 2016. It was used content analysis by Bardin (1977) for data verification. The results pointed to a context of multiplicity of actions developed in the Parliamentary Offices, problem identification, feedback, formulation and proposal follow-up. There was also an imbalance in the legislative production by mesoregion and difficulties in cost analysis when formulating the requirements. The research also focused on the role that the deputy plays as an articulator in approving and submitting the proposal for inclusion on the agenda. The aim of this research is to contribute to the improvement of the legislative production of the Assembly of Rio Grande do Norte, thus guaranteeing the quality improvement of the public policies stemming from the proposals presented by the Parliamentarians.
Keywords: Legislative Power. Governmental Agenda. Formulation of Public Policies. Legislative Assembly.
DEDICATÓRIA
Aos meus pais, Luiz Bezerra (in memoriam) e Toinha, que me fizeram gente. À minha avó, Dadá (in memoriam), que me fez re-significar a vida.
À minha esposa, Jaiane, pelo amor e apoio sempre presente.
Às minhas filhas, Bianca e Sarah, motivos pelo qual trilho este caminho e sigo adiante.
AGRADECIMENTOS
À minha família, que compreendeu os momentos de estudo e ausência para me dedicar a alcançar este sonho. Ao meu orientador, Prof. Dr. Fábio Resende de Araújo, pelo estímulo e muita paciência, a quem agradeço por ter sido fundamental para conclusão deste trabalho; ao Professor Thiago Dias, pelo apoio e amizade; aos amigos e colegas da Assembleia Legislativa do Rio Grande do Norte, ao amigo Carlos Russo, diretor da Escola da Assembleia; ao Presidente Deputado Ezequiel Ferreira, ao Vice-Presidente Gustavo Carvalho e à amiga Deputada Estadual Márcia Maia, que me possibilitou chegar até aqui e ajudou nos momentos que precisei me ausentar para dedicar-me a este trabalho.
LISTA DE ABREVIATURAS
ALRN Assembleia Legislativa do Rio Grande do Norte
DEM Partido Democratas
LDO Lei de Diretrizes Orçamentárias
LOA Lei Orçamentária Anual
PC do B Partido Comunista do Brasil
PHS Partido Humanista da Solidariedade
PMDB Partido do Movimento Democrático Brasileiro
PPA Plano Plurianual
PR Partido da República
PROS Partido Republicano da Ordem Social
PRP Partido Republicano Progressista
PSB Partido Socialista Brasileiro
PSD Partido Social Democrático
PSDB Partido da Social Democracia Brasileira
PSL Partido Social Liberal
PT Partido dos Trabalhadores
PTB Partido Trabalhista Brasileiro
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 – Exemplo Indicadores de Influência na Formação da Agenda Segundo
Capella 24
Figura 2 – Exemplo de Feedback das Ações e Programas Segundo Capella Figura 3 - Ciclo de Políticas Públicas
Figura 4 – Administração Financeira – Função administrativa
Figura 5 – Mapa do Rio Grande do Norte dividido por suas Mesorregiões
25 32 49 62 Figura 6 – Fluxo de Problemas Aplicado a Realidade dos Requerimentos
Produzidos na ALRN 73
Figura 7 – Elementos do Feedback Aplicado a Realidade dos Requerimentos Produzidos na ALRN
Figura 8 – Fluxo de Soluções Aplicada na Produção Legislativa Figura 9 – O Modelo de Kingdon Aplicado na Produção Legislativa
74 75 85
LISTA DE GRÁFICOS
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 – Tipos de Agenda Segundo Secchi 31
Quadro 2 - Representação Parlamentar na Câmara Federal 43
Quadro 3 - Representação Parlamentar na ALRN 44
Quadro 4 - Deputados Membros da Mesa Diretora - 61º Legislatura 45
Quadro 5 - Composição Dos Cargos de Assessoramento Político e Legislativo de
cada Unidade Parlamentar Autônoma 47
Quadro 6 - Distribuição dos Cargos de Gabinete Parlamentar 48
Quadro 7 - Dados Gerais – Deputados 66
Quadro 8 - Dados Gerais – Chefe de Gabinete 67
Quadro 9 - Blocos da Assembleia Legislativa e seus Respectivos Partidos Políticos
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 – Apresentação das proposituras dos deputados por blocos – Ano 2016 61
Tabela 2 – Apresentação das proposituras por deputados da ALRN no ano 2016 61
Tabela 3 – Cruzamento das proposituras: mesorregiões por blocos 64
Tabela 4 – Apresentação das proposituras dos deputados por temáticas 64
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO 15
1.1 OBJETIVOS 21
2 REFERENCIAL TEÓRICO 22
2.1 A DINÂMICA DA FORMAÇÃO DA AGENDA PÚBLICA BASEADA NO CONCEITO DE KINGDON 22
2.1.1Fluxo de Problemas 23
2.1.2 Fluxos de Alternativas e Soluções 25
2.1.3 Fluxos Políticos 26
2.1.4 Janela de Oportunidade 27
2.2 A PARTICIPAÇÃO DO LEGISLATIVO NA FORMAÇÃO DA AGENDA GOVERNAMENTAL 28
2.3 A FRAGMENTAÇÃO PARTIDÁRIA E O PRESIDENCIALISMO DE COALIZÃO NO BRASIL 38
2.4 A REPRESENTAÇÃO PARTIDÁRIA E A ESTRUTURA ADMINISTRATIVA DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO RN 42
2.4.1 A Representação Partidária na Câmara Federal 42
2.4.2 A Representação Partidária da ALRN 43
2.4.3 Unidades Autônomas do Parlamento Potiguar 44
2.4.4 Funções Administrativas do Gabinete Parlamentar 48
3 METODOLOGIA 54 3.1 TIPO DE ESTUDO 54 3.2 CAMPO DE PESQUISA 54 3.3 SUJEITOS DA PESQUISA 55 3.4 COLETA DE DADOS 57 3.5 RISCOS E BENEFÍCIOS 58 3.5.1 Riscos da Pesquisa 58 3.5.2 Benefícios da Pesquisa 58 3.5.3 Análise de Dados 59 4 RESULTADOS E DISCUSSÕES 60
4.1 A PRODUÇÃO LEGISLATIVA DOS DEPUTADOS E SUA ABRANGÊNCIA NO RIO GRANDE DO NORTE 60
4.1.1 Conhecendo os Temas das Proposituras 64
4.2 PAPEL DO LEGISLATIVO NA DEFINIÇÃO DA AGENDA GOVERNAMENTAL 66 4.2.1FLUXOS DE PROBLEMAS APLICADOS A PRODUÇÃO LEGISLATIVA 67 4.2.2 FLUXOS DE SOLUÇÕES APLICADOS A PRODUÇÃO LEGISLATIVA 75
4.2.3 FLUXOS POLÍTICOS APLICADOS A PRODUÇÃO LEGISLATIVA 80
4.2.4 JANELA DE OPORTUNIDADES APLICADA A PRODUÇÃO LEGISLATIVA 84
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS 86
6 REFERÊNCIAS 89
1 INTRODUÇÃO
Ainda que o Parlamento desperte o interesse de estudiosos sobre suas atividades, a produção legislativa dos deputados ainda carece de pesquisas sobre seus resultados. Comumente, os textos sobre a temática apontam para os conceitos e as funções do Poder Legislativo, pouco versando quanto à abordagem sobre o resultado da produção legislativa e sua contribuição para a formação da agenda pública. Destarte, o conhecimento sobre o resultado da produção legislativa dos gabinetes parlamentares, apesar da sua importância para a sociedade, apresenta-se com vasta possibilidade de ser explorado.
