GARANTIA DE QUALIDADE E CERTIFICAÇÃO DOS MANUAIS ESCOLARES

2.1. Balanço da aplicação do Decreto-lei n.º 369/90

2.1.1. A experiência das Comissões Científico -Pedagógicas

A publicação do Decreto-Lei n.º 369/90, de 26 Novembro, decorreu da necessidade de se definir uma política de manuais escolares, na sequência do estabelecimento de um conjunto de princípios e orientações para o sistema educativo, com a aprovação da Lei n.º 46/86, de 14 de Outubro, e com a entrada em vigor dos novos planos curriculares estabelecidos pelo Decreto-Lei n.º 286/89, de 29 de Agosto.

Um dos objectivos explícitos no diploma é assegurar a qualidade científica e pedagógica dos manuais escolares a adoptar (...) através de um sistema de apreciação e controlo.

Como garantia de controlo da qualidade, o artigo 6.º do citado Decreto-Lei, prevê a constituição de comissões científico-pedagógicas para apreciação da qualidade dos manuais escolares, com excepção dos de Educação Moral e Religiosa. Estas comissões integram especialistas de reconhecida competência científica e pedagógica que não tenham quaisquer interesses directos em empresas editoras.

No ano lectivo de 1992/93 organizaram-se as primeiras comissões científico- pedagógicas para analisarem a adequação dos manuais escolares às mudanças preconizadas pela Reforma Curricular, traduzidas pelos novos planos no Decreto-Lei n.º 286/89 e pelos novos programas homologados. Estas comissões analisaram os manuais do 1.º ano do 1º ciclo (ano em que se iniciava a Reforma) das áreas de Língua Portuguesa, Matemática e Estudo do Meio. As conclusões deste estudo foram, em geral, muito negativas, no que se refere às mudanças de orientação explicitadas nos programas e nos diplomas da Reforma, uma vez que os manuais não traduziam essas alterações. Tendo em consideração os objectivos do trabalho destas comissões e face aos resultados do estudo decidiu-se informar os editores e motivá-los para a necessidade de acompanharem as mudanças em curso, não se tendo tomado quaisquer medidas de suspensão, previstas no artº 9º.

Dando continuidade ao trabalho iniciado em 1992, constituíram-se, de novo, comissões científico-pedagógicas, em 1995, para analisarem manuais escolares das seguintes disciplinas e anos:

Língua Portuguesa...3º,4º,5º e 6º anos Matemática... 3º,4º,5º e 6º anos Estudo do Meio... 3º e 4º anos Ciências da Natureza... 5º e 6º anos Educação Visual e Tecnológica... 5º e 6º anos

A opção por estas disciplinas relacionou-se com a necessidade de se concluir o trabalho iniciado no 1º ciclo e escolheram-se, ainda, as disciplinas de Ciências da Natureza e Educação Visual e Tecnológica, do 2º ciclo, por terem sofrido significativas alterações programáticas. No total foram analisados 116 manuais.

13

Os resultados desta avaliação de mais de uma centena de manuais permitiram constatar uma melhoria significativa da qualidade dos manuais face ao anterior exercício de avaliação. Muitos dos manuais analisados obedeciam às orientações programáticas e utilizavam linguagem, vocabulário e aspecto gráfico adequados ao nível etário dos alunos e tinham subjacentes metodologias que promovem a construção do saber pelos alunos. Contudo, alguns manuais não se encontravam de acordo com os programas e outros apresentavam erros científicos ou imprecisões.

Na sequência do relatório de avaliação elaborado foram informadas as editoras no sentido de corrigirem erros identificados e melhorarem a concepção pedagógica dos manuais.

A morosidade dos procedimentos previstos no Decreto-Lei n.º 369/90, com vista à suspensão dos manuais, não se compadece, muitas vezes, com o respectivo período de vigência, pelo que se tem procurado negociar com as editoras as alterações nas reedições e evitar repetição de erros nas novas publicações em anos de adopção.

