REGIME DE PREÇOS DOS MANUAIS ESCOLARES

Abordar no quadro de um documento desta natureza a questão da política de preços dos manuais escolares faz sentido na medida em que ela constitui uma componente indispensável de uma política global de manuais escolares, pese embora o carácter nem sempre consensual das orientações políticas neste campo.

A principal razão pela qual o tema assume maior relevância é porque há que compatibilizar interesses legítimos não convergentes e porque há sempre “alguém” que acaba por assumir o principal encargo com a aquisição dos manuais escolares, quer se trate do Estado numa das suas várias faces, como no caso dos países ricos quer se trate do consumidor final, ou seja as famílias, como acontece na maioria dos países que só há relativamente pouco tempo começaram a investir na educação e onde o desenvolvimento económico apresenta flutuações a ter forçosamente em conta, como no caso de Portugal.

Decorre do que atrás se disse que há, globalmente, dois grandes modelos de política de preços dos manuais escolares: a) a política da gratuitidade global, verificada num conjunto significativo de países economicamente muito desenvolvidos; e b) a policy mix da gratuidade dos manuais escolares no referente à escolaridade obrigatória e o princípio da comparticipação das famílias relativamente aos manuais para os restantes níveis educativos, em geral, o secundário e o superior.

Em Portugal o tema é, com razão, de resto, frequentemente equacionado de um ponto de vista essencialmente político. A Lei de Bases do Sistema Educativo aponta para a gratuitidade do ensino básico obrigatório, abrangendo esta propinas, taxas e emolumentos e podendo os alunos dispor de ajuda gratuita para “uso de livros e material escolar”

Não se vê , de momento, necessidade de alterar aquela disposição porquanto:

i) Em primeiro lugar, a evolução recente do país não facilita a possibilidade de aumentos bruscos da despesa pública; ii) em segundo lugar, o princípio da gratuitidade total tende a fomentar a irresponsabilidade e o desperdício nas sociedades do sul da Europa em resultado de uma visão distorcida do Estado e da coisa pública, segundo a qual o que é gratuito não presta, “porque se fosse bom, seria preciso pagar”; iii) em terceiro lugar, poder-se-ia deduzir que a tardia introdução da gratuitidade dos manuais escolares significaria que o país teria acedido a níveis de desenvolvimento que, de facto, infelizmente não se registam.

Consequentemente e face à inevitabilidade de grande parte dos agregados familiares ter de continuar a pagar os manuais escolares, afigura-se que a experiência de um regime de preços convencionados pode responder à dupla necessidade de atender aos custos reais dos manuais e aos interesses da bolsa das famílias em geral e particularmente dos agregados socioeconomicamente desfavorecidos.

Assim, julga-se constituir uma opção fundamentada e pragmática o aperfeiçoamento dos mecanismos de fixação de preços dos manuais escolares através da celebração de convenções de preços.

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3.1. – Historial de um processo de concertação social com virtualidades

3.1.1.- Definição de um novo regime de preços para os manuais escolares – das normas orientadoras à opção pelo regime convencionado de preços

Após Abril de 1974 e com a nova situação política entretanto operada, reconheceu o Ministério da Economia a necessidade crescente de uma actuação governamental com o objectivo de garantir e regular o funcionamento dos mercados e assegurar a definição de uma política geral de preços integrada numa “política anti-inflacionista de carácter global, em conformidade com o programa do Governo Provisório”, tendo sido tomado um conjunto de medidas tendentes à definição de regimes gerais de preços (Decreto-Lei n.º 329-A/74, de 10 de Julho, ainda em vigor). Assim, os bens ou serviços passaram a estar submetidos a diversos regimes, nomeadamente, os regimes de preços controlados e máximos que abrangiam os manuais escolares. Assim, foram definidas através da Portaria n.º580 - A/76, de 25 de Setembro, as normas orientadoras para a fixação de preços dos livros escolares utilizáveis como livro base, visando torná-los mais consentâneos com a política de ensino obrigatório e abrangendo largas camadas populacionais, a saber:

a submissão da venda de livros escolares ao regime de preços controlados, nomeadamente, os destinados aos ensinos primário, preparatório e secundário;

a fixação de um limite máximo para o preço dos livros destinados ao ensino primário;
a fixação de uma percentagem máxima para a componente do custo “direito de autor “;
a garantia de uma margem mínima de comercialização a atribuir ao livreiro;

a fixação de um limite máximo à margem global da editora.

