Aula 01
Administração Pública
Estado, Governo e Sociedade Professor: Marcelo Camacho
Olá, pessoal!
Vamos à nossa primeira aula!
Trataremos dos seguintes assuntos:
Aula Conteúdo Programático Data
01
1 Administração Pública: do modelo racional-legal ao paradigma pós- burocrático. 1.1 O Estado oligárquico e patrimonial, o Estado autoritário e burocrático, o Estado do bem estar, o Estado regulador
02/05
Sumário
1. Administração Pública: do modelo racional-‐legal ao paradigma pós-‐burocrático. ... 3
1.1. Paradigma Pós-‐burocrático ou Administração Gerencial ... 15
2. Os Três Poderes e a Teoria da Separação Harmônica (sistema de freios e contrapesos) ... 36
3. Estado de Bem-‐Estar Social ... 44
4. Lista de Questões ... 53
5. Gabarito ... 61
1. Administração Pública: do modelo racional-‐legal ao paradigma pós-‐
burocrático.
Segundo Bresser Pereira a administração pública em nosso país passou por três modelos diferentes: a administração patrimonialista, a administração burocrática e a administração gerencial.
Registre-se que o argumento de Bresser Pereira está fortemente influenciado pela teoria weberiana (Max Weber), que também influenciou outro autor brasileiro, Raimundo Faoro, que escreveu o livro “Os donos do poder”. Neste livro, Faoro, na mesma perspectiva weberiana, demonstra as etapas de administração patrimonialista e burocrática.
Essas modalidades surgiram sucessivamente ao longo do tempo, não significando, porém, que alguma delas tenha sido definitivamente abandonada.
Na administração pública patrimonialista, própria dos Estados absolutistas europeus do século XVIII, o aparelho do Estado é a extensão do próprio poder do governante e os seus funcionários são considerados como membros da nobreza. O patrimônio do Estado confunde-se com o patrimônio do soberano e os cargos são tidos como prebendas (ocupações rendosas e de pouco trabalho). A corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo de administração. Segundo o Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado, de Bresser Pereira:
No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como uma extensão do poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real. Os cargos são considerados prebendas. A res publica não é diferenciada das res principis. Em conseqüência, a corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo de administração. No momento em que o capitalismo e a democracia se tornam dominantes, o mercado e
administração patrimonialista torna-se uma excrescência inaceitável.
A administração pública burocrática surge para combater a corrupção e o nepotismo do modelo anterior, do Patrimonialismo. São princípios inerentes a este tipo de administração a impessoalidade, o formalismo, a hierarquia funcional, a idéia de carreira pública e a profissionalização do servidor, consubstanciando a idéia de poder racional-legal.
Max Weber, sociólogo alemão, estudou a sociedade de classes oriunda da Revolução Industrial e sua forma de organização, a burocracia. A burocracia, de acordo com Weber, seria uma forma de dominação, possuindo um ethos racional oriundo da cultura protestante, que teria causado uma influência decisiva na evolução da sociedade moderna. Um conceito central no trabalho de Weber é o de Dominação.
Segundo o autor, Dominação significa a probabilidade de encontrar obediência para ordens específicas (ou todas) dentro de determinado grupo de pessoas sendo definida, em seu aspecto sociológico, como:
uma situação de fato, em que uma vontade manifesta (‘mandado’) do ‘dominador’ ou dos ‘dominadores’ quer influenciar as ações de outras pessoas (do ‘dominado’ ou dos ‘dominados’), e de fato as influencia de tal modo que estas ações, num grau socialmente relevante, se realizam como se os dominados tivessem feito do próprio conteúdo do mandado a máxima de suas ações (‘obediência’).
Weber fala que “há três tipos puros de dominação legítima”. Quando ele fala em “puros”, ele se refere a “tipos-ideais”, ou seja, uma abstração teórica que não existe no plano concreto, na realidade. Ideal não quer dizer que é bom, mas que contém as características essenciais do conceito em análise.
Weber descreve os tipos puros de dominação com base na vigência de sua legitimidade, que pode ser, primordialmente:
a) dominação racional (legal): baseada na crença na legitimidade das ordens estatuídas e do direito de mando daqueles que, em virtude dessas ordens, estão nomeados para exercer a dominação;
b) dominação tradicional: baseada na crença cotidiana na santidade das tradições vigentes desde sempre e na legitimidade daqueles que, em virtude dessas tradições, representam a autoridade;
c) dominação carismática: baseada na veneração extracotidiana da santidade, do poder heróico ou do caráter exemplar de uma pessoa e das ordens por esta reveladas ou criadas.
Vejamos em detalhes cada um destes tipos de dominação
Dominação Tradicional: o critério para a aceitação da dominação é a
tradição, ou seja, os valores e crenças que se perpetuam ao longo de gerações. O Rei governa o Estado porque seu pai era rei, assim como seu avô, seu bisavô, etc. Fundamenta-se na crença da inviolabilidade daquilo que foi assim desde sempre, a crença na rotina de todos os dias como uma inviolável norma de conduta.
É um tipo de dominação extremamente conservador. Aquele que exerce a dominação tradicional não é simplesmente um superior hierárquico, mas um “senhor”, e seus subordinados, que constituem seu quadro administrativo, não são “funcionários”, mas servidores, entre os quais encontramos os nobres, os empregados domésticos, os escravos, os colonos, os servos, os vassalos, os favoritos, etc.
Não se obedece a estatutos, mas à pessoa indicada pela tradição ou pelo senhor tradicionalmente determinado. As ordens são legítimas de dois modos:
1- em parte em virtude da tradição que determina inequivocamente o conteúdo das ordens, e da crença no sentido e alcance destas, cujo abalo por transgressão dos limites tradicionais poderia pôr em perigo a posição tradicional do próprio senhor.
2- em parte em virtude do arbítrio do senhor, ao qual a tradição deixa espaço correspondente.
Dominação Carismática: é a que tem por origem o “carisma”, uma qualidade
extraordinária e indefinível de uma pessoa. Weber define carisma como:
Uma qualidade pessoal considerada extracotidiana e em virtude da qual se atribuem a uma pessoa poderes ou qualidades sobrenaturais, sobrehumanos ou, pelo menos, extracotidianos específicos ou então se a toma como enviada por Deus, como exemplar e, portanto, como líder.
O critério da legitimação é o da lealdade, uma devoção afetiva do grupo para com o líder carismático. Há algo de misterioso e mágico na pessoa que lhe confere poder. O grande líder político, o herói, o chefe de expedições pioneiras são freqüentemente pessoas com poder carismático.
A dominação carismática é um poder sem base racional. É instável, arbitrário e facilmente adquire características revolucionárias. Sua instabilidade deriva da fluidez de suas bases. O líder carismático mantém seu poder enquanto seus seguidores reconhecem nele forças extraordinárias e, naturalmente, este reconhecimento pode desaparecer a qualquer momento. O carisma só pode ser “despertado” e “provado”, e não “aprendido” ou “inculcado”.
O quadro administrativo do senhor carismático não é um grupo de funcionários profissionais, e muito menos ainda têm formação profissional. Não é selecionado segundo critérios de dependência doméstica ou pessoal, mas
segundo qualidades carismáticas: ao “profeta” correspondem os “discípulos”; ao “príncipe guerreiro”, o “séquito”; ao “líder” em geral, os “homens de confiança”.