Nos últimos anos, sempre que chegou ao conhecimento do Ministério da Educação a existência de incorrecções e imprecisões nos manuais escolares, por reclamações provenientes de escolas, outras instituições, professores, pais e encarregados de educação, público em geral, ou através da imprensa procedeu-se à análise das questões colocadas e informaram-se as editoras solicitando-se a correcção dos textos em nova reimpressão. Todas as situações abordadas mereceram a anuência das editoras, com excepção de uma reclamação que incidiu sobre um manual de Ciências Naturais do 7º ano de escolaridade que não obteve aceitação por parte da editora. Neste caso, foi constituída uma comissão que elaborou um relatório posteriormente entregue à editora e ao requerente. A Editora procedeu à publicação de um novo livro, atendendo às críticas apontadas.

Tendo em conta as dificuldades que se continuavam a sentir na concretização do disposto no Decreto-Lei n.º 369/90, foi criado em Março de 1997, no âmbito da Secretaria de Estado da Educação e Inovação um Grupo de Trabalho, tendo como objectivos:

i) a apreciação da experiência realizada ao abrigo do Decreto-Lei n.º 369/90, tomando em consideração o regime do “livro escolar” de outros países, designadamente, daqueles que integravam a União Europeia;

ii) os efeitos verificados na actividade docente;

iii) o estudo e propostas de medidas que superassem eventuais constrangimentos decorrentes da legislação em vigor.

No âmbito da actividade desenvolvida pelo grupo de trabalho, foi elaborado um relatório sobre a temática dos “Manuais Escolares”, em Novembro de 1997, onde se encontram elencados os problemas detectados e as propostas e recomendações efectuadas, das quais se destacam as relacionadas com a garantia de qualidade dos manuais escolares, a saber:

obrigatoriedade da análise dos manuais escolares pelos professores para efeitos de adopção, dando relevância à sua competência nesta matéria e às suas apreciações;
obrigatoriedade de registo da apreciação, em grelhas, de todos os livros analisados pelos docentes;

14

recolha e tratamento das grelhas de apreciação, tendo em vista a sistematização de informação, sobre manuais escolares a que os professores atribuem qualidade ou não;

desenvolvimento pelo Ministério da Educação, de forma complementar ao processo referido acima, de um processo de acreditação de entidades independentes de reconhecida competência no domínio das práticas educativas, designadamente, instituições do ensino superior responsáveis pela formação de professores, que se venham a candidatar para efectuar a apreciação de manuais, sendo cometida a estas instituições a análise aprofundada de manuais em que escolas ou outras entidades tenham assinalado deficiências;

comunicação pelo ME dos resultados da análise às associações do sector, editoras das obras visadas e escolas, podendo determinar que as obras em que tenham sido detectados erros não sejam utilizadas pelas escolas;

criação de um “Banco de Dados” no Ministério da Educação sobre o livro escolar, em articulação com o Ministério da Economia e com a associação do sector à data (APEL), tendo em vista a recolha, tratamento e actualização permanente da informação sobre o “ livro escolar”.

15

2.1.2. O processo de apreciação, selecção e adopção de manuais escolares através da Base de Dados da DGIDC

Em virtude dos avultados recursos financeiros necessários ao trabalho produzido pelas comissões, foi considerado prioritário criar uma base de dados informatizada, na qual as escolas registam as apreciações dos manuais, identificando os aspectos positivos e negativos de cada manual analisado, a identificação de erros científicos e a indicação do manual adoptado.

Esta base de dados permite também informar as escolas sobre os manuais disponíveis no mercado e sobre o respectivo preço, assim como fornecer aos editores o conhecimento dos manuais escolares adoptados, por escola e por número de alunos, de forma a garantir a sua disponibilidade atempada nas livrarias.

