ANTEPROJECTO DE PROPOSTA DE LEI
Exposição de Motivos
A promoção da qualidade da educação constitui hoje um imperativo e uma responsabilidade fundamental do Estado. Ao longo de mais de trinta anos, a sociedade portuguesa fez um volumoso investimento na educação que permitiu alargar consideravelmente a taxa de escolarização da população. Contudo, na última década, o aumento das qualificações escolares dos portugueses tem-se mostrado lento, mantendo-se elevados níveis de insucesso e abandono escolar precoce, ao mesmo tempo que os resultados médios dos alunos, medidos pelos instrumentos de avaliação nacionais e por estudos comparativos internacionais, revelam sérias deficiências na qualidade das aprendizagens. Perante esta situação, cabe ao Governo adoptar todas as medidas para suprir essas deficiências e para garantir a elevação sustentada dos padrões de qualidade da educação.
A generalização de uma cultura de avaliação – das políticas, das organizações, dos agentes e dos recursos educativos – constituirá certamente um poderoso instrumento para a promoção da qualidade. Por isso, o XVII Governo Constitucional inscreveu no seu programa o lançamento de um sistema de avaliação e certificação de manuais escolares, no sentido de garantir novas formas de utilização que sejam mais racionais e menos dispendiosas para as famílias.
Entre os recursos didáctico-pedagógicos que apoiam a acção dos professores e a aprendizagem dos alunos, os manuais escolares assumem sem dúvida a maior relevância. Apesar da prevalência de uma cultura pedagógica que preconiza a produção e adaptação dos materiais de ensino de modo a responder à singularidade de cada escola, de cada turma ou mesmo de cada aluno, e do aparecimento mais recente de recursos didácticos complementares em novos suportes, o alargamento da escolaridade obrigatória, a extensão geral da escolarização e as insuficiências da formação, tanto inicial como contínua,
dos professores do ensino básico e secundário acabaram por fazer dos manuais um instrumento fundamental, por vezes o único, do ensino e da aprendizagem. Com frequência, o manual do aluno converteu-se também em guia do professor. Para tanto concorreu também a generalização do mecanismo da adopção formal de manuais pelas escolas.
A avaliação dos manuais escolares será portanto essencial para a garantia da qualidade do ensino e para a promoção do sucesso educativo. Nas últimas décadas, essa incumbência foi deixada às escolas e aos docentes que têm gozado de uma ampla autonomia na selecção dos manuais que decidem adoptar. É certo que, nos dispositivos legais que até aqui se encontravam vigor, nomeadamente no Decreto-Lei n.º 369/90, de 26 de Novembro, estava previsto um procedimento de avaliação dos manuais por comissões de peritos, em momento posterior à sua adopção pelas escolas. Essa avaliação teria como efeito a determinação da correcção obrigatória pelos editores dos eventuais erros ou deficiências detectadas, podendo chegar, quando tal se revelasse impossível, à retirada do mercado dos manuais avaliados negativamente.
Contudo, tais dispositivos não encontraram mais do que uma aplicação tímida, efémera e portanto inconsequente. Talvez porque não assegurassem o cumprimento de uma das principais responsabilidades do Estado nesta matéria – qual é a de assegurar que nenhum manual desadequado ao currículo ou aos programas em vigor ou com erros ou deficiências seja instrumento fundamental da aprendizagem de nenhum aluno –, ou por causa da morosidade decorrente das garantias processuais previstas, esses dispositivos caíram em desuso. O Estado demitiu-se assim de acompanhar a avaliação feita nas escolas, do que resultou a mais completa desregulação.
A consequente proliferação de manuais escolares veio tornar impossível o exercício responsável da autonomia das escolas e dos docentes, impedindo a realização de um trabalho rigoroso de avaliação. As decisões de adopção passaram muitas vezes a depender mais das práticas de promoção e comercialização dos livros escolares, do que da formação de juízos fundamentados sobre a sua qualidade ou a sua correspondência ao projecto
educativo da escola. A opinião pública indignou-se recorrentemente com esta situação que permitiu que manuais desadequados fossem adoptados pelas escolas, sem que ninguém fosse por isso responsabilizado.
Além disso, a retracção da intervenção reguladora do Estado conduziu também à reprodução de formas pouco razoáveis de utilização dos manuais escolares. Os manuais tornaram-se assim objectos descartáveis, porque efectivamente impossíveis de reutilizar, mas ao mesmo tempo dispendiosos. Passaram a constituir assim, principalmente a partir do 2.º ciclo do ensino básico, um encargo significativo para as famílias, em particular para as de menores recursos. A comparticipação financeira do Estado e das autarquias locais, embora minorando esse encargo, nem sempre permitiu resolver essa situação.
Formou-se, pois, na sociedade portuguesa a consciência da necessidade de uma intervenção do Estado, tanto através do reforço da acção social como através da introdução de mecanismos efectivos de avaliação dos manuais escolares que assegurem a sua qualidade. Ao propor à Assembleia da República a aprovação de um sistema de avaliação e certificação de manuais escolares, o Governo responde pois a um imperativo socialmente reconhecido, promovendo os padrões qualitativos e a estabilidade no sistema educativo. Assim, o Estado assumirá as responsabilidades que lhe cabem, exercendo uma função reguladora que jamais deveria ter abandonado.
A introdução de um sistema exigente de avaliação e certificação dos manuais escolares e de regulação do respectivo processo de adopção terá necessariamente de atender a um conjunto de questões que se relacionam com valores éticos, cívicos e pedagógicos, e considerar uma pluralidade de interesses e perspectivas, a saber, dos alunos e das famílias, das escolas, dos professores, dos autores e dos editores. Contudo, deve cuidar antes de mais da defesa do interesse público.
À lei caberá por isso definir – no escrupuloso respeito pela liberdade de criação e edição, e pela autonomia das escolas e dos docentes, a que nem o Governo nem a administração se podem substituir – os princípios orientadores e estabelecer os parâmetros normativos e as regras processuais que assegurem a conformidade dos manuais escolares
com os objectivos e conteúdos dos programas ou orientações curriculares em vigor, promovam a elevação do seu nível científico-pedagógicos e ao mesmo tempo proporcionem às famílias formas de utilização menos dispendiosas.
Nas actuais circunstâncias, a resposta mais adequada aos problemas identificados é um sistema de avaliação da qualidade dos manuais escolares por comissões de peritos, realizada previamente à sua adopção formal pelas escolas. Trata-se de um sistema que, embora não generalizado, se encontra bem estabelecido em sistemas educativos de diferentes países europeus e americanos de cujas boas práticas será certamente possível beneficiar. Com a mudança do enquadramento legal do procedimento da adopção dos manuais, estarão criadas as condições para o exercício efectivo da autonomia dos docentes, no quadro dos órgãos de coordenação pedagógica dos seus estabelecimentos de ensino, permitindo-lhes a selecção de entre os manuais escolares certificados daqueles que melhor se adeqúem aos respectivos projectos educativos.
A política de manuais escolares não pode também deixar de guiar-se por critérios de equidade social, designadamente no que se refere ao acesso e às condições da sua utilização por parte dos alunos. Para além do reforço do apoio socioeconómico a que têm direito os agregados familiares ou os estudantes economicamente carenciados, essa equidade será garantida pelo regime de preços convencionados, agora alargado a outros recursos didáctico-pedagógicos e ao ensino secundário, e pela adopção complementar de modalidades flexíveis de empréstimo pelas escolas. Com esta proposta de lei, o Governo afasta-se, porém, de concepções que aceitam que os manuais escolares sejam um artigo descartável, procurando antes requalificá-los, enquanto instrumento educativo – sem todavia esquecer o contributo dos livros auxiliares, das obras de referência e dos novos recursos didácticos em suporte multimédia – mas também enquanto recurso cultural essencial para muitas crianças e jovens que a nossa sociedade ainda não conseguiu fazer aceder a outros bens culturais.