Dominação Racional-Legal: o critério da dominação é a lei, o estatuto criado
com base na razão. Obedece-se às regras e não à pessoa. A burocracia moderna, para Weber, é a forma de organização do Estado própria dos regimes em que predomina a dominação racional-legal. Segundo Weber:
No caso da dominação baseada em estatutos, obedece-se à ordem impessoal, objetiva e legalmente estatuída e aos superiores por ela determinados, em virtude da legalidade formal de suas disposições e dentro do âmbito de vigência destas. No caso da dominação tradicional, obedece-se à pessoa do senhor nomeada ela tradição e vinculada a esta. (dentro do âmbito de vigência dela), em virtude de devoção aos hábitos costumeiros. No caso da dominação carismática, obedece-se ao líder carismaticamente qualificado como tal, em virtude da confiança pessoal em revelação, heroísmo ou exemplaridade dentro do âmbito da crença nesse seu carisma.
As características fundamentais da dominação racional são:
1. um exercício contínuo, vinculado a determinadas regras, de funções oficiais, dentro de
2. determinada competência, o que significa:
a. um âmbito objetivamente limitado, em virtude da distribuição dos
serviços, de serviços obrigatórios;
b. com atribuição dos poderes de mando eventualmente requeridos
e;
c. limitação fixa dos meios coercitivos eventualmente admissíveis e
3. o princípio da hierarquia oficial, isto é, de organização de instâncias fixas de controle e supervisão para cada autoridade institucional;
4. as regras segundo as quais se procede podem ser: regras técnicas e normas. A um exercício organizado dessa forma, Weber dá o nome de “autoridade institucional”.
A dominação racional-legal ou burocrática surgiu no século XIX, como uma forma superior de dominação, legitimada pelo uso da lei, em contraposição ao poder tradicional (divino) e arbitrário dos príncipes e ao afeto das lideranças carismáticas. As teorias iniciais do modelo burocrático foram inspiradas a partir da visão de Weber sobre o modo de estruturação da Igreja e do exército, especificamente o exército prussiano.
Além disso, outro fator que teria motivado Weber a definir seu modelo de dominação burocrático seria a necessidade de separação (1) entre o político e o administrador e, fiel ao ethos liberal, (2) entre a política e a economia.
O modelo burocrático visava também a separação entre o interesse público e o privado, numa sociedade democrática. O ethos do bureau - sua aderência impessoal a regras, à especialização, à hierarquização das relações sociais; o apego a procedimentos regularizados e rotineiros - estaria vinculado a comportamentos capazes de garantirem a não-influência de interesses políticos e compromissos particulares.
Weber sustentava que o tipo mais puro de dominação legal seria aquele exercido por meio de um quadro administrativo burocrático, cujas características básicas seriam:
a) atribuições de funcionários fixadas oficialmente por regras ou disposições administrativas;
b) hierarquia e funções integradas em um sistema de mando, de tal modo que, em todos os níveis, haja uma supervisão dos inferiores pelos superiores;
c) atividades administrativas se manifestam e se baseiam em documentos escritos;
d) as funções pressupõem aprendizado profissional, com treinamento especializado;
e) o trabalho do funcionário exige que ele se consagre inteiramente ao cargo que ocupa (dedicação plena e tarefas específicas);
f) acesso à profissão é ao mesmo tempo acesso a uma tecnologia particular.
Ao se falar em burocracia, deve-se ressaltar os princípios weberianos acerca da resolução de conflitos por meio do uso do poder. No caso da burocracia, entendida como o staff administrativo do Estado, ganha destaque a autoridade legal, baseada na crença racional da legalidade dos padrões das regras normativas e no direito de determinar o que deve ser feito por aqueles elevados à condição de “autoridades” por meio dessas regras. Weber destaca que, no caso da autoridade legal, em contraposição a outros tipos de autoridade por ele definidos - como a tradicional e a carismática -, a obediência é devida à ordem
impessoal legalmente estabelecida.
Weber claramente definiu a burocracia como o tipo ideal de organização que aplica, em sua forma mais pura, a autoridade racional-legal. O que define uma burocracia enquanto tal, no sentido weberiano, seria a adoção de modos de autoridade racional-legal. Burocracia seria igual a organização: um sistema racional seria aquele em que a divisão de trabalho dar-se-ia racionalmente com
vista a determinados fins. Seria a forma mais racional de exercício de dominação, pois nela se alcançaria tecnicamente o máximo de rendimento em virtude de precisão, continuidade, disciplina, rigor e confiabilidade. A burocracia surgiria como uma expressão dessa racionalidade e se caracterizaria pelo predomínio do formalismo.
Segundo Bresser Pereira, “Organização Burocrática” é:
Se adotarmos uma definição curta e perfeitamente enquadrada dentro dos moldes da filosofia aristotélica, diremos que uma organização ou burocracia é um sistema social racional, ou um sistema social em que a divisão do trabalho é racionalmente realizada tendo em vista os fins visados.
Segundo a definição, o que diferencia o ato racional do irracional é sua coerência em relação aos fins visados. Um ato será racional na medida em que representar o meio mais adaptado para se atingir determinado objetivo, na medida em que sua coerência em relação a seus objetivos se traduzir na exigência de um mínimo de esforços para se chegar a esses objetivos. Isso significa que a burocracia evoluiu como uma forma de se buscar maior eficiência nas organizações.
Isso mesmo! Apesar de considerarmos o termo “burocrático” quase como um antônimo de eficiência, no seu cerne ele nasceu como a racionalização das atividades com o objetivo de aumentar a eficiência.
A partir disto, Bresser elabora outra definição de burocracia:
É o sistema social em que a divisão do trabalho é sistemática e coerentemente realizada, tendo em vista os fins visados; é o sistema social em que há procura deliberada de economizar os meios para se atingir os objetivos.
• A tendência ao nivelamento no interesse da possibilidade de recrutamento universal a partir dos profissionalmente mais qualificados;
• A tendência à plutocratização (elitização das posições profissionais mais qualificadas) no interesse de um processo muito extenso de qualificação profissional (freqüentemente quase até o fim da terceira década de vida);
• A dominação da impessoalidade formalista: sine ira et studio, sem ódio e paixão, e portanto, sem amor e entusiasmo, sob a pressão de simples conceitos de dever, sem considerações pessoais, de modo formalmente igual para “cada qual”, isto é, cada qual dos interessados que efetivamente se encontram em situação igual.
Bresser e Motta, procurando reduzir as organizações à sua expressão mais simples, afirmam que:
São três as características básicas que traduzem o seu caráter racional: são sistemas sociais (1) formais, (2) impessoais, (3) dirigidos por administradores profissionais, que
tendem a controlá-los cada vez mais completamente.
Vamos ver mais detalhadamente cada uma dessas características:
Formalidade
O formalismo da burocracia se expressa no fato de que a autoridade deriva de um sistema de normas racionais, escritas e exaustivas, que definem com precisão as relações de mando e subordinação, distribuindo as atividades a serem executadas de forma sistemática, tendo em vista os fins visados. Sua administração é formalmente planejada, organizada, e sua execução se realiza por meio de documentos escritos. Apesar de a norma garantir tais meios coercitivos, esta autoridade é estritamente limitada pela norma legal.
Impessoalidade
O caráter impessoal das organizações é a segunda forma básica pela qual elas expressam sua racionalidade. A administração burocrática é realizada sem consideração a pessoas. Burocracia significa, etimologicamente, “governo de escritório”. É, portanto, o sistema social em que, por uma abstração, os escritórios ou os cargos governam.
Um aspecto essencial através do qual se expressa o caráter impessoal das burocracias refere-se à forma de escolha dos funcionários. Nos sistemas sociais não burocráticos, os administradores são escolhidos de acordo com critérios eminentemente irracionais. Fatores como linhagem, prestígio social e relações pessoais determinarão a escolha. Já nas organizações burocráticas, os administradores são profissionais, que fazem uso do conhecimento técnico especializado, obtido geralmente através de treinamento especial
Administradores Profissionais
As organizações são dirigidas por administradores profissionais. Administrar, para o funcionário burocrata, é sua profissão. Existem alguns traços que distinguem o administrador profissional.