A base de dados começou a funcionar no ano lectivo de 2001/2002, ano em que se garantiu a todas as escolas o acesso à Internet. Embora algumas escolas ainda manifestem dificuldade em introduzir os dados, a informação recolhida constitui, já, uma boa base de trabalho.

Neste momento, atenta a experiência dos anos antecedentes, estão criadas as condições para manter e melhorar o processo de informação via Internet, favorecendo o acesso a todos os intervenientes no processo respeitante aos manuais escolares. Trata-se de dar continuidade a um projecto que tem vindo a evoluir de forma progressiva e segura. Constata-se uma adesão significativa, de ano para ano, ao preenchimento on-line das apreciações de manuais escolares, mas ainda não constitui uma realidade para todas as escolas, dificuldade relacionada com motivos de ordem técnica ou de recursos humanos. Não abrange ainda as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, mas o benefício de se dispor de dados nacionais aconselha que se contactem as autoridades regionais convidando-as aderir.

As análises realizadas são consubstanciadas numa grelha de avaliação cujas componentes de análise variam entre Insuficiente, Suficiente, Bom ou Muito Bom, donde resulta uma apreciação global que deverá ser comparada e ponderada, nomeadamente, no que diz respeito à relação qualidade/preço.

Estas análises darão suporte à selecção do manual que se revelou o mais adequado e que será assumido como o manual a adoptar pela escola ou agrupamento de escolas para aquele ano e disciplina.

2.1.3. Considerações finais

A responsabilidade pela adopção dos manuais é, como estabelecido no artigo 5º do Decreto-lei n.º 369/90, atribuída aos órgãos de decisão pedagógica das escolas, reconhecendo-se a sua competência na apreciação e escolha dos manuais escolares que considerem mais adequados ao seu projecto educativo. O processo de adopção pressupõe a análise de diversos manuais, tendo como base de trabalho uma grelha fornecida pela DGIDC e disponível on-line que constitui um instrumento de selecção a ser preenchido pelas escolas e posteriormente enviado à Direcção-Geral. Nessa grelha as escolas deverão registar os aspectos positivos e negativos dos manuais analisados e identificar possíveis incorrecções ou imprecisões.

O processo de avaliação científico-pedagógica dos manuais escolares, previsto no Decreto-Lei nº 369/90, nunca chegou a ser completamente implementado, uma vez que

16

a tarefa da constituição de comissões representativas, isentas e competentes para avaliar os mais de 2 000 manuais que circulam no mercado e que são adoptados pelos professores das diferentes escolas, provou, não obstante os custos financeiros consideráveis, ser de reduzida utilidade na medida em que, até os seus resultados se fazerem sentir, os manuais contendo erros ou imprecisões continuavam a ser utilizados pelos alunos.

O Ministério da Educação, inicialmente através dos Departamentos da Educação Básica e do Ensino Secundário, entretanto extintos, e agora através da Direcção-Geral de Inovação e de Desenvolvimento Curricular tem vindo a desenvolver instrumentos de apoio aos professores para procederem a análises criteriosas dos manuais. O registo da informação relativa ao processo de adopção dos manuais, que envolve cerca de 160 mil professores, constitui uma importante base de avaliação. Estes dados, enviados aos serviços do Ministério da Educação são ordenados por ordem decrescente de adopções e disponibilizados ao público.

Apesar das evidenciadas limitações, o processo ainda em vigor, envolvendo a generalidade dos docentes, constitui um primeiro indicador de qualidade dos manuais adoptados, do ponto de vista daqueles intervenientes.

Mais recentemente, na vigência dos XIV e XV Governos Constitucionais, foi retomado o processo de revisão da legislação relativa a manuais escolares, tendo sido concluído um “Estudo Jurídico sobre Manuais Escolares”.