Na sequência desta iniciativa legislativa, submetida a ampla consulta pública, o Governo compromete-se a aprovar os instrumentos da respectiva regulamentação imediatamente após a sua publicação, para que o sistema de avaliação e certificação possa estar em vigor o mais brevemente possível.
Assim:
Nos termos da alínea d) do artigo 197º da Constituição, o Governo apresenta à Assembleia da República a seguinte proposta de lei com pedido de prioridade e urgência:
Capítulo I Disposições gerais
Artigo 1º Objecto
A presente lei define o regime de avaliação e de adopção aplicável aos manuais escolares do ensino básico e do ensino secundário, bem como os princípios e objectivos a que deve obedecer o apoio socioeducativo relativamente à aquisição e empréstimo de manuais escolares.
Artigo 2º
Princípios orientadores
1. O regime de avaliação e de adopção dos manuais escolares assenta nos seguintes princípios orientadores:
a) Liberdade e autonomia científica e pedagógica na concepção e elaboração dos manuais escolares;
b) Liberdade e autonomia dos agentes educativos, mormente os docentes, na escolha e na utilização dos manuais escolares no contexto do projecto educativo da escola ou do agrupamento de escolas;
c) Liberdade de mercado e de concorrência na produção, edição e distribuição de manuais escolares.
2. O papel do Estado na garantia da qualidade da educação e da liberdade e autonomia referidas no número anterior concretiza-se nas seguintes linhas de actuação:
a) Avaliação regular dos manuais escolares;
b) Definição do regime de adopção formal dos manuais escolares pelas escolas e agrupamentos de escolas;
c) Promoção da estabilidade dos programas de estudos e dos instrumentos didácticos correspondentes;
d) Apoio ao acesso e utilização dos manuais escolares;
e) Formação dos docentes e responsáveis educativos em avaliação de manuais escolares.
Artigo 3º Conceitos
Para efeitos do disposto no presente diploma, entende-se por:
a) «Programa», o conjunto de orientações curriculares, sujeitas a aprovação nos termos da lei, específicas para uma dada disciplina ou área curricular disciplinar definidoras de um percurso para alcançar um conjunto de aprendizagens e de competências definidas no currículo nacional do ensino básico ou no currículo nacional do ensino secundário;
b) «Recurso didáctico-pedagógico», todo e qualquer recurso de apoio à acção do professor e à realização de aprendizagens dos alunos, podendo ter sido concebido com fins educativos ou não, disponibilizado em qualquer suporte. Os recursos didáctico-pedagógicos que não sejam manuais escolares devem ser apresentados de forma inequivocamente autónoma em relação ao manual, ainda que disponibilizados em diferentes suportes.
c) «Manual escolar», o recurso didáctico-pedagógico relevante, ainda que não exclusivo, do processo de ensino e aprendizagem, concebido por ano ou ciclo, podendo incluir o manual do aluno e o guia do professor, que visa contribuir para o desenvolvimento de competências gerais e específicas – conhecimentos, capacidades e atitudes - definidas pelos documentos curriculares em vigor para o ensino básico e para o ensino secundário, contendo a informação básica e as
experiências de aprendizagem e de avaliação necessárias à promoção das finalidades programáticas de cada disciplina ou área curricular disciplinar;
d) «Manual do aluno», o recurso didáctico-pedagógico de apoio ao trabalho autónomo do aluno que visa contribuir para o desenvolvimento das competências e das aprendizagens definidas no currículo nacional para o ensino básico e para o ensino secundário, apresentando informação correspondente aos conteúdos nucleares dos programas em vigor, bem como propostas de actividades didácticas e de avaliação das aprendizagens;
e) «Guia do professor», o recurso didáctico-pedagógico de apoio ao trabalho do professor que pode conter informação capaz de o orientar na exploração didáctica de experiências de aprendizagem e de actividades de avaliação e que visa contribuir para a realização de aprendizagens significativas pelos alunos;
Artigo 4º Programas escolares
1. Os programas do ensino básico e do ensino secundário vigoram por um período mínimo de seis anos.
2. Tendo em vista a elaboração, produção e demais procedimentos previstos na presente lei relativos aos manuais escolares e a outros recursos didáctico-pedagógicos, os programas de cada uma das disciplinas e áreas curriculares disciplinares são divulgados até 15 meses antes da sua entrada em vigor. 3. Excepcionalmente, pode, em termos a regulamentar, ser fixado um prazo diferente de vigência para os programas das disciplinas em que o conhecimento científico evolua de forma célere ou, dentro do prazo de vigência de um programa, ser determinada a sua revisão quando o conteúdo se revelar desfasado relativamente ao conhecimento científico generalizadamente aceite.
Artigo 5º
Elaboração, produção e distribuição
1. A iniciativa da elaboração, produção e distribuição de manuais escolares e de outros recursos didáctico-pedagógicos pertence aos autores, editores ou outras instituições legalmente habilitadas para o efeito.
2. Na ausência de iniciativas editoriais que assegurem a satisfação da procura, compete ao Estado promover ou providenciar, pelos meios que forem considerados mais adequados, a elaboração, produção e distribuição de manuais escolares ou de outros recursos didáctico-pedagógicos.
Artigo 6º
Responsabilidade pelo fornecimento de manuais escolares
1. Os editores dos manuais escolares são responsáveis pelo fornecimento do mercado em tempo útil, respondendo igualmente pelos prejuízos que o atraso, suspensão ou interrupção injustificadas causem ao regular funcionamento do ano lectivo.
2. A medida de responsabilidade a que se refere o número anterior determina-se pelas despesas em que o Estado, as escolas e os agrupamentos de escolas ou os alunos hajam de incorrer na obtenção de outros recursos didáctico-pedagógicos.
3. Não é considerada justificação atendível para suspensão ou interrupção do fornecimento do mercado qualquer factor que releve das relações entre os autores e os editores, designadamente qualquer litígio emergente dos direitos de autor.
Capítulo II
Avaliação dos manuais escolares
Secção I Disposições gerais
Artigo 7º Princípios gerais
1. A avaliação dos manuais escolares tem como objectivo garantir a sua qualidade, assegurar a sua conformidade com os objectivos e conteúdos do currículo nacional e dos programas ou orientações curriculares em vigor e certificar que constituem instrumento adequado de apoio ao ensino e aprendizagem e à promoção do sucesso educativo.
2. Para o efeito do número anterior é constituído o sistema de avaliação dos manuais escolares, no qual são intervenientes o Conselho de Avaliação dos Manuais Escolares, as Comissões de Avaliação e os docentes, no âmbito dos órgãos de coordenação e orientação educativa das suas escolas ou agrupamentos de escolas.
3. O sistema de avaliação dos manuais escolares desenvolve-se em duas fases:
a) Uma fase de avaliação prévia à adopção dos manuais escolares, a cargo das comissões de avaliação;
b) Uma fase de avaliação no âmbito do processo de adopção dos manuais escolares, a cargo dos docentes.
Artigo 8º
Avaliação prévia de manuais escolares
Os manuais escolares são objecto de avaliação da qualidade previmente à sua adopção pelo órgão de coordenação e orientação educativa da escola ou do agrupamento de escolas, com o objectivo de atribuição de uma certificação de qualidade científico-pedagógica.
Artigo 9º
Avaliação de Outros Recursos Didáctico-Pedagógicos
O Governo pode adoptar procedimentos de avaliação semelhantes aos previstos na presente lei relativamente a outros recursos didáctico-pedagógicos que se configurem adequados para o processo de ensino e aprendizagem, independentemente do tipo de suporte.
