O EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO NAS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS

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_{. CONCURSO STN DE MONOGRAFIA}

O

EQUILÍBRIO

ECONÔMICO-FINANCEIRO

NAS

PARCERIAS

PÚBLICO-PRIVADAS

Sérgio Diniz Rocha

RIO DE JANEIRO

1997

SUMÁRIO

RESUMO, 2

INTRODUÇÃO, 3

1 REVISÃO BIBLIOGRÁFICA, 6

1.1 Tendências: Respaldo para as Parcerias, 6 1.2 Parcerias na Área Pública, 10

1.3 O Equilíbrio Econômico-Financeiro, 16 2 ANÁLISE CRÍTICA DA EQUAÇÃO DO

EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO, 23 2.1 Possíveis Dificuldades na Aplicação da Equação, 24

2.1.1 As pseudoparcerias, 24

2.1.2 A idéia de repartição de lucros, 28 2.1.3 Compreensão do que seja benefício, 30 2.1.4 Fluxos contábeis versus fluxos de caixa, 32 2.1.5 Fluxos típicos e transações interpartes, 36 2.1.6 A questão do overhead, 45

2.1.7 O valor do dinheiro no tempo, 47 2.1.8 A questão da taxa de desconto, 50 2.1.9 O período a ser analisado, 54

2.1.10 Benefício versus redução de custos, 55 2.2 Verificação do Equilíbrio em Épocas Diferentes, 56 2.3 Significado da Razão Benefícios/Custos, 60

2.4 Escolha entre dois ou mais Projetos de Parceria, 63 3 CONCLUSÕES, 71

RESUMO

O presente trabalho tem por objetivo propor ao administrador público uma maneira prática de verificar o equilíbrio econômico-financeiro nas parcerias público-privadas, mediante a análise do tipo benefícios/custos.

Além de estudar a importância do equilíbrio econômico-financeiro nas parcerias entre o governo e o particular e um modo de verificá-lo na prática, a pesquisa enfoca os fatores que afetam tal equilíbrio e orienta o administrador público na comparação de projetos diversos, para fins de escolha de uma ou mais parcerias.

A pesquisa constata que a grande importância do equilíbrio econômico-financeiro na parceria público-privada reside na sua estreita ligação com a estabilidade do negócio.

Através de explanações e exemplos, constatam-se certas restrições no emprego da análise de benefícios/custos na verificação do equilíbrio econômico-financeiro, confinando-a ao âmbito das parcerias do tipo

side-by-side.

Quanto aos fatores que afetam o equilíbrio econômico-financeiro e/ou sua análise, são alistados, dentre outros, os seguintes: a modalidade de

parceria implementada; a utilização de fluxos de caixa ou fluxos contábeis; o

overhead, quando o governo lida com diversas parcerias ao mesmo tempo; o

valor do dinheiro no tempo; a taxa de desconto; as transações entre a “joint” e o “mundo exterior”; e interpretações diferentes para um mesmo fenômeno relacionado com a “joint”.

Na comparação de diversos projetos, com vistas à tomada de decisão quanto à implementação de uma ou mais parcerias, a literatura consultada aponta para o emprego da técnica do VPL, largamente utilizada em Administração Financeira.

INTRODUÇÃO

O presente trabalho tem por objetivo apresentar ao administrador público e estudiosos da área pública uma proposta de como efetuar a verificação e análise do equilíbrio econômico-financeiro de projetos de parceria que envolvam o setor público e a iniciativa privada.

As questões básicas abordadas neste trabalho dizem respeito: i) à importância do equilíbrio econômico-financeiro numa parceria público-privada; ii) à maneira pela qual o administrador público pode verificar, na

prática, se um negócio em parceria com o particular encontra-se em equilíbrio ou não; iii) aos fatores que afetam o referido equilíbrio econômico-financeiro ou a sua análise; e iv) aos critérios que devam ser levados em consideração diante de uma situação em que se tenha que escolher um projeto de parceria dentre vários disponíveis.

Quanto à verificação do equilíbrio econômico-financeiro, a presente pesquisa baseia-se na hipótese da equalização das proporções entre benefícios e custos, de lado a lado; quanto aos critérios a serem utilizados para a escolha de uma parceria, dentre várias disponíveis, trabalha-se com a idéia de valor presente líquido, muito difundida no campo da Administração Financeira. Os outros tópicos objeto de investigação são desenvolvidos a partir da revisão bibliográfica. O auge da revisão bibliográfica dá-se com a apresentação de um breve histórico da questão do equilíbrio econômico-financeiro nos negócios entre o setor público e o particular, culminando com a abordagem dos principais pontos de um trabalho apresentado pelo Prof. Richard D. Robinson, do MIT, num seminário internacional sobre joint

ventures público-privadas.

Dando prosseguimento às investigações, o trabalho analisa criticamente o modelo embrionário proposto por Robinson, admitindo que aquilo que fora colocado especificamente para as joint ventures sirva também para outras

formas de parceria público-privada. Para tanto, segue-se o “caminho das pedras” apontado pelo próprio Robinson, com a abordagem de diversas questões que dificultariam a aplicação da equação por ele preconizada, tais como: as transações interpartes, o valor do dinheiro no tempo, a questão do

overhead, etc.

A estas questões são acrescentadas outras não abordadas por Robinson, algumas encontradas em literaturas afins, outras surgidas de algumas indagações relacionadas ao assunto, tais como: a questão dos fluxos contábeis versus fluxos de caixa, a compreensão do que seja benefício, a taxa de desconto a ser utilizada para trazer valores projetados para o presente, etc.

A principal limitação da presente pesquisa reside no fato de seu escopo restringir-se à parceria público-privada classificada, no corpo do trabalho, como side-by-side, sendo aquela em que o governo participa ativamente na alocação de recursos quaisquer, juntamente com o parceiro particular, abstendo-se de ficar simplesmente fora ou na retaguarda do processo, numa simples condição de agente regulamentador e fiscalizador. Além disso, as considerações e exemplos são todos baseados na premissa de inflação zero.

Por outro lado, não importa, para os fins a que se propõe o presente estudo, se determinadas modalidades de parceria levadas em consideração enquadram-se ou não em moldes juridicamente preestabelecidos, uma vez

que o enfoque aplicado neste trabalho relaciona-se com outras áreas do saber humano, especificamente com as áreas do campo contábil e financeiro. Ademais, é suposto que a própria lei seja mutável, sendo que o que hoje é ilegal, amanhã pode tornar-se legal, pela vontade dos legisladores.

1 - REVISÃO BIBLIOGRÁFICA

1.1 - Tendências: Respaldo para as Parcerias

São inegáveis os benefícios advindos da política do Welfare State implantada após a Segunda Guerra Mundial, dentre os quais se destacam: a redução das taxas de mortalidade infantil, o aumento da expectativa de vida dos indivíduos, o aumento do nível de escolaridade das populações, etc. — até, porém, o advento da crise econômica mundial da década de 70, que culminou na crise fiscal do Estado, ou seja, situação em que a arrecadação se torna insuficiente para atender à totalidade da demanda por gastos públicos.

A crise fiscal perdura até aos dias de hoje, principalmente em função do gigantismo do Estado. É fato, no entanto, que esta tem afetado destacadamente os países do Terceiro Mundo, do qual o Brasil faz parte. Por

conta disso, a qualidade dos serviços públicos prestados pelo Estado, na média, vem declinando a cada exercício financeiro que passa.

Paralelamente ao que ocorre com a política do Welfare, mudanças no modo de gerir negócios se fazem necessárias em função do esgotamento do modelo de gestão da produção denominado Fordismo, que tem cedido lugar para um novo paradigma. O novo modelo organizacional, que vem ganhando espaço desde as décadas de 60 e 70, inspira-se, a exemplo do Fordismo, no modo de gestão adotado por uma montadora de automóveis — desta feita a japonesa Toyota. Tal modelo baseia-se simultaneamente na especialização e na flexibilidade, daí chamar-se Especialização Flexível. Wood Jr.(1996) facilitou a distinção entre os dois modelos, resumindo num quadro comparativo as características de cada um, conforme exposto na Tabela 1. Note-se que a sinopse de Wood Jr. já inclui a questão do papel do Estado vista sob a ótica de cada um dos modelos. Todavia, o tópico que interessa de perto a este trabalho é o da “gestão organizacional”, dentro da filosofia da Especialização Flexível, em cujo cerne, opondo-se à centralização de funções do modelo fordista, encontra-se a possibilidade de “alianças estratégicas”, que, num sentido mais amplo, quer dizer “parcerias”.