Ele é, antes de tudo, um especialista. Esta é uma característica fundamental. As burocracias são sistemas sociais geralmente de grandes dimensões, nos quais o uso do conhecimento especializado é essencial para o funcionamento eficiente. São necessários homens treinados para exercer as diversas funções criadas a partir do processo de divisão do trabalho.
Em segundo lugar, o administrador profissional tem em seu cargo sua única ou principal atividade. Ele não é administrador por acidente, subsidiariamente, como o eram os nobres dentro da administração palaciana.
Em terceiro lugar, o administrador burocrático não possui os meios de administração e produção. Ele administra em nome de terceiros: em nome de
cidadãos, quando se trata de administrar o Estado, ou em nome dos acionistas, quando se trata de administrar uma sociedade anônima.
ITEM 1. (ESAF/2014/MF/ ASSISTENTE TÉCNICO ADMINISTRATIVO)
A dominação burocrática proposta por Weber estabeleceu os seguintes atributos da organização racional-legal, exceto:
a) A concentração do trabalho b) A hierarquia
c) A existência de regras gerais de funcionamento.
d) A separação entre propriedade pessoal e organizacional e) A seleção de pessoal com base em qualificação técnica.
Analisemos as alternativas:
A) ERRADO. Weber não falou em concentração do trabalho, mas sim em "especialização".
B) CERTO. A hierarquia é uma característica tipicamente burocrática.
C) CERTO. O "sistema de disciplina e controle" seriam as citadas "regras gerais de funcionamento".
D) CERTO. Uma característica da burocracia é a separação entre bens públicos e privados.
E) CERTO. As pessoas devem ser contratados, sobre a base da livre seleção segundo critérios racionais, como qualificação e títulos.
Limitações e crises do modelo Burocrático
Deve-se relembrar que a burocracia surgiu no Século XIX conjuntamente com o Estado liberal, como uma forma de defender a coisa pública contra o patrimonialismo. Na medida, porém, que o Estado assumia a responsabilidade pela defesa dos direitos sociais e crescia em dimensão, foi-se percebendo que os custos dessa defesa poderiam ser mais altos que os benefícios do controle.
Numa conjuntura de freqüente ocorrência de transformações e mudanças, a rigidez do modelo burocrático começou a provocar ineficiências. O modelo burocrático passou a não atender, em sua totalidade, às demandas sociais de um estado mais eficiente e voltado para o cidadão.
Tendo sido associada à ineficiência, ineficácia, atrasos, confusão, autoritarismo, privilégios, além de outros atributos negativos, a burocracia assumiu, na grande maioria das vezes, uma conotação pejorativa.
Com o passar do tempo, a implementação do modelo sofreu adaptações históricas, dependendo do contexto econômico-social e do local de implementação, bem como dos sistemas cultural e institucional da sociedade na qual havia sido instalado. Essas adaptações do modelo inicialmente imaginado por Weber levaram às chamadas disfunções do modelo burocrático, ou seja, verificou-se que a burocracia possuía limitações que traziam prejuízos à gestão das organizações públicas.
No momento em que o pequeno Estado liberal do século XIX deu definitivamente lugar ao grande Estado social e econômico do século XX, verificou-se que não garantia nem rapidez, nem boa qualidade nem custo baixo para os serviços prestados ao público. Na verdade, a administração
burocrática é lenta, cara, auto-referida, pouco ou nada orientada para o atendimento das demandas dos cidadãos.
Com a crise do petróleo em 1973, foi posto em xeque o antigo modelo de intervenção estatal, quando se abateu sobre o mundo uma grave crise econômica, resultando na crise fiscal dos Estados. A maioria dos governos não tinha mais como financiar seus déficits, e os problemas fiscais tendiam a se agravar, na medida em que as sociedades se voltavam contra as altas cargas tributárias, principalmente porque não enxergavam uma relação direta entre o acréscimo de recursos governamentais e uma melhora nos serviços públicos. Além disso, houve uma internacionalização e enfraquecimento do poder estatal. A globalização do capital e a interdependência dos mercados financeiros tornaram o Estado mais frágil perante o capital internacional. Além das mudanças no papel do Estado, também ocorreram mudanças tecnológicas e produtivas, que exigem um Estado mais ágil e eficiente. Também podemos observar mudanças sociais e culturais, como o envelhecimento da população, a maior inserção das mulheres no mercado de trabalho, aumento da escolaridade média, a urbanização, entre outas, aumentaram as demandas por direitos e novas políticas estatais, com melhor qualidade na provisão
1.1. Paradigma Pós-‐burocrático ou Administração Gerencial
Vimos que a burocracia entra em crise junto com o Estado de Bem-Estar Social, principalmente em virtude da crise fiscal que se instalou no mundo após as crises do petróleo da década de 1970.
Segundo Bresser Pereira,
A administração pública gerencial emergiu, na segunda metade deste século, como resposta à crise do Estado; como modo de enfrentar a crise fiscal; como estratégia para reduzir custos e tornar mais eficiente a administração dos imensos serviços que cabem ao Estado; e como um instrumento para proteger o patrimônio público contra os interesses do rent-seeking ou da corrupção aberta. Mais especificamente, desde os anos 60 ou, pelo menos, desde o início da década dos 70, crescia uma insatisfação, amplamente disseminada, em relação à administração pública burocrática.
Ao sentimento antiburocrático aliava-se a crença de que o setor privado possuía o modelo ideal de gestão. Por isso o uso do termo gerencialismo, que tem uma ligação estreita com a adoção de práticas da administração privada na gestão das organizações públicas. É com esse espírito que o setor público assume o discurso da modernização, da orientação para os clientes, da flexibilidade, da estrutura enxuta e desburocratizada. As modernas ferramentas de gestão, como qualidade total, planejamento estratégico, reengenharia downsizing, benchmarking e terceirização, invadem as organizações públicas e os projetos dos gestores públicos do momento.
No entanto a Administração Gerencial não significa a negação total dos princípios do modelo burocrático. Veja o que diz Bresser Pereira, no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado:
A administração pública gerencial constitui um avanço e até um certo ponto um rompimento com a administração pública burocrática. Isto não significa, entretanto, que negue todos os seus princípios. Pelo contrário, a administração pública gerencial está apoiada na anterior, da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princípios fundamentais, como a admissão segundo rígidos critérios de mérito, a existência de um sistema estruturado e universal de remuneração, as carreiras, a avaliação constante de desempenho, o treinamento sistemático. A diferença fundamental está na forma de controle, que deixa de basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados, e não na rigorosa profissionalização da administração pública, que continua um princípio fundamental.
Assim, muitos dos princípios defendidos pela administração burocrática permanecem na administração gerencial. Como afirma o PDRAE, a administração gerencial pode até ser considerada um rompimento, mas princípios como a impessoalidade, a divisão do trabalho, a avaliação de desempenho são mantidos.
Vimos que a burocracia entra em crise juntamente com o Estado de Bem-Estar. Como soluções, são apresentados ao mesmo tempo o gerencialismo e o
neoliberalismo. As duas doutrinas nascem muito próximas uma da outra e são, em muitos casos, confundidas.