Secção II
Sistema de avaliação dos manuais escolares
Artigo 10º
Conselho de Avaliação dos Manuais Escolares
1. O Conselho de Avaliação dos Manuais Escolares é um órgão independente, que funciona, para efeitos logísticos, junto do serviço do Ministério da Educação responsável pela coordenação pedagógica e curricular.
2. Integram o Conselho de Avaliação dos Manuais Escolares representantes do Ministério da Educação e dos vários sectores que têm interesse no domínio dos manuais escolares, designadamente docentes, pais e encarregados de educação, autores, editores, associações e sociedades científicas e associações pedagógicas.
3. Os membros do Conselho de Avaliação dos Manuais Escolares são nomeados por despacho do Ministro da Educação.
4. O Conselho de Avaliação dos Manuais Escolares tem competência consultiva, seja por iniciativa própria, seja a solicitação do Governo ou das comissões de avaliação, relativamente à matéria da avaliação dos manuais escolares.
Artigo 11º Funcionamento
1. Das reuniões do Conselho de Avaliação dos Manuais Escolares são elaboradas actas de que constarão, quando for o caso, de forma nominal e justificada, as votações de cada um dos seus membros.
2. Para efeitos de participação nas actividades do Conselho de Avaliação dos Manuais Escolares, os seus membros são dispensados das actividades profissionais, públicas ou privadas, as quais são equiparadas a serviço efectivo para todos os efeitos legais.
3. Quando se desloquem por motivo da participação nas suas actividades, todos os membros do Conselho de Avaliação dos Manuais Escolares têm direito ao abono de despesas de transporte, bem como ao pagamento de ajudas de custo nos termos legais. 4. O Conselho de Avaliação dos Manuais Escolares elabora o seu regulamento de
funcionamento.
Artigo 12º
Comissões de Avaliação
1. As comissões de avaliação têm como missão a realização da avaliação regular prévia dos manuais escolares, dispõem de autonomia científica, técnica e pedagógica e são constituídas por despacho do Ministro da Educação, sob proposta do serviço do Ministério da Educação responsável pela coordenação pedagógica e curricular.
2. As comissões de avaliação organizam-se por ciclo, ano de escolaridade, disciplina, ou área curricular disciplinar e integram:
a) Um representante do Ministério da Educação; b) Docentes do ensino superior;
c) Docentes do ensino básico e docentes do ensino secundário;
3. Sempre que se justifique, podem ainda integrar as comissões de avaliação outros peritos nacionais ou estrangeiros de reconhecida competência.
4. Os membros das comissões de avaliação não podem ser autores de manuais escolares nem deter quaisquer interesses directos ou indirectos em empresas editoras.
5. Quando se desloquem por motivo da participação nas suas actividades, os membros das comissões de avaliação têm direito ao abono de despesas de transporte, bem como ao pagamento de ajudas de custo, nos termos legais.
Secção III
Procedimentos de avaliação
Artigo 13º
Candidatura à atribuição de certificação de qualidade
1. O processo de avaliação dos manuais escolares inicia-se com a fixação de um prazo para a apresentação de candidaturas por parte das entidades referidas no n.º 1 do artigo 5º, o qual não pode ser inferior a seis meses sobre o início do processo de adopção de manuais.
2. São condições de admissão da candidatura à avaliação de manuais escolares para a certificação da qualidade científico-pedagógica:
a) Terem sido expressamente desenvolvidos para o ensino básico e para o ensino secundário;
b) Serem acompanhados da atestação de revisão linguística e científica bem como da conformidade com as normas do sistema internacional de unidades e de escrita;
c) Conterem o preço, em euros, impresso na capa ou na contracapa ou apresentarem declaração, sob compromisso de honra, do preço de venda ao público a praticar;
d) Ter sido efectuado o pagamento do montante definido para a admissão da candidatura.
3. Pode ser estabelecido, em termos a regulamentar, um número máximo de candidaturas que cada editor poderá apresentar por disciplina, área curricular disciplinar e ano de escolaridade.
4. O processo de avaliação no seu conjunto obedece a um calendário com a duração máxima de 12 semanas, a contar da data de comunicação de aceitação da candidatura. 5. As decisões das comissões de avaliação e a respectiva fundamentação constam de um
relatório final o qual é objecto de audiência escrita dos candidatos.
Artigo 14º Critérios de avaliação
1. Na avaliação da qualidade dos manuais escolares, as comissões de avaliação considerarão obrigatoriamente os seguintes critérios:
a) Rigor científico, linguístico e conceptual;
b) Adequação ao desenvolvimento das competências definidas no currículo nacional;
c) Conformidade com os objectivos e conteúdos dos programas ou orientações curriculares em vigor ;
d) Qualidade pedagógico-didáctica, designadamente no que se refere ao método, à organização, informação e comunicação;
e) Características materiais, designadamente robustez, formato e peso; f) Possibilidade de reutilização;
g) Preço.
2. As comissões de avaliação deverão igualmente atender à diversidade social e cultural do universo de alunos a que se destinam os manuais escolares, bem como à pluralidade de projectos educativos das escolas.
3. O diploma que proceder à regulamentação da presente lei pode definir orientações mais específicas sobre as formas de aplicação e operacionalização dos critérios de avaliação dos manuais escolares.
Artigo 15º Efeitos da avaliação
1. O resultado da avaliação efectuada pelas comissões de avaliação exprime-se qualitativamente numa menção Favorável ou Desfavorável.
2. A obtenção de uma avaliação favorável dá lugar à atribuição de uma certificação de qualidade científico-pedagógica.
3. Em termos a regulamentar serão estabelecidas as condições em que, para além da avaliação favorável, podem ainda os manuais escolares ser objecto de uma recomendação de adopção.
4. O editor ou autor cujo manual seja objecto de certificação de qualidade pode publicitá-la pelos meios que entender convenientes, designadamente pepublicitá-la aposição dessa menção na capa ou na contra-capa do manual.
5. No decurso do processo de avaliação, as comissões de avaliação podem proceder a uma recomendação de alteração de aspectos pontuais dos manuais.
Artigo 16º Recurso
1. Das decisões finais das comissões de avaliação só cabe recurso hierárquico facultativo para o Ministro da Educação com fundamento em vício de forma.
2. A decisão final tomada será comunicada aos interessados com uma antecedência mínima de três meses sobre o início do período de adopção.
Capítulo III
Adopção dos manuais escolares
Secção I Da adopção
Artigo 17º Princípios gerais
1. A adopção constitui o processo pelo qual a escola ou o agrupamento de escolas avalia a adequação dos manuais certificados ao seu projecto educativo.
2. Os manuais escolares são escolhidos de entre os avaliados favoravelmente.
3. Em termos a regulamentar, serão estabelecidas as consequências da fixação de um regime de recomendação de adopção na adopção de manuais escolares
4. A adopção dos manuais escolares pelas escolas e agrupamentos de escolas é da competência do respectivo órgão de coordenação e orientação educativa e tem lugar durante as primeiras quatro semanas do 3º período do ano lectivo anterior ao início de vigência dos manuais escolares.
5. A adopção dos manuais escolares é feita pelo período de 6 anos.
6. Em termos a regulamentar será definida a forma de adopção de manuais escolares em caso de inexistência de manuais avaliados favoravelmente.
7. Para além do manual escolar adoptado, os docentes podem ainda apoiar o processo de ensino e aprendizagem noutros recursos didáctico-pedagógicos, de aquisição facultativa pelos alunos.