O diploma legal elaborado, que não chegou a ser aprovado, previa a instituição de um procedimento de certificação da qualidade dos manuais, através de um plano anual de avaliação proposto pelo ME, com respeito pelos princípios de liberdade de autoria e de edição, bem como de liberdade de escolha de manuais por parte da escola. A responsabilidade dessa certificação competiria ao Ministério da Educação, mas a avaliação dos manuais seria realizada por especialistas que assegurassem, para além do rigor e competência, a necessária autonomia e isenção face aos agentes envolvidos no processo.

É nossa convicção - baseada no conhecimento da aplicação do diploma até agora em vigor - que, mesmo melhorado em alguns dos seus aspectos, o actual modelo de avaliação jamais impedirá que circulem, sejam adquiridos e manuseados pelos alunos manuais cuja qualidade pedagógica ou rigor científico não os recomendariam.

Neste quadro aconselha-se consequentemente a opção por um outro modelo baseado na avaliação prévia dos manuais a disponibilizar para adopção.

17

2.2. Contornos de um dispositivo de garantia da qualidade dos manuais escolares

2.2.1 Enquadramento externo da avaliação prévia da qualidade

A análise das avaliações da qualidade ex post de alguns manuais escolares bem como as reclamações provenientes de escolas, professores, pais, encarregados de educação, público em geral e artigos de imprensa demonstram que erros, incorrecções, omissões, desactualizações e inadequações aos objectivos dos programas de estudo são uma realidade inegável.

Perante as dificuldades sentidas na concretização do disposto no artigo 6º do Decreto- Lei nº 369/90, relativamente ao controlo da qualidade científica e pedagógica dos manuais escolares, equacionadas no ponto 2.1. importa agora delinear uma proposta legislativa adequada e exequível.

Contudo, no sentido de abrir pistas de reflexão para o novo enquadramento legislativo afigura-se interessante observar que em muitos países em que funcionam sistemas educativos de inequívoca qualidade a avaliação da qualidade dos manuais é feita ex- ante, isto é, num momento anterior à adopção pelos estabelecimentos de ensino. Vejam- se, a título ilustrativo, os casos da Estónia, de alguns Estados dos E.U.A e do Quebeque. Na Estónia, a avaliação dos manuais está a cargo do Centro Nacional de Exame e Qualificação.

Existem 32 Comissões, que actuam por disciplina, e cuja função principal é avaliar se os manuais e respectivos livros de exercícios são adequados e estão em conformidade com os Programas.

A adopção do manual compete às Escolas a quem é dado um leque de possibilidades de escolha por disciplina, que possibilita a adopção do manual mais apropriado em função de cada realidade.

Nos E.U.A., em alguns Estados, são nomeadas Comissões de Avaliação para avaliar os manuais escolares, nas várias áreas disciplinares.

Os membros das Comissões de Avaliação seguem os mesmos critérios de avaliação, sob forma de grelha e elaboram um relatório final com o resultado das avaliações.

A avaliação ex-ante, da qual resulta uma lista de manuais “adoptáveis”, permite uma adopção mais criteriosa e segura, na medida em que oferece garantia de qualidade, aos seleccionadores menos experientes e com pouco tempo disponível para análise e subsequente escolha de manuais.

Recentemente, o processo de adopção de manuais tornou-se mais participado e transparente na medida em que os Encarregados de Educação passaram a integrar as Comissões de Adopção.

18

O Ministério da Educação do Quebeque, no Canadá francófono, elabora uma lista do material didáctico “adoptável”. Qualquer manual constante da referida lista é submetido a um rigoroso processo de avaliação, conduzido por uma Comissão de Avaliação de Recursos Didácticos cuja missão é aconselhar o Ministro da Educação relativamente aos manuais e a outros recursos didácticos. Assim, a Comissão recomenda ao Ministro os critérios de aprovação de recursos didácticos e a posterior aprovação dos mesmos.