A reforma gerencial foi adotada inicialmente na Grã-Bretanha, com Margareth Tatcher, e nos Estados Unidos, com Ronald Reagan, e, depois, de forma generalizada, em diversos outros países, principalmente da Commonwealth, com ligação com o Reino Unido, e os países escandinavos, como a Suécia. Contudo, foi na Grã-Bretanha que o gerencialismo foi aplicado ao serviço público logo após a posse do novo governo e levou a uma reforma administrativa profunda e bem-sucedida, recebendo o nome de Managerialism. A reforma ficou conhecida como a Nova Gestão Pública, ou New Public Management (NPM), que pode ser definida como um “conjunto de argumentos e filosofias administrativas aceitas em determinados contextos e propostas como novo paradigma de gestão pública a partir da emergência dos temas crise e reforma do Estado, nos anos 80”.
Apesar de a Grã-Bretanha ter sido um dos primeiros países a aplicar este enfoque, ele não foi criado por eles. Não há um pai da administração gerencial. Ela surgiu em um processo longo, em que foram feitas contribuições de diversos atores. Segundo Abrúcio:
Embora tenha surgido em governos de cunho neoliberal (Thatcher e Reagan), o modelo gerencial e o debate em torno dele não podem ser circunscritos apenas a este contexto. Pelo contrário, toda a discussão sobre a utilização do managerialism na administração pública faz parte de um contexto maior, caracterizado pela prioridade dada ao tema da reforma administrativa, seja na Europa ocidental, seja no Leste europeu ou ainda no Terceiro Mundo. O modelo gerencial e suas aplicações foram e estão sendo discutidos em toda parte.
Na década de 1980, as primeiras reformas gerenciais eram marcadas pelo ideário neoliberal. Contudo, percebeu-se que o ajuste estrutural não era suficiente para que houvesse a retomada do crescimento. Ocorreram ganhos
positivos, como o fato da balança de pagamentos voltar a um relativo controle, por toda a parte caíram as taxas de inflação, os países recuperaram pelo menos alguma credibilidade. Mas não se retomou o crescimento. A partir daí as reformas gerenciais entenderam que o Estado Mínimo não é algo concreto, a ser buscado. Bresser Pereira considerava irrealista a idéia de um Estado Mínimo. Vamos ver outra passagem do autor:
O pressuposto neoliberal que estava por trás das reformas – o pressuposto de que o ideal era um Estado mínimo, ao qual caberia apenas garantir os direitos de propriedade, deixando ao mercado a total coordenação da economia - provou ser irrealista. Em primeiro lugar porque, apesar do predomínio ideológico alcançado pelo credo neoconservador, em país algum - desenvolvido ou em desenvolvimento - este Estado mínimo tem legitimidade política. Não há sequer apoio político para um Estado que apenas acrescente às suas funções as de prover a educação, dar atenção à saúde e às políticas sociais compensatórias: os cidadãos continuam a exigir mais do Estado.
Portanto, apesar de, no início, as reformas gerenciais estarem muito ligadas ao neoliberalismo, não podemos defender que elas defendiam o Estado Mínimo. Apesar de as reformas gerenciais não considerarem mais o Estado Mínimo, também não podemos dizer que não haja relação delas com o neoliberalismo. A redução do Estado ainda permanece nas reformas gerenciais. Segundo Bresser:
Ora, se a proposta de um Estado mínimo não é realista, e se o fator básico que subjaz à crise econômica é a crise do Estado, a conclusão só pode ser uma: a solução não é provocar o definhamento do Estado, mas o reconstruir, reformá-lo. A reforma provavelmente significará reduzir o Estado, limitar suas funções como produtor de bens e serviços e, em menor extensão, como regulador, mas
implicará provavelmente em ampliar suas funções no financiamento de atividades nas quais externalidades ou direitos humanos básicos estejam envolvidos, e na promoção da competitividade internacional das indústrias locais.
Portanto, as reformas gerenciais não defendem o Estado Mínimo, mas pregam sim a redução do Estado, a sua retirada de atividades que podem ser desempenhadas pela iniciativa privada.
O motivo de citarmos muitas vezes o Bresser Pereira é que a maioria das questões sobre reforma do Estado e modelos de gestão pública usam seus textos. Sobre a estratégia da reforma ele diz:
Uma estratégia essencial ao se reformar o aparelho do Estado é reforçar o núcleo estratégico e o fazer ocupar por servidores públicos altamente competentes, bem treinados e bem pagos.
O neoliberalismo não defende o fortalecimento dos servidores, mas sim a redução dos gastos com pessoal. Segundo Bresser Pereira:
A administração pública gerencial é freqüentemente identificada com as idéias neoliberais por outra razão. As técnicas de gerenciamento são quase sempre introduzidas ao mesmo tempo em que se implantam programas de ajuste estrutural que visam enfrentar a crise fiscal do Estado.
Como as técnicas de gerenciamento são quase sempre introduzidas ao mesmo temo em que se implantam programas de ajuste estrutural que visam enfrentar a crise fiscal do Estado, em virtude da impossibilidade de se manter o modelo burocrático de gestão, as reformas gerenciais estão intimamente associadas com as reformas que buscavam a reestruturação do Estado, como as neoliberais, inclusive porque a sua aplicação, no início, tinha um caráter quase que somente de redução de custos, enxugamento de pessoal e aumento da eficiência, com clara definição das responsabilidades dos funcionários, dos objetivos organizacionais e maior consciência acerca do valor dos recursos públicos. Este período ficou conhecido como gerencialismo puro.
Esses novos modelos, identificados como gerenciais, deveriam dar maior agilidade às ações dos governos, tendo, como gênese, uma preocupação central
com as crises fiscais que impuseram sérias limitações às ações das administrações públicas. Osborne e Gaebler descreveram esses avanços advindos da administração de empresas a partir de experiências em municípios e condados americanos. Os relatos dos autores sobre as iniciativas de governos locais dos Estados Unidos seriam o embrião de um novo paradigma na condução das ações dos governos, ou, ainda, de uma nova forma de governança. Assim, a denominação de gerencialismo na administração pública seria referente ao desafio de realizar programas direcionados ao aumento da eficiência e melhoria da qualidade dos serviços prestados pelo Estado. Para Abrucio, o gerencialismo seria um “pluralismo organizacional sob bases pós-burocráticas vinculadas aos padrões históricos (institucionais e culturais) de cada nação”, não se constituindo num novo paradigma capaz de substituir por completo o antigo padrão burocrático weberiano.
Ferlie e outros delinearam quatro modelos básicos da Nova Administração Pública, representando um movimento evolutivo a partir da administração pública tradicional:
a) NAP – Modelo 1: dirigido à eficiência, pois considerava o serviço público tradicional lento, burocrático e ineficiente;
b) NAP – Modelo 2: voltado a movimentos de downsizing e descentralização, buscando redução de gastos governamentais e formas mais flexíveis de gestão (redes organizacionais);
c) NAP – Modelo 3: a busca da excelência seria o principal objetivo desse modelo, com especial interesse na gestão da mudança e inovação na esfera pública, além de considerar a cultura organizacional como um importante fator a ser considerado;
d) NAP – Modelo 4: Orientação ao Serviço Público, nesse modelo, representa uma fusão de idéias gerenciais advindas da administração privada para
aplicação em organismos públicos, com preocupações como qualidade dos serviços prestados, oportunidade de participação dos usuários nas decisões de gestão pública e construção dos conceitos de cidadania e accountability.