Nos tempos do Brasil colônia e império, a câmara municipal acumulava os poderes legislativo, judiciário e executivo (SALGADO, 1985, p. 132-133). A Câmara era responsável por todas as decisões pertinentes aos interesses da sociedade local e da Coroa Portuguesa. Portanto, a Câmara, que representa o Poder Legislativo, concentrava todas as decisões pertinentes à agenda pública.
Ao longo do tempo, a separação dos poderes em três, consequentemente a descentralização da agenda, tem sido uma discussão permanente. Essa discussão é anterior à própria formação do Brasil como nação, tendo sido iniciada pelo filósofo Aristóteles (2001), na obra “A Política”, continuada por outros, como Locke (2003), que defendia um Poder Legislativo superior aos demais, e Montesquieu (2000), que trata do Poder Legislativo como o que produz as leis. Percebe-se que, desde as primeiras formulações da divisão dos poderes, o Parlamento está inserido, ocupando lugar decisivo na divisão dos poderes.
Para Vecchia (2008, p. 25-26), os poderes no Estado Moderno são três:
Poder Legislativo que corresponde à função legislativa e consiste no estabelecimento de normas gerais e abstratas que regem a vida em sociedade.
Poder Executivo que corresponde à função executiva que vai traduzir em atos de administração pública, vontades abstratas, individualizando e exteriorizando aquilo que a lei determina.
Poder Judiciário que corresponde à função jurisdicional com poderes para dirimir possíveis controvérsias que possam surgir por ocasião da aplicação da lei e para garantir o cumprimento das leis.
A Carta Magna Brasileira de 1988 aponta que são Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário (BRASIL, 1988). No Brasil, o Parlamento tem estado intensamente em exposição nos meios de comunicação, seja rádio, televisão, ou mesmo, as redes sociais, tendo suas falhas enfatizadas. Isso tem contribuído para
impregnar o imaginário popular com o conteúdo divulgado e força o processo de construção de uma avaliação negativa do parlamento (CINNANTI, 2011).
O parlamento brasileiro, nas diversas esferas e unidades federativas, tem protagonizado escândalos amplamente repercutidos na mídia, nos quais parlamentares encontram-se envolvidos em corrupção. A recorrência desses eventos levou o Poder Legislativo ao descrédito generalizado, refletindo-se na construção de imagem negativa perante a opinião pública (CINNANTI. 2011, p. 88).
Outro momento crítico foi o episódio que efervesceu o parlamento, o processo de impeachment da presidenta Dilma Rousseff iniciado no dia 2 de dezembro de 2015, quando o então Presidente da Câmara dos Deputados, recebeu a denúncia por crime de responsabilidade. O relatório da comissão especial na Câmara dos Deputados foi favorável ao impeachment, 38 deputados aprovaram o relatório e 21 foram contrários ao texto. Seu final na Câmara Federal se deu no dia 17 de abril de 2016, quando os deputados reunidos no plenário aprovaram o relatório final com 367 votos a favor e 137 contrários.
Coube ao Senado Federal protagonizar, em 12 de maio de 2016, o evento do ato de afastamento da então Presidente Dilma Rousseff, para que a presidenta fosse julgada pela própria casa legislativa, que, em um processo célere, condenou-a, em 31 de agosto daquele ano, por crime de responsabilidade, em uma sessão no plenário do Senado Federal. Com a sentença da perda definitiva do cargo de Presidente da República Federativa do Brasil (NETO, 2016, p. 43) Dilma Rousseff, primeira mulher presidenta do Brasil, foi sentenciada pelos Parlamentares com a perda do mandato.
Embora a crise tenha se acentuado com o processo de impeachment da ex-presidente, Braz (2017), reconhece que aquele ato não pode ser considerado um “golpe clássico”. Isso porque as “instituições democráticas burguesas”, identificados como os poderes judiciários e o legislativo, avalizaram o processo (BRAZ, 2017, p. 89). No entanto, chamando de “o golpe nas ilusões democráticas e a ascensão do conservadorismo reacionário”.
Portanto, diante dos eventos que envolveram o processo de impeachment, é possível que o momento de ebulição contribua para alteração do ânimo da população brasileira em relação aos políticos e, consequentemente, aos governos executivos nas esferas federal, estadual e municipal, de forma semelhante também em relação aos parlamentares de todos os níveis.
Para Barroso (2012), a crise do Poder Legislativo não deve desviar a atenção da real disfunção que aflige a democracia brasileira, a crise de representatividade, legitimidade e funcionalidade do Poder Legislativo. O autor ressaltar que a reforma política é necessária, e por
conta da crise no Poder Legislativo, acontece a expansão do judiciário, que tem ocupado lugar de destaque nas discussões políticas e éticas nos tempos atuais.
No entanto, embora mencione que o Parlamento, no mundo, enfrenta momentos de crise e de perda de legitimidade, Cardozo (2009) enfatiza a importância de o Poder Legislativo ser forte, livre, com garantias constitucionais asseguradas e compreendido como uma realidade indispensável à garantia da liberdade e da democracia. Ainda para Cardozo (2009), estas afirmativas não deixam de ser contraditórias.
Contudo, mesmo diante da crise política, o Poder Legislativo ainda é o lugar próprio para as discussões democráticas e detém direitos para se manter na posição de sustentáculo da democracia, é o poder composto de representantes do povo e eleitos pelos brasileiros, como consta no Art. 44º da Constituição da República Federativa do Brasil (BRASIL, 1988).
Um Parlamento livre, constituído por representantes eleitos, é defendido como uma instituição indispensável para que se estabeleçam limites ao exercício do poder, para o respeito à pluralidade de opiniões e para a formulação de políticas de Estado legítimas, justas e equilibradas. (CAROZO, 2009, p. 81)
O parlamento deve representar os interesses plurais do povo, expressar opiniões e contribuir com a formulação de políticas de interesse da nação. Com a nova Carta de 1988, chamada Carta Cidadã, e o novo momento democrático que a população brasileira passou a viver, acentuou-se o processo de acompanhamento da atuação das atividades parlamentares, mediante, por exemplo, os veículos legislativos de comunicação, que foram criados com o objetivo de levar ao cidadão o máximo de informações sobre a atuação parlamentar, a fim de permitir maior visibilidade ao Legislativo e municiar o eleitor e as instituições da sociedade civil com informações sobre os temas analisados e votados no parlamento (BARROS; BERNARDES; LEMOS, 2008).
Assim sendo, diante da atenção da população, o poder legislativo brasileiro tem ocupado posição de relevo nas discussões nacionais. Ao Parlamento cabe uma posição privilegiada no cenário dos poderes, sendo o Poder Legislativo o julgador das contas do Poder Executivo, bem como o responsável pela análise dos relatórios sobre a execução dos planos de governo1
(BRASIL, 1988). Portanto, os deputados dispõem de poder para deliberar sobre ações do Poder Executivo.
Cardozo (2009, p.82), escrevendo sobre a crise no Parlamento, observa:
É fato, contudo, que os processos decisórios nos Parlamentos são lentos. E – Digamos em defesa do óbvio – é de todo natural que assim o seja. Todo e qualquer processo decisório que percorra caminhos colegiados e plurais para a sua constituição é muito mais lento. Exige sempre debate, respeito às opiniões diferentes, formação de convicções e de maiorias decisórias. Aliás, é uma lei natural, intrínseca aos fatos da vida, que as decisões democráticas sejam muito mais lentas do que as autoritárias.