Tabela 1- FORDISMO VERSUS ESPECIALIZAÇÃO FLEXÍVEL

FORDISMO ESPECIALIZAÇÃO FLEXÍVEL

O mercado • Consumo em massa • Nichos de mercado, fragmentação

A produção • Produção em massa de bens padronizados

• Grandes estoques

• Controle de qualidade no produto final

• Produção de pequenos lotes de produtos variados

• Estoques mínimos

• Controle de qualidade no processo

O trabalho • Divisão entre trabalho mental e manual

• Tarefas fragmentadas e

padroniza-das

• Divisão rígida de autoridade e responsabilidade

• Eliminação da divisão entre trabalho mental e manual

• Multiespecialização e

multifuncionali-dade

• Divisão informal do trabalho

• Controle via cultura organizacional

O papel do Estado

• Intervencionismo

• Existência de políticas nacionais regulando negociação entre capital e trabalho

• Desregulamentação

• Afastamento do Estado das questões trabalhistas

A gestão organizacional

• Hierarquias verticalizadas

• Centralização de funções

• Estruturas horizontais com células e grupos de trabalho

• Ampla descentralização de funções com alianças estratégicas, subcontratações e terceirização

Fonte: Carta Capital, out/96, p.82

Em função da falência do Welfare State e do esgotamento do Fordismo, pesquisadores da área das Ciências Sociais têm envidado esforços no sentido da identificação, estudo e proposição de modelos de gestão de atividades estatais que sejam menos onerosos e mais eficazes. A maioria dos estudos recentes aponta para um paradigma em que o Estado seja menor — como

propõem os defensores do Estado Mínimo e os do Estado Subsidiário1 — e de atuação mais flexível, conceitos estes que já têm sido postos em prática por alguns governantes, em algumas partes do mundo, e que apresentam consonância com a Especialização Flexível, podendo-se inferir, então, que as parcerias envolvendo o Estado numa das pontas tornar-se-ão cada vez mais comuns, pois assim reza o novo paradigma que se instaura.

Em um trabalho de pesquisa que relata e analisa diferentes práticas bem sucedidas de gestão da coisa pública, observadas basicamente nos Estados Unidos, Osborne e Gaebler (1995) resumem em um quadro sinóptico intitulado “Há Muitos Instrumentos à Disposição do Governo”, conforme Tabela 2, as diversas formas alternativas de que os governos dispõem para prestar serviços às comunidades, dentre as quais se situam, classificadas na categoria “inovadoras”, as parcerias dos tipos privada” e “pública-pública”. Tal constatação corrobora a assertiva de que a Especialização Flexível tem exercido influência sobre o setor público.

1

Di Pietro (1996) esclarece a diferença existente entre os conceitos de Estado Subsidiário e Estado Mínimo, afirmando: “...não se confunde o Estado Subsidiário com o Estado Mínimo; neste, o Estado só exercia as atividades essenciais, deixando tudo o mais para a iniciativa privada, dentro da idéia que era inerente ao período do Estado Liberal; naquele, o Estado exerce as atividades essenciais, típicas do Poder Público, e também as atividade sociais e econômicas que o particular não consiga desempenhar a contento no regime de livre iniciativa e livre competição;”(p. 22). Segundo a referida autora, a adoção de parcerias na esfera pública encontra maior ambiente no contexto do Estado Subsidiário, devendo ser regidas pelo princípio da subsidiariedade as seguintes atividades: educação, saúde, pesquisa, cultura, assistência e atividades industriais, comerciais e financeiras.

Tabela 2 - INSTRUMENTOS À DISPOSIÇÃO DO GOVERNO PARA A PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS

HÁ MUITOS INSTRUMENTOS À DISPOSIÇÃO DO GOVERNO Identificamos 36 alternativas para a prestação de serviços à comunidade pelo governo, que vão das tradicionais às de vanguarda. Elas foram distribuídas arbitrariamente em três categorias:

Tradicionais

1. Criação de normas legais com sanções 2. Regulamentação ou desregulamentação 3. Monitoramento e investigação 4. Licenciamentos 5. Política tributária 6. Doações 7. Subsídios 8. Empréstimos 9. Garantia de empréstimos 10. Contratações Inovadoras 11. Franquias 12. Parcerias públicas-privadas 13. Parcerias públicas-públicas 14. Empresas quase-públicas (paragovernamentais) 15. Empresas públicas 16. Compras 17. Seguros 18. Recompensas

19. Alterações na política de investimento público 20. Assistência técnica 21. Informação 22. Recomendações 23. Voluntários 24. Vales 25. Taxas de impacto

26. Catálise de esforços não-governamentais 27. Junção de esforços com líderes

não-governamentais 28. Discussão De vanguarda 29. “Semeadura” de dinheiro 30. Investimentos acionários 31. Associações voluntárias 32. Co-produção ou auto-ajuda

33. Arranjos quid pro quod 34. Gerenciamento da demanda 35. Venda, troca ou uso de propriedade 36. Reestruturação do mercado

Fonte: Op Cit, p. 33

1.2 - Parcerias na Área Pública

O sistema de parcerias entre os setores público e privado tem-se tornado objeto de estudo por parte de alguns interessados e estudiosos, mais notadamente no campo do Direito. Moreira Neto (1997), abordando o assunto sob o enfoque do Direito Administrativo, emprega um conceito de

parceria público-privada, que, segundo ele, deriva da linguagem de economistas, técnicos em administração e jornalistas, qual seja:

... uma modalidade de colaboração entre o setor privado e o setor público em que entidades não estatais participem em atividades estatais de índole econômica auferindo lucros em sua execução. (MOREIRA NETO, 1997, p.76).

Em seu estudo sobre as formas de parcerias na Administração Pública brasileira, Di Pietro (1996) relaciona as seguintes modalidades: Privatização; Concessão de Serviço Público; Concessão de Obra Pública; Permissão; Autorização; Franquia; Terceirização; Convênio; Fomento; e outras formas.

Ao tratar de “outra formas” de parceria na área pública, a autora cita como exemplos as “fundações de apoio a entidades públicas” e as

“cooperativas prestadoras de serviços públicos”, as quais, segundo ela, não

passam de artifícios anti-jurídicos — portanto indevidos — de utilização da parceria com o setor privado como forma de fugir ao regime jurídico publicístico, possibilitando a contratação de pessoal sem a realização de concurso público, a contratação de fornecedores e prestadores de serviços sem licitação, bem como a burla de outras normas burocráticas.

Considerando que em algumas das práticas jurídicas citadas por Di Pietro o Estado não participa da prestação dos serviços em si, nem tampouco

contribui com a alocação de recursos de espécie alguma, poder-se-ia questionar a assertiva de que tais modalidades representem parcerias público-privadas. O que ocorre nestes casos é a mera delegação, por parte do Poder Público, de atividades de sua alçada para o setor privado, ficando o Estado apenas na retaguarda, regulando a matéria e fiscalizando o cumprimento de suas normas.

A lógica empregada por Di Pietro ao considerar tais modalidades como formas de parceria provém, obviamente, do pensamento jurídico, o qual parte da premissa de que o que se delega nos casos acima questionados é tão-somente a atividade, e não a responsabilidade. Por conseguinte, o Estado torna-se parceiro do particular pelo vínculo da responsabilidade que aquele tem, perante a coletividade, no tocante à oferta dos serviços.

Di Pietro não está sozinha ao considerar certos modelos jurídicos como formas de parceria público-privada. Knox (1992), por exemplo, ao tratar da privatização (do tipo total), refere-se à mesma como uma forma de cooperação público-privada.

Autores como Knox, que não são da área jurídica, vêem o assunto sob um ponto de vista macro-ambiental (ou macro-econômico, como preferem alguns), não considerando tão-somente o fato de um setor privatizado trabalhar unicamente com recursos não-governamentais, sejam estes materiais

ou de pessoal, mas levando em conta que por trás das atividades operacionais e gerenciais de determinados setores da economia existe a atividade estratégica, a qual cabe ao Estado, que, por sua vez, não a pode delegar. Daí a idéia de parceria, mesmo que o particular empregue recursos totalmente próprios.

