APOIO FINANCEIRO PARA AQUISIÇÃO DE MANUAIS ESCOLARES

4.1 Equidade na educação e disponibilização de manuais escolares

A Lei n.º 46/86, de 14 de Outubro – Lei de Bases do Sistema Educativo – prevê a gratuitidade da escolaridade obrigatória intimamente relacionada com os apoios e complementos educativos, uma vez que se torna necessário garantir as condições indispensáveis de acesso à escola e à obtenção do sucesso educativo.

Por outro lado, pode ler-se no preâmbulo do Decreto-lei nº 35/90, de 25 de Janeiro: “A definição do princípio da gratuitidade da escolaridade obrigatória, agora alargado a um período de nove anos, pressupõe o objectivo de tornar efectiva a universalidade do ensino básico, garantindo a todas as crianças o acesso à escola, a obtenção das qualificações mínimas que as habilitem ou a prosseguir os estudos ou a enveredar pela actividade profissional e, em consequência, as condições indispensáveis não só à concretização daquele objectivo como também à prossecução de um efectivo sucesso escolar.

Com efeito, os grandes esforços desenvolvidos até agora na área da educação e no âmbito da acção social escolar não têm sido suficientes para fazer inverter os casos de insucesso escolar que são ainda uma manifesta causa de injustiça social e de quebra do princípio da igualdade de oportunidades.”

“Alarga-se ao ensino especial do sector público, privado e cooperativo princípio da gratuitidade consagrada para o ensino básico e, por outro lado, reforça-se todo o sistema de apoio social e escolar aos alunos e às famílias e o apoio médico e alimentar.

O Decreto-lei nº 35/90, de 25 de Janeiro, sobre “Apoios e complementos educativos” veio, assim, definir um conjunto de medidas de apoio sócio-educativo tendentes a combater a exclusão social e a promover a igualdade de oportunidades aos alunos dos ensino básico e secundário, que se traduziram na atribuição de benefícios em espécie ou de natureza pecuniária, nomeadamente, apoio à alimentação e alojamento e auxílios económicos. De salientar que os mencionados apoios e complementos educativos são, uns, de aplicação geral – apoios alimentares, transportes escolares e esquemas de alojamento - sendo outros de aplicação restrita por se destinarem, em exclusivo, aos alunos de mais baixos recursos sócio-económicos – cedência de livros e de material escolar e auxílios económicos directos.

As condições de aplicação de tais medidas, da responsabilidade do Ministério da Educação, têm sido reguladas nas modalidades de apoio alimentar, alojamento e auxílios económicos, ao longo do tempo, através de diferentes despachos onde se procede, regularmente, à actualização do valor das comparticipações, bem como das correspondentes mensalidades e capitações.

Neste enquadramento da gratuitidade da escolaridade obrigatório e dos apoios e complementos educativos, afigura-se necessário e útil recordar que os números 1, 2 e 3 do artigo 3º do referido Decreto-lei nº 35/90, de 25 de Janeiro, não fazem qualquer referência à gratuitidade dos manuais escolares.

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Para além das considerações atrás expandidas na introdução do capítulo 3., importa igualmente ter presente que a opção política relativa à gratuitidade dos manuais escolares – de resto, ainda, sem tradução prática – só recentemente foi assumida pela Assembleia da República, através da Lei n.º 92/2001, de 20 de Agosto, que aprova o Regime de Requalificação Pedagógica do 1º Ciclo do Ensino Básico e que no seu artigo 5º estabelece sem ambiguidade possível: “Os manuais escolares e materiais pedagógicos são, de modo gradual e concertado com os parceiros do sector, fornecidos gratuitamente nos primeiros quatro anos de escolaridade”.

Considerando que a Lei nº 92/2001 entrou em vigor no dia 1 de Janeiro de 2002 (Artigo 8º) e tendo presente que algo se vem fazendo neste domínio, forçoso é, no entanto, constatar que ou falece a concertação social dos parceiros ou o carácter gradual sugerido para implementação da gratuitidade dos manuais escolares do 1º ciclo exige tempo e recursos mais consistentes e continuados. Reconhece-se, contudo, que as autarquias locais contam já com algumas iniciativas neste domínio que merecem acompanhamento e avaliação.