Artigo 18º Não adopção
1. Quando, excepcionalmente, for considerado adequado ao respectivo projecto educativo, o órgão de coordenação e orientação educativa das escolas e dos agrupamentos de
escolas pode não proceder à adopção de manuais escolares, devendo, neste caso, ser comunicados os fundamentos desta decisão ao serviço do Ministério da Educação responsável pela coordenação pedagógica e curricular.
2. O diploma que proceder à regulamentação da presente lei definirá as disciplinas ou áreas curriculares disciplinares em que não há lugar à adopção formal de manuais escolares ou em que esta terá um carácter meramente facultativo.
Artigo 19º
Manuais para alunos com necessidades educativas especiais de carácter prolongado
A adopção de manuais escolares para os alunos com necessidades educativas especiais de carácter prolongado deve ser feita com envolvimento obrigatório dos professores de educação especial e ter em consideração a existência de manuais disponíveis em formato adaptado, adequado aos alunos em causa.
Artigo 20º
Alterações à lista de manuais escolares adoptados
Após a divulgação da decisão de adopção e da sua inserção na base de dados de manuais escolares do Ministério da Educação não são permitidas alterações às listas de manuais escolares adoptados, salvo reconhecida necessidade comprovada pelo serviço do Ministério da Educação responsável pela coordenação pedagógica e curricular.
Artigo 21º
Procedimentos de adopção e divulgação
O diploma que proceder à regulamentação da presente lei conterá a matéria referente aos procedimentos para adopção e de divulgação da adopção dos manuais escolares a seguir pelas escolas e pelos agrupamentos de escolas.
Secção II
Da promoção de manuais escolares e de outros recursos didáctico-pedagógicos
Artigo 22º Promoção
1. As actividades de promoção de manuais escolares e de outros recursos didáctico-pedagógicos só podem ter lugar nos estabelecimentos de ensino nas duas últimas semanas do 2º período do ano escolar anterior ao início do período de vigência dos manuais escolares, sendo proibidas quaisquer actividades promocionais fora deste período.
2. As actividades de promoção de manuais escolares e de outros recursos didáctico-pedagógicos são dirigidas aos estabelecimentos de ensino e em especial ao órgão competente para a sua adopção, sendo proibida qualquer actividade promocional dirigida aos professores que inclua a oferta de manuais escolares avaliados ou não, do manual do aluno, do guia do professor, bem como de qualquer outro recurso didáctico-pedagógico susceptível de influenciar a decisão de adopção.
3. Os órgãos das escolas e dos agrupamentos de escolas devem garantir a transparência e a publicidade das actividades de promoção de manuais escolares e assegurar a efectiva igualdade de acesso entre todos os promotores.
Artigo 23º
Incompatibilidade das actividades de promoção
É vedado a qualquer docente, funcionário ou agente, ou com qualquer outro vínculo laboral ao Ministério da Educação, o desenvolvimento de actividades de promoção de manuais escolares e de outros recursos didáctico-pedagógicos dentro do recinto dos estabelecimentos de ensino.
Artigo 24º
Exemplares de manuais escolares e de outros recursos didáctico-pedagógicos
O diploma que proceder à regulamentação da presente lei definirá o prazo de envio e o número de exemplares de manuais escolares e de outros recursos didático-pedagógicos que os editores podem enviar aos órgãos de coordenação e orientação educativa das escolas ou dos agrupamentos de escolas destinados ao conhecimento dos mesmos previamente à sua adopção, bem como do seu destino após a decisão de adopção.
Capítulo IV
Preço dos manuais escolares e de outros recursos didáctico-pedagógicos
Artigo 25º Princípios orientadores
O preço dos manuais escolares e de outros recursos didáctico-pedagógicos para o ensino básico e para o ensino secundário atende aos interesses das famílias e dos editores e assenta nos princípios de liberdade de edição, por um lado, e de equidade social, por outro, tendo presente a natureza específica do bem público que representam e o imperativo de proporcionar aos cidadãos um nível elevado de educação.
Artigo 26º
Preço dos manuais escolares e de outros recursos didáctico-pedagógicos
O estabelecimento dos preços dos manuais escolares e de outros recursos didáctico-pedagógicos está sujeito ao regime de preços convencionados sendo negociado no âmbito de um processo de concertação e fixado por portaria conjunta dos Ministros da Economia e Inovação e da Educação.
Artigo 27º Indicação do preço
1. Os manuais escolares e outros recursos didáctico-pedagógicos devem obrigatoriamente conter, na capa ou na contracapa, a indicação do preço de venda ao público, expresso em euros, especificando que inclui o IVA.
2. Cada manual escolar ou outro recurso didáctico-pedagógico contém uma única indicação de preço de venda ao público, que tem um carácter de máximo, não podendo por qualquer forma ser alterado ou substituído.
Capítulo V Acção social escolar
Artigo 28º
Apoios económicos para aquisição de manuais escolares e de outros recursos didáctico-pedagógicos
As disposições relativas aos apoios socioeconómicos para aquisição de manuais escolares e de outros recursos didáctico-pedagógicos constam do diploma que regulamenta a acção social escolar o qual determinará as condições para que, no prazo máximo de três anos após a publicação da presente lei, seja assegurada às famílias carenciadas a gratuitidade dos manuais escolares formalmente adoptados.
Artigo 29º
Empréstimo de manuais escolares
No âmbito da sua autonomia e no quadro dos correspondentes projectos educativos, as escolas e os agrupamentos de escolas podem criar modalidades de empréstimo de manuais escolares segundo princípios e regras a regulamentar.
Capítulo VI Regime Sancionatório
Artigo 30º
Ilícito de mera ordenação social
1. Sem prejuízo da responsabilidade criminal, disciplinar e civil e das sanções ou medidas administrativas a cuja aplicação houver lugar, as infracções ao disposto no artigo 22º e no artigo 27º da presente lei constituem contra-ordenação punível com coima.
2. A negligência e a tentativa são puníveis.
Artigo 31º
Instrução dos procedimentos
1. A instrução dos procedimentos de contra-ordenação relativa às infracções ao disposto no artigo 22º cabe à Inspecção-Geral da Educação.
2. A instrução dos procedimentos de contra-ordenação relativa às infracções ao disposto no artigo 27º cabe à Autoridade de Segurança Alimentar e Actividades Económicas – Inspecção-Geral (ASAE).
3. A aplicação das coimas previstas no presente diploma compete:
a) Ao Inspector-Geral da Educação, no que respeita aos procedimentos relativos a infracções ao artigo 22º;
b) Ao Presidente da ASAE, no que respeita aos procedimentos relativos a infracções ao artigo 27º.
Artigo 32º Produto das coimas
a) 60% para o Estado;
b) 20% para a Direcção-Geral de Inovação e de Desenvolvimento Curricular; c) 20% para o serviço que instruir o processo.
Artigo 33º Direito subsidiário
Às contra-ordenações previstas na presente lei aplica-se subsidiariamente o disposto no regime jurídico do ilícito de mera ordenação social, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, com a redacção que lhe foi dada pelos Decretos-Leis n.ºs 356/89, de 17 de Outubro, 244/95, de 14 de Setembro, e 323/2001, de 17 de Dezembro, e pela Lei n.º 109/2001, de 24 de Dezembro.
Artigo 34º Sanções disciplinares
A infracção ao disposto no artigo 23º da presente lei constitui violação grave dos deveres de isenção e lealdade.
Capítulo VII
Disposições finais e transitórias
Artigo 35º
Avaliação de manuais já adoptados
1. Transitoriamente, até que todos os manuais adoptados tenham sido objecto de avaliação prévia, pode, por despacho do Ministro da Educação, ser determinada a avaliação dos manuais já adoptados e em utilização referentes a qualquer ano de escolaridade e disciplina ou área curricular disciplinar.