Natural que, no Parlamento, o processo de discussão seja vagaroso, pois deve proporcionar debates entre os congressistas, nas comissões técnicas e no plenário, onde alguns deputados resistem em suas teses enquanto outros cedem nas discussões para construção das pautas de variados temas e interesses.
São nos debates que se desencadeiam os fluxos de solução para os problemas apresentados pelo próprio parlamentar, pela sociedade ou pelo governo, os quais serão, a partir do consenso ou da maioria, encartados na agenda pública ou no ordenamento jurídico como nova lei.
Tratando sobre o conceito de Lei, Nader (2003, p.139-140) escreve:
[...] A lei é a forma moderna de produção do Direito Positivo. É ato do Poder Legislativo, que estabelece normas de acordo com os interesses sociais. Não constitui, como outrora, a expressão de uma vontade individual (L`Ètat c`est moi), pois traduz as aspirações coletivas.
Portanto, afirma Nader (2003), que é por meio do ato Legislativo que são estabelecidas as normas de interesses sociais. Destarte, os parlamentares são protagonistas do processo de produção legislativa que expressa as vontades coletivas. Entretanto, pode-se indagar: Essa produção atende às aspirações da sociedade que ele, o deputado, representa?
Na Câmara Federal, o parlamentar pode atuar na defesa dos interesses da sociedade por intermédio das frentes parlamentares suprapartidárias, destinadas a promover o aprimoramento da legislação federal sobre determinado setor (Câmara Federal, Ato da Mesa nº 69/2005). Assim, o papel do Congresso é central para o processo de formação da agenda, seja porque os parlamentares buscam satisfazer seus eleitores ou porque defendem questões relacionadas a seus posicionamentos político-partidários (CAPELLA, 2006).
Logo, os parlamentares desempenham um papel importante no processo de formação das agendas, observando que todos os deputados podem participar das discussões e votações no plenário, oferecer proposições, discutir as matérias, votar e ser votado, encaminhar através da Mesa, pedidos de informações a autoridades estaduais sobre fatos relativos ao serviço
público, dispondo todos da mesma autoridade e do mesmo poder de escolha por meio do seu voto, podendo se manifestar em defesa dos seus eleitores e de suas convicções.
O deputado ainda pode promover, perante quaisquer autoridades, entidades ou órgãos da administração estadual ou municipal, direta ou indireta, os interesses públicos ou reivindicações coletivas de âmbito estadual ou das comunidades representadas.
Assim, partindo do pressuposto de que o legislativo é uma instituição igualitária, todos os seus parlamentares podem, independentemente da votação alcançada no pleito eleitoral, exercer seu direito de votar sem a necessidade de observar sua colocação na ordem dos eleitos.
Sobre a importância do voto do Parlamentar, escreve Figueiredo e Limongi (2001):
Legislativos são instituições igualitárias e majoritárias. No Legislativo, os votos dos representantes eleitos pelo povo têm o mesmo peso, independentemente do número de eleitores que os elegeram, do número de mandatos que já exerceram, do partido a que se filiam etc.
Desse modo, os votos recebidos na campanha eleitoral não diferenciam os parlamentares eleitos, todos têm a mesma importância no plenário. Do mesmo modo, o valor do seu voto não é alterado por filiação partidária, posicionamento ideológico, atuação no campo da oposição ou situação. Todos possuem, no seu voto, a mesma autoridade.
Sobre as funções do legislativo, Torrens (2013) define que “o poder legislativo detém funções de representação, legislação, legitimação da ação governamental, controle, juízo político e constituinte”. Portanto, os deputados gozam de forma igualitária de competência para debaterem, no plenário da Casa Legislativa, os temas prioritários que poderão, ou não, ser incluídos nas agendas e posteriormente implementados pelo Poder Executivo, que é o responsável pela implementação das ações. Nesse sentido, faz-se importante destacar o papel do legislativo na formação da agenda:
O papel desempenhado pelo Legislativo na formação da agenda é decisivo, pois representa a legislação, a legitimação, o controle e a fiscalização sobre a atividade governamental e se apresenta como o canal de comunicação entre o poder executivo e os governados, tornando efetiva a participação do Parlamento na condução política do governo (TORRENS, 2013 p. 194).
Destarte, diante da competência pertinente ao parlamento, no que concerne à sua influência na definição da agenda, os parlamentares desempenham um papel fundamental ligando soluções e problemas, propostas a momentos políticos, eventos políticos a oportunidades de resolução. Portanto, os parlamentares vivenciam intensamente o contexto dos fluxos de problemas, políticos e de soluções. Desse modo, o parlamentar assume papel central
a ser estudado no modelo de múltiplos fluxos (multiple streams) desenvolvido por John Kingdon (2003).
Decidindo desempenhar o papel de articulador de políticas, o deputado poderá ocupar um papel estratégico na construção da agenda pública, a partir da sua participação em discussões, debates, audiências ou sessões e, ainda, transformando suas proposições em requerimentos e as encaminhando ao Poder Executivo, reivindicando ações para atender instituições, municípios e seus munícipes.
Capella (2005, p.12) apresenta o empreendedor de políticas como um conhecedor: O empreendedor é o indivíduo especialista em uma determinada questão, geralmente com habilidade em representar ideias de outros indivíduos e grupos; ou ainda que desfruta de uma posição de autoridade dentro do processo decisório, característica que faz com que o processo de formulação de políticas seja receptivo a suas ideias.
Como articulador, o deputado poderá, por meio do mandato parlamentar, ocupar um papel importante como empreendedor de políticas os (policy entrepreneurs), de acordo com Capella (2005), empreendedores de políticas são os indivíduos especialistas em um determinado assunto e que representa ideias. Assim sendo, observando a característica de empreendedor, a pergunta de pesquisa do presente estudo pode ser formulada como: diante do importante papel do parlamento é possível considerar que a produção legislativa dos deputados estaduais do Rio Grande do Norte contribui para a formação da agenda governamental?
Considerando, então, esses aspectos, este trabalho de pesquisa é um estudo de caso na Assembleia Legislativa do Rio Grande do Norte, tomando como base o modelo de Fluxos Múltiplos de Kingdon (2003), aplicando-o com os deputados estaduais líderes ou vice-líderes de blocos partidários e seus respectivos chefes de gabinete. Assim, o problema de pesquisa do presente trabalho configura-se na identificação dos fluxos de problemas, soluções e políticos que geram oportunidades de mudanças e influenciam a agenda governamental na relação legislativo-executivo.
A temática que envolve as ações e a influência do Poder Legislativo apresenta relevância social e científica, tendo em vista a possibilidade de publicações sobre o tema e a influência na formação da agenda pública. Procuramos, neste trabalho, explorar assuntos relacionados às atividades da produção legislativa na Assembleia Legislativa do Rio Grande do Norte, enfatizando a formação e o modelo de múltiplos fluxos (KINGDON, 2011).
1.1 OBJETIVOS:
GERAL
Compreender de que modo a produção legislativa contribui para a formação da agenda governamental no Estado Rio Grande do Norte.
ESPECÍFICOS
Analisar a produção legislativa dos deputados estaduais no exercício 2016 no Rio Grande do Norte.
Identificar como os fluxos de problemas públicos influenciam a produção legislativa.
Compreender de que modo são tidos os fluxos de soluções pelo legislativo para os problemas públicos.
Analisar como os fluxos políticos do legislativo influenciam as oportunidades de mudanças.
