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PARECER
Questão jurídica
A questão jurídica que foi colocada à apreciação do Conselho Consultivo é a de saber se, na sequência do procedimento de emissão de uma certidão negativa de registos, é admissível a emissão de certidão dos documentos inseridos no respetivo procedimento, solicitada pela requerente da certidão negativa, “incluindo certidão do teor das comunicações eletrónicas internas” estabelecidas, entre os serviços, no âmbito do mesmo procedimento (designadamente porque a certidão respeita a prédio situado na área desanexada de uma conservatória e não se encontra concluída a transferência de todas as fichas ou fotocópias de prédios situados na área desanexada; ou até porque a certidão é solicitada a serviço de registo diferente da área da situação do prédio).
Pronúncia
1. De acordo com o artigo 268.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa (Constituição) os cidadãos têm o
direito de ser informados pela Administração, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos processos em que sejam diretamente interessados, bem como o de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas. Adicionalmente, por força do artigo 268.º, n.º 2, da Constituição os cidadãos têm o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à
DIVULGAÇÃO DE PARECER DO CONSELHO CONSULTIVO N.º 59/ CC /2017
N/Referência: P.º C.P. 23/2017 STJSR-CC Data de homologação: 15-12-2017
Consulente: Departamento de Gestão e Apoio Técnico-Jurídico aos Serviços de Registo - Setor de Avaliação, Inspeção e Gestão de Serviços
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Assunto: Pedido de certidão de documentos inseridos em procedimento de emissão de certidão negativa de
registos – Direito à informação administrativa.
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investigação criminal e à intimidade das pessoas1-2. O preceito consagra no n.º 2 o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, estabelecendo um princípio de arquivo aberto ou open file da Administração Pública3;
1.2. Em face da norma constitucional, é indubitável que a liberdade de acesso é a regra, que os registos e arquivos
são um património aberto da coletividade e que as ressalvas legais se situam unicamente no plano da segurança interna e externa, da investigação criminal e da integridade de dados pessoais4, pelo que colocando-se o problema de acesso a documentos que se relacionem com estas circunstâncias caberá ao intérprete ou aplicador do direito a tarefa de indagar se aplica diretamente o preceito constitucional ou se, existindo norma legal ordinária sobre a questão, a aplica5.
1.3. Os números 1 e 2 do artigo 268.º da Constituição, em conjunto, configuram, pois, o genérico direito à
informação administrativa, sendo por vezes complexo estabelecer as exatas diferenças entre o direito de acesso a documentos e o direito à informação administrativa procedimental, na medida em que existe entre ambos, incontestavelmente, uma conexão ou relação lógica. Para a doutrina, no primeiro caso, o direito à informação pressupõe a qualidade de interessado num procedimento administrativo, mas no que respeita ao direito de acesso a arquivos e registos administrativos, um dos pressupostos é precisamente que não haja um procedimento administrativo em curso;
1.3.1. Obviamente que dentro dos poderes incluídos no direito à informação administrativa procedimental (artigo
268.º, n.º 1, da Constituição) se inclui o poder de aceder a documentos e registos administrativos6.
1 Dando por assente que os direitos, liberdades e garantias não são ilimitados, estas três restrições ao consagrado direito constitucional justificam-se pela conveniência de proteger outros valores igualmente relevantes no plano constitucional. Cfr. JORGE BACELAR GOUVEIA,
Manual de Direito Constitucional, Vol. II, 5.ª ed., Coimbra: Almedina, 2013, pp. 1005 e ss.
2 Cfr. ainda os artigos 18.º, n.º 1, 266.º, 267.º e 269.º da Constituição.
3 Também o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), no artigo 15.º, se refere ao princípio da abertura, estabelecendo no n.º 3 que todos os cidadãos da União e todas as pessoas singulares ou coletivas que residam ou tenham a sua sede estatutária num Estado-Membro têm direito de acesso aos documentos das instituições, órgãos e organismos da União, seja qual for o respetivo suporte. 4 Cfr. J.J.GOMES CANOTILHO eVITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed. revista, Coimbra: Coimbra Editora, 1993, pp. 932 e ss., anotação ao artigo 268.º, nota III, onde se pode ler que “A fórmula arquivos e registos administrativos deve entender-se em entender-sentido amplo, considerando-entender-se como tais os dossiers, relatórios, diretivas, instruções, circulares, notas, estudos, estatísticas.” 5 Para J.J.GOMES CANOTILHO eVITAL MOREIRA, cit., p. 934, os direitos consagrados no artigo 268.º são, em geral, direitos de natureza análoga aos “direitos, liberdades e garantias”, enunciados no Título II da Parte I (cfr. artigo 17.º da CRP), com o mesmo regime, portanto, designadamente, a aplicabilidade direta e a limitação da possibilidade de restrição apenas aos casos expressamente previstos (cfr. artigo 18.º da Constituição).