2. A avaliação referida no número anterior é efectuada por comissões de avaliação com uma composição idêntica à constante do artigo 12º da presente lei e terá em conta a conformidade com o programa e o rigor e qualidade científica e pedagógico-didáctica dos conteúdos.
3. O resultado da avaliação efectuada pelas comissões de avaliação exprime-se qualitativamente numa menção Favorável ou Desfavorável.
4. As comissões podem, ainda, emitir recomendações de alteração dos manuais. 5. A decisão da comissão deve constar de relatório fundamentado a enviar às
entidades interessadas para efeitos da audiência prévia.
6. No caso de apreciação desfavorável, realizada a audiência prévia, o interessado dispõe de um prazo de 15 dias úteis após a notificação da decisão final, para informar as comissões de avaliação da forma como se propõe acolher as recomendações.
7. As comissões de avaliação pronunciam-se favorável ou desfavoravelmente relativamente à informação prestada.
8. No caso de parecer favorável, o manual adoptado pode manter-se até ao final do período de vigência, cabendo ao serviço do Ministério da Educação responsável pela coordenação pedagógica e curricular a verificação da introdução das alterações necessárias aos manuais escolares.
9. Caso se verifique que as alterações necessárias aos manuais escolares não foram feitas ou não foram efectuadas de acordo com o parecer da comissão de avaliação, tal constitui uma contra-ordenação punível com coima aplicando-se subsidiariamente o disposto nos artigos 30º a 33º da presente lei.
10. No caso de parecer desfavorável ou de ausência de resposta, a adopção caduca não podendo o manual em causa ser utilizado a partir do início do novo ano lectivo e abrindo-se um novo período de adopção naquelas escolas ou agrupamentos de escolas em que o manual tinha sido adoptado.
11. Os relatórios de avaliação e as recomendações serão obrigatoriamente enviados às escolas ou agrupamentos de escolas que adoptaram o manual em causa no sentido de, desde logo, e independentemente das correcções a introduzir nos manuais pelos editores, se proceder, na relação ensino e aprendizagem, à correcção ou supressão dos erros e das omissões.
12. Os editores são responsáveis pelos encargos emergentes da rectificação dos erros e omissões bem como da devolução aos adquirentes do manual das importâncias por estes despendidas com a sua aquisição.
Artigo 36º Excepções
O diploma que proceder à regulamentação da presente lei definirá as disciplinas ou áreas curriculares disciplinares cujos manuais escolares e outros recursos didáctico-pedagógicos não estão sujeitos ao sistema de avaliação de manuais escolares.
Artigo 37º Regulamentação
O Governo regulamentará a presente lei no prazo de 90 dias a contar da data da sua publicação.
Artigo 38º Aplicação
O regime previsto na presente lei passa a ser aplicado na data que for fixada no diploma de regulamentação.
Artigo 39º Norma revogatória
É revogado o Decreto-Lei n.º 369/90, de 26 de Novembro.
Visto e aprovado em Conselho de Ministros de
O PRIMEIRO MINISTRO,
(José Sócrates Carvalho Pinto de Sousa)
O MINISTRO DAS FINANÇAS,
(Fernando Teixeira dos Santos)
O MINISTRO DA ECONOMIA E INOVAÇÃO,
(Manuel António Gomes de Almeida de Pinho)
A MINISTRA DA EDUCAÇÃO,
RELATÓRIO DO
GRUPO DE TRABALHO MANUAIS ESCOLARES
8 DE JUNHO DE 2005
Ana Luísa Neves
Ana Paula Varela
Joaquim Silva Pereira
José Manuel Figueira Baptista
Vasco Manuel Correia Alves
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I N D I C E
LINHAS DIRECTRIZES PARA UMA POLÍTICA
INTEGRADA DE MANUAIS ESCOLARES
INTRODUÇÃO
1. A REGULAÇÃO DA POLITICA DE MANUAIS ESCOLARES
1.1. Da necessidade de regulação pública da política de manuais escolares 1.2. Do objecto de regulação: “manuais escolares”
1.2.1. Contributo para definição do conceito “manual escolar”
1.2.2. Material didáctico de base – “Manuais escolares” versus Material didáctico complementar – “Livros e obras auxiliares”
2. GARANTIA DA QUALIDADE E CERTIFICAÇÃO DE MANUAIS ESCOLARES 2.1. Balanço da aplicação do Decreto-lei n.º 369/90,
2.1.1. A experiência das Comissões Científico-Pedagógicas
2.1.2. O processo de apreciação, selecção e adopção de manuais escolares através da Base de Dados da DGIDC
2.1.3. Considerações finais
2.2. Contornos de um dispositivo de garantia da qualidade de manuais 2.2.1. Enquadramento externo da avaliação prévia da qualidade
2.2.2. Implementação do dispositivo de avaliação ex ante da qualidade dos manuais 3. REGIME DE PREÇOS DOS MANUAIS ESCOLARES
3.1. Historial de um processo de concertação social com virtualidades
3.1.1. Definição de um novo regime de preços para os manuais escolares – Das normas orientadoras à opção pelo regime convencionado de preços
3.1.2. Da alteração de parâmetros à liberalização dos preços para as novas adopções 3.1.3. Da participação de todas as associações representativas do sector aos resultados da liberalização das novas adopções: acréscimo desregrado dos preços.
3.1.4. Da intervenção da Administração à contenção de preços.
3.1.5. Consolidação do método de cálculo com base no preço médio dos correspondentes cinco títulos, do ano anterior, mais adoptados por disciplina e ano de escolaridade
3.1.6. Considerações finais
3.2. Vantagens de um regime de preços convencionados
3.3. Princípios orientadores do regime de preços convencionados 3.4. Da necessidade de diminuição dos preços dos manuais escolares
4. APOIO FINANCEIRO PARA AQUISIÇÃO DE MANUAIS ESCOLARES 4.1. Equidade na educação e disponibilização dos manuais escolares
4.2. Princípios gerais do apoio financeiro para aquisição de manuais escolares
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INTRODUÇÃO
Os processos de produção, de avaliação e certificação da qualidade e de adopção de manuais escolares, bem como os aspectos relativos à sua aquisição e gratuitidade constituem um tema recorrente e objecto de variável consenso originando, igualmente, diversidade de abordagens por parte dos decisores políticos.
As opções político-institucionais que têm a ver com os manuais escolares encontram-se no centro de gravidade de um conjunto multifacetado de questões relacionadas umas com valores éticos, cívicos e educativos, fazendo parte outras de estratégias de qualificação dos recursos humanos para a competitividade nas sociedades do conhecimento e da aprendizagem ao longo da vida, e apresentando-se outras, ainda, directamente tributárias de problemáticas que afectam os interesses de vários intervenientes, a saber, o Estado, as escolas, as famílias, os autores, os editores e os livreiros.
Em Portugal, a dimensão económica do volume de negócios em jogo pode justificar o ruído que cada ano cada um dos interlocutores gera a este propósito, dado o relativamente curto ciclo de vida útil das políticas educativas e dos recursos didácticos e, sobretudo, dadas as abordagens político-partidárias do tema, onde por vezes escasseiam visão estratégica e sentido do serviço e do bem público.
Uma análise às últimas décadas da política de manuais escolares depara-se com pressupostos ideológicos e económicos, com uma instabilidade instalada e com uma situação global caracterizada por intervenções desgarradas ao sabor de ciclos eleitorais e, não raro, desprovidas de bom senso, de realismo e de pragmatismo no tocante às opções tomadas e à sua insuficiente fundamentação política, económica e social.