Neste quadro, os aspectos relacionados com a equidade na educação e com o papel da acção social escolar reemergem na agenda dos responsáveis pela política educativa, designadamente no que respeita aos restantes ciclos do ensino básico obrigatório e ao ensino secundário.

Assim, o despacho nº 15 459/2001, com as alterações que lhe foram introduzidas pelos despachos nºs 19 242/2002, 13 224/2003, 18 147/2004 e 18 797/2005, este último publicado no D.º R.ª IIª Série, de 30 de Agosto, sem abordar a questão da gratuitidade nos restantes níveis de escolaridade, procede à actualização do preço das refeições escolares e de outros auxílios económicos. De notar que o despacho de 2003 apelava à necessidade do reaproveitamento dos manuais escolares e introduzia a figura do empréstimo de longa duração de manuais escolares como forma regular de apoio sócio- educativo a alunos do ensino básico pertencentes a agregados familiares socioeconomicamente desfavorecidos, sendo que as regras do sistema de empréstimos seriam definidas em regulamento interno da escola, modalidade de acção social ainda em vigor.

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4.2. Princípios gerais do apoio financeiro aos agregados familiares socioeconomicamente mais desfavorecidos para aquisição de manuais escolares

Desde a implementação das diversas políticas fomentadoras da democratização da educação e da igualdade de oportunidades particularmente na segunda metade do século XX que, nesse enquadramento, vários países montaram dispositivos facilitadores do acesso à educação e puseram de pé mecanismos compensatórios da desigual condição do cidadão face ao conjunto de bens e serviços públicos que o Estado-Providência gradualmente foi disponibilizando.

As políticas de acção social escolar tiveram desde sempre o ambicioso objectivo de dar tradução prática ao princípio da igualdade de oportunidades - ou, talvez melhor dito, da equidade social, com realce para a equidade na educação – proporcionando as condições para o acesso, a frequência e o sucesso escolar, permitindo desse modo a ultrapassagem da constatada desigual condição económica, social e cultural do cidadão enquanto aluno e estudante do sistema educativo.

Nesta perspectiva e para os efeitos do presente estudo o grupo de trabalho entende que, do ponto de vista prático, cabe ao Estado, através de uma política inovadora de apoios sócio-educativos visando os alunos provenientes de agregados familiares desfavorecidos, garantir que nenhuma criança seja excluída do sistema educativo por motivos de incapacidade financeira.

Por isso mesmo existem actualmente em todos os sistemas educativos do mundo modalidades de acção social escolar destinadas quer aos alunos dos ensinos básico e secundário quer aos estudantes do ensino superior.

A edição de 2004 da publicação da OCDE Education at a Glance, permite constatar que o valor das subvenções públicas pagas aos agregados familiares e outras entidades privadas em percentagem das despesas públicas totais de educação, (bolsas e outros subsídios pagos aos agregados familiares) a nível do ensino não superior correspondeu, em 2001, a uma média de 3,0% do total da despesa pública desse nível de ensino e a um valor médio de 0,13% do PIB, destacando-se as políticas de apoio financeiro aos estudantes desenvolvidas pela Austrália (3,8%), República Checa (5,9%), Dinamarca (11,1%), Alemanha (4,2%), Hungria (10,1%, Países Baixos (6,2%) e Suécia (8,0%). Neste contexto, uma política realista de apoio financeiro aos agregados sócio- economicamente desfavorecidos para comparticipação na aquisição de manuais escolares para o 2.º e 3º ciclos do ensino básico e para o ensino secundário deveria, idealmente, assentar nos seguintes princípios orientadores:

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a) Princípio da corresponsabilização financeira do Estado, das autarquias locais e outros organismos actuando no campo da acção social (não necessariamente apenas escolar), dos agregados familiares e dos restantes parceiros sociais com destaque para as empresas (mecenato educativo) e organizações promotoras da educação e formação;

b) Princípio da democraticidade e da coesão social;

c) Princípio da necessidade comprovada de apoio financeiro; d) Princípio da justiça e da equidade educativa;

e) Princípio da inclusão social e educativa; f) Princípio da complementaridade.