Voltando à obra de Di Pietro, há que se comentar, ainda, o seguinte: considerando que a parceria é a “reunião de pessoas que visam a interesse comum” (FERREIRA, 1993, p.405), poder-se-ia afirmar que o conceito de

joint venture coaduna-se perfeitamente com essa definição. O termo joint venture deixou de ser mencionado na obra de Di Pietro, talvez por ser uma

forma pouco aventada no âmbito da Administração Pública brasileira.

Também pouco utilizados no Brasil, e provavelmente por esta razão também não tenham sido considerados por Di Pietro, são os Contratos de Gestão e os Contratos Regulatórios.

No Brasil, a expressão Contrato de Gestão tem sido utilizada na acepção de um contrato efetuado entre o governo e os administradores públicos que atuam nas empresas estatais, no intuito de estipular metas a serem atingidas pela empresa num certo período.

Alguns autores estrangeiros, porém, preferem denominar este tipo de instrumento de “Contrato de Performance”, atribuindo o termo Contrato de

Gestão ao tipo de contrato celebrado entre o governo e administradores privados postos à frente de empresas estatais.

Uma definição mais elaborada de Contrato de Gestão é dada por Shirley (1996), conforme tradução abaixo:

Um Contrato de Gestão é um acordo entre o governo e uma parte privada para operar um negócio mediante uma remuneração; o governo não recebe um aluguel fixo (como ocorreria num leasing); ele (o governo) fica responsável por efetuar investimentos fixos (o que não ocorreria numa concessão); e detém a maior participação no negócio (diferentemente de uma joint venture). (SHIRLEY, 1996, p.8).

O Contrato de Gestão, conforme definido acima, geralmente estabelece metas a serem atingidas, prevê recompensas, no caso de alcance das metas, e multas e/ou outras penalidades a serem aplicadas aos administradores, caso as metas não sejam concretizadas por culpa destes.

Quanto ao Contrato Regulatório, Shirley o define assim:

Um Contrato Regulatório define o relacionamento entre um governo e um monopólio regulamentado. Um Contrato Regulatório pode incluir acordos explícitos de preços ou performance, assim como expectativas implícitas sobre, por exemplo, os poderes do regulamentador. (SHIRLEY, 1996, p.6).

Com base no exposto acima, percebe-se que os Contratos de Gestão e Regulatórios constituem formas de parceria público-privada. O mesmo, porém, não se pode afirmar a respeito dos Contratos de Performance.

Quanto às “outras formas” de parceria entre os setores público e privado, abordadas superficialmente na obra de Di Pietro, há que se ressaltar que são modalidades sem fôrma legal, isto é, não previstas em lei, e, por este motivo, muito criticadas pela autora. As críticas feitas pela referida estudiosa fazem sentido dentro de sua obra, por esta tratar essencialmente dos aspectos jurídicos da questão em tela. Contudo, como o presente trabalho busca enfocar aspectos de natureza contábil e financeira, tais formas de parceria mostram-se interessantes como objeto de estudo e pesquisa, mesmo porque, a se confirmar o domínio da Especialização Flexível na área pública — e há evidências de que isto esteja ocorrendo — mais cedo ou mais tarde, as leis terão de ser mudadas, adaptando-se aos novos tempos, como já vem ocorrendo em outros países, tornando tais formas de parceria legais e cada vez mais difundidas.

1.3 - O Equilíbrio Econômico-Financeiro

O conceito de equilíbrio econômico-financeiro surgiu na França, no início deste século, e contemplava, inicialmente, os contratos de Concessão de Serviço Público, tendo em vista assegurar que os benefícios auferidos pelo particular, em razão do contrato de concessão, guardariam sempre a mesma proporção em relação aos encargos por ele assumidos. Sendo assim, havendo um aumento de encargos para o concessionário, o contrato deveria ser revisado com o fito de encontrar uma maneira de compensar a perda verificada, podendo resultar desta revisão um aumento de tarifas dos serviços prestados ou alguma outra forma de benefício financeiro para o particular.

A idéia do equilíbrio econômico-financeiro tinha por objetivo garantir a continuidade do contrato de concessão de serviço público e, por conseguinte, da prestação do serviço. Com o tempo, o conceito de equilíbrio econômico-financeiro passou a ser aplicado a todos os contratos administrativos. Hoje, a idéia do equilíbrio econômico-financeiro é aceita e consagrada nos meios jurídicos e doutrinários, tornando-se quase um princípio do Direito Administrativo, e ainda guardando o mesmo objetivo que o motivou.

É notório o fato de o Direito Administrativo e a Doutrina apresentarem o equilíbrio econômico-financeiro como um direito do particular, ou seja, o

ponto de vista enfocado é sempre o da parte que contrata com o setor público, omitindo-se que o governo também possa beneficiar-se de tal direito, quando for o caso. É compreensível que o Direito e a Doutrina enfatizem tão-somente o direito do particular nesta questão, uma vez que o Estado, nos negócios envolvendo simultaneamente interesses públicos e privados, é posto sempre como o lado mais forte, haja vista, por exemplo, a prerrogativa que lhe é atribuída de poder até mesmo romper o contrato unilateralmente.

Além disso, poderão existir fatores sociais, estratégicos ou de política de ação que façam com que o governo assuma perdas econômicas ou financeiras em negócio com o particular, como em alguns casos de fomento, em que o governo propriamente dito nada receba (pelo menos não diretamente) em troca de benefícios concedidos a particulares.

Coadunando com essa linha de raciocínio, alguns autores defendem que certos benefícios auferidos, não pelo governo em si, mas pelos cidadãos, devam ser avaliados monetariamente e levados em conta na hora de se fazer a análise do tipo custo-benefício de projetos na esfera pública. Assim, o que antes poderia se apresentar como um negócio desfavorável ao governo, sob o ponto de vista econômico-financeiro, pode passar a ser vantajoso, após a consideração dos benefícios auferidos pela população atingida pelo projeto em análise. A grande dificuldade desse procedimento reside no fato de que

nem sempre é possível quantificar monetariamente os benefícios usufruídos pela população em virtude da implantação de um determinado projeto.

Como se vê, existem implicações diversas a serem consideradas em questões dessa natureza. Porém, mesmo numa situação em que o Estado, visando a objetivos extra-negociais, assuma o ônus de um desequilíbrio econômico-financeiro numa parceria, é necessário que a Administração Pública tenha a noção da “distância” a que se encontra do ponto de equilíbrio, a fim de poder avaliar se compensa persistir naquela situação e por quanto tempo.

O problema do equilíbrio econômico-financeiro nas parcerias tem sido enfatizado por alguns autores em publicações recentes, embora, às vezes, considerado num sentido mais amplo. Grant (1996), falando especificamente das parcerias público-privadas, assevera que a essência de tais parcerias são os benefícios mútuos proporcionados pelas mesmas, os quais devem ser vislumbrados desde a fase de projeto. Woodward (1994) afirma que o que existe em comum em todas as parcerias bem-sucedidas entre o setor público e a iniciativa privada é o reconhecimento e a sincera crença de que a cooperação possa gerar grandes dividendos para ambas as partes, especialmente quando vista sob o enfoque do longo prazo. George (1994) diz

acreditar que uma parceria forte deve refletir de modo justo os interesses tanto do setor público quanto do setor privado.

Em todas essas colocações, percebe-se, de modo implícito ou explícito, a questão do equilíbrio econômico-financeiro nas parcerias público-privadas. Mas, partindo para o campo prático, como verificar se uma parceria público-privada encontra-se em equilíbrio econômico-financeiro?