2 REFERENCIAL TEÓRICO
Neste capitulo, discutiremos o modelo dos múltiplos fluxos (multiple streams), especificamente quanto à formação da agenda (agenda-setting). A seguir, abordaremos sobre o presidencialismo de coalizão que apresenta como característica um Poder Executivo com muitos poderes e o multipartidarismo, onde o Poder Executivo, no passado governava o país sem qualquer interferência do Congresso (SANTOS, 203), e hoje precisa negociar a formação da agenda e a sua aprovação, obrigando assim o presidente a formar uma coalizão de partidos no congresso para poder implementar ações relacionadas ao seu plano de governo ou problemas que deverão ser enfrentados em determinado momento.
Frequentemente, os problemas chegam à atenção das decisões governamentais, não necessariamente por meio de algum tipo de pressão política, mas porque algum indicador mais ou menos sistemático simplesmente mostra que há um problema a ser resolvido (KINGDON, 2011). Desse modo, as proposições poderão surgir mediante a necessidade dos pedidos relacionados aos temas que podem atender às necessidades da população por meio de medidas ou políticas públicas. As políticas públicas também podem ser consideradas como o processo de proposições, intencionalidades e planejamento (PONCE; DITTA; FALAGOLA, 2005). As políticas públicas são diretrizes dotadas de princípios que norteiam as ações do poder público e se constituem como um meio de concretização dos direitos os quais estão codificados nas leis de um país (DIAS; MATOS, 2012).
No entanto, para acontecer o processo de tomada de decisão de inclusão das ações na agenda, é preciso atender a três dinâmicas: a dos problemas, a das soluções e a da política, tendo cada fluxo a sua própria dinâmica (CAPELLA, 2005). Quando os fluxos se convergem, abre-se a janela política (policy windows), que é uma oportunidade para os defensores das propostas de determinada demanda promoverem suas soluções (KINGDON, 2011).
2.1 A DINÂMICA DA FORMAÇÃO DA AGENDA PÚBLICA BASEADA NOS CONCEITOS DE KINGDON
Ao analisar de que maneira um problema da sociedade se torna importante em determinado momento, para despertar a atenção dos deputados e entrar na pauta de discussões até ser incluído na agenda governamental, se verifica como um dos modelos que se adapta à realidade das atividades parlamentares o modelo de Múltiplos Fluxos (Multiple Streams Model) descrito no livro “Agendas, Alternatives and Public Policies”, de Kingdon (2011), cujas
categorias analíticas são: fluxos de problemas, fluxos de soluções, fluxos políticos e a janela de oportunidade.
2.1.1 Fluxo de problemas
No fluxo de problemas a atenção governamental se daria em função de três acontecimentos: 1) indicadores que apontam e mensuram a intensidade de uma situação; 2) a ocorrência de eventos, crises, desastres ou uma experiência pessoal; e 3) o feedback oriundo do monitoramento sobre orçamento, custos e gastos (KINGDON, 2011).
No fluxo de problemas, busca-se analisar de que forma as questões são reconhecidas como problemas e porque determinado problema passa a constar na agenda governamental e outros são descartados (CAPELLA, 2005). Pode acontecer que os problemas existam e não se manifestem nos indicadores do governo (KINGDON, 2011). “O modelo de fluxos de problemas de Kingdon examina como os temas são reconhecidos e os motivos que os levam a compor a agenda do governo” (GOTTEMS, et. al, 2013, p. 513). Neste Fluxo, as demandas são transformadas em problemas quando avocam a atenção dos participantes de um processo de decisão, ajustando a necessidade de ação através de três mecanismos fundamentais: indicadores; eventos, crises e símbolos; e feedback das ações e programas (CAPELLA, 2005).
A figura a seguir (Figura 1) apresenta quatro elementos, os quais podem ser considerados na composição dos indicadores e que poderão influenciar na decisão de inclusão de determinada demanda na agenda governamental, são os custos do programa, por meio dos quais se discute os valores e disponibilidade de recursos para execução do programa, obra ou ação, a taxa de mortalidade infantil, a folha de pagamento de servidores e a evolução do déficit público.
Figura 1 –Exemplo de Indicadores de Influência na Formação da Agenda Segundo Capella.
Fonte: Capella (2006. p. 26) – adaptado pelo Autor.
Para Dias e Matos (2012) outro mecanismo importante a ser considerado no fluxo de problemas é a análise dos eventos de grande amplitude, como as crises, sejam econômicas, políticas, nacionais ou internacionais. Os autores chamam a atenção também para os desastres ou símbolos que concentram a atenção em determinado assunto. São os eventos focais, como crises, desastres ou símbolos que ajudam a concentrar a atenção em determinado assunto, porém, não são suficientes para por si só elevarem um assunto à agenda (ALMEIDA et al. 2013, p. 42).
Outro instrumento importante no processo de acompanhamento das atividades de implementação de programas e ações governamentais é o feedback, bem como nos processos de identificação de demandas e reclamações de servidores ou dos cidadãos (CAPELLA, 2016). A ação do feedback na fiscalização de obras e programas é importante principalmente quando estão em desenvolvimento pelo governo.
Na Figura 2 apresenta-se 4 ações que poderão compor o processo de feedback: o monitoramento de gastos, o acompanhamento das atividades de implementação, o cumprimento de metas possíveis e possíveis reclamações de servidores os cidadãos.
Indicadores Custos do Programa Taxas de mortalidade infantil Folha de pagamento Evolução do Déficit Público
Figura 2 – Exemplo de Feedback das Ações e Programas Segundo Capella
Fonte: Capella, (2006. p. 27) – adaptado pelo Autor.
Para entender este modelo é importante a compreensão que problemas são construções sociais, os quais precisam ser interpretados: “Problemas não são meramente as questões ou os eventos externos: há também um elemento interpretativo que envolve percepção. ” (CAPELLA, 2006, p. 109-110). Em se tratando da discussão dos problemas em debate no Parlamento, de acordo com o Regimento Interno da ALRN, artigo 248, todos os deputados podem discutir e votar em plenário a matéria que trata sobre temas dos mais diversos interesses. As matérias podem ser assuntos de interesses dos poderes Executivo, Legislativo ou Judiciário, ou mesmo dos cidadãos ou representantes de entidades, que reivindicam atenção para demandas de interesse próprio ou coletivo. As discussões dos problemas no Parlamento podem construir as mudanças necessárias para o governo ou para a sociedade e influenciar na construção de uma agenda para atender determinada demanda proveniente da discussão parlamentar.
2.1.2 Fluxos de Alternativas e Soluções
Neste fluxo, a busca por soluções mobiliza os grupos da sociedade no processo de construção de alternativas e soluções. No rol dos interessados estão as comunidades geradoras de alternativas (policy communities) que são compostas por especialistas - pesquisadores, assessores parlamentares, acadêmicos, funcionários públicos, analistas pertencentes a grupos de interesses, entre outros - que compartilham uma preocupação em relação a uma área (CAPELLA, 2005). Para esses grupos chegarem à solução, se faz necessário a discussão quanto à viabilidade técnica, a verificação da aceitação pela comunidade da solução encontrada, e os próprios custos que serão necessários para implantação do programa, obra ou ação de governo (KINGDON, 2011). Monitoramento dos Gastos Acompanhamento das atividades Cumprimento de Metas Possíveis Reclamações de Servidores ou Cidadãos
A solução ou alternativa ainda podem ter motivação política e estar relacionada à preocupação dos políticos à reação ou interesses dos seus eleitores (DIAS; MATOS, 2012). A discussão sobre a alternativa ou solução do problema ainda envolve vários atores, entre eles, os assessores, consultores e funcionários do Parlamento, os quais formam comunidades de especialistas que agem, dentro dos interesses de cada gabinete, coordenado pelo Parlamentar.