Fernando Abrúcio, por outro lado, elaborou uma outra classificação da evolução dos modelos da Administração Gerencial, conforme o quadro a seguir:
A constatação mais importante é que as classificações apresentam uma mesma linha de raciocínio lógico, e que entre os tipos de cada uma das classificações, há incorporações dos aspectos positivos de cada teoria
Com relação ao último modelo, o Serviço Orientado ao cidadão, uma noção importante é a de accountability. Trata-se da relação da burocracia e das elites políticas com a sociedade e o controle que esta deve exercer sobre os administradores públicos. Sua tradução para o português englobaria as idéias de transparência na condução das ações, efetiva prestação de contas na utilização dos recursos públicos e responsabilização dos gestores públicos, tanto por suas ações como omissões. O conceito “envolve a existência de mecanismos que assegurem que os servidores públicos e os líderes políticos sejam responsáveis por suas ações e pelo uso de recursos públicos, e que irão requerer um governo transparente e uma imprensa livre”, segundo Minogue. O modelo de administração pública gerencial implica, em suma, no entendimento
de que o aparelho de Estado deve ser responsável pela formulação e regulação de políticas públicas, não necessariamente por sua execução.
José Matias Pereira em artigo intitulado Reforma do Estado, Transparência e
Democracia no Brasil, estabelece a comparação e diferenças entre o modelo
burocrático e o gerencial, conforme segue:
1) Enquanto a administração pública burocrática é auto-referente, a administração pública gerencial é orientada para o cidadão. A administração burocrática concentra-se no processo, em suas próprias necessidades e perspectivas, concentra-sem considerar a alta ineficiência envolvida. Administração gerencial, voltada para o consumidor, concentra-se nas necessidades e perspectivas desse consumidor, o cliente-cidadão. No gerencialismo, o administrador público preocupa-se em oferecer serviços, e não em gerir programas; preocupa-se em atender aos cidadãos e não às necessidades da burocracia.
2) Enquanto a administração pública burocrática acredita em uma racionalidade absoluta, que a burocracia está encarregada de garantir, a administração pública gerencial pensa na sociedade como um campo de conflito, cooperação e incerteza, na qual os cidadãos defendem seus interesses e afirmam suas posições ideológicas. 3) A administração pública burocrática acredita que o modo mais seguro de evitar o nepotismo e a corrupção seja pelo controle rígido dos processos, com o controle de procedimentos. A administração pública gerencial parte do princípio de que é preciso combater o nepotismo e a corrupção, mas que, para isso, não são necessários procedimentos rígidos, e sim por outros meios: indicadores de desempenho, controle de resultados etc.
4) Na administração gerencial, a confiança é limitada, permanentemente controlada por resultados, mas ainda assim suficiente para permitir a delegação, para que o gestor público possa ter liberdade de escolher os meios mais apropriados ao cumprimento das metas prefixadas. Na administração burocrática essa confiança não existe.
gerencial prega a descentralização, com delegação de poderes, atribuições e responsabilidades para os escalões inferiores;
6) Enfim, a administração gerencial preza pelos princípios de confiança e descentralização da decisão, exige formas flexíveis de gestão, horizontalização de estruturas, descentralização de funções e incentivos à criatividade e inovação. Em contraposição, a administração burocrática prega o formalismo, rigidez e o rigor técnico
ITEM 2. (ESAF/2012/RECEITA FEDERAL/ AUDITOR FISCAL DA RECEITA FEDERAL)
Sobre o modelo de Administração Pública Burocrática, é correto afirmar que:
a) pensa na sociedade como um campo de conflito, cooperação e incerteza, na qual os cidadãos defendem seus interesses e afirmam suas posições ideológicas.
b) assume que o modo mais seguro de evitar o nepotismo e a corrupção é pelo controle rígido dos processos, com o controle de procedimentos.
c) prega a descentralização, com delegação de poderes, atribuições e responsabilidades para os escalões inferiores.
d) preza os princípios de confiança e descentralização da decisão, exige formas flexíveis de gestão, horizontalização de estruturas e descentralização de funções.
e) o administrador público prega o formalismo, o rigor técnico e preocupa-se em oferecer serviços, e não em gerir programas.
Pessoal, esta questão foi retirada do artigo de José Matias Pereira. Analisemos as alternativas:
A) ERRADO. Esta é uma característica da Administração Pública Gerencial. B) CERTO. Esta é uma característica da Administração Pública Burocrática,
conforme salientado no texto de José Matias Pereira.
D) ERRADO. Esta é uma característica da Administração Pública Gerencial. E) ERRADO. A preocupação da burocracia está nos processos, nos meios e
não no fim, na gestão do programa, portanto, e não na oferta do serviço. A Administração Pública Gerencial é que preocupa-se em oferecer serviços, e não em gerir programas.
Desta Forma, o gabarito da questão é a alternativa B.
ITEM 3. (ESAF /2015/ MPOG/ ANALISTA DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO ) Em relação aos modelos de gestão pública, é incorreto afirmar:
a) no sentido weberiano do termo, a burocracia nunca logrou ser reconhecida por sua racionalidade. Antes, popularizou-se – negativamente – em face de suas disfunções.
b) a lógica do Governo Aberto, por si só, é suficiente para garantir uma maior e mais efetiva participação social na avaliação e no controle da ação governamental.
c) embora declaradamente rejeitado por todos, o patrimonialismo remanesce em grau bastante sensível, haja vista os recorrentes escândalos de corrupção havidos no decorrer da Nova República.
d) a absorção do gerencialismo e suas variantes, no âmbito da gestão pública, não implica delinear-se, como objetivo, a exclusão do modelo burocrático.
e) embora as ideias de reforma gerencial tenham surgido em países de governos neoliberais, é possível afirmar que o modelo não se restringe apenas a esse contexto ideológico.
A) Pessoal, aqui temos um deslize da banca. A ESAF considerou esta afirmativa como certa. De fato as disfunções burocráticas são mais notórias que sua formulação inicial de eficiência. No entanto, em sentido weberiano, o objetivo da burocracia era a racionalidade. O modelo de dominação weberiano inclusive chama-se racional-legal. banca, contudo, não anulou esta questão.
B) ERRADO. O simples fato do Estado estar acessível (através da transparência e governo eletrônico), não garante que os cidadãos irão participar. É preciso estimular essa participação, por meio de ações concretas
C) CERTO. O patrimonialismo é ainda praticado. O uso de cargos públicos para atender interesses político demonstra isto.
D) CERTO. O objetivo do gerencialismo é tornar a administração mais eficiente, utilizando os princípios basilares e funcionais da burocracia, como a meritocracia, hierarquia, admissão por concurso público
E) CERTO. O Brasil tem contexto sócio-político completamente distinto dos EUA e Reino Unido, primeiras nações a adotarem a administração gerencial, e mesmo assim promoveu a reforma do Estado Gerencial em seu ordenamento jurídico
Portanto, o gabarito é a alternativa B, mas eu teria entrado com recurso para anular a questão!
ITEM 4. (ESAF /2014/ RECEITA FEDERAL/ AUDITOR FISCAL DA RECEITA FEDERAL ) Considerando-se os modelos teóricos de administração pública: patrimonialista, burocrático e gerencial, é correto afirmar que:
a) a Administração Pública burocrática acredita em uma racionalidade absoluta, pregando o formalismo, rigidez e o rigor técnico.
b) a Administração Pública burocrática pensa na sociedade como um campo de conflito,
cooperação e incerteza, na qual os cidadãos defendem seus
interesses e afirmam suas posições ideológicas.
c) a Administração Pública burocrática prega a descentralização, com delegação de poderes, atribuições e responsabilidades para os escalões inferiores.
suas próprias necessidades e perspectivas, sem considerar a alta ineficiência envolvida.
e) a Administração Pública Gerencial assume que o modo mais
seguro de evitar o nepotismo e a corrupção é pelo controle
rígido dos processos com o controle de procedimentos.