Robinson (1979), Professor do MIT (Massachussetts Institute of Tecnology), defende a aplicação de uma equação bastante simples para se obter o ponto de equilíbrio de uma joint venture. A equação é a seguinte:

Onde:

⇒ “BenefitsA” corresponde ao somatório dos benefícios auferidos pelo

parceiro “A”;

⇒ “CostsA” corresponde ao somatório dos custos incorridos pelo parceiro

“A”;

⇒ “BenefitsB” corresponde ao somatório dos benefícios auferidos pelo

parceiro “B”; e

⇒ “CostsB” corresponde ao somatório dos custos incorridos pelo parceiro

“B”. Benefits A

=

À

Robinson chama atenção para o fato de que em cada lado da equação entrarão valores percebidos pelo parceiro correspondente, ou seja, o lado esquerdo da equação representa a razão entre benefícios e custos do parceiro “A”, percebidos pelo próprio parceiro “A”, assim como o lado direito representa a razão entre os benefícios e custos do parceiro “B”, percebidos pelo próprio. Tal observação é de fundamental importância, indicando que deva existir um perfeito consenso entre as partes envolvidas no projeto sobre o que cada uma delas considera como custo ou benefício, a fim de que a análise do equilíbrio econômico-financeiro seja possível. Em uma parceria que pretenda ser de longo prazo deverá haver total transparência quanto aos números a serem aplicados na equação acima, sob pena de haver conflitos e descontentamentos, que poderão culminar no rompimento do negócio conjunto. Obviamente, se não houver transparência, os parceiros, ao analisarem o equilíbrio do negócio separadamente, poderão estar aplicando números completamente diferentes, obtendo, assim, resultados díspares.

Apesar da aparente simplicidade, a aplicação da equação de Robinson encontra problemas em algumas situações, por vezes complexas, que requererão certos conhecimentos e habilidade quanto ao uso de determinadas técnicas para a sua solução. Segundo Robinson, um destes problemas diz respeito à necessidade de isolar os gastos e os benefícios relacionados

exclusivamente com o negócio da parceria de outros que não tenham relação com o empreendimento conjunto.

Robinson enumera, ainda, uma série de outras situações que tornam complicada a determinação dos valores a serem levados à equação por ele proposta, tais como: um dos parceiros efetua vendas de produtos para o empreendimento conjunto, auferindo lucro da transação; um dos parceiros compra produtos do empreendimento conjunto, transação esta que propicia lucro para a parceria; um dos parceiros paga royalties ao outro participante da parceria pelo uso de marcas, patentes, know-how, direitos de cópia, etc; um dos parceiros efetua pagamentos ao outro pela utilização de serviços, tais quais: marketing, treinamento de pessoal, processamento de dados, assistência técnica, gerenciamentos diversos, etc; um dos parceiros efetua pagamento de juros ao outro, em razão de empréstimo que lhe possibilitou a entrada no negócio; um dos parceiros arrenda bens de sua propriedade para o empreendimento conjunto; um dos parceiros reembolsa o outro pela utilização de recursos antes ociosos; uso sem ônus, por um dos parceiros, de facilidades da parceria; uso sem ônus, por um dos parceiros, de novas tecnologias e de pessoal treinado, frutos da parceria;

Além das questões acima, outro aspecto complicador citado por Robinson é o tempo. Uma unidade monetária hoje vale mais do que uma

unidade monetária no futuro, porquanto uma dada quantia em dinheiro hoje pode ser investida (ou aplicada) em algo que produza mais dinheiro.

Se o período a ser considerado for relativamente curto, a equação sugerida será perfeitamente aplicável sem maiores problemas, senão os já mencionados. No entanto, se o período considerado for longo, há que se raciocinar em termos de fluxo de caixa descontado, que são as entradas e saídas de dinheiro ao longo tempo, devidamente trazidas a valor presente, mediante o emprego de uma taxa de juros, comumente denominada taxa de desconto.

A taxa de desconto a ser utilizada, a rigor, não há que ser a mesma para ambos os lados da equação, pois tal taxa destina-se a expressar um dos fatores condicionantes abaixo relacionados:

a) o custo de oportunidade2 do ente envolvido na parceria;

2

Mark Skousen aborda o termo “custo de oportunidade” da seguinte maneira: “Dadas as limitações de tempo e recursos, sempre há a possibilidade de opções e substituições (trade-offs). Quando se quer fazer algo, deve-se renunciar a fazer outras coisas que se gostaria igualmente de fazer. O preço que se paga para realizar-se uma atividade é igual ao custo de outras atividades que devem ser sacrificadas para que a primeira se torne possível.” (extraído de um artigo da revista The Freeman, de jan/97, traduzido pelo Instituto Liberal do Rio de Janeiro e transcrito no Tablóide IL Notícias, de abr/97). O custo de oportunidade, que pode ser expresso através de uma taxa de juros, representa, portanto, o ganho praticamente certo que o empreendedor teria auferido se tivesse investido em outro negócio, preterido em função do empreendimento atual, por achar o agente empreendedor que esta opção, mesmo que apresente algum risco, poderá ser mais lucrativa do que aquela. Um bom exemplo de custo de oportunidade evidencia-se na seguinte situação: um funcionário estável de um órgão estatal adere a um plano de demissão voluntária, tendo recebido uma razoável indenização; este cidadão tem a garantia de que se investir o dinheiro numa caderneta de poupança, por exemplo, terá ao final de um ano o seu valor corrigido pela inflação mais 6% (seis por cento) de juros, mas resolve aplicar o capital na compra de um táxi, acreditando que possa auferir um lucro bem maior do que o rendimento da caderneta. Neste caso, o custo de oportunidade do referido empreendedor é de 6% ao ano.

b) o custo de financiamento (taxa de juros cobrada sobre empréstimos tomados);

c) o ganho médio habitual auferido em negócios; ou

d) uma taxa de retorno limite3, que expresse o ganho mínimo necessário para que o empreendedor se aventure no negócio. Infere-se, portanto, que cada um dos parceiros poderá determinar a sua própria taxa de desconto, conforme qualquer um dos fatores determinantes acima citados, de acordo com a sua própria realidade.

2 - ANÁLISE CRÍTICA DA EQUAÇÃO DE EQUILÍBRIO

ECONÔMICO-FINANCEIRO

A equação proposta por Robinson (Equação 1), não passa de um exemplo simplório de aplicação de “regra de três simples”. Porém, sua aplicação na prática não é tão simples quanto parece. Robinson, ao propor a referida equação matemática, e tendo, posteriormente, identificado as principais dificuldades encontradas na sua aplicação, praticamente apontou o “caminho das pedras” para se chegar a um modelo aplicável mais completo, deixando, no entanto, que outros o desenvolvessem.

3

Esta taxa varia em função do risco apresentado pelo negócio; quanto maior o risco do negócio, maior será a taxa de retorno exigida pelo aplicador.

O que se quer dizer é que a referida equação representa uma idéia básica, conceitual, sobre a qual supõe-se que seja possível trabalhar a fim de se chegar a algo mais elaborado, ou seja, uma metodologia ou um roteiro para apuração do ponto de equilíbrio econômico-financeiro de um negócio em parceria, sendo esta a proposta deste trabalho.

Os comentários a seguir relacionam-se com as possíveis dificuldades ou situações que requeiram tomada de decisão que o administrador público poderá encontrar quando da análise do equilíbrio econômico-financeiro de uma parceria público-privada (ou projeto de), mediante o emprego da equação de Robinson.

2.1 - Possíveis Dificuldades na Aplicação da Equação 2.1.1 - As pseudoparcerias

Na parte da revisão bibliográfica, questionou-se o porquê de algumas espécies de acordo entre o setor público e o setor privado — aquelas espécies em que o governo não aloca recursos para que a atividade econômica se concretize — serem consideradas modalidades de parceria.

Na oportunidade em que a questão foi abordada, foram levantados alguns argumentos que justificam a qualificação de tais formas de contrato

como modalidades de parceria público-privada. Tais justificativas, no entanto, não extinguem o fato de o governo não participar com recursos para a realização da atividade econômica resultante de ação unicamente privada. Como, pois, avaliar se uma das partes está alocando proporcionalmente mais recursos ou auferindo proporcionalmente mais benefícios que a outra se não há conjugação de esforços no sentido da atividade econômica?

Partindo da hipótese de que a pergunta acima não tenha resposta, isto é, de que não seja possível fazer esse tipo de avaliação nos casos enquadrados na situação questionada, depara-se com a necessidade de se fazer a distinção dos casos em que tal avaliação seja possível.

Desta forma, considerando que mesmo os modelos de acordos questionáveis sejam modalidades de parceria entre o setor público e o setor privado, poder-se-ia classificar a todos conforme abaixo:

1.1 Quanto ao modo de atuação: 1.1.1 tandem; e

1.1.2 side-by-side4.