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1.4. Por conseguinte, titulares do direito à informação administrativa procedimental são os que têm interesse direto
no procedimento; e titulares do direito de acesso a arquivos e registos administrativos são todos os cidadãos, que não necessitam de estar em qualquer relação procedimental específica e concreta com a Administração Pública, nem precisam de demonstrar uma posição legitimante para poderem exercer o seu direito de acesso. Nesta hipótese, a relação procedimental estabelece-se precisamente na solicitação dos documentos.
2. O direito à informação administrativa consagrado na Constituição está regulamentado na legislação ordinária,
isto é, no regime jurídico-legal exposto no Código do Procedimento Administrativo (CPA).
2.1. A primeira manifestação do princípio do direito à informação surge logo no artigo 11.º, n.º 1, do CPA, quando
determina que cumpre aos órgãos da Administração Pública prestar aos particulares as informações e os esclarecimentos de que careçam.
2.2. Os artigos 82.º a 85.º do CPA têm por fim concretizar o direito de informação dos administrados consagrado
no n.º 1 do artigo 268.º da Constituição7.
2.2.1. O exercício do direito à informação depende da iniciativa do titular, condicionada ao facto de o procedimento
lhe dizer diretamente respeito ou à prova de interesse legítimo no conhecimento dos elementos pretendidos (artigo 82.º, n.º 1, e 85.º, n.ºs 1 e 2)8, sendo que, de acordo com a doutrina, o conhecimento das resoluções definitivas abrange todas as decisões interlocutórias ou incidentais do procedimento e o elenco das informações a prestar, contidas no n.º 2 do artigo 82.º, tem caráter meramente exemplificativo (quaisquer outros elementos solicitados, de acordo com a norma)9.
2.2.2. No artigo 83.º do CPA o legislador autonomizou uma vertente do direito à informação administrativa
procedimental, isto é, a que se refere à consulta do processo e à passagem de certidões. Os interessados têm o direito, mediante o pagamento das importâncias que forem devidas, de obter certidão, reprodução ou declaração autenticada dos documentos que constem dos processos a que tenham acesso. O requisito é o de que os documentos digam respeito ao procedimento, excluindo-se os documentos classificados ou que revelem segredo comercial ou industrial ou segredo relativo à propriedade literária, artística ou científica, ou os que ponham em causa a proteção dos dados pessoais.
2.2.3. O artigo 84.º regulamenta o pedido de certidão quando o interesse do requerente é direto e inequívoco,
7 Cfr. JOSÉ MANUEL DA S.SANTOS BOTELHO [et al.], Código do Procedimento Administrativo Anotado, 4.ª ed., Coimbra, Almedina, 2000, pp. 277 e ss.
8 Sobre a distinção entre interessado direto e titulares de interesse legítimo vide RAQUEL CARVALHO, O Direito à Informação Administrativa
Procedimental, cit., pp. 198 e ss.
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estabelece certas limitações e inclui os elementos que constem de procedimentos informatizados10, devendo, as certidões, neste último caso, ser passadas por via eletrónica ou mediante impressão nos serviços da Administração.
2.3. Por seu lado, o artigo 17.º do CPA materializa o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos
consagrado no n.º 2 do artigo 268.º da Constituição, estabelecendo o princípio da administração aberta. De acordo com a norma, todas as pessoas têm o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, mesmo quando nenhum procedimento que lhes diga diretamente respeito esteja em curso, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal, ao sigilo fiscal e à privacidade das pessoas.
2.3.1. Não obstante o conteúdo normativo do n.º 2 do artigo 268.º da Constituição, isto é, o direito consagrado, o
acesso aos arquivos e registos administrativos foi regulado11 pela Lei de Acesso aos Documentos da Administração (Lei n.º 46/2007, de 24 de agosto)12, revogada e substituída pelo Regime de Acesso à Informação Administrativa e Ambiental e de Reutilização dos Documentos Administrativos (RAIA), constante da Lei n.º 26/2016, de 22 de agosto.
2.3.2. Da RAIA destacamos: que o acesso a documentos notariais e registais efetua-se com base na legislação
específica [artigo 1.º, n.º 4, alínea b)]; que quanto ao regime de exercício do direito dos cidadãos a serem informados pela Administração Pública, rege o CPA, nos artigos 82.º e seguintes [artigo 1.º, n.º 4, alínea a)]; a noção de documento administrativo, a qual engloba qualquer conteúdo, ou parte desse conteúdo, que esteja na posse ou seja detido em nome dos órgãos e entidades, seja o suporte de informação sob forma escrita, visual, sonora, eletrónica ou outra forma material, neles se incluindo, designadamente, aqueles relativos a procedimentos de emissão de atos administrativos [artigo 3.º, n.º 1, alínea a)]; e que não se consideram documentos administrativos as comunicações eletrónicas pessoais e outros registos de natureza semelhante, qualquer que seja o seu suporte [artigo 3.º, n.º 2, alínea a)];
2.4. Ponderando as questões que podem surgir no domínio particularmente sensível do exercício dos direitos dos
cidadãos à informação e de acesso aos documentos administrativos, que se encontram consagrados nos n.ºs 1 e 2 do artigo 268.º da Constituição como direitos de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, os artigos 104.º a 108.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) instituem uma forma específica de processo urgente: referimo-nos ao processo de intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões, o qual tem como campo de intervenção, quer a tutela do direito à informação
10 Anteriormente a esta redação legal já RAQUEL CARVALHO, cit., p. 197, defendia uma interpretação extensiva que abrangesse o acesso a dados informáticos.