Os regimes estabelecidos pelo Decreto-Lei n.º 329-A/74, de 10 de Julho, manifestaram- se demasiado rígidos no seu funcionamento, pelo que se tornou necessário criar um esquema mais flexível de formação de preços, possibilitando aos agentes económicos um papel mais responsável nos mecanismos de mercado e assegurar o controle dos preços dos bens de maior peso nas despesas familiares, tendo sido revogado o regime de preços controlados e mantido o regime de preços máximos, entre outros, e sendo a sujeição ao regime de preços efectuada através de portaria conjunta do Ministro do Comércio e Turismo e do Ministro da Tutela (n.ºs 1 e 2 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 75-Q/77, de 28 de Fevereiro).

As condições de aplicação dos referidos regimes aos manuais escolares foram regulamentadas pela portaria acima referida e, ainda, através de portarias subsequentes onde se procedeu, anualmente, à actualização dos valores dos preços máximos a praticar para os manuais do ensino primário (actual 1.º ciclo), à aprovação dos preços dos manuais dos restantes ciclos de ensino - aprovação mediante a apresentação de um estudo justificativo das razões dos preços pretendidos e da decomposição de custos de produção e venda -, à definição de prazos para aprovação dos preços, à introdução da

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definição de manual escolar e de livro auxiliar com a inclusão deste no regime de preços e à definição das margens de comercialização do distribuidor e do livreiro.

Neste contexto, foram publicadas as seguintes portarias e/ou despachos normativos: n.ºs 195/77, de 11 de Abril, 591/78, de 26 de Setembro, 751/78, de 18 de Dezembro, 357/79, de 20 de Julho, 583/80, de 10 de Setembro, nº719/80, de 24 de Setembro, 542/81, de 1 de Julho, 819/82, de 28 de Agosto, 856/83, de 26 de Agosto, 608/84, de 16 de Agosto, Despacho Normativo n.º 141/84, de 16 de Agosto, 412/85, de 29 de Junho, Despacho Normativo n.º 45/85, de 29 de Junho, Despacho Normativo n.º 47- A/86, de 18 de Junho, 379/87, de 5 de Maio (após publicação do Decreto-Lei n.º 57/87, de 31 de Janeiro), 297/88, de 11 de Maio, 461/89, de 21 de Junho e 462/90, de 20 de Junho.

Ao abrigo do Decreto-Lei n.º 369/90, de 26 Novembro, cuja publicação decorreu da necessidade de se definir uma nova política de manuais escolares, foi também definido um novo regime de preços – convencionado – para os manuais escolares destinados aos anos de escolaridade obrigatória, pela Portaria n.º 186/91, de 4 de Março e com as alterações introduzidas pela Portaria n.º 724/91, de 24 de Julho.

Conforme o disposto no n.º 2 da Portaria n.º 186/91, o regime de preços dos manuais escolares e livros auxiliares utilizáveis em cada disciplina ou actividade destinados aos vários anos de escolaridade obrigatória “(...)consiste na definição dos parâmetros de actualização ou de fixação dos preços dos manuais escolares destinados aos diferentes graus de ensino, bem como as regras de comercialização dos mesmos, incluindo as respectivas margens, através de convenção a acordar entre a Administração representada pela Direcção - Geral de Concorrência e Preços e as associações representativas do sector, ouvida a Direcção - Geral do Ensino Básico e Secundário”. A Portaria n.º 724/91, veio dar nova redacção ao n.º 3 da Portaria n.º 186/91, estabelecendo que “A convenção vigorará pelo período nela definido, devendo, contudo, os princípios acordados vigorar por um período mínimo de três anos lectivos, e será sujeita anualmente a uma revisão dos respectivos parâmetros de actualização de preços e margens de comercialização, a qual constará de adendas à convenção”.

Foram celebradas entre a extinta Direcção-Geral de Concorrência e Preços (DGCP) e a Associação Portuguesa de Editores e Livreiros (APEL) as seguintes convenções e respectivas adendas de revisão de parâmetros de actualização de preços e margens de comercialização::

1.ª Convenção

com 1 adenda para os preços a vigorar no ano lectivo de 1991/92; 2.ª Convenção

com 3 adendas, para os preços a vigorar, respectivamente, nos anos lectivos de 1992/93, 1993/94 e 1994/95;

3.ª Convenção

com 3 adendas, para os preços a vigorar, respectivamente, nos anos lectivos de 1995/96, 1996/97 e 1997/98.