1.2 Quanto ao aspecto jurídico: 1.2.1 “com fôrma jurídica”; e 1.2.2 “sem fôrma jurídica”.

4

Tandem e side-by-side são termos utilizados em aviação militar para designar aeronaves do tipo bi-place (ou seja, as de dois lugares) como sendo, respectivamente, as com assentos posicionados um na frente e outro atrás e aquelas cujos assentos situam-se um do lado do outro.

Procedendo-se à análise das diversas modalidades de contrato entre o governo e o particular, segundo a sistemática proposta acima, obtém-se o quadro constante da Tabela 3. Tal classificação presta-se aos propósitos do presente trabalho, por se entender que sejam possíveis de serem analisadas mediante a aplicação da equação das razões benefícios/custos somente as parcerias do tipo “side-by-side”, independentemente do fato de serem “com” ou “sem fôrma jurídica”, visto que as duas classificações não guardam qualquer relação de interdependência uma com a outra, uma vez que tanto as parcerias “side-by-side” quanto as do tipo “tandem” podem ser “com” ou “sem fôrma jurídica”.

Desta forma, o escopo do presente trabalho fica reduzido ao universo das parcerias “side-by-side”, conforme classificação ora elaborada.

Tabela 3 - MODALIDADES DE PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS (CLASSIFICAÇÕES)

DENOMINAÇÃO MODO DE ATUAÇÃO ASPECTO JURÍDICO

Privatização Total tandem com fôrma jurídica

Privatização Parcial side-by-side com fôrma jurídica

Concessão de Serviços Públicos tandem com fôrma jurídica

Concessão de Obras Públicas tandem com fôrma jurídica

Permissão tandem com fôrma jurídica

Autorização tandem com fôrma jurídica

Franquia side-by-side com fôrma jurídica

Terceirização side-by-side com fôrma jurídica

Convênio side-by-side com fôrma jurídica

Fomento side-by-side com fôrma jurídica

Joint Venture side-by-side sem fôrma jurídica

Contrato de Gestão5 side-by-side sem fôrma jurídica6

Contra Regulatório tandem sem fôrma jurídica7

outras formas tendem a ser do tipo side-by-side

sem fôrma jurídica

5

Conforme acepção utilizada por Shirley (1996).

6

Sem fôrma jurídica no Brasil.

7

2.1.2 - A idéia de repartição de lucros

A primeira noção que ocorre a respeito da equação do equilíbrio econômico-financeiro aplicada a um empreendimento em parceria é a idéia de repartição do lucro apurado no negócio. De fato, numa parceria em que as partes visem tão-somente ao lucro, a referida equação poderá prestar-se perfeitamente a esse fim.

Ocorre, porém, que, na prática, os negócios nem sempre funcionam de forma tão simplista. Uma parte do lucro, por exemplo, pode ser retida para reaplicação no negócio. Tal situação, na verdade, em nada complica o procedimento; basta usar o mesmo raciocínio elementar que se utilizaria no caso anterior, levando à equação o valor correspondente à parcela do lucro a ser distribuída.

Uma outra questão aparentemente mais complicada, porém de fácil solução algébrica, seria a que diz respeito a uma parceria envolvendo mais de um parceiro. Neste caso, poder-se-ia raciocinar com quotas de participação no negócio, que dariam direito a quotas correspondentes de participação nos lucros, tal como ocorre nas empresas de capital aberto.

A análise do equilíbrio econômico-financeiro muitas vezes extrapola a simples questão da repartição de lucros. É possível que o Estado faça parte

de uma parceria com o particular sem necessariamente participar especificamente dos “lucros” do negócio e, ainda assim, auferir benefícios. Considere-se, por exemplo, o caso de um programa de parcerias implementado por um governo estadual, com vistas à implantação, pela iniciativa privada, de empresas dentro das prisões, empregando capital misto (público-privado) e mão-de-obra carcerária. Suponha que o governo não participe dos lucros do negócio conjunto, os quais fluem integralmente para o empreendedor privado. Tal informação poderia induzir ao pensamento imediato de que haja um desequilíbrio no negócio. No entanto, o Estado poderá perceber outras vantagens financeiras advindas do negócio, tais como a) receita de aluguel do espaço físico ocupado pela empresa; b) encargos sociais descontados da folha de pagamento dos detentos empregados pela empresa; e c) reembolso, pelos mesmos detentos, das despesas de alimentação e alojamento que o Estado tenha com eles.

Tal exemplo torna clara a necessidade de se estender o conceito de benefícios (tradução de benefits, termo utilizado por Robinson em seu trabalho) para algo além do que seja o lucro.

2.1.3 - Compreensão do que seja benefício

Reconhecer e medir benefícios nem sempre é uma tarefa fácil de se levar a efeito. Mais difícil ainda, em certas situações, é avaliá-los monetariamente.

A atividade estatal se reveste de certa peculiaridade que a torna mais complexa do que a atividade privada no tocante à verificação e à análise de custos e benefícios de projetos a serem implementados. A referida peculiaridade tem a ver com o fato de nem sempre um projeto público objetivar tão-somente resultados econômicos para o governo.

Um programa de geração de empregos nas prisões, como o do exemplo anterior, pode gerar outros benefícios monetariamente quantificáveis que favoreçam a terceiros, tais como: deduções dos salários dos detentos para o pagamento de indenizações destinadas às vítimas de crimes cometidos por eles; descontos dos salários dos detentos para auxílio a suas próprias famílias (uma espécie de pensão); tributos federais retidos na fonte.

Insistindo neste exemplo, outros benefícios possíveis de serem quantificados monetariamente podem ser atribuídos ao Estado como resultado de um programa do tipo em tela, porém a longo prazo. Por exemplo: para estimular o interesse dos presos, suponha que o governo estipule que os detentos que participarem do programa terão suas penas reduzidas, conforme

algum critério predeterminado. Ocorrerá, conseqüentemente, que os tais presos sairão mais cedo da prisão, cedendo, assim, vagas para futuros condenados, reduzindo a necessidade de o Estado construir novas prisões, o que acarretará uma economia em relação à situação vigente anteriormente.

Acrescentem-se ao exposto acima certos benefícios de difícil quantificação e avaliação em termos monetários, como a aquisição, por parte dos presidiários participantes do programa, de habilidades profissionais que irão facilitar sua colocação no mercado de trabalho quando retornarem à Sociedade, o que irá diminuir a probabilidade de os mesmos tornarem a cometer crimes, o que representa um benefício à Sociedade.

A mesma linha de raciocínio usada para definir benefícios aplica-se ao caso dos custos, ou seja, o projeto de um programa que implique aumento de custos para os cidadãos usuários deveria computar, na medida do possível, o montante total relativo à referida diferença de custos numa análise do tipo benefícios/custos.

2.1.4 - Fluxos contábeis versus fluxos de caixa

Um outro cuidado que deve ser tomado quando da aplicação da equação do equilíbrio econômico-financeiro de um empreendimento em parceria diz respeito a que tipo de valores serão levados à equação, situando a escolha entre valores contábeis e valores reais.

A diferença entre valores contábeis e valores reais reside no fato de que, por força de certos princípios contábeis, aos valores contábeis incorporam-se os chamados itens não-monetários, representados, via de regra, pelas despesas e receitas virtuais, ou seja, aquelas que não se traduzem efetivamente em saídas e entradas, respectivamente, de dinheiro. Tais itens não-monetários seriam, por exemplo, as depreciações do imobilizado e as receitas de vendas a prazo, cujo recebimento não tenha sido ainda efetivado.

A utilização de valores reais (fluxo de caixa) em vez de valores contábeis (fluxo contábil) se mostra como sendo a escolha mais apropriada para este tipo de análise, por ser mais simples quanto ao trato e entendimento. Freqüentemente, a literatura apresenta tais fluxos por meio de gráficos8, conforme os apresentados no Quadro 1.

8

Nesse tipo de gráfico, a linha horizontal representa a linha do tempo, os numerais acima da linha horizontal indicam o final de cada período unitário (que poderá ser dia, mês, bimestre, semestre, ano, etc., o que for mais conveniente), as setas apontadas para baixo representam saídas de valores (contábeis ou de

As duas abordagens, via de regra, propiciam resultados ou fluxos totalmente diversos, conforme exemplo a seguir.