O apoio financeiro para aquisição de manuais escolares a atribuir a agregados familiares desfavorecidos obedeceria a algumas das seguintes características:

1) O apoio financeiro seria atribuído directamente aos agregados familiares comprovadamente carenciados, através de prova inequívoca de rendimentos declarados, pelos serviços de acção social dos estabelecimentos de ensino em estreita articulação e controlo com os serviços de acção social e educativa dos municípios e das estruturas regionais e locais dos Ministérios do Trabalho e Segurança Social, das Finanças e da Saúde;

2) O regulamento de atribuição do subsídio financeiro para aquisição de manuais escolares deveria delinear um esquema simples, prático e credível, definindo à partida os conceitos essenciais de “Apoio financeiro, auxílio e/ou bolsa”, “Aproveitamento escolar” “Manual escolar”, “Rendimentos anuais do agregado familiar socioeconomicamente desfavorecido”, “Condições gerais e técnicas para requerer a atribuição do apoio financeiro”, “Capitação média anual”, “Percentagem da comparticipação do Estado” e “Percentagem de comparticipação do agregado familiar”. De qualquer modo não aconselha o grupo de trabalho que a política de apoio sócio- educativo neste domínio se desligue do todo da política global da acção social escolar que urge repensar, pelo que é nosso entendimento não ser o diploma sobre os manuais escolares a sede adequada para a inclusão dessas medidas.

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5. RECOMENDAÇÕES E CONCLUSÕES

Este documento de trabalho, condensa uma parte da informação recolhida e da análise e reflexão dos membros do grupo de trabalho. As páginas que precedem não espelham provavelmente o esforço desenvolvido pelos membros do grupo de trabalho cabendo salientar as achegas que resultaram do conjunto de orientações transmitidas pelo Secretário de Estado Adjunto e da Educação.

Nesta fase do trabalho – produção de um documento preparatório de linhas orientadoras de uma política integrada de manuais escolares até 9 de Junho – não é líquido para o GT que tal se tenha conseguido, nem que as notas agora apresentadas tenham tido suficientemente em consideração o enquadramento solicitado pelo SEAE.

Acresce que há dimensões da problemática da avaliação prévia da qualidade dos manuais escolares que o grupo de trabalho precisa ainda de aprofundar.

Podem referir-se a este propósito a falta de tratamento pelo grupo de trabalho da questão da “promoção dos manuais nas escolas”; o escasso desenvolvimento dado no texto à complexidade da montagem do dispositivo; a composição e competências técnicas, científicas e pedagógicas dos membros que devem integrar a Comissão Nacional e as Comissões de avaliação; os efeitos no preço dos manuais de uma directiva que impedisse as editoras de oferecerem e os professores de receberem exemplares gratuitos de manuais; ou, ainda, as previsíveis consequências decorrentes de um modelo de avaliação prévia da qualidade que, se for implementado, tenderá a reduzir o número de manuais actualmente adoptados e que constam da Base de dados de Manuais da DGDIC.

Efectivamente, uma simulação grosseira, mas não desprovida de realismo e de interesse, levou a concluir que se se optar politicamente por um dispositivo do género do proposto, e se se fizer incidir a avaliação prévia apenas dos cinco manuais escolares actualmente mais adoptados por disciplina /ano, ficarão automaticamente avaliados cerca de 80% dos manuais em uso. Como se depreenderá facilmente, uma opção neste sentido tem economias de escala enormes, ficando a avaliação prévia globalmente a um preço muito aceitável sob todos os pontos de vista.

Em sentido contrário, funciona a hipótese de proceder à avaliação prévia dos dez manuais mais adoptados, que cobrem o universo de 100% dos alunos dos diferentes níveis de ensino (com exclusão dos manuais do 1º ciclo do ensino básico). Neste segundo cenário, resultariam elevadíssimos os custos de avaliação prévia dos 10 manuais mais adoptados, atendendo a que os manuais mais adoptados em 6º, 7º, 8º, 9º e 10º lugar representam apenas 20% do universo dos utentes de manuais escolares. A decisão política a tomar dificilmente poderá deixar de jogar com simulações deste género.

Deve igualmente sublinhar-se que o grupo de trabalho não teve a “disponibilidade” temporal necessária para satisfazer uma das principais solicitações do SEAE, a saber, quais os principais obstáculos que enfrentará a implementação de um sistema de certificação prévia dos manuais.