Para Kingdon (2011) as comunidades políticas são compostas de especialistas em uma determinada área de políticas, como por exemplo: saúde, habitação, meio ambiente e segurança pública. Em qualquer uma dessas áreas de política, os especialistas atuam, seja no governo, quanto fora dele, alguns profissionais atuam em equipes de comissões no Congresso.
Deste modo, o processo de construção de soluções e alternativas, conta também com atores, que participam anonimamente ou sem poder de decisão. Os atores sem poder de decisão são denominados como atores ocultos, e podem ser, os servidores públicos, os representantes de grupos de interesse, como as organizações não governamentais, os consultores, entre outros (SUMIYA, 2015).
Nesse fluxo, as propostas são geradas, debatidas, reformuladas e aceitas para atendimento. Muito desse processo ocorre em comunidades de especialistas. Essas comunidades podem ser bastante fechadas ou muito participativa (KINGDON, 2011).
As ideias geradas nesse fluxo não estão necessariamente relacionadas a capacidade de reconhecer problemas específicos (KINGDON, 2011). No processo de solução encontrar-se o conjunto de ideias e propostas levantadas que geram alternativas que poderão ganhar aceitação na rede de políticas. Porém, nesse processo não são todas as ideias que recebem o mesmo tratamento, algumas permanecem intocadas, outras são combinadas a novas propostas e/ou desaparecem (GOTTEMS, et al. 2003).
Enquanto algumas propostas de alternativas e soluções não prosperam, outras que atendem aos critérios técnicos, são exequíveis e apropriadas para serem implementadas, com equidade e eficiência, aumentam suas chances de implantação e sobrevivência. (KINGDON, 2011).
2.1.3 Fluxos Políticos
O fluxo político, diferente dos outros, tem suas próprias dinâmicas e regras. É composto de fatores como oscilações do humor nacional, resultados eleitorais, mudanças na administração, correntes ideológicas ou partidárias no Congresso (KINGDON, 2011). Nesse fluxo, vários grupos influenciam e podem provocar alterações nas articulações do processo de
formação da agenda, exemplo, os partidos políticos através dos seus parlamentares, eles identificam se o clima político naquele momento é favorável para a alteração da agenda governamental, podendo a mudança proposta ser favorecida ou sofrer restrição (KINGDON, 2011).
O clima ou humor nacional (national moodino), as forças políticas organizadas e as mudanças dentro do próprio governo, são três elementos que exercem influência sobre a agenda governamental (CAPELLA, 2006). O clima ou humor nacional (national moodino), é caracterizado por uma situação na qual diversas pessoas compartilham no mesmo período dos mesmos problemas, assim diante de uma grande quantidade de pessoas observando o mesmo problema, pode surgir várias alternativas de solução para a respectiva demanda.
O segundo elemento é constituído pelas forças políticas organizadas, nesse caso, exercidas principalmente pelos partidos políticos, onde a adesão ou a oposição pode determinar o consenso ou conflito numa arena política, permitindo assim, aos formuladores de políticas avaliarem se o ambiente é propício ou não a uma proposta (CAPELLA, 2006). Nesse processo os responsáveis pelas decisões tendem a seguir a mesma posição assumida pelas forças políticas, principalmente, quando os grupos se encontram em uma posição de consenso ou conflitos na arena política (ALMEIDA, et al., 2013);
O terceiro elemento que pode influenciar as mudanças no governo, são ocasionadas pela chegada de novos ocupantes de chefia, assim provocando a mudança de pessoas em posições estratégicas dentro da estrutura governamental, e consequentemente as mudanças de gestão. Pode ocorrer ainda, as mudanças na composição do Congresso e as mudanças na chefia de órgãos e de empresas públicas. (KINGDON, 2011).
2.1.4 Janela de Oportunidade
Em determinadas situações, os três fluxos problemas, soluções e político, se convergem, gerando uma oportunidade de mudança na agenda. Neste momento, um problema é reconhecido, uma solução está disponível e as condições políticas tornam o momento favorável para a mudança (CAPELLA, 2005, p.10). Portanto, as mudanças na agenda acontecem quando os três fluxos se convergem, sendo este processo denominado por Kingdon (2003) como
coupling (acoplamento), ou seja, a conexão dos fluxos que, por sua vez, ocorrem em momentos
Portanto, a integração dos três fluxos – problemas, alternativas e política – é denominada como a abertura de uma janela de políticas públicas, que se constitui na oportunidade para que os empreendedores possam apresentar suas propostas (GOTTEMS et al. 2003). O fechamento das janelas pode acontecer após a tomada de alguma decisão, pelo fracasso em buscar uma solução, por mudanças do pessoal envolvido no tema ou simplesmente por não haver uma alternativa de ação disponível. (KINGDON, 2011).
No processo de produção legislativa os empreendedores políticos (policy entrepreneurs) são os parlamentares que exercem seu mandato com a disposição de investir recursos para promover políticas que são do interesse da sociedade. Encontramo-nos, assim, em três conjunturas: quando tentam colocar suas preocupações a respeito de certos problemas no topo da agenda, quando promovem suas propostas de soluções durante um processo de discussão no parlamento e quando atuam no campo da política aprovando as proposições e produzindo as conexões (janelas abertas).
2.2 A PARTICIPAÇÃO DO LEGISLATIVO NA FORMAÇÃO DA AGENDA GOVERNAMENTAL
A legislação brasileira, a partir do ano 2009, inovou o processo eleitoral, passando a exigir, como um dos requisitos para registro de candidatura, a apresentação das propostas defendidas pelo candidato a cargo executivo (BRASIL, Lei 12.034/2009, Art. 11, § 1º). Assim, aquele que se apresenta para disputar o cargo de prefeito, governador ou presidente da república, necessita apresentar, no ato do pedido de registro, seu plano de governo, as propostas que ele defende e que poderão, com a sua vitória, compor a agenda de ações do futuro governo.
A discussão envolvendo a futura agenda governamental, como posto, inicia ainda no processo eleitoral, quando os candidatos expõem para a sociedade suas agendas no plano de governo, sendo importante a observância do Plano Plurianual (PPA), que é uma lei de iniciativa do Poder Executivo a qual estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada (BRASIL, Art. 165, § 1º).
O Plano Plurianual (PPA)2 é encaminhado pelo Executivo ao Congresso até 31 de agosto do primeiro ano de cada novo governo, mas ele só começa a valer mesmo no ano seguinte. Fazendo as contas e somando os quatro anos do PPA, se percebe que o PPA é valido até o final do primeiro ano do governo seguinte. Logo, essa passagem de um governo a outro serve para garantir continuidade administrativa e garanti o funcionamento da máquina estatal. Importante ressaltar que é no PPA que as grandes estratégias do governo são pensadas para um prazo de quatro anos, traduzidas em metas e quantitativos (GAMA, 2009, p. 10).
Outra Lei importante é a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), que deve ser apresentada até 15 de abril; e a Lei Orçamentária Anual (LOA) até 31 de agosto. No Congresso Nacional, a LDO deve ser aprovada até o dia 17 de julho e o Orçamento até 22 de dezembro, onde serão discutidas através dos debates no Parlamento. A discussão trata dos interesses que formam o convencimento do deputado que aqueles problemas são merecedores da discussão no parlamento e que as propostas orçamentárias que consta na peça são necessárias.