Exemplo: Suponha um empreendimento em parceria cujo investimento conjunto seja da ordem de $1.000, totalmente convertido em ativo imobilizado depreciável em cinco anos, após o que não haverá valor residual, tendo sido pago à vista. Utilizando a representação gráfica comumente adotada na Matemática Financeira, evidencia-se no quadro abaixo como seriam os fluxos contábil e de caixa da situação descrita acima.

As ilustrações contidas no Quadro 1 mostram que, na representação dos fluxos contábeis, o investimento inicial de $1.000 é distribuído ao longo do tempo de vida econômica do ativo imobilizado, ao passo que, no enfoque de fluxo de caixa, considera-se apenas uma saída no início da vida econômica do ativo, uma vez que o pagamento tenha sido à vista. (FIM DO EXEMPLO).

caixa, conforme o enfoque), as setas para cima representam as entradas de valores (da mesma forma, contábeis ou de caixa, conforme o enfoque) e os números abaixo da linha horizontal, acompanhados ou não do símbolo designativo da unidade monetária, representam os montantes correspondentes às entradas ou às saídas de valores, conforme estejam mais próximos de uma seta para cima ou para baixo, respectivamente. O tamanho das setas não guarda, necessariamente, proporcionalidade com o valor correspondente. A convenção que estipula que as entradas e saídas de dinheiro sejam tratadas como ocorridas no final do período unitário pode diminuir a precisão dos resultados, uma vez que as despesas e receitas provenientes de um negócio fluem dia a dia e não no fim do período. Os estudiosos do assunto comentam que a referida diminuição de precisão não invalida o resultado, desde de que se tenha escolhido a unidade de tempo mais adequada ao problema, por exemplo, despesas e receitas mensais em vez de anuais. Como a convenção é aplicada tanto para as saídas quanto para as entradas, ao longo de todo o período considerado, ocorre que as imprecisões de umas compensam as imprecisões das outras, fazendo com que o resultado seja pouco afetado.

Quadro 1 - EXEMPLO DE FLUXOS CONTÁBIL E DE CAIXA FLUXO CONTÁBIL 0 1 2 3 4 5 $200 $200 $200 $200 $200 FLUXO DE CAIXA 0 1 2 3 4 5 $1.000

A diferença na distribuição dos valores ao longo do tempo, associada a outras diferenças metodológicas existentes entre os dois enfoques (o contábil e o financeiro), sobretudo em função do conflito “regime de competência

versus regime de caixa”, determinarão a disparidade de resultados

encontrados em função da aplicação da equação do equilíbrio econômico-financeiro sob um enfoque em relação ao outro.

Se o valor do dinheiro se mantivesse o mesmo ao longo do tempo, os resultados tenderiam a ser iguais a longo prazo, independentemente do tipo

de fluxo utilizado, contábil ou real. Mas, como isso não ocorre na prática, os resultados tendem mesmo a ser diferentes.

É nítida a percepção de que o enfoque relacionado a fluxo de caixa lida com a realidade, enquanto o enfoque de fluxo contábil constitui-se numa ficção, levando à conclusão de que o fluxo de caixa seja mais pragmático em relação ao fluxo contábil, o qual, por sua vez, possui características mais dogmáticas.

Para os propósitos deste trabalho, defende-se a utilização do raciocínio básico de fluxos de caixa. Raciocinar, porém, estritamente com fluxos de caixa, ou fluxos reais, poderá fazer com que se deixe de fora do cômputo certos benefícios resultantes de economias proporcionadas pelo empreendimento em parceria em relação à situação anterior a sua implementação, o que, a rigor, não corresponde a uma entrada de caixa, mas sim a uma saída menor de dinheiro.

Pelo motivo acima exposto, é preciso que as partes definam quais sejam os fluxos típicos do empreendimento em parceria, ou seja, aqueles almejados pelos parceiros quando da conjugação de esforços. Para tanto, faz-se necessário distinguir os fluxos típicos de outros fluxos gerados por transações entre as partes que nada têm a ver com os propósitos da parceria.

Essa definição dos fluxos típicos é que irá dizer se apenas as entradas e saídas efetivas de dinheiro serão computadas ou se serão considerados benefícios que não representam na realidade uma entrada efetiva de dinheiro, como o da economia relativa à situação anterior, conforme exemplificado anteriormente.

2.1.5 - Fluxos típicos e transações interpartes

Dentro do universo que envolve uma parceria público-privada, verificam-se alguns possíveis fluxos de valores e transações entre as partes envolvidas, sob certos aspectos diferentes entre si, e que poderão confundir o usuário da equação do equilíbrio econômico-financeiro quando de sua aplicação. Em função dessa diversidade de fluxos de custos e benefícios, faz-se necessária a elaboração de um esquema gráfico do negócio em parceria e dos fluxos de valores, bens ou serviços a que este provavelmente estará sujeito, para uma melhor compreensão de alguns possíveis problemas.

Os dois próximos quadros ilustram graficamente, segundo a lógica ora adotada, o que ocorre, ou poderá ocorrer, numa parceria público-privada. No Quadro 2, os retângulos, conforme as indicações constantes em seu interior, representam:

a) o setor público; b) o setor privado;

c) o empreendimento conjunto em si (ora tratado pelo termo inglês “JOINT”, bastante utilizado no jargão dos negócios, significando “união”); e

d) o mundo exterior.

É importante frisar que, para fins de sistematização, facilitação da visualização e compreensão das interrelações contidas num processo de parceria, é particularmente útil considerar-se a “joint” como uma entidade à parte, desvinculada de seus patrocinadores, como se vê no esquema ora proposto.

Quadro 2 - ESQUEMA DE UMA PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA (FLUXOS TÍPICOS) MUNDO EXTERIOR A “JOINT” SETOR PÚBLICO SETOR PRIVADO 6 5 4 2 3 1

As setas que ligam as entidades umas às outras representam, neste gráfico, os fluxos típicos de valores entre elas. Assim, as setas 1 e 2 representam os dispêndios tidos pelos setores público e privado, respectivamente, em função da “joint”. Tais dispêndios são alocações de recursos necessários à existência e ao funcionamento do negócio que possam ser mensurados e expressos em termos monetários, os quais, dentro da lógica ora aplicada, representam preferencialmente fluxos de caixa. Sendo assim, no modelo ora preconizado, o termo “costs”, utilizado na equação de Robinson, abarcará os custos, em seu sentido estrito, assim como todo e qualquer investimento relacionado com a parceria que possa ser expresso monetariamente. Há que se destacar, ainda, que tais custos reportam-se às entidades patrocinadoras da “joint”, e não à “joint” propriamente. Os custos da “joint” serão tratados em separado.

As setas 3 e 4 representam, respectivamente, as despesas e as receitas da “joint”, originadas a partir de sua interação com o mundo exterior. A diferença entre o somatório das despesas e o somatório das receitas é que determinará o resultado (lucro ou prejuízo) do empreendimento num certo período. Os custos da “joint” propriamente dita estão embutidos dentro das despesas supracitadas.

As setas 5 e 6 representam os benefícios monetariamente exprimíveis auferidos pelas partes em razão da existência da “joint”, em função dos quais a mesma tenha sido criada. Tais benefícios podem ser:

a) lucros distribuídos;

b) “royalties” pagos pela “joint”; c) aluguéis pagos pela “joint”; d) juros pagos pela “joint”; e

e) outros benefícios porventura previstos no contrato ou decorrentes de lei (ex.: encargos sociais e tributos recolhidos ao Estado).

Há que se frisar que o modelo raciocina basicamente com fluxos de caixa, mas poderão existir benefícios resultantes de economias, bem assim custos representativos de perdas, ambos em relação à situação anterior. Neste instante, o da definição dos benefícios e custos do projeto, há que se ter cuidado para não se computar valores em duplicidade.

Além dos fluxos de valores tidos como típicos, é possível identificar outros tipos de interação entre as partes que compõem o universo de uma parceria público-privada. Tais interações, que serão ora chamadas de transações interpartes, podem causar transtornos ao processo de verificação do equilíbrio econômico-financeiro, se não forem tratadas adequadamente.

Tais transações encontram-se representadas graficamente no quadro a seguir.