Finalmente, não é pacífico existir ou recomendar a existência de um sistema de avaliação prévia da qualidade dos manuais escolares.

Com efeito, o grupo de trabalho não pode deixar de salientar ao Secretário de Estado Adjunto e da Educação que, em consonância com que se pôde apurar, a regra é a não

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existência formal de comissões de avaliação prévia. Todavia não podemos deixar de acrescentar que também na maioria dos países o mercado do livro escolar tende a obedecer a um padrão de rigor mais exigente que o português.

Não se deverão subestimar os riscos – além dos custos - da implementação de um sistema de certificação prévia da qualidade, sendo que esta tem um preço e se paga, devendo ter-se presente que a maioria das empresas faz avaliação e certificação prévias da qualidade dos mais variados bens, produtos e serviços, desde o iogurte, ao automóvel, passando pelo modo como se é atendido. Nesta perspectiva da questão, a avaliação dos manuais escolares e a garantia da sua qualidade incumbe às editoras.

I. Possíveis vantagens de um sistema de avaliação prévia da qualidade de manuais escolares.

a) O processo de avaliação prévia da qualidade tem o mérito inegável de responsabilizar de modo equitativo todos os implicados na autoria, avaliação, utilização e distribuição de um produto altamente complexo;

b) À partida pode afirmar-se que um processo de avaliação prévia contribuirá sem margem para dúvidas para melhorar a qualidade intrínseca do produto. De facto uma eventual redução do número de manuais em circulação poderá resultar num reforço da concorrência e do investimento no produto por parte dos diversos implicados;

c) É legítimo esperar-se igualmente que um manual de melhor qualidade reforçará proporcionalmente a idoneidade e competência dos vários intervenientes e contribuirá para a melhoria global da qualidade da educação;

d) Na mesma linha de pensamento, um produto de qualidade testada previamente ao aparecimento no mercado tem reais oportunidades de ser um produto que vá ao encontro das apetências, motivações e necessidades globais do principal destinatário, o aluno;

e) Deste ponto de vista um manual de qualidade é certamente um manual mais completo e mais propenso a desencadear mecanismos sócio-psicológicos de atractividade bem como de adesão aos conteúdos veículados de modo atraente para os utilizadores directos, docentes, alunos e pais.

f) A eventual opção por uma Comissão Nacional que congregue todos os interesses em jogo apresenta seguras vantagens comparativamente ao modelo actual de uma pluralidade de Comissões Científico-Pedagógicas cujo funcionamento e articulação serão mais complexos e implicarão maiores custos financeiros.

II. Alguns inevitáveis obstáculos à implementação do sistema de avaliação prévia da qualidade

1) A montagem de um dispositivo desta natureza é uma operação complexa e morosa na medida em que se procura a negociação e articulação permanente de interesses legítimos, mas apenas parcialmente coincidentes.

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2) Um processo de avaliação prévia da qualidade de manuais escolares é, entre outros aspectos, um procedimento de risco, delicado, e temporalmente longo. Embora o ciclo global de avaliação prévia possa ser da ordem dos 6 anos, haverá frequentemente em curso de apreciação dossiês de avaliação. Se relativamente aos novos manuais surgidos após a implementação do sistema de certificação, será realista estabelecer um calendário não muito carregado porque escalonado no tempo, já no que respeita à certificação dos manuais já em uso, será certamente necessário estabelecer para cada disciplina/ano um tecto máximo de manuais a certificar, de acordo com critérios a serem propostos pela Comissão Nacional, de entre os cerca de 2000 manuais actualmente adoptados.

3) Haverá que contar com fortíssimas resistências e poderosíssimas ameaças à isenção e imparcialidade no exercício das funções de avaliação prévia da qualidade dos manuais por parte de autores, docentes, estabelecimentos de ensino, editores e livreiros bem como pequenas livrarias e centros de distribuição.

Finalmente, os pais e os encarregados de educação só aceitarão a medida face à promessa do apoio financeiro ou na antevisão da eventual gratuitidade dos manuais para o ensino básico.

É certamente oportuno associar à tomada de decisão os principais actores para esclarecer dúvidas e desactivar críticas injustificadas.