Importante ressaltar que anterior a qualquer discussão, a proposição é produzida e encaminhada para deliberação da Assembleia. De acordo com o artigo 214, do regimento da Assembleia, recebida uma proposição, será ordenada em processo, com todas as folhas numeradas e rubricadas, sendo-lhe atribuído número de ordem (ALRN, 2003). As proposições acolhidas podem entrar na pauta da assembleia para discussão, momento em que se buscará encontrar o consenso ou um resultado da maioria dos deputados favoráveis ao encaminhamento, ou não, da propositura para análise do governo, que avaliará sua inclusão na agenda pública governamental.
As proposições na Assembleia poderão ser apresentadas pelo Governador do Estado, pelo Tribunal de Justiça, pelo Tribunal de Contas, pela Mesa ou Comissão da Assembleia, pelo Procurador-Geral de Justiça ou pelo cidadão que primeiro assinar o projeto de iniciativa popular (ALRN, 2003).
Destarte, determinado problema, em certo momento, atrai a atenção das autoridades ou de seus assessores, podendo passar a ser foco das discussões e, assim, com a influência das autoridades ou de seus auxiliares, possibilitando ser incluído na agenda. Se um problema é identificado por ator político, e esse ator tem interesse na sua resolução, este poderá então lutar para que tal problema entre na lista de prioridades (SECCHI, 2015).
2CARTILHA DO ORÇAMENTO DA CÂMARA DOS DEPUTADOS. As informações sobre orçamento, PPA – LDO – LOA podem ser consultadas no sitio da Câmara Federal: http://www2.camara.leg.br/orcamento-da-uniao/cidadao/entenda/cartilha/cartilha.pdf
Os participantes das discussões são chamados de Atores (LOPES et al., 2008) e são identificados em dois tipos: estatais (oriundos do Governo) e privados (oriundos da Sociedade Civil). Os atores estatais desenvolvem funções públicas no Estado e, quando eleitos pelo povo, exercem o mandato, no caso do deputado, de quatro anos3 (BRASIL, 1988). Investido do mandato, o parlamentar pode influenciar na definição das políticas públicas:
Os políticos são eleitos com base em suas propostas de políticas apresentadas para a população durante o período eleitoral e buscam tentar realizá-las. As Políticas Públicas são definidas no Poder Legislativo, o que insere os Parlamentares (vereadores e deputados) nesse processo. Entretanto, as propostas das Políticas Públicas partem do Poder Executivo, e é esse Poder que efetivamente as coloca em prática. (LOPES et al., 2008, p. 8)
Oportuno destacar a importância do Poder Legislativo, onde os eleitos trabalham na definição das políticas públicas, ainda que seja o Poder Executivo, por meio do presidente, governador ou prefeito e respectivos auxiliares, que efetivamente produz a implementação das políticas que são apontadas como necessárias na agenda, o Poder Legislativo contribui para a definição da política.
Kingdon (2011) apresenta três tipos de agenda, são elas: a agenda não-governamental, a agenda governamental e a agenda de decisão. A agenda não-governamental contém os temas, assuntos e questões que são reconhecidos pelo público e atores, sem, no entanto, receber atenção do Poder Público. A governamental é o espaço onde os temas públicos considerados relevantes são tratados e recebem, determinada atenção dos formuladores de políticas públicas. Entretanto, diante da complexidade e urgência como surgem os problemas, apenas aqueles que se destacam em determinado momento são pautados na agenda. Estes problemas reconhecidos se constituem na agenda de decisão.
A agenda pode ser uma lista de assuntos ou problemas aos quais os funcionários governamentais e as pessoas que não participam do governo estão prestando muita atenção em um determinado momento (KINGDON, 2011). “A agenda é um conjunto de problemas ou temas entendidos como relevantes”, e abordando sobre os tipos de agendas, Secchi (2015) destaca três tipos, conforme indicados no Quadro 1.
Quadro 1 - Tipos de Agenda segundo Secchi (2015) AGENDAS
Política ou Sistêmica Agenda Formal ou Institucional Agenda da mídia Um Conjunto de Problemas que a comunidade política identifica como merecedora de intervenção. Elenca os problemas ou temas que o poder público já decidiu enfrentar. Ela já faz parte da ação de governo.
Lista de problemas que recebe atenção especial dos meios de
comunicação; Em determinados
momentos condiciona as agendas políticas e formal.
Fonte: SECCHI (2013, p. 46) – adaptado pelo Autor
Como se observa no Quadro 1, a agenda sistêmica, é uma agenda mais geral traz um conjunto de problemas que os políticos consideram importantes para que seja construída determinada solução. Assim, na agenda sistêmica, partindo da lógica política, os parlamentares possuem preferências com relação aos problemas que devem compor a agenda (SANTOS, 2003).
Na agenda formal, a lista de assuntos que despertam a atenção do governo recebe grande atenção dos funcionários (SOUZA, 2006). Nessa agenda as propostas se tornam rapidamente superioras, porque podem ser reconhecidas como solução para problemas que estão pressionando uma resolução. Contudo, apesar dos problemas já estarem inclusos na agenda governamental não significa que serão executados.
Outra é a agenda da mídia, que diante da força dos meios de comunicação, impõe as agendas política e institucional às pautas que interessam aos veículos de comunicação. Assim, a visibilidade midiática compõe o capital político de vários modos: através de seus efeitos que abarcam as relações entre líderes e os cidadãos comuns, bem como influenciam os processos de valorização, reconhecimento e desgastes públicos do político diante dos cidadãos (NOLETO FILHO, 2014).
Assim sendo, nunca na história do planeta a possibilidade de bilhões de pessoas se comunicarem em tempo real foi tão ampla. Na era da informação, a internet diminuiu as fronteiras do globo (OLIVEIRA, 2016). Com isso o poder da mídia ampliou significativamente, o que gera a oportunidade de influenciar através da visibilidade a agenda pública. Para Dias e Matos (2012), os veículos de comunicação de massa prestam um serviço de informação à sociedade, entretanto, formam uma opinião pública sobre determinados temas e até interesses.
A mídia também desempenha o papel de controle sobre a esfera política e a ação da administração pública, denunciando casos de corrupção e apontando as melhores práticas (SECCHI, 2015). No olhar de Secchi (2015), a mídia é uma categoria de atores importantes, pelo seu papel de difusor de informações, as quais são importantes para a manutenção da própria democracia contemporânea.
Na arena midiática, acontece uma disputa incessante entre as várias agendas postas em circulação por diversos atores sociais e políticos, inclusive a própria imprensa que, em momentos excepcionais (como no impeachment dos presidentes Nixon e Collor), pode vir a assumir a posição de ator principal do processo político (AZEVEDO, 2006).
Pode-se considerar a agenda como uma relação de assuntos ou dificuldades que em determinado momento despertam a atenção das autoridades dos poderes executivo, legislativo, judiciário, bem como a atenção da própria sociedade. Portanto, quando do procedimento de estabelecimento de uma agenda, percebe-se que, quanto maior a concentração do conjunto de temas, menor o conjunto de problemas, que de fato se torna o foco de atenção. Assim, toda a problemática que envolve, por exemplo, as políticas públicas, quando centralizadas na formação da agenda, poderá ser elencada numa pauta definitiva.
A centralidade dos temas na agenda é resultado das discussões entre os grupos que integram o Sistema Político, que apresentam as reivindicações ou executam as ações, as quais serão transformadas em Políticas Públicas. Sobre os participantes desses grupos, eles são denominamos como “atores” (LOPES; AMARAL; CALDAS, 2008).