Pessoal, vejam que a questão é semelhante à que foi cobrada no próprio concurso da receita em 2012, baseada no artigo de José Pereira Matias. Vamos analisar as alternativas:
A) CERTO. A Administração Pública burocrática acredita em uma
racionalidade absoluta, pregando o formalismo, rigidez e o rigor técnico.
B) ERRADO. Esta é uma característica da Administração Pública Gerencial. C) ERRADO. Também é característica da Administração Pública Gerencial. D) ERRADO. Esta é uma característica da Administração Pública Burocrática, conforme vimos acima na aula, constituindo uma das críticas que se faz a este modelo.
D) ERRADO. Esta é uma característica da Administração Pública Burocrática
ITEM 5. (ESAF /2014/ MTur/ ANALISTA TÉCNICO - ADMINISTRATIVO)
Correlacione as colunas acima atribuindo as características descritas na Coluna II à forma de administração correspondente, constante da Coluna I.
Ao final, selecione a opção que contenha a sequência correta para a Coluna II. a) 1, 2, 3
b) 3, 2, 1 c) 2, 3, 1 d) 2, 1, 3 e) 1, 3, 2
É a administração baseada em um serviço civil profissional e no universalismo de procedimentos, expresso em normas rígidas de procedimento administrativo-
! Trata-se da Administração Burocrática. Portanto, primeira lacuna
devemos associar o número 2.
Prega que a melhor forma de combater o clientelismo é dar autonomia ao administrador público, valorizando-o por sua capacidade de tomar decisões em que o critério de êxito seja sempre o melhor atendimento ao cidadão-cliente.
! Trata-se da Administração Gerencial. Portanto, a segunda lacuna
devemos associar o número 3.
É uma administração do Estado, mas não é pública. Sobrevive nos regimes democráticos imperfeitos através do clientelismo
! Trata-se da Administração Patrimonialista. Portanto, a terceira lacuna
devemos associar o número 1.
Sendo assim, o gabarito é a alternativa C.
Vejamos algumas questões da FCC para fixarmos este conteúdo:
ITEM 6. (FCC/2009/MPE-SE/Analista do Ministério Público/Administração)
NÃO constitui característica do modelo de Administração Pública Burocrática, que tem entre seus principais expoentes Max Weber,
em detrimento da avaliação por mérito.
b) ênfase na ideia de carreira e profissionalização do corpo funcional público. c) estrutura hierárquica fortemente verticalizada, impessoalidade e formalismo.
d) rigidez do controle dos processos, com predominância do controle da legalidade como critério de avaliação da ação administrativa (due process).
e) rotinas e procedimentos segundo regras definidas a priori, em detrimento da avaliação por resultados.
Pessoal, o comando da questão pede assinalar qual das alternativas não é característica da Burocracia, segundo Max Weber. Vimos que as características da administração burocrática de Max Weber são a competência técnica e a meritocracia . A burocracia é uma organização na qual a escolha das pessoas é baseada no mérito e na competência técnica e não em preferências pessoais .
Alternativa B correta.
A burocracia também se caracteriza pela hierarquia, impessoalidade e formalismo. Alternativa C correta.
Forte controle dos procedimentos ( a priori), através do estabelecimentos de regras e normas a serem seguidos por todos. Alternativas D e E corretas.
A seleção, a admissão, a transferência e a promoção dos funcionários são baseadas em critérios de avaliação e classificação válidos para toda a organização e não em critérios particulares e arbitrários . Esses critérios universais são racionais e levam em conta a competência, o mérito e a capacidade do funcionário em relação ao cargo . Daí a necessidade de exames, concursos, testes e títulos para a admissão e promoção dos funcionários . Portanto, a alternativa A está ERRADA e é o gabarito.
ITEM 7. (FCC/ 2010/ AL-SP/AGENTE TÉCNICO LEGISLATIVO/ GESTÃO DE PROJETOS)
Com relação à administração pública burocrática considere.
I. Surge na segunda metade do século XIX, na época do Estado liberal, com o objetivo de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista.
II. Esse modelo de gestão possui como princípios orientadores a profissionalização, ou seja, a ideia de carreira e hierarquia funcional, a impessoalidade e o formalismo.
III. Os pressupostos da administração burocrática são a confiança prévia nos administradores públicos e nos cidadãos que a eles, administradores públicos, dirigem demandas.
IV. O controle pode transformar-se na própria razão de ser do funcionário; voltando-se para si mesmo, perdendo a noção de sua missão básica, que é servir à sociedade.
V. A administração burocrática tem como principal qualidade a efetividade no alcance dos resultados; seu foco central é a eficiência do Estado.
Está correto o que se afirma APENAS em a) I e II.
b) I, II, III e V. c) II, III e IV. d) II e V. e) III, IV e V.
Pessoal, vamos analisar as afirmativas.
I. CERTO. O modelo de administração burocrático, de fato, surge no
século XIX, para combater os males do modelo patrimonialista.
II. CERTO. São características do modelo burocrático a impessoalidade e
III. ERRADO. A burocracia parte da desconfiança a priori. Quem deposita confiança limitada é o modelo da Administração Gerencial, que veremos a seguir.
IV. ERRADO. Cuidado. Esta é uma disfunção da Burocracia, não uma
característica deste modelo de administração pública.
V. ERRADO. A administração burocrática tem como qualidade a
efetividade no controle dos abusos
Desta Forma, o gabarito da questão é a alternativa A.
ITEM 8. (FCC/2012/PREFEITURA DE SÃO PAULO/ SP/ AUDITOR FISCAL)
Com relação à introdução do paradigma pós-burocrático na administração pública brasileira, considere:
I. A partir de meados dos anos 1990 houve flexibilização e, posteriormente, ruptura do modelo burocrático, tendo em vista que as organizações públicas abandonaram a racionalidade formal como paradigma de ação.
II. Apesar de todas as mudanças recentes, as organizações ditas pós-burocráticas ainda estão vinculadas à lógica racional-legal, base do modelo criado por Max Weber.
III. A organização pós-burocrática teria como principais características a centralização e a estruturação em redes hierarquizadas articuladas por fluxos verticais de informação.
IV. As organizações pós-burocráticas podem ser caracterizadas como orientadas para a solução de conflitos e problemas, e estão baseadas na participação, confiança e compromisso de todos em torno de resultados.
V. O tipo organizacional pós-burocrático é construído em torno de processos tecnologicamente intensivos, fortemente preocupados pela formação de consensos baseados no personalismo.
b) III e V. c) I, II e III. d) III, IV e V. e) I, II, III e IV.
Analisemos as afirmativas
I. ERRADO. O modelo gerencial foi implementado em meados de 1995,e
veio para se apoiar nos pilares da burocracia, quais sejam os de formalismo, profissionalismo e impessoalidade, então não se pode falar que a administração publica abandonou a racionalidade formal.
II. CERTO. Como dito, o nosso sistema ainda retem muitos traços caracteristicos da burocracia.
III. ERRADO. O Gerencialismo e marcado por sua descentralização, delegando mais responsabilidade e autonomia.
IV. CERTO: Traço marcante, buscar eficiencia sem perder qualidade, solução para conflitos e mais participação do cidadão, essas qualidades só surgirão na 3° fase do gerencialismo o qual e chamado de public service orientation.
V. ERRADO: A grande diferença e que o gerencialismo se preocupa com os resultados, voltados para o cidadão, de forma que este possa a vir a ajudar na forma de administrar, nada tem a ver com processos tecnologicos intensivos voltados para o personalismo.