Nestas convenções os preços eram livremente fixados pelas editoras, de acordo com as limitações e regras que advinham da utilização de dois coeficientes definidos anualmente

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pelo Governo Português e publicados através de adenda às Convenções celebradas entre a DGCP e a APEL, envolvendo e obrigando as editoras e livreiros seus associados. Os coeficientes, estabelecidos nos pontos 2 e 3 da Cláusula 3.ª da Convenção, eram aplicados da seguinte forma:

Coeficiente A – aos manuais escolares objecto da nova adopção no âmbito da segunda fase da Reforma do Sistema Educativo (adopção de manuais por parte das escolas, de acordo com o D.L. n.º 369/90);

Coeficiente B – ao preço dos manuais escolares que não são abrangidos pelo coeficiente A.

Assim, constata-se que o regime de preços implementado desde Abril de 1974, no que diz respeito aos manuais escolares, veio criar condições para uma efectiva contenção de preços, através de mecanismos de fixação dos mesmos, sendo inicialmente consubstanciados mediante regras e valores aprovados por portarias regulamentadoras e, posteriormente, através da celebração, entre a Administração e a associação representativa do sector, de convenções de preços e respectivas adendas . Estas convenções, em número de 3, abrangeram sete anos lectivos – de 1991/92 a 1997/98 – e definiram parâmetros de actualização, tendo-se verificado que contribuíram para a participação de dois intervenientes fundamentais no processo e promoveram, de algum modo, o amadurecimento do mercado de manuais escolares, razão que motivou, certamente, a APEL a solicitar, no final do período de vigência da última convenção, a alteração dos princípios que regeram as anteriores convenções, tendo como principal consequência a liberalização dos preços em todos os graus de ensino.

3.1.2.– Da alteração de parâmetros à liberalização dos preços para as novas adopções

Em 3 de Abril e 8 de Julho de 1997, respectivamente, a APEL comunicou à DGCP e à Directora do Grupo de Trabalho para os Manuais Escolares que “(...) tendo em conta o facto de o mercado estar maduro, a opinião da APEL vai no sentido da liberalização dos preços em todos os graus de ensino”.

Assim, e considerando que se mantinha em vigor a Portaria n.º 186/91, foi celebrada entre a Direcção –Geral do Comércio e da Concorrência (ex-DGCP) e a APEL, após negociação, uma nova convenção de preços - 4.ª - aplicada aos manuais escolares destinados aos anos de escolaridade obrigatória, para os anos lectivos de 1998/99, 1999/2000 e 2000/01, obrigando agora para além das empresas editoras e livreiros associados da APEL todos aqueles que vierem a ser determinados por diploma próprio.

Nesta convenção, e tal com refere a sua cláusula 3.ª, nº1, os preços de venda ao público dos manuais escolares destinados aos anos de escolaridade obrigatória que foram objecto de nova adopção podiam ser livremente fixados pelas respectivas editoras. Contudo, os preços não contemplados no número anterior, (cláusula 3.ª, n.º2) eram fixados pelas respectivas editoras por forma a que, cumulativamente, não fossem excedidos:

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por editora e ano de escolaridade, o limite resultante da aplicação aos preços de venda ao público em vigor de um agravamento médio;

por cada título, o limite resultante da aplicação ao respectivo preço de venda ao público do referido agravamento médio, acrescido de 50% calculado sobre o agravamento médio.

3.1.3.– Da participação de todas as associações representativas do sector aos resultados da liberalização das novas adopções: acréscimo desregrado dos preços.

As duas associações do sector, APEL e UEP, após negociação, celebraram com a DGCC uma nova convenção de preços - 5.ª - aplicada aos manuais escolares destinados aos anos de escolaridade obrigatória, para os anos lectivos de 2001/02, 2002/03 e 2003/04, obrigando para além das empresas editoras e livreiros associados da APEL e da UEP todos aqueles que vierem a ser determinados por diploma próprio.

Nesta convenção manteve-se, genericamente, o clausulado da convenção anterior, nomeadamente no que diz respeito aos preços de venda ao público das novas adopções e reimpressões e respectivos métodos de cálculo.

O excessivo aumento de preços que algumas editoras levaram a cabo no ano lectivo de 2002/03 – chegaram a atingir os 70% – , relativamente aos manuais escolares objecto de nova adopção (4.º e 7º anos de escolaridade) motivou a realização de reuniões com as associações do sector, tendo em vista a alteração do regime de preços dos manuais escolares abrangidos, ainda, pela convenção em vigor, nomeadamente, no que diz respeito ao ano lectivo de 2003/04.