Para Secchi (2015), o processo de elaboração de políticas públicas (policy-making
process), também conhecido como ciclo de políticas públicas (policy cycle), desenvolve-se em
sete fases: identificação do problema; formação da agenda; formulação de alternativas; tomada de decisão; implementação; avaliação e extinção. Essas fases podem ser evidenciadas na Figura 3.
Figura 3 - Ciclo de Políticas Públicas
O autor enfatiza que “o ciclo de políticas públicas raramente reflete a real dinâmica ou vida de uma política pública. As fases geralmente se apresentam misturadas, as sequências se alternam”. (SECCHI, 2015).
Nomeadamente, o processo de formulação de Políticas Públicas, igualmente chamado de Ciclo das Políticas Públicas, apresenta diferentes fases, das quais, neste trabalho, destacamos quatro, que são as fases que mais se relacionam com a formação da agenda, a saber:
Primeira fase - trata da identificação dos problemas que poderá ser feita por todos os interessados. Eles poderão dialogar com os atores da fase da formação da agenda que, no caso deste estudo, são os poderes executivo e legislativo. O diálogo acontece por intermédio de informações prestadas, denúncias ou solicitações para resolução dos problemas que aflijam o grupo, igualmente, os que recebem a solicitação ou denúncia podem proporcionar aos que inicialmente trouxeram a queixa ou o feedback das ações solicitadas.
Segunda fase - formação da agenda, devendo-se elencar os problemas compreendidos como relevantes, observando que existem problemas que ganham ou perdem espaço de acordo com o grau ou crise do momento (SECCHI, 2015). Nesta fase, acontece a escolha de prioridades.
Terceira fase - fase de formulação, é neste momento em que se apresenta as soluções ou alternativas. Essas soluções se iniciam a partir da introdução do problema na agenda. Nesta fase, vários atores participam da busca pela solução, atores formais e informais, atores individuais e coletivos, atores públicos e privados (DIAS; MATOS, 2012).
Quarta fase - Processo de Tomada de Decisão (Escolha das Ações). Esta fase é considerada uma etapa posterior à formulação de alternativas de solução. Representa o momento em que os interesses dos atores são equacionados e as intenções são explicitadas (SECCHI, 2015).
Em todas essas fases, percebe-se a necessidade da participação dos poderes Legislativos e Executivo na busca da identificação dos problemas, na seleção dos problemas prioritários, na discussão para alcançar a solução e a tomada de decisão para inclusão, ou não, do problema na agenda governamental. Portanto, é imprescindível a construção do consenso sobre quais problemas são prioridades para sua inclusão agenda. Esse consenso é construído no fluxo político (KINGDON, 2011).
O acordo político é resultado das alianças que são construídas a partir de um processo de negociação e de troca de apoio no Parlamento. Os grupos de influência, são eles, sindicatos e associações, a mídia, e o próprio processo eleitoral, podem determinar o clima político para a mudança da agenda governamental, podendo tanto favorecer uma mudança, como restringi-la (CAPELLA, 2006). As alianças construídas no parlamento respondem ao momento e aos interesses determinados pelos costumes políticos, que nem sempre estão relacionados aos temas que carece de ser constados na agenda.
Sobre a cultura política e agenda legislativa, Vieira (2017, p. 123) aborda:
A combinação de um arcabouço normativo, constitucional e legal que garante um amplo poder de iniciativa aos membros individuais do Legislativo com uma cultura política que ainda mensura a qualidade do mandato parlamentar com base em aspectos quantitativos da sua produção legislativa favorece a introdução de um número significativo de proposições na pauta do Congresso Nacional.
Destarte, diante da prerrogativa de formulação de requerimentos pelos deputados, em alguns casos, conservadores de uma visão política que mede a qualidade do mandato com a quantidade e não com o resultado de uma produção legislativa, advém uma grande quantidade de proposição e uma baixa capacidade de influenciar a agenda pública. Assim, a baixa produção legislativa ou falta de qualidade das proposições poderá favorecer o desinteresse da população em conhecer os resultados do trabalho dos parlamentares, aumentado, desse modo, o afastamento do povo em relação ao Poder Legislativo e à sua própria produção.
Sobre o poder precípuo do Parlamento, escreve Tácito (2012, p.11):
A lei é, por excelência, ato que incumbe ao Poder Legislativo. O Parlamento, investido da representação popular, emite, no âmbito traçado pela Constituição, os comandos que estruturam a ordem jurídica. O poder de legislar é atividade precípua do Parlamento que, até mesmo etimologicamente, fala em nome do povo.
Os Parlamentares representam o povo, no entanto, “existem políticos que habitualmente lutam por interesses concentrados [...], outros interesses difusos [...], e outros que revezam, ora difusos, ora concentrados” (SECCHI, 2015, p. 102). Portanto, faz parecer, que os interesses de alguns poderão mudar de acordo com o momento político, a mídia ou até a orientação partidária. Esse posicionamento mutável poderá influenciar no resultado da produção legislativa.
No processo de produção legislativa, as iniciativas das leis complementares e ordinárias cabem também a qualquer membro do Parlamento. Quando da apresentação de proposituras, o Parlamentar deve obediência ao texto Constitucional (BRASIL, 1988). Em nenhuma hipótese, a produção legislativa deveria se concentrar no que concerne a interesses exclusivos da base
política aliada ou apenas a interesses de segmentos que contribuem com a eleição do detentor do mandato. A produção legislativa tem que atender às necessidades da sociedade.
A supremacia da lei deveria ser, de acordo com o esquema clássico, a supremacia da Razão sobre o arbítrio dos governantes. Deveria exprimir a vontade geral, que nunca erra, por ser a razão humana despida dos interesses que a descaminham, e, jamais, o predomínio de qualquer grupo, de qualquer vontade particular. (FERREIRA FILHO, 2012, p. 103).
Para Nader (2003), a lei é a forma moderna de produção do Direito Positivo. É ato do Poder Legislativo, o qual estabelece normas de acordo com os interesses sociais. Desse modo, quando da discussão da agenda, no gabinete parlamentar, deve-se observar os interesses sociais. Oportuno ressaltar que a Constituição Federal Brasileira de 1988, em seu artigo 6º, apresenta os direitos sociais4.
De tal maneira, diante de um contexto de multiplicidade de ações desenvolvidas nos Gabinetes Parlamentares e a participação dos deputados como atores importantes na construção da agenda governamental, percebe-se a necessidade da pesquisa dos fluxos de problemas, fluxos de soluções e políticos que geram oportunidades de mudanças e as influências do Poder Legislativo na construção da agenda governamental (DIAS; MATOS, 2012).
Destaca-se que a formulação da agenda não é função típica do legislativo, pois cabe ao poder legislativo, representando o povo, legislar. No Estado Democrático de Direito, é o legislativo que organiza as demandas da sociedade e as vontades coletivas, bem como as transforma em lei, comandos concretos voltados para pessoas indeterminadas (VECCHIA, 2008).
Mendes e Branco (2012) afirmam que a edição de atos normativos primários é função típica do Poder Legislativo. Isto é, a função primeira da Câmara é produzir as normas. No entanto, as funções do legislativo não se encerram no ato da produção das normas. O parlamento figura como parte importante na arena política, especialmente com a atuação dos parlamentares no campo do fluxo político, a partir de articulações, reuniões e até mesmo cobranças ao gestor do poder executivo, entendendo-o como agente de decisão quanto às demandas que serão abarcadas na futura agenda governamental.