ITEM 9. (FCC /2010/ TCE-RO/ AUDITOR )
Na gestão do setor público, a incorporação do paradigma do cidadão como cliente
a) foi rejeitada, pois as burocracias públicas não têm como missão atender clientelas, mas alcançar resultados orientados pelo princípio da razão de Estado.
b) deve ser compatibilizada com o dever de atender a todos os cidadãos, independentemente de sua condição financeira, e com as limitações de recursos orçamentários públicos.
c) é incompatível com o princípio da universalização dos serviços públicos, que impõe o atendimento prioritário a todos, independentemente da sua qualidade.
d) será alcançada à medida que avançar o processo de privatização do setor público, pois seu sucesso depende da eliminação do modelo burocrático de gestão.
e) é de difícil implementação, pois depende da retirada de princípios constitucionais da administração pública, como a impessoalidade, a equidade e a universalidade
Pessoal , a incorporação do paradigma do cidadão como cliente acontece num segundo momento da Administração Pública Gerencial. Nesta perspectiva cada cidadão deve ser atendido em suas demandas, pois é um contribuinte. O PSO avança neste conceito pois adiciona o conceito de equidade e acountabillity. Naturalmente todos serão atendidos, mas dentro das limitações de recursos públicos. Lembrem-se que o surgimento da administração pública gerencial se deu em um momento de crise fiscal do Estado e crise de financiamento do Estado de Bem-Estar social. Portanto o gabarito é a alternativa B.
ITEM 10. (FCC/ 2010/ BAHIAGÁS/ANALISTA DE PROCESSOS / ADMINISTRAÇÃO)
b) do processo de transição do Estado patrimonial para o Estado burocrático weberiano.
c) da gestão do processo de transição da Administração Pública tradicionalista para o Estado gerencial patrimonial.
d) do processo de transição do Estado burocrático weberiano para o Estado patrimonial.
e) da reforma da gestão pública orientando o conjunto de atividades destinadas à execução de obras e serviços, comissionados ao governo para o interesse da sociedade.
Pessoal, cuidado com o enunciado das questões. O modelo de administração burocrático foi implantado para substituir o modelo patrimonialista, pois este não servia ao capitalismo moderno, ao Estado Moderno. Portanto trata-se da substituição do modelo patrimonialista pelo modelo burocrátivo Weberiano. Assim, o gabarito é a alternativa B.
ITEM 11. (FCC/2010/ AL-SP/AGENTE TÉCNICO LEGISLATIVO/GESTÃO DE PROJETOS) O modelo de administração pública gerencial
a) prioriza o atendimento das demandas do cidadão.
b) identifica o interesse público com a afirmação do poder do Estado. c) identifica o interesse da coletividade com o do Mercado.
d) baseia-se na competência técnica dos servidores e na centralização da decisão.
e) enfatiza o controle dos processos formais, visando à punição exemplar dos incompetentes.
Analisemos as alternativas:
A) CERTO. A administração pública gerencial vê o cidadão como contribuinte
de impostos e como cliente dos seus serviços.Os resultados da ação do Estado são considerados bons não porque os processos administrativos estão sob controle e são seguros, como quer a administração pública burocrática, mas porque as necessidades do cidadão-cliente estão sendo atendidas.
B) ERRADO. Para a administração pública burocrática, o interesse público é freqüentemente identificado com a afirmação do poder do Estado. Ao atuarem sob esse princípio, os administradores públicos terminam por direcionar uma parte substancial das atividades e dos recursos do Estado para o atendimento das necessidades da própria burocracia, identificada com o poder do Estado. C) ERRADO. A administração pública gerencial está explícita e diretamente voltada para o interesse público.
D) ERRADO. O modelo gerencial tornou-se realidade no mundo desenvolvido quando, através da definição clara de objetivos para cada unidade da administração, da descentralização, da mudança de estruturas organizacionais e da adoção de valores e de comportamentos modernos no interior do Estado. A reforma do aparelho do Estado no Brasil significará, fundamentalmente, a introdução na administração pública da cultura e das técnicas gerenciais modernas.
E) ERRADO. A administração pública gerencial está fundamentada na forma de controle, que deixa de basear-se nos processos ( a priori) para concentrar-se nos resultados (a posteriore). A profissionalização da administração pública continua sendo um princípio fundamental.
2. Os Três Poderes e a Teoria da Separação Harmônica (sistema de freios e
contrapesos)
Charles-Louis de Secondat (1689-1755), Barao de Montesquieu, formou sua visao de mundo quando desmoronava o reinado de Luis XIV, o mesmo que disse “O Estado sou eu”, maior simbolo do absolutismo. O advento da monarquia absolutista e a sua crise marcam-no decisivamente.
Motesquieu procurou seguir um caminho que negasse os extremos. Sua intencão era fazer:
com que os que comandam aumentassem seu conhecimento com o que devem prescrever e os que obedecem encontrassem um novo prazer em obedecer, com que os homens se pudessem curar dos seus preconceitos.
Em Do espírito das leis, sua obra maior, tinha a pretensão de analisar extensa e profundamente a estrutura dos fatos humanos e formular um esquema interpretativo do mundo histórico político e social. Ele fica um objetivo preciso: compreender quais as relações que existem entre o direito – as leis positivas – e as varias instancias da vida humana. Ele pretende, por exemplo, analisar como o clima de um país, a geografia, a economia ou a religião interferem na formação do direito.
Assim, o direito é algo dinâmico, que tende a mudar, segundo mudam as variáveis da equação. O direito sofre múltiplas interferências de diversos fatores, que inclusive podem não ter qualquer relação com a vontade humana. Para Montesquieu, o homem nao e senhor pleno de seu próprio destino, pois muitos fatores alheios a sua vontade interferem na vida humana; e o homem não e absolutamente livre para organizar a sociedade e para criar o direito como lhe aprouver. Contudo, isso não significa que o autor considere que a vida em sociedade seja totalmente definida por uma inteligência completamente
alheia ao homem. O homem e relativamente indeterminado, ou seja, a capacidade do homem em conformar a realidade e apenas parcial.
Alem disso, não são apenas os elementos naturais externos a vida humana – como clima e topografia – que interferem nas nossas possibilidades de atuar inteligentemente. A própria maneira como a sociedade se encontra organizada em um dado momento histórico é também um fator que influencia a maneira de ser do homem e interfere nas suas decisões.
As teorias imediatamente anteriores a Montesquieu que tentavam explicar o Estado, a Sociedade e o Direito partiam de premissas diferentes, chegando também a conclusões diferentes. Os contratualistas caracterizavam-se pela ideia de que o homem pré-existe a sociedade e ao Estado, e pela crença de que é por um ato de vontade que eles instituem a vida em comunidade.
Montesquieu não entra nessa discussão ( se o homem pré-existe a sociedade ou não) e parte de um ponto de vista pragmático: o de considerar a própria sociedade como um dado da realidade sobre o qual o homem terá que atuar.
Enquanto os contratualistas concebem que o homem, no momento de instituir a sociedade, atua quase que ilimitadamente, podendo organizar a vida em comum quase que de todas as formas imagináveis no plano lógico, Montesquieu concebe o ser humano sujeito a uma serie de influências externas e limita nossas possibilidades de agir, ao mesmo tempo em que revela certas propensões no nosso comportamento.
Outra diferença em relação aos contratualistas esta no fato de que esses consideravam os conflitos entre os seres humanos como algo anterior a vida em
sociedade, sendo uma das causas da formação do contrato; enquanto Montesquieu parte da ideia de que os conflitos so existem justamente por conta da convivência em sociedade. Enquanto os contratualistas percebem o contrato como a solução dos conflitos, Montesquieu aceita que os conflitos são o dia-a-dia da humanidade e deve-se buscar uma forma de administrá-los.