3.1.4.– Da intervenção da Administração à contenção de preços

A Administração tentou obter por parte das associações o compromisso de forte contenção nos preços dos manuais escolares para os anos de nova adopção (1.º e 8.º anos de escolaridade), tendo sido assinada apenas entre a DGCC e a APEL, em Março de 2003, uma adenda à convenção em vigor, onde foram fixados os preços máximos para os manuais de nova adopção, calculados com base no preço médio do ano anterior dos correspondentes cinco títulos mais vendidos por disciplina e ano de escolaridade, acrescido de um coeficiente que não devia exceder os 10%.

Assim, foi alterado o ponto 1 da cláusula 3ª, que passou a ter a seguinte redacção:
Os preços de venda ao público dos manuais escolares destinados ao Ensino Básico, que sejam objecto de nova adopção podem ser livremente fixados pelas respectivas editoras até ao limite dos seguintes valores:

Manuais para as disciplinas do 1.º ano de escolaridade de:
Língua Portuguesa, Estudo do Meio e Matemática...6,3€
Expressão e Educação Plástica...5,8€
Manuais para as disciplinas do 8.º ano de escolaridade de:

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Língua Portuguesa... ...15,60 €
Inglês... ....15,25 €
Francês... ....14,65 €
História... ...15,70 €
Matemática... ...15,45 €
Educação Musical... ...12,90 €
Educação Física (novos manuais)... .. ..17,50 €
Educação Visual (novos manuais)... ....16,30 €
Educação Tecnológica (novos manuais)... ....15,10 €

Manuais para as seguintes disciplinas e temas do 3.º Ciclo, a adoptar em Maio/Junho de 2003:

Geografia (Tema Actividades Económicas - Contrastes de

Desenvolvimento/Ambiente Sociedade...20,00€
Ciências Naturais (Tema: Sustentabilidade na Terra)...13,20€
Ciências Físico-Químicas (Tema: Sustentabilidade na Terra)..13,30€

O preço total dos temas para o 3.º ciclo de Ciências Naturais e Ciências Físico- Químicas, incluindo o tema Viver Melhor na Terra, a editar para 2004/2005, não poderia ser superior a 43€ para cada uma das disciplinas.

3.1.5.– Consolidação do método de cálculo com base no preço médio do ano anterior dos correspondentes cinco livros mais adoptados por disciplina e ano de escolaridade

Em 21 de Janeiro de 2004, e após negociações com as duas associações de editores e livreiros – APEL e UEP- foi possível celebrar uma nova convenção de preços - 6.ª - aplicada aos manuais escolares destinados aos anos de escolaridade obrigatória, para o ano lectivo de 2004/05, renovada automaticamente a partir de 31 de Julho de 2004, por um ano, enquanto vigorasse o Decreto-Lei n.º Lei 369/90, de 26 de Novembro, situação que veio a ocorrer.

Nesta convenção, consolidou-se o método de cálculo já utilizado anteriormente, e tal como refere a sua cláusula 3.ª, nº1, os preços de venda ao público dos manuais escolares destinados aos anos de escolaridade obrigatória que foram objecto de nova adopção eram fixados pelas respectivas editoras até ao limite máximo calculado a partir do preço médio dos cinco livros mais adoptados por disciplina e ano de escolaridade, corrigido pelo agravamento médio definido conforme o número 3.

Os preços de venda ao público dos manuais escolares destinados aos anos de escolaridade obrigatória não abrangidos pela situação definida no número anterior (reimpressões) foram fixados pelas respectivas editoras por forma a que, cumulativamente, não fossem excedidos:

por editora e ano de escolaridade, o limite resultante da aplicação aos preços de venda ao público em vigor de um agravamento médio;

por cada título, o limite resultante da aplicação ao respectivo preço de venda ao público do referido agravamento médio acrescido de 0,5 pontos percentuais;

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por cada título, o limite resultante da aplicação de um acréscimo de 0,5 pontos percentuais ao preço médio dos livros mais adoptados, no ano lectivo anterior, da respectiva disciplina e ano de escolaridade,calculado a partir do preço médio dos cinco ou três livros, mais adoptados por disciplina e ano de escolaridade, consoantes o caso.