Quadro 3: ESQUEMA DE UMA PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA

(TRANSAÇÕES INTERPARTES)

As setas 1 e 2, no esquema acima, representam as transações porventura efetuadas entre o setor público e a “joint”, tais como as transações comerciais de compra e venda de produtos ou de serviços. Tais setas podem também significar prestações mútuas, sem ônus para a parte recebedora.

As setas 3 e 4, por sua vez, representam as transações efetuadas entre o setor privado e a “joint”. Da mesma forma, tais transações podem ser do tipo comercial ou “sem ônus”.

A “JOINT” SETOR PÚBLICO SETOR PRIVADO 2 3 4 1 5 6

Por fim, as setas 5 e 6 indicam as transações porventura ocorridas diretamente entre o setor público e a entidade privada, sejam estas transações “com” ou “sem ônus” para a parte beneficiária.

O exemplo a seguir destina-se a tornar claras as colocações sobre os esquemas propostos.

Exemplo: Dando continuidade a um exemplo já citado anteriormente, o da criação de empresas nas prisões, suponha que o negócio criado dentro de uma determinada prisão, com recursos públicos e privados e emprego de mão-de-obra carcerária, seja uma fábrica de bonés. Acrescente-se a isto o fato de o grupo empresarial privado envolvido na parceria atuar, fora da prisão, no ramo de confecção de uniformes profissionais, exceto bonés.

Partindo dessa simulação, é possível supor que o Estado, em dado momento, efetue uma transação com o grupo privado fabricante de uniformes, visando ao fornecimento de calças e jaquetas para o seu Corpo de Bombeiros. Para complementar o uniforme, o Estado adquire da “joint” bonés feitos do mesmo tecido das calças e das jaquetas.

Seria possível, ainda, imaginar que o grupo empresarial que fabrica uniformes pudesse adquirir bonés produzidos pela fábrica operada pelos presos, a fim de complementar uma encomenda de uniformes feita por uma outra indústria qualquer, situada na mesma praça. Da mesma forma, a fábrica

de bonés, que é a “joint”, poderia adquirir uniformes do grupo privado para serem usados por seus operários, no caso, os presos.

Tais exemplos de transações genuinamente comerciais configuram as chamadas transações interpartes. Mas o exemplo não termina por aqui; faltam, ainda, as ora chamadas prestações “sem ônus”. As prestações “sem ônus” ocorrem em função do estreitamento das relações entre os participantes desse universo.

No contexto ora considerado, poderia ocorrer o seguinte tipo de situação: o gerente da pequena indústria de bonés localizada dentro da prisão manda pintar o local ocupado pela fábrica, autorizando a pintura de outras dependências do presídio próximas à área da fábrica, a fim de aproveitar uma sobra de tinta. Pode ser que a administração do presídio, por sua vez, mantenha um serviço interno de limpeza de suas dependências, incluindo no roteiro da faxina as dependências onde funciona a fábrica de bonés.

Quais seriam, pois, os efeitos dessas diversas transações e respectivos fluxos de valores sobre o equilíbrio econômico-financeiro da parceria? Analisando o esquema do Quadro 2, é fácil perceber que as transações efetivadas diretamente entre o setor público e o grupo privado, sejam elas “com” ou “sem ônus”, em nada influenciam o equilíbrio econômico-financeiro da parceria, pois não interferem no resultado da “joint”. Vale

lembrar que tais transações não fazem parte dos objetivos da criação da parceria.

A facilidade de percepção dessa não-interferência no resultado da “joint” é fruto da desvinculação do empreendimento conjunto (a “joint”) de seus patrocinadores (o governo e o particular). Sem essa percepção, a existência de transações dessa natureza poderia causar uma certa confusão por ocasião da aplicação da equação do equilíbrio.

Já as transações genuinamente comerciais nas quais a “joint” seja parte, tanto as realizadas entre esta e o setor público, quanto as realizadas com o grupo privado, interferem no resultado da “joint”, por implicarem despesas ou receitas para esta entidade. Com a ajuda do esquema proposto, torna-se fácil visualizar os efeitos de tais transações, ficando igualmente fácil dar um adequado tratamento à situação gerada.

É possível concluir que tais transações devam ser tratadas como outras transações de mesma natureza efetuadas com o mundo exterior, uma vez que se tenha assumido que a parceria não fora criada por causa das mesmas, e que elas tenham acontecido após a instalação da “joint”, como uma conseqüência natural das necessidades mútuas, de vender e de comprar, das entidades componentes do universo em questão, verificadas no curso normal de suas existências, e que poderiam ter sido efetuadas com agentes exteriores.

As prestações “sem ônus” envolvendo a “joint” configuram, por sua vez, um caso à parte, porquanto as mesmas poderão influenciar ou não no resultado da “joint”, em função de provocarem ou não custos ou economias para a referida entidade.

Nos dois casos de prestações “sem ônus” citados como exemplo, verificou-se o seguinte:

a) No caso que diz respeito à pintura de dependências vizinhas às ocupadas pela “joint”, pode ter havido um custo extra para a “joint”, se for considerado que o preço cobrado pela firma contratada para realizar a pintura estivesse relacionado com a metragem quadrada de parede pintada. Neste caso, tal custo incorpora-se às despesas administrativas da “joint”, reduzindo, por conseguinte, o seu lucro do período, penalizando o parceiro privado, que em nada se beneficiou com isso e teve a sua parte nos lucros reduzida;

b) No caso da limpeza feita pelo presídio, incluindo no roteiro da faxina as dependências utilizadas pela “joint”, verifica-se que a “joint” se beneficia disso, uma vez que não precisará contratar esse tipo de serviço, tendo, por via de conseqüência, o seu lucro “aumentado”, o que poderá reverter-se em favor do próprio setor público, se este vier a participar dos lucros, como poderá também desequilibrar a equação contra o próprio setor

público, se este não participa dos lucros. Nessas duas possibilidades aventadas, o setor privado se beneficiaria com a prestação “sem ônus”.

Embora os exemplos dados sejam bastante simples, a partir dos mesmos é possível ter-se uma idéia de quão grande confusão as transações interpartes podem causar ao equilíbrio de uma parceria, quando praticadas de maneira desmesurada. Melhor seria que fossem evitadas. Porém, quando praticadas em pequena escala, incorrendo em custos diminutos, comparativamente aos valores dos fluxos típicos, poderão ser simplesmente ignoradas, por não causarem maiores conseqüências sobre o ponto de equilíbrio da parceria.

É importante que as entidades que patrocinem uma parceria do tipo público-privada estejam de acordo quanto ao que será considerado transação interpartes ou fluxo típico da parceria, a fim de que não haja discrepâncias nas contas tendentes à verificação ou à estipulação do ponto de equilíbrio econômico-financeiro, efetuadas pelas partes, conjunta ou separadamente.

2.1.6 - A questão do overhead

Uma das questões que afetam os valores a serem aplicados na equação do equilíbrio econômico-financeiro relacionado a um negócio em parceria é a questão dos custos indiretos. O overhead, conforme terminologia empregada

pelos autores americanos, é de fácil verificação. O grande problema relacionado com o overhead, porém, é a sua alocação. A alocação, ou apropriação, dos custos indiretos tem sido motivo de polêmicas, porquanto implica a eleição de um método de rateio, o qual, se não for adequadamente escolhido, poderá causar distorções na distribuição dos custos.

Freqüentemente, a Administração Pública incorrerá em custos indiretamente relacionados a mais de uma parceria com a iniciativa privada, os quais deverão ser rateados de alguma forma entre as mesmas.

Suponha, por exemplo, que o programa de parceria para a criação de empresas nas prisões, conforme exemplos citados anteriormente, abarque diversos negócios, em vários presídios, envolvendo parceiros diferentes — não seria surpresa alguma se o governo estadual decidisse criar um órgão especial (uma comissão, uma secretaria, um departamento, ou algo do tipo) a fim de negociar os termos dos contratos, auxiliar na implementação e monitorar o funcionamento dos negócios em parceria nas prisões.