Montesquieu também estuda as formas de governo. A república e o governo de uma coletividade. Pode ser o governo de todos os que compõem o povo, caso em que a republica assume a forma de democracia; ou pode ser o governo de um grupo hegemônico dentro da coletividade, caso em que assume a forma de aristocracia. Já a monarquia e o despotismo tem em comum o fato de serem um governo de um só. Na monarquia o rei governa segundo as leis, ao passo que no despotismo o déspota só obedece aos seus caprichos e vontades.
A teoria da divisão de poderes de Montesquieu tem como base o conceito de liberdade. Esta consiste na segurança pessoal que o cidadão experimenta ao abrigo das leis e de uma Constituição que aponte limites precisos a ação do governo. Para ele:
Num Estado, isto é, numa sociedade em que há leis, a liberdade não pode consistir senão em poder fazer o que se deve querer e em não ser constrangido a fazer o que não se deve desejar. A liberdade é o direito de fazer tudo o que as leis permitem; se um cidadão pudesse fazer o que as leis proibissem, não teria mais liberdade, porque
os outros também teriam tal poder.
Se todos pudessem agir contra a lei, a liberdade desapareceria. Se qualquer pessoa pudesse violar a lei, em algum momento a vontade de um homem se imporia unilateralmente a de outro. Se todos pudessem violar as leis, nenhum dos homens teria garantia de que não haveria unilateralismo, porque a lei limita a vontade de uns homens para que as de outros possa realizar-se.
Somente em governos moderados e que há liberdade. “Para que seja impossível abusar do poder, e preciso que, pela disposição das coisas, o poder freie o poder”. Tendo em mente a constituição da Inglaterra, ele tentou harmonizar a visão democrática de representação política com o ideal de limitação do poder do Estado, afirmando que esse resultado e conseguido primordialmente com a construção de diversas salvaguardas institucionais e constitucionais no sistema político, ou seja, a atribuição de três funções do Estado a orgãos diferentes, equilibrando os poderes desse Estado pela tripartição em Poder Executivo, Poder Legislativo e Poder Judiciário.
Há, em cada Estado, três espécies de poderes: o poder legislativo, o poder
executivo das coisas que dependem do direito das gentes, e o executivo das que
dependem do direito civil.
Este último se refere ao poder de julgar, dando origem ao Poder Judiciário. O poder na realidade e uno, e tem titular único – o povo. A separação de poderes estabelece uma divisão de caráter funcional e orgânico quanto ao exercício das três funções estatais: a legislativa, a jurisdicional e a administrativa.
A ideia central da divisão dos poderes e a de que uma mesma unidade não pode exercer mais de uma função estatal. O Executivo e o Legislativo não podem ser exercidos por uma mesma unidade porque esta poderia instituir leis tirânicas para executá-las tiranicamente. Se o Judiciário estivesse ligado ao Legislativo, o poder sobre a vida e a liberdade dos cidadãos seria arbitrário, pois o juiz seria legislador. Estando ligado ao Executivo, o juiz poderia ter a forca de um opressor.
Tudo isso corresponde a primeira dimensão da divisão dos poderes de Montesquieu: atribuir as distintas funções estatais a distintas unidades decisórias. Mas, logo Montesquieu se da conta da limitação dessa formulação, porque simplesmente mantendo a exclusividade das distintas funções estatais em favor de distintas unidades decisórias, logo haverá a possibilidade de que uma das unidades se imponha as demais.
A solução que ele oferece é a criação de mecanismos que forneçam uma necessária relação entre as unidades estatais no desempenho de suas funções. Assim, por exemplo, o controle do Legislativo sobre a execução das leis, as interferências do Executivo na duração e no momento da reunião da unidade legislativa, a realização de certos julgamentos por parte do legislativo, e o poder, em favor do executivo, de vetar as leis aprovadas no legislativo. Temos aqui o sistema de “freios e contrapesos”, que visa a assegurar um equilíbrio na atuação dos três Poderes, sem sobreposição de qualquer deles em relação aos demais. Nossa Constituição Federal prevê a separação de poderes:
Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o
Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
Também prevê o sistema de “freios e contrapesos” quando fala que eles são harmônicos entre si. Forma-se um intrincado mecanismo de controles recíprocos entre os Poderes, de forma que um Poder controle os demais, ao mesmo tempo em que e por eles controlado, nas hipóteses nela expressamente previstas.
O Poder Legislativo controla o Executivo quando, exemplificativamente, autoriza o Presidente da Republica a declarar a guerra e a celebrar a paz (CF, art. 48, X e XI); susta os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder
regulamentar ou dos limites da delegação legislativa (CF, art. 49, V) ou fiscaliza, com o auxilio do Tribunal de Contas, a execução do orçamento pelos orgãos e entidades do Poder Executivo (CF, art. 49, IX). E o Executivo também controla o Legislativo, a exemplo de quando nomeia membros do Tribunal de Contas, orgao vinculado ao Poder Legislativo (CF, art. 61 e 73, § 2o, I), ou veta os projetos de lei por ele aprovados (CF, art. 66).
O Legislativo fiscaliza o Judiciário, quando legisla sobre organização judiciária (CF, art. 48, IV), aprova ou não a nomeação pelo Presidente da Republica de membros do Poder Judiciário (CF, art. 48, VIII) ou, ate mesmo, instaura uma Comissão Parlamentar de Inquérito para investigar atos relacionados ao Poder Judiciário (CF, art. 58, § 3o), entre outras hipóteses. Reciprocamente, e o Legislativo fiscalizado pelo Judiciário, quando este decide acerca da constitucionalidade ou não dos atos normativos por ele editados (CF, art. 102, I, a, e art. 5o, XXXV) ou julga seus membros nas infrações penais comuns (CF, art. 102, I, b).
E o Executivo fiscaliza o Judiciário quando nomeia os Ministros do STF e do STJ (CF, art. 101 e 104), entre outros Tribunais, ou quando concede indulto e comuta penas (CF, art. 84, XII), entre outras hipóteses. E é por ele controlado quando, exemplificativamente, o Judiciário aprecia, no controle difuso ou concentrado, a constitucionalidade de atos normativos editados pelo Poder Executivo (CF, art. 102, I, a, e art. 5o, XXXV) ou julga o Presidente da Republica nas infrações penais comuns (CF, art. 102, b).
Além de estabelecer a possibilidade do veto executivo a legislação, Montesquieu pressupõe a possibilidade de cisão da função legislativa do Estado. O autor estudou o bicameralismo inglês, em que o legislativo era conferido tanto a nobreza quanto ao corpo escolhido para representar o povo, cada qual com
suas leis, assembleias e deliberações à parte e objetivos e interesses separados: a Câmara dos Lordes, que representa a nobreza, e a Câmara dos Comuns, que representa o povo.
A necessidade de interação ente as diferentes unidades decisórias do Estado e a cisão de uma dada função estatal, para que seja entregue a outra unidade decisória alheia a função cindida ou para que seja entregue a distintas partes da unidade decisória própria da função cindida correspondem a segunda dimensão da divisão de poderes.
ITEM 12. (CESPE/2006/TSE/ANALISTA JUDICIÁRIO - ÁREA ADMINISTRATIVA)
Com relação às diferentes abordagens acerca da formação e conceituação do Estado moderno, assinale a opção incorreta.
A) A leitura weberiana do Estado como monopolizador legítimo e legal da violência não alcança mais eficácia no mundo da globalização.
B) O Estado, segundo Locke e Montesquieu, deve cuidar para que o chefe de Estado não concentre poder político
Analisemos as alternativas:
A) ERRADO. O conceito weberiano de Estado é absolutamente moderno. Continua existindo com potência conceitual.