3.1.6 -Considerações finais

As portarias, publicadas até 1990, constituíram um mecanismo através do qual foi possível assegurar a comercialização de um bem considerado essencial a largas camadas da população, permitindo garantir a sua qualidade e não o tornando demasiado oneroso nos orçamentos familiares.

A necessária flexibilização do regime de preços, salvaguardando os interesses dos utilizadores e de autores e editores, motivou a publicação do Decreto-Lei n.º 369/90, de 26 Novembro, e da Portaria n.º 186/91, de 4 de Março com as alterações introduzidas pela Portaria n.º 724/91, de 24 de Julho ao introduzir-se um novo regime de preços – convencionado – para os manuais escolares destinados aos anos de escolaridade obrigatória.

As seis convenções de preços, e respectivas adendas, celebradas entre a Administração e as associações representativas do sector, permitiram, na maior parte do casos, promover uma contenção de preços. No entanto, a partir da 4.ª convenção, os preços de venda ao público dos manuais escolares que eram objecto de nova adopção foram livremente fixados pelas respectivas editoras, tendo vindo a constatar-se o excessivo aumento de preços, o que motivou a Administração a encetar negociações com as associações do sector.

A 6. ª convenção, celebrada entre a DGE e as duas associações do sector, veio dar corpo a um regime de preços, para as novas adopções de manuais, que tem por base um limite máximo calculado a partir do preço médio dos cinco manuais mais adoptados, ao qual acresce um agravamento médio, corrigido a partir do índice de preços ao consumidor relativo a Outubro do ano anterior à adopção.

A experiência da utilização dos vários regimes de preços – preços controlados, preços máximos e preços convencionados – verificados desde Abril de 1974 e a envolvência por parte dos intervenientes no processo – Administração e associações de editores – leva-nos a considerar o regime de preços convencionado o mais adequado, embora se entenda útil, em sede de revisão dos normativos enquadradores da política manuais escolares e dos respectivos preços, a intervenção dos interlocutores dos seus utilizadores: associações representativas de pais e de encarregados de educação.

Sublinhe-se que toda esta panóplia de medidas e de convenções deixou sempre de fora o preço dos manuais escolares para o ensino secundário e que, mesmo no nível básico, se foram aprofundando as diferenças entre os preços médios dos manuais de um ciclo para outro sem que estas diferenças sejam aparentemente justificadas.

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3.2. Vantagens de um regime de preços convencionados para os manuais escolares

O regime de preços convencionados para os manuais escolares tem como principais vantagens:

assegurar a intervenção da administração na regulação da comercialização de um bem considerado essencial a largas camadas populacionais;

racionalizar o preço e garantir a qualidade do manual;

salvaguardar os interesses dos utilizadores, que não intervêm na escolha efectuada, conciliando-os com os de editores e livreiros;

O regime de preços convencionado poderá ser alargado:

aos diferentes recursos didácticos auxiliares abrangidos pela escolaridade obrigatória, independentemente dos respectivos suportes, numa segunda fase;
aos manuais escolares e recursos didácticos auxiliares para o ensino secundário em

qualquer das suas modalidades, independentemente dos respectivos suportes;
para um período de vigência de 6 anos lectivos coincidente com o número de

anos do período de vigência dos manuais escolares, durante o qual se deverão manter os príncipios acordados, podendo os parâmetros de actualização de preços e margens de comercialização ser revistos, com periodicidade anual;

3.3. Princípios orientadores do regime de preços convencionados

O regime de preços convencionados poderá reger-se pelos seguintes princípios orientadores:

.- O princípio da transparência e da publicidade transparência e publicidade das regras do regime de preços a estabelecer e a garantia de isenção e imparcialidade na negociação e na decisão final.

.- O princípio da salvaguarda dos interesses dos utilizadores - traduzir-se-á na estabilidade dos preços reais tendo em vista garantir a defesa do poder de compra das famílias e a salvaguarda dos interesses dos utilizadores;

.- O princípio da qualidade dos manuais escolares - visará conciliar a qualidade didáctica e científica dos diversos recursos didácticos com o nível de preços a convencionar.

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3.3.4.- O princípio da participação activa - pressuporá a intervenção de todos os intervenientes no processo, designadamente, a Administração e as associações representativas de editores e livreiros e de pais e encarregados de educação.

3.4. Da necessidade de diminuição dos preços dos manuais escolares

Considerando a necessidade de diminuição dos preços seria desejável promover,