4 "Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a
segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição." (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 90, de 2015)
Oliveira (2005, p. 15) destaca que, na relação entre os poderes executivo e legislativo, não pode acontecer imposições, e o Poder Executivo deve enviar seus projetos ao Congresso:
No sistema Presidencialista democrático e bicameral, Presidência, Senado e Câmara são agentes cuja capacidade de veto é constitucionalmente assegurada. O Presidente não pode impor políticas unilateralmente, mas deve enviar seus projetos à apreciação do Congresso. De outra parte, os presidentes sempre têm alguma capacidade de veto sobre iniciativas do Congresso. Entretanto, nem sempre esses atores com a capacidade de veto têm o mesmo poder.
O Poder Executivo dispõe de instrumentos que exercem pressão no Legislativo, contudo, o presidente não tem a capacidade de impor as medidas que lhes pareçam necessárias ou convenientes, isto é, a agenda precisa ser discutida com o Parlamento. Poder Executivo e Poder Legislativo são atores que juntos participam da construção da agenda pública. Os atores no processo de política pública são aqueles indivíduos que desempenham um papel relevante na arena política e têm influência na decisão do que entra ou não na agenda (SECCHI, 2015).
Desse modo, no processo de construção da agenda pública, os políticos são atores fundamentais e, assim, poderão influenciar diretamente na sua definição. Ressalte-se que, na arena política, os parlamentares desenvolvem papéis relevantes, principalmente nos debates das sessões do Parlamento, que terminam por contribuir para o conhecimento e a participação da sociedade, bem como para a própria continuidade ou mudança de determinada política na agenda do Poder Executivo.
De acordo com Dias e Matos (2012, p. 45), os políticos constituem-se atores fundamentais, desempenhando um papel primordial: “identificar os problemas e decidir quais políticas são adequadas para combatê-los”. Desse modo, o político poderá atuar como ator que influencia na formulação da agenda, sendo essa atuação por meio da articulação política. Ressalta, ainda, que os interesses do Executivo carecem da chancela do Legislativo, mesmo que a agenda já esteja idealizada, ela precisará passar por discussão no Parlamento e fica sujeita às alterações, resultado dos debates e das votações dos deputados.
Importante observar que os problemas manifestados pelos grupos da sociedade ou de governos durante os debates no parlamento poderão se transformar em proposituras dos parlamentares que desejam atender às demandas que carecem de inclusão na agenda e que são necessárias para o bem-estar da população. Destaca Vecchia (2008) que, no Estado Democrático de Direito, é o Legislativo que organiza as demandas da sociedade, as vontades coletivas e os comandos concretos voltados para pessoas indeterminadas. Destarte, o legislativo desempenha um papel fundamental na organização dos interesses da população.
Assim, o Poder Legislativo¸ em um estado democrático, cumpre papel imprescindível perante a sociedade, visto que desempenha funções primordiais para a consolidação do processo, entre elas: a função de representar o povo brasileiro, legislar sobre os assuntos de interesse nacional e fiscalizar a aplicação dos recursos públicos (REIS, 2008).
No complicado processo de construção da agenda das políticas públicas, de acordo com Secchi (2015, p. 101), é também possível notar que cada arena tem uma configuração de atores, que podem influenciar no processo de inclusão ou mudanças, quais sejam:
Atores governamentais, os políticos, os designados politicamente, burocratas e os juízes, e os atores não governamentais, os grupos de interesse, partidos políticos, meios de comunicação, destinatários das políticas públicas, organizações do terceiro setor e outros stakeholders.
O processo de construção da agenda não é um ciclo uniforme, ele pode mudar de acordo com o tema, a urgência ou os interesses de grupos políticos, governo, empresários, mídia, ambiente, eventos da natureza e da própria sociedade. A agenda poderá ser alterada de acordo com a política ou necessidade do momento. Para Secchi (2015) é necessária a identificação do problema, e geralmente essa identificação é feita pelos próprios grupos afetados, ou pelos meios de comunicação quando fazem as denúncias de situações alarmantes ou de oportunidades de melhora.
O reconhecimento do problema é fundamental para a configuração da agenda. As chances de uma determinada proposta ou assunto entrar em uma agenda são marcadamente melhoradas se estiverem conectadas a um problema importante. Alguns problemas são vistos como tão urgentes que estabelecem agendas por si mesmos (KINGDON. 2011). Portanto, às vezes, o reconhecimento de um problema urgente é suficiente para ganhar um lugar proeminente na agenda política (KINGDON, 2011).
De tal forma, faz-se importante destacar a necessidade da participação de diversos atores no processo de formação, como associações, sindicatos e parlamentares, os quais devem atuar na discussão para estabelecer uma agenda que atenda ao interesse da maioria dos cidadãos.
E nesse processo de construção da agenda, o poder legislativo desenvolve funções importantes, tais como representar, legislar, articular, acomodar interesses, garantir legitimidade e controle do Executivo (DIAS; MATOS, 2012). Dessas funções, destaque para a representação e a legislação das ações que estão mais diretamente ligadas ao processo de formulação de políticas públicas.
Caso um problema seja identificado por algum ator político, como, por exemplo, os partidos políticos, os gestores públicos ou as organizações do terceiro setor, e esse ator tem interesse na resolução de tal problema, este poderá então lutar para que o problema entre na lista de prioridades de atuação. Essa lista de prioridade é conhecida como agenda.
Assim identificada a demanda, os políticos, quando despertam o interesse, articulam o ingresso do problema na agenda e, diante da capacidade do poder de representação e fiscalização exercida pelo Parlamento, o Poder Executivo precisa abrir a negociação com o próprio Legislativo para ter sua agenda aprovada. Essa aprovação implica a possibilidade de ajustes na proposta. Portanto, quando submetida ao processo legislativo, a proposta do Executivo está sujeita a mudanças e aprimoramentos (SILVA; ARAÚJO, 2010).
Considerando os aspectos da participação dos políticos, Secchi (2013) observa que, quando se está investido de cargos no Executivo ou no Legislativo, possui-se legitimidade para propor e fazer acontecer políticas públicas de grande impacto social. Ressalte-se que, no exercício do mandato, o parlamentar poderá, atuando como empreendedor, buscar alternativas para demandas da sociedade ou da sua própria base de sustentação política.
Na relação entre os poderes executivo e legislativo, não pode acontecer imposições e o Poder Executivo deve enviar seus projetos para o Congresso (OLIVEIRA, 2005). Portanto, a relevância do Poder Legislativo para a sociedade é importante e motiva o interesse em desenvolver pesquisa focada no papel do Legislativo na definição da agenda governamental do Executivo, pois fica clara a necessidade do Parlamento como partícipe da formulação da agenda pública.
Portanto, a relevância do Poder Legislativo para a sociedade é importante e motiva o interesse em desenvolver pesquisa focada no papel do Legislativo na definição da agenda governamental, pois fica claro a necessidade do Parlamento como partícipe da formulação da agenda pública.
2.3 A FRAGMENTAÇÃO PARTIDÁRIA E O PRESIDENSIALISMO DE COALIZÃO NO BRASIL
Abranches (1998, p. 15) foi o primeiro a utilizar a expressão “presidencialismo de coalizão”, e abordando a especificidade do modelo brasileiro, sobre o tema escreveu:
O Brasil é o único país que, além de combinar a proporcionalidade, o multipartidarismo e o presidencialismo imperial, organiza o Executivo com base em grandes coalizões. A esse traço peculiar da institucionalidade concreta brasileira chamarei, à falta de melhor nome, ‘presidencialismo de coalizão.