4) Tendo em atenção os considerandos anteriores (embora alguns possam não vir a confirmar-se) afigura-se tarefa urgente congregar apoios para fundamentar e justificar a alteração que se pretende implementar. Julga-se necessário, programar desde já uma campanha nacional de sensibilização e de informação da opinião pública em geral e, muito particularmente, dos que directa ou indirectamente serão afectados – em qualquer sentido – pela possível institucionalização de um sistema de avaliação prévia da qualidade e consequente certificação dos manuais escolares.

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III. Conclusões e recomendações sobre o regime de preços convencionados

Da leitura das experiências de outros países, nomeadamente da União Europeia, constatamos que as realidades são distintas no que diz respeito ao regime de gratuitidade dos manuais escolares. Os apoios, relativamente aos preços e formas de financiamento dos manuais escolares revestem modalidades diversas, consoante os casos, surgindo na maioria sistemas mistos de financiamento que dependem dos diversos níveis de ensino e do pluralismo territorial e organizativo do modelo político adoptado.

Assim, os manuais escolares são gratuitos na escolaridade obrigatória na sua grande maioria, sendo os restantes assumidos pelas famílias ou subsidiados pelo Estado. Em Portugal as famílias assumem na sua totalidade o custo dos livros, podendo, no entanto, ser concedidos auxílios económicos para as famílias economicamente desfavorecidas. Através de uma análise sumária dos preços dos cinco manuais escolares mais adoptados por disciplina e ano de escolaridade, a partir dos quais é calculado o preço médio, poderemos inferir, de forma grosseira, que as editoras tendem a aplicar quase automaticamente o limite máximo permitido, verificando-se uma grande uniformização de preços entre os vários editores.

Da metodologia adoptada têm resultado, por vezes, consequências inflacionistas na actualização/fixação dos preços dos manuais escolares.

Assim, entendendo-se que o manual escolar, enquanto bem essencial, apresenta características específicas e considerando-se o facto de as escolas terem de manter os manuais adoptados por um determinado período e, ainda, a situação de os utilizadores finais não terem poder de escolha, a fixação do preço deverá ter em conta o desenvolvimento de medidas de apoio à aquisição, para além da existência de condições concorrenciais, relativamente aos anos de nova adopção (do ponto de vista da oferta existe um número significativo de editores a operar no mercado e do ponto de vista da procura – pelas escolas – não existe qualquer vínculo com a manutenção do manual anteriormente adoptado).

O regime de preços convencionados para os manuais escolares apresenta como principais vantagens:

assegurar a intervenção da administração na regulação da comercialização de um bem considerado essencial a largas camadas populacionais;

racionalizar o preço e garantir a qualidade do manual;

salvaguardar os interesses dos utilizadores, que não intervêm na escolha efectuada, conciliando-os com os de editores e livreiros.

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Considerando a experiência do regime de preços do manuais escolares, as mutações entretanto ocorridas na sociedade portuguesa e a evolução recente do país, que não permite aumentos significativos da despesa pública, (a canalizar, neste domínio, para os efectivamente carenciados) parece ser aconselhável a continuidade do regime de preços convencionados, quer para as novas adopções quer para as reimpressões, dando resposta aos interesses das famílias portuguesas articulados com os custos efectivos de manuais escolares.

Assim, recomenda-se e propõe-se:

i) a continuidade do regime convencionado de preços : ● para as novas adopções e para as reimpressões;

● por editora e ano de escolaridade, o limite resultante da aplicação aos preços de venda ao público em vigor de um agravamento médio;

● por cada título, o limite resultante da aplicação ao respectivo preço de venda ao público do referido agravamento médio acrescido de 0,5 pontos percentuais;

● por cada título, o limite resultante da aplicação de um acréscimo de 0,5 pontos percentuais ao preço médio dos livros mais adoptados, no ano lectivo anterior, da respectiva disciplina e ano de escolaridade, calculado a partir do preço médio dos cinco ou três livros, mais adoptados por disciplina e ano de escolaridade, consoante os casos. ii) a intervenção no processo, para além da Administração e associações do sector, dos interlocutores dos seus utilizadores: associações representativas de pais e de encarregados de educação e, ainda, representantes directos dos alunos;