11 Cfr. artigo 65.º, n.º 2, do antigo CPA e 17.º, n.º 2, do CPA.
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procedimental regulado nos artigos 82.º a 85.º do CPA, quer o direito à informação extraprocedimental regulado pela aludida Lei n.º 26/2016.
2.4.1. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA expressa que a prestação de informações e do acesso a documentos e a passagem de certidões são prestações cuja realização se consubstancia em meras atuações administrativas (e não em atos administrativos), pelo que a dedução deste tipo de pretensão poderia seguir a forma de ação administrativa. Contudo, considerando a urgência na satisfação da situação jurídica, o CPTA previu esta forma de processo urgente13-14.
3. Ora, diz-se no n.º 1 do artigo 2.º do CPA, que os princípios gerais da atividade administrativa são aplicáveis à
conduta de quaisquer entidades, independentemente da sua natureza, adotada no exercício de poderes públicos e no n.º 3, do mesmo artigo, que os princípios gerais da atividade administrativa e as disposições que concretizam preceitos constitucionais são aplicáveis a toda e qualquer atuação da Administração Pública. Todavia, o CPA é uma lei geral desprovida de valor reforçado, pelo que havendo norma especial ou legislação especial é esta que se aplica, por força da regra lex specialis derogat legi generali15.
3.1. No Código do Registo Predial (CRP), de acordo com os artigos 104.º e 105.º, qualquer pessoa pode pedir
certidões de documentos arquivados e podem ser passadas cópias integrais ou parciais não certificadas, com o valor de informação, de quaisquer despachos e documentos.
3.2. Por conseguinte, tendo por base os preceitos referidos do CRP, entendemos que é admissível a emissão de
certidão dos documentos inseridos em procedimento de emissão de certidão negativa, incluindo as comunicações eletrónicas concernentes à respetiva emissão16 – portanto desde que digam respeito à emissão da certidão negativa e que não tenham caráter pessoal – mediante o pagamento devido.
13 Cfr. Manual de Processo Administrativo, 2.ª ed., Coimbra: Almedina, 2016, pp. 134-135, 330-331 e 391.
Também RAQUEL CARVALHO, O Direito à Informação Administrativa Procedimental, cit., pp. 256 e ss., é do entendimento que a atuação da Administração que se recusa a prestar uma informação não provoca nenhuma alteração na esfera jurídica do particular que não seja o de ver negado o acesso à informação requerida, pelo que não existe ato administrativo. Ressalva, porém, a doutrina que acolhe um sentido
amplo de ato administrativo.
14 A propósito, veja-se o disposto no artigo 147.º-C, n.º 5, do CRP.
15 Cfr. O Novo Código do procedimento Administrativo, Conferências do CEJ 2014-2015, Coleção Formação Contínua, p. 9, in www.cej.mj.pt/cej/recursos/ebooks/Administrativo_fiscal/eb_novo_CPCA.pdf
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3.3. Compreendendo que a pergunta colocada se reporta a um pedido de informação extraprocedimental17, questão diversa é a de saber se não poderíamos/deveríamos aplicar a Lei n.º 26/2016 citada. Sucede que é a própria Lei que determina, no artigo 1.º, n.º 4, alínea c), que a sua aplicação não prejudica a aplicação do disposto em legislação específica quanto ao acesso a documentos registais.
3.4. Assim, se a emissão de certidão negativa de registos, sendo uma atividade administrativa, se insere ainda no
plano da atividade registal, a emissão dos documentos que serviram de base à sua emissão há de, de igual modo, compreender-se nessa atividade, pelos que são as regras próprias constantes do CRP que se hão de aplicar e bem assim o respetivo Regulamento Emolumentar dos Registos e do Notariado e demais regulamentação própria.
3.5. Seja como for, em face da consagração constitucional do princípio genérico do direito à informação, vertido
no artigo 268.º, n.ºs 1 e 2 da Constituição, direito esse de natureza análoga aos “direitos, liberdades e garantias”, e, portanto, de aplicabilidade direta, quer-nos parecer que, independentemente do enquadramento legal que se possa defender, a resposta teria sempre de ser positiva.
3.6. Salientamos, porém, que a complexidade do tema, quer a referente às restrições legais ao direito à
informação, quer a relativa ao enquadramento legal, poderia originar constrangimentos à satisfação imediata de um pedido com estas características num serviço de registo.
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Parecer aprovado em sessão do Conselho Consultivo de 14 de dezembro de 2017.
Blandina Maria da Silva Soares, relatora,
Ana Viriato Sommer Ribeiro, Carlos Manuel Santana Vidigal,
António Manuel Fernandes Lopes, Luís Manuel Nunes Martins, Maria Madalena Rodrigues Teixeira. Este parecer foi homologado pelo Senhor Presidente do Conselho Diretivo, em 15.12.2017.