Pese embora a recorrência cíclica do tema na agenda política dos Governos que se sucedem, parece que nunca nada está definido atempadamente com suficiente clareza e tendo em consideração a necessária articulação dos interesses plurais em presença. Neste pano de fundo, o presente documento apresenta cinco grandes ambições:
i) Proceder a uma síntese e a um balanço histórico que clarifiquem os diversos interesses sectoriais e iluminem orientações políticas de fundo cujos efeitos se situem para além do ciclo curto;
ii) Propor e descrever os contornos de um dispositivo de avaliação da qualidade dos manuais escolares, a partir de uma análise de experiências anteriores, que seja operacional do ponto de vista técnico-administrativo, contribua para elevar a qualidade do ensino, ajude a consolidar o cumprimento dos programas e a dar maior estabilidade à utilização dos manuais escolares. iii) Definir directrizes claras para implementação de uma política de preços
convencionados na aquisição de manuais escolares para os níveis da escolaridade obrigatória e do ensino secundário;
iv) Regulamentar as condições em que os agregados familiares ou os alunos economicamente carenciados têm direito à comparticipação financeira do Estado para empréstimo ou para compra de manuais escolares;
v) Contribuir para o lançamento das bases de uma nova cultura educativa que revalorize - sem a sacralizar e sem esquecer o contributo indispensável dos
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livros auxiliares, das obras de referência e da multiplicidade dos suportes didácticos multimédia - a utilização de manuais didácticos de base que assegurem informação científica rigorosa e que atendam ao seu papel determinante na estruturação do pensamento da criança e do jovem, na recriação do “tempo” para pensar e para organizar o pensamento e na criação de hábitos de disciplina mental relacionados com a apreensão do real, a leitura da sociedade em mutação e, consequentemente assim como com os critérios de sucesso num escola repensada, à luz do princípio da aprendizagem ao longo da vida e da formação para a cidadania.
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1. A REGULAÇÃO DA POLÍTICA DE MANUAIS ESCOLARES
1.1. Da necessidade de regulação pública da política de manuais escolares
1.1.1. A conjuntura sócio-económica actual exige que esta matéria seja equacionada com realismo e bom senso. Por isso mesmo se entendeu que a preparação de um normativo legal regulador desta questão se deveria basear numa reflexão descomplexada sobre as lições a retirar da intervenção estatal e assentar no estudo e na análise comparativa do papel assumido pelo Estado noutras latitudes, obviamente à luz da actual realidade do nosso país neste campo.
A preocupação do Governo sobre esta matéria levou à publicação do despacho nº 9034/2005, Diário da República (2ª série) de 22 de Abril, que suspende o mecanismo de transmissão de manuais escolares em cadeia, por o considerar inadequado e, simultaneamente, determina “a apresentação, até Outubro de 2005, de uma proposta de enquadramento legislativo sobre manuais escolares”, com o “objectivo de adopção, pelo Governo, de uma política integrada de manuais escolares, tendo em vista garantir a sua qualidade e minorar os encargos que representam para os orçamentos familiares, em especial os das famílias mais carenciadas”.
Através do despacho nº 11 225 (2ª série) publicado no DR de 18 de Maio, foi criado um grupo de trabalho incumbido de “conceber uma proposta de enquadramento legislativo sobre manuais escolares, até 14 de Outubro de 2005” e que “deverá apresentar, até 9 de Junho de 2005, um documento preliminar contendo as grandes linhas da proposta de enquadramento legislativo”
Afigura-se desnecessário salientar que a decisão política a tomar deverá obter o máximo consenso possível, na medida em que a questão dos manuais escolares põe normalmente em confronto uma pluralidade de interesses que importa considerar.
1.1.2. São seguidamente propostas algumas linhas directrizes e princípios orientadores que, na óptica do grupo de trabalho, deverão ser tidos em consideração no desenho da política integrada de manuais escolares e que se configuram como o necessário suporte político, técnico-científico, pedagógico e institucional do enquadramento legislativo. 1.1.3. Uma política integrada de manuais escolares tem de atender a um triplo vector de liberdade:
a) liberdade e autonomia científica e pedagógica na concepção e elaboração dos manuais;
b) liberdade e autonomia científica e pedagógica dos docentes na escolha e na utilização dos manuais escolares;
c) liberdade de mercado e de concorrência na produção, edição e distribuição dos manuais escolares.
1.1.4. A política integrada de manuais escolares assenta nas seguintes linhas estruturadoras:
a) Os manuais escolares devem ser objecto de avaliação regular sendo que a experiência actual revela ser necessária a apreciação prévia da sua qualidade, por comissões de avaliação, com vista a fundamentar a decisão de adopção e a
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correspondente inclusão numa Base de Dados de Manuais Escolares certificados e seleccionáveis por nível de ensino/ano de escolaridade/disciplina;
b) Cabe aos órgãos competentes das escolas e aos docentes – em eventual articulação com outros parceiros designadamente representantes das Associações de Pais e Encarregados de Educação, o Conselho Municipal de Educação e a Direcção Regional de Educação, - seleccionar com plena autonomia, de entre os manuais certificados pelas comissões de avaliação, os manuais escolares para uso nos diferentes anos de escolaridade.
c) A política integrada de manuais implica ainda, uma clarificação do sistema de fixação de preços bem como a definição de instrumentos de apoio para reduzir os custos suportados pelas famílias mais carenciadas com a aquisição de manuais escolares.
d) A política integrada de manuais escolares implica um processo de simplificação dos manuais escolares que deverão ser expurgados de uma multiplicidade de conteúdos e de informações que lhes foram sendo introduzidos nos últimos anos em resultado das mutações operadas na economia, na sociedade e no sistema educativo. Finalmente, importa ter presente que, embora tendendo a voltar a ser instrumentos adequados de uso corrente, os manuais modernos não dispensam o contributo indispensável de outros recursos didácticos designadamente em suporte electrónico.
e) Um outro alicerce da política integrada de manuais escolares prende-se com a necessidade de os manuais escolares constituírem instrumentos de formação e de autoformação dos docentes. É necessário ensinar os professores a escolherem os seus manuais de acordo com critérios objectivos definidos a montante dos interesses do mercado do livro didáctico ou outros.
Investigadores criteriosos apontam a necessidade de se produzirem conjuntos de critérios e de grelhas por disciplina para apoiar a avaliação e a certificação desses materiais como também a sua selecção e escolha fundamentada por parte dos docentes e outro pessoal. Vários peritos recomendam que a “formação para o manual” deve ser incluída na formação dos docentes e ultrapassar as questões puramente didácticas.
1.1.5. A política mais acertada nesta área tenderá a ser, assim, aquela que passa pela tomada em consideração da “legitimidade da intervenção” de cada um dos intervenientes: autores, editores, docentes. É essa interrelação mútua que o Governo deve “regular”, tendo presente o denominador comum de todo o processo: a salvaguarda dos interesses dos alunos e a qualidade da educação. 1.1.6. De qualquer modo, a regulação pública da qualidade dos manuais escolares enquadra-se numa lógica coerente de promoção da estabilidade no sistema educativo, nos programas de estudo, nos manuais educativos, na colocação de professores e na tendência actual para a utilização de uma pluralidade de suportes pedagógicos e científicos no ensino e na formação e não se fará com vista à criação de um livro único ou mesmo de um modelo único de manual recomendável.
1.1.7. Não se veja, pois, no propósito do grupo de trabalho qualquer tentação de retorno a soluções anti-pedagógicas e de pensamento único do passado, mas,
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antes, a legítima e democrática preocupação de elevar os níveis de qualidade da educação, de contribuir para a melhoria do desempenho dos docentes e dos alunos, de não sobrecarregar financeiramente os agregados familiares mais desfavorecidos e de estabilizar o segmento de mercado dos manuais escolares e do livro didáctico em geral.