2.2.2. Implementação de um esquema flexível de avaliação prévia da qualidade dos manuais

a) O sistema de avaliação prévia da qualidade dos manuais escolares apresenta vantagens que parecem poder responder a alguns dos problemas que o actual sistema de adopções acarreta, designadamente: i) a dispersão das escolhas através do sistema de adopção; ii) a não suficiente “avaliação” dos manuais para efeitos de adopção pelos docentes; iii) a discrepância entre o período de vigência dos programas de estudo e o período de vigência dos correspondentes manuais; iv) possibilidade de opacidade e pressões do mercado dos manuais escolares; v) insuficiente utilização dos manuais quer por professores quer por alunos, após a adopção.

b) Propõe-se a montagem de um sistema de avaliação prévia da qualidade dos manuais escolares assegurado por uma Comissão Nacional de Avaliação e por comissões técnicas as quais se pronunciarão gradualmente sobre todos os novos manuais que forem sendo propostos para avaliação pelos respectivos editores. A Comissão será composta por peritos e individualidades nomeadas pelo Ministro da Educação e representantes dos outros parceiros implicados, designadamente associações de pais e de editores, comissões de avaliação dos manuais, associações científicas de professores, centros de investigação do ensino superior e confederação das famílias portuguesas.

Os custos de funcionamento das Comissões de avaliação serão suportados pelo Ministério da Educação e pelas empresas do sector.

A Comissão Nacional de Avaliação, dispondo embora de toda a liberdade e autonomia científica, técnica e pedagógica, dependerá, do ponto de vista logístico, do Director- Geral da DGIDC, organismo ao qual caberia colaborar na coordenação geral e prestar apoio técnico.

c) Será estipulado para as editoras um prazo para a apresentação de candidaturas de manuais para serem avaliados pela Comissão Nacional, prevendo-se um número máximo de candidaturas por autor/editor/disciplina, e um processo mínimo de tramitação burocrática que incluiria uma primeira fase de análise sumária do manual para verificação dos requisitos de admissibilidade ao processo de avaliação.

d) Da avaliação efectuada pelas Comissões de avaliação resulta ou não a possibilidade de adopção dos manuais, sendo que, serão excluídos os que não atingirem os parâmetros de qualidade exigidos, e incluídos na lista de manuais recomendados os manuais aprovados

e) De entre dos manuais avaliados positivamente poderá, ainda, estabelecer-se para cada disciplina um número máximo de “manuais recomendados”, salvaguardando,

19

porém, a garantia de diversidade de forma a corresponder a Projectos Educativos e realidades culturais e geográficas diferentes.

f) O período de vigência dos manuais será alargado para 6 anos, excepcionando-se a eventualidade de a evolução num dado ramo do conhecimento desaconselhar a manutenção do manual durante 6 anos. Esta medida, que beneficia o orçamento das famílias com educandos de idades próximas, afigura-se sustentável porque o manual escolar não é o único recurso didáctico que os professores e os alunos utilizam no processo ensino-aprendizagem. Com efeito, os manuais são utilmente completados por um número elevado de livros escolares auxiliares disponíveis e pelo complexo conjunto de material didáctico complementar em suporte multimédia. Verificar-se-á, assim, uma permanente pluralidade de suportes didáctico-pedagógicos saudável para os alunos e professores como para os cidadãos em geral, própria de um processo de aprendizagem ao longo da vida.

g) Salvo casos de vício de forma, da decisão das Comissões de avaliação não caberá impugnação administrativa.

h) Poderão ser atribuídos Prémios Trienais de Inovação e Qualidade, a que se poderão candidatar autores e editores e que visam contribuir para uma permanente renovação da qualidade dos recursos didácticos e para um maior fluidez do processo desde a concepção dos manuais até à sua disponibilização.

A implementação de um dispositivo desta natureza para a avaliação prévia dos manuais escolares encontra justificação e sustentabilidade política no Programa para a Educação do XVII Governo Constitucional, onde se pode ler que:

“O Governo lançará um sistema de avaliação e certificação de manuais escolares, no sentido de garantir novas formas de utilização dos manuais que sejam mais racionais e menos dispendiosas para as famílias.” (1)

20