É neste enquadramento político, económico e social que encontra plena justificação a regulação pública da matéria em apreço através de normativo legal. O Estado não pode eximir-se da sua função reguladora, definindo os grandes parâmetros e regras, garantindo a concertação social dos diferentes interesses, legítimos mas não coincidentes e contribuindo para a autodisciplina do mercado. Aliás, não seria aceitável nesta matéria, nem os cidadãos entenderiam qualquer espécie de subalternização do interesse público.
Com esta medida o Governo limita-se não só a cumprir o prometido, mas também a recuperar e melhorar dispositivos normativos em vigor que nunca foram suficientemente implementados, como é o caso das Comissões de avaliação da qualidade de manuais escolares criadas pelo Decreto-lei n.º 369/90, de 26 de Novembro. De resto, a matéria no seu todo tem sido objecto de abundante legislação como se poderá comprovar da consulta deste documento e respectivo anexo I.
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1.2. Do objecto da regulação: “Manuais escolares”
1.2.1. Contributo para a definição do conceito “manual escolar”
O manual escolar, dada a sua importância efectiva como instrumento de trabalho de alunos e professores tem sido alvo frequente de estudos e dissertações elaboradas por estudiosos nacionais e estrangeiros.
Tradicionalmente concebidos como referenciais básicos de conjuntos de saberes organizados apresentados de acordo com uma progressão rigorosa, estruturados em capítulos e temas, os manuais escolares são chamados a assumir uma pluralidade de funções na sociedade do conhecimento e da aprendizagem ao longo da vida. Como refere um investigador “o manual tornou-se um instrumento “polifónico”: deve permitir avaliar a aquisição de conhecimentos; deve conter uma informação variada, extraída de diversos suportes; deve facilitar a apropriação pelos alunos de um certo número de métodos transferíveis para outras situações e outros contextos. Atendendo à heterogeneidade dos públicos escolares, o manual deve permitir leituras plurais” (1). Os manuais escolares fazem actualmente parte integrante de um sector com um relativo peso económico, a saber a produção, distribuição e consumo de “recursos didácticos” e que abarca o livro brinquedo, a banda desenhada, o livro infantil, os livros para crianças, a literatura para adolescentes e jovens, os manuais escolares e, essencialmente, os “livros escolares” auxiliares/complementares, as obras de referência e de cultura geral tais como dicionários, enciclopédias, atlas e uma gama diversificada de cadernos de exercícios para todos os níveis de ensino e para cada disciplina.
Se se tiver em conta que a estes suportes escritos se vem juntar um leque muito alargado de produtos para-pedagógicos e para-científicos gerados pelas novas tecnologias da informação e da comunicação pode ter-se uma ideia mais abrangente deste mercado, ao qual não é alheia a comercialização de uma galáxia de produtos e artigos lúdicos, recreativos, imaginativos relacionados com o tempo livre, o desporto e com aspectos colaterais da sociedade da inovação e do conhecimento.
Constata-se uma situação em que o segmento do manual escolar em sentido estrito representa um componente menor do mercado livreiro direccionado para a educação e a formação. “Tal como é hoje em dia, o manual escolar alimenta o para-escolar” (cfr. Alain Choppin).
Impõe-se, pois, nestes condicionalismos delimitar inequivocamente aquilo que se pretende regular, o que significa estabelecer fronteiras entre, pelo menos:
a) Material didáctico de base, vulgo manuais escolares e b) Material didáctico complementar ou seja o conjunto de livros escolares auxiliares e de obras de referência e consulta, independentemente de tais recursos didácticos serem disponibilizados em formato de papel ou em formato multimédia.
_______________________________________________________________________
Choppin, A, CHOPPIN, Alain. Les Manuels scolaires : de la production aux modes de consommation, in Rui Vieira de Castro, Angelina Rodrigues, José Luís Silva, Maria Lourdes Dionísio de Sousa (coord.), Manuais escolares : Estatuto, Funcões, História. — Braga : Universidade do Minho, 1999. — p. 3-18. [texte en langue française]).
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1.2.2. Material didáctico de base – “Manuais escolares” versus Material didáctico complementar – “Livros e obras auxiliares”
Considerado como um recurso educativo privilegiado na Lei de Bases do Sistema Educativo, (Lei n.º 46/86,de 14 de Outubro, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 115/97, de 19 de Setembro), alínea a) do ponto 2 do artigo 41º, o manual escolar é concebido como mediador entre o programa e os alunos, servindo de referência ao professor como suporte na apresentação dos conteúdos de aprendizagem e de referência aos alunos que, através da sua leitura, acedem ao conhecimento, sistematizam e progridem na aprendizagem.
O manual escolar é um instrumento de trabalho que pode ser concebido por ano ou ciclo e incluir o manual do aluno e o guia do professor e visa contribuir para a aquisição de conhecimentos e para o desenvolvimento de competências gerais e específicas, hábitos de estudo e atitudes definidos pelos documentos curriculares em vigor contendo a informação básica e as experiências de aprendizagem e de avaliação necessárias à promoção das finalidades programáticas de cada disciplina ou área curricular disciplinar.
De acordo com o artigo 2º do Decreto-lei nº 57/87, de 31 de Janeiro, “manual escolar é todo o instrumento de trabalho impresso e estruturado que se destina ao processo de ensino aprendizagem, apresentando uma progressão sistemática quanto aos objectivos e conteúdos programáticos e quanto à sua própria organização da aprendizagem”. Assinale-se que este decreto-lei fixou o prazo de vigência dos programas curriculares em cinco anos e instituiu o processo de apreciação dos manuais escolares pelos estabelecimentos de ensino.
Sensivelmente dez anos mais tarde, o Decreto-lei n.º 176/96, de 21 de Setembro, veio estabelecer uma distinção útil de vários conceitos relacionados com a política do livro em geral, e em cujo artigo 1.º constam, entre outras, as seguintes definições:
“a) Livro: toda a obra impressa em vários exemplares, destinada a ser comercializada, contendo letras, textos e ou ilustrações visíveis, constituída por páginas, formando um volume unitário, autónomo e devidamente encapado, destinada a ser efectivamente posta à disposição do público e comercializada e que não se confunda com uma revista…
g) Manual escolar: o instrumento de trabalho individual, constituído por um livro em um ou mais volumes, que contribua para a aquisição de conhecimentos e para o desenvolvimento da capacidade e das atitudes definidas pelos objectivos dos programas curriculares em vigor para cada disciplina, contendo a informação básica necessária às exigências das rubricas programáticas. Supletivamente, o manual poderá conter elementos para o desenvolvimento de actividades de aplicação e avaliação da aprendizagem efectuada;
h) Livro auxiliar: o instrumento de trabalho individual ou colectivo, constituído por um livro em um ou mais volumes, que, propondo um conjunto de informação, vise a aplicação e avaliação da aprendizagem efectuada, destinado exclusivamente a um ano de escolaridade;”.
Alain Choppin, já citado, considera que «O manual, como decorre da sua etimologia (do latim manus: a mão), define-se inicialmente como uma obra de formato reduzido que
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encerra a essência dos conhecimentos sobre um domínio específico. Desde o fim do século XIX, o termo designa em especial as obras que apresentam os conhecimentos que são exigidos pelos programas escolares.» (1)
Numa acepção bastante genérica François-Marie Gérard e Xavier Roegiers, definem o manual como “um instrumento impresso, intencionalmente estruturado para se inscrever num processo de aprendizagem, com o fim de lhe melhorar a eficácia.” (2)
Os responsáveis educativos do Quebeque têm a seguinte concepção, no que respeita ao manual do aluno e guia de ensino do ensino primário: “concebidos por ciclo, o manual do aluno e o guia de ensino contêm os elementos necessários ao desenvolvimento das competências disciplinares e das competências transversais em relação aos domínios gerais de formação e cobrem um programa de estudo”.(3)
Decorre das considerações anteriores que há vários conceitos e definições de manual escolar, embora seja possível agrupar num núcleo duro os seus traços característicos essenciais. De facto, o manual escolar de há cinquenta anos pouco tem a ver com os seus sucedâneos da actualidade, sendo legítimo pensar-se que uma certa tendência para o retorno e para a reavaliação do perfil dos manuais clássicos não impedirá uma nova trajectória do conceito, particularmente no quadro da intensificação das TIC na educação, na esteira da estratégia de Lisboa e do incremento da utilização de todo o tipo de material didáctico multimedia que a globalização social impõe e as exigências da sociedade do conhecimento postulam.
Afigura-se pertinente realçar a importância de que se reveste hoje a questão da aquisição das competências básicas e transversais quer se trate do ensino básico quer do ensino secundário. Tratando-se de uma dimensão relativamente recente que decorre de iniciativas e recomendações feitas a nível da União Europeia, é indispensável que autores, avaliadores e editores estejam suficientemente sensibilizados para tal.
Por outro lado e complementarmente, o manual escolar foi, desde sempre, suposto contribuir também para a formação cívica e democrática dos alunos, através de valores em evolução que explícita ou implicitamente veicula, bem como para o desenvolvimento de actividades de aplicação e avaliação de conhecimentos, promovendo a capacidade de auto-aprendizagem e o espírito crítico dos alunos.
Por outro lado, relativamente à utilidade e funções, os manuais proporcionam uma multiplicidade de actividades, visando estruturar e organizar as aprendizagens, transmitir conhecimentos e educar social e culturalmente. O manual é uma instância de mediação que permite ao aluno aprender a saber-fazer, a saber-agir e a saber-ser. É nesta linha de pensamento que, na perspectiva de Choppin, o manual de hoje tende a apresentar-se suficientemente flexível de forma a fazer face a um público heterogéneo, a garantir o acesso a competências transversais e a viabilizar múltiplos percursos
1 CHOPPIN, Alain in Dictionnaire encyclopédique de l’éducation et de la formation, Paris : Nathan Université, 2ème édition, 1998, pp. 666-669.
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GERARD, François-Marie & ROEGIERS, Xavier (1998). Conceber e avaliar manuais escolares. Porto: Porto Editora, página 19.
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didácticos, mas também, a autorizar sempre uma leitura e uma abordagem muito individuais tanto por parte do aluno como do professor.
Nesta sucinta visão dos recursos didácticos, importa igualmente delimitar a noção de material didáctico complementar ou livros auxiliares e outros recursos didáctico-pedagógicos.
É considerado material didáctico complementar ou livros auxiliares e outros recursos didáctico-pedagógicos qualquer obra que não faça parte integrante do conjunto de utensílios didácticos de base e que, não se identificando com o manual escolar, o explora, o explica, o comenta e o completa. O material didáctico complementar pode consistir numa publicação semelhante em vários aspectos ao manual escolar, mas tende a abranger apenas certas partes do programa, a circunscrever-se a obras de referência especializadas (dicionários, enciclopédias e atlas) e a obras literárias ou musicais. Neste contexto, convirá esclarecer que os membros do grupo de trabalho, sem negar as vantagens de alguns sistemas de reutilização de manuais escolares em contextos de desenvolvimento socioeconómico favorável, são de parecer que, no actual estado de desenvolvimento das sociedades e nas condições histórico-sociológicas específicas do modelo de desenvolvimento português ao longo dos últimos cem anos, o recurso a qualquer modalidade de reutilização de manuais escolares generalizada, a não ser devidamente ponderada, acarreta riscos de ser interpretada como sendo socialmente discriminatória.
Com efeito, e para além de comprovados aspectos positivos relacionados com a posse e o uso individualizado desses instrumentos didácticos, afigura-se que a maioria dos agregados familiares será em favor desta posição, considerando-a mais adequada. No entanto, não deixamos de sublinhar que, por força de dinâmicas sociais desenvolvidas por autarquias, associações de pais ou mesmo no quadro da acção social escolar, não será de excluir no futuro a existência de tais esquemas localizados de troca e empréstimo.
Acresce que – sem prejuízo da implementação de um sistema equitativo e flexível de apoio sócio-educativo aos agregados familiares mais desfavorecidos - os traços típicos da sociedade do consumo a que o país na sua globalidade adere dificilmente permitiriam justificar, do ponto vista ético e político, que a grande maioria dos agregados familiares continuasse a adquirir para os seus filhos bens de consumo não essenciais e financeiramente dispendiosos como marcas de roupa, prestigiados artigos de desporto e de jogging, jogos electrónicos, bicicletas, telemóveis e computadores e, ao mesmo tempo, recebesse gratuitamente das mãos do Estado os manuais escolares que têm de ser vistos como um bem essencial de primeira necessidade.
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2. GARANTIA DE QUALIDADE E CERTIFICAÇÃO DOS MANUAIS ESCOLARES
2.1. Balanço da aplicação do Decreto-lei n.º 369/90
2.1.1. A experiência das Comissões Científico -Pedagógicas
A publicação do Decreto-Lei n.º 369/90, de 26 Novembro, decorreu da necessidade de se definir uma política de manuais escolares, na sequência do estabelecimento de um conjunto de princípios e orientações para o sistema educativo, com a aprovação da Lei n.º 46/86, de 14 de Outubro, e com a entrada em vigor dos novos planos curriculares estabelecidos pelo Decreto-Lei n.º 286/89, de 29 de Agosto.
Um dos objectivos explícitos no diploma é assegurar a qualidade científica e pedagógica dos manuais escolares a adoptar (...) através de um sistema de apreciação e controlo.
Como garantia de controlo da qualidade, o artigo 6.º do citado Decreto-Lei, prevê a constituição de comissões científico-pedagógicas para apreciação da qualidade dos manuais escolares, com excepção dos de Educação Moral e Religiosa. Estas comissões integram especialistas de reconhecida competência científica e pedagógica que não tenham quaisquer interesses directos em empresas editoras.
No ano lectivo de 1992/93 organizaram-se as primeiras comissões científico-pedagógicas para analisarem a adequação dos manuais escolares às mudanças preconizadas pela Reforma Curricular, traduzidas pelos novos planos no Decreto-Lei n.º 286/89 e pelos novos programas homologados. Estas comissões analisaram os manuais do 1.º ano do 1º ciclo (ano em que se iniciava a Reforma) das áreas de Língua Portuguesa, Matemática e Estudo do Meio. As conclusões deste estudo foram, em geral, muito negativas, no que se refere às mudanças de orientação explicitadas nos programas e nos diplomas da Reforma, uma vez que os manuais não traduziam essas alterações. Tendo em consideração os objectivos do trabalho destas comissões e face aos resultados do estudo decidiu-se informar os editores e motivá-los para a necessidade de acompanharem as mudanças em curso, não se tendo tomado quaisquer medidas de suspensão, previstas no artº 9º.
Dando continuidade ao trabalho iniciado em 1992, constituíram-se, de novo, comissões científico-pedagógicas, em 1995, para analisarem manuais escolares das seguintes disciplinas e anos:
Língua Portuguesa...3º,4º,5º e 6º anos Matemática... 3º,4º,5º e 6º anos Estudo do Meio... 3º e 4º anos Ciências da Natureza... 5º e 6º anos Educação Visual e Tecnológica... 5º e 6º anos
A opção por estas disciplinas relacionou-se com a necessidade de se concluir o trabalho iniciado no 1º ciclo e escolheram-se, ainda, as disciplinas de Ciências da Natureza e Educação Visual e Tecnológica, do 2º ciclo, por terem sofrido significativas alterações programáticas. No total foram analisados 116 manuais.