Por certo, tal órgão especial precisará ocupar um espaço físico, com móveis e utensílios de escritório, computador, linha telefônica, etc., além de contratar pessoal qualificado para o serviço. Tudo isso implicará custos, os quais estarão indiretamente relacionados com as diversas parcerias implementadas. Tais custos deverão ser rateados entre as parcerias em

funcionamento ou em fase de implantação, conforme algum critério preestabelecido, para que a Administração Pública, apropriando a cada parceria a parcela que lhe seja devida, possa, então, levar o referido valor à equação do equilíbrio econômico-financeiro, juntamente com outros valores que se façam necessários, e efetuar os cálculos que verificarão se os diversos negócios com os particulares estão em equilíbrio ou não.

Muito se tem escrito sobre os sistemas de custos e os métodos de rateio porventura associados aos tais. Foge ao escopo deste trabalho discutir se este ou aquele método é o mais adequado ou não, mas vale frisar que, como a lógica ora adotada parte da premissa de que se deva trabalhar com fluxos de caixa, o método de custeio a ser utilizado para determinação da parcela de custos indiretos que caberá a uma parceria específica, dentre várias, deverá seguir a mesma linha de raciocínio, ou seja, não trabalhar com diferimentos, mas sim com valores reais.

2.1.7 - O valor do dinheiro no tempo

Conforme mencionado anteriormente, uma unidade monetária hoje vale mais do que uma unidade monetária no futuro, devido ao fato de o dinheiro poder gerar mais dinheiro, através de aplicações ou investimentos. Este fato

torna inviável a simples soma algébrica das diversas entradas e saídas geradas por um negócio num longo período de tempo.

Há que se considerar o efeito do tempo sobre o valor monetário antes de se efetuar a soma de valores, e, para tanto, é preciso definir a taxa de juros com a qual se vai operar. Tal taxa de juros é também chamada de taxa de desconto, por ser esta o principal fator determinante do quantum a ser descontado da unidade monetária futura para se obter o seu valor presente correspondente.

A operação de trazer valores futuros para o presente é sobejamente conhecida no campo das finanças e é feita através da aplicação da seguinte fórmula matemática:

VP =

Onde:

⇒ VP = valor presente;

⇒ C = valor que se quer trazer ao presente;

⇒ i = taxa de desconto relativa a um período ;

⇒ n = número de períodos. ( 1+ i)n

C

Exemplo: Qual o valor presente dos fluxos de caixa abaixo representados, considerando-se uma taxa de desconto de 10% ao período? (Obs.: o presente é a data zero).

0 1 2 3 4 5

Solução:

1o. passo — trazer a valor presente o fluxo do final de cada período; 2o. passo — somar os resultados encontrados acima.

Assim procedendo, obtém-se um valor total presente igual a $316,99. O resultado obtido é bem diferente da simples soma algébrica dos valores iniciais, o que daria $400,00. (FIM DO EXEMPLO).

Aplicando o conceito de trazer fluxos futuros a valores presentes à Equação 1, chega-se a uma equação do tipo abaixo:

Onde:

⇒ “ (VPB)A”representa o somatório dos valores presentes dos benefícios do

parceiro A, à taxa de desconto considerada; (VPB)A

=

Â

⇒ “ (VPC)A” representa o somatório dos valores presentes dos custos do

parceiro A, à taxa de desconto considerada;

⇒ “ (VPB)B” representa o somatório dos valores presentes dos benefícios do

parceiro B, à taxa de desconto considerada;

⇒ “ (VPC)B” representa o somatório dos valores presentes dos custos do

parceiro B, à taxa de desconto considerada;

2.1.8 - A questão da taxa de desconto

No tocante à equação do equilíbrio econômico-financeiro proposta pelo Prof. Robinson, é provável que se trabalhe com mais de uma taxa de desconto ao mesmo tempo — uma para cada entidade que componha a parceria, ou seja, uma para cada lado da equação.

Conforme visto anteriormente, a taxa de desconto será uma taxa de juros determinada por um dos seguintes fatores: o custo de oportunidade, o custo de financiamento, o ganho médio auferido nos negócios ou o retorno mínimo exigido pelo empreendedor. Quanto maior a exigência quanto ao retorno do dinheiro empregado pelo empreendedor no negócio, maior será a taxa de desconto utilizada. Partindo dessa premissa, é de se esperar que a taxa de desconto do particular seja maior que a taxa de desconto do setor público,

visto que aquele, em princípio, visa a lucro, enquanto este não (pelo menos não necessariamente).

Dentre as opções de taxa de desconto apresentadas, é possível ao setor privado raciocinar com qualquer uma delas. É de se esperar que o administrador privado opte, em grande parte dos casos, pela alternativa que resulte na taxa de juros mais elevada, devido à busca da maximização de lucros, característica inerente à iniciativa privada.

Por outro lado, dada a característica marcante do setor público, qual seja, a de não visar a lucro, ficam descartadas duas das alternativas mencionadas: a do ganho médio nos negócios e a do retorno mínimo exigido, restando as opções referentes ao custo de oportunidade e ao custo de financiamento.

Raciocinar em termos de custo de oportunidade no setor público, a despeito do que dizem alguns economistas, é um tanto quanto inexeqüível na prática, haja vista que uma das condições elementares na apuração do custo de oportunidade é a autonomia quanto ao uso do dinheiro, o que praticamente inexiste na esfera pública, uma vez que toda aplicação de recursos está vinculada ao Orçamento, que é uma lei.

Isto quer dizer que o administrador público não possui a mesma liberdade que o particular para empregar os recursos financeiros de que

dispõe, inviabilizando, assim, a aplicação da teoria do custo de oportunidade, a não ser em nível de planejamento estratégico efetuado pelo governo central, antes da elaboração da proposta orçamentária.

O critério de escolha da taxa de desconto que se mostra mais viável ao setor público é, pois, o do custo de financiamento. O custo de financiamento geralmente é constituído por dois componentes distintos, quais sejam: o custo de capital próprio e o custo de capital de terceiros.

O custo de financiamento, quando se empregam mais de uma fonte de capital a custos diferentes, será o custo médio ponderado de capital (CMPC), calculado mediante a aplicação da seguinte fórmula:

k = wt kt + wpkp

Onde :

⇒ “k” representa a taxa de desconto ou, neste caso, o CMPC;

⇒ “kt”e “kp” representam o custo do capital de terceiros e o custo do capital

próprio, respectivamente;

⇒ “wt” e “wp” representam as proporções de capital de terceiros e de capital

próprio, respectivamente, na composição do capital total, sendo que:

wt + wp = 1

Ã

Exemplo: Suponha que de um total de $520.000 que o governo estadual tenha investido no programa de parcerias para a criação de empresas nas prisões, uma parte, no valor de $130.000, tenha sido obtida mediante empréstimo bancário, a uma taxa de 8% ao ano, e o restante, ou seja, $390,000, tenha origem na arrecadação de tributos estaduais. Suponha, ainda, que os custos da “máquina fazendária” do estado representem 15% de toda a arrecadação.

Pergunta: Que taxa de desconto deverá o governo estadual empregar para trazer a valores presentes os fluxos de caixa relacionados com o programa de parcerias?

Solução: Como a parcela tomada emprestada junto ao banco representa 25% do total investido no programa, deve-se multiplicar a taxa de juros do empréstimo por 0,25; em seguida, multiplica-se o custo do capital próprio por 0,75 (que é o resultado de 1 menos 0,25); e, por fim, somam-se os resultados obtidos. Empregando a fórmula do CMPC, fica assim:

K = (0,25 x 8%) + (0,75 x 15%)

⇒ K = 2% + 11,25%

⇒ K = 13,25% (FIM DO EXEMPLO)

A literatura pesquisada não estipula uma regra quanto ao tamanho do período a ser analisado, nem quanto à unidade de tempo que se deva utilizar numa análise desse tipo. Pela lógica, porém, deduz-se que, em se tratando de um empreendimento com tempo certo de duração, devam-se fazer as projeções dos fluxos de caixa cobrindo todo o período estipulado, para, então, proceder-se à análise do equilíbrio econômico-financeiro do negócio em parceria, aplicando a equação de “benefícios sobre custos”.

Como todos os negócios na área pública são, via de regra, regidos por contrato, o qual geralmente contém uma cláusula estipulando o seu prazo de vigência, após o que o negócio é dado por encerrado ou é renovado, recomenda-se fazer a análise do equilíbrio econômico-financeiro com base na vigência contratual.

Havendo a necessidade de dividir o período total em unidades menores de tempo, o que ocorrerá sempre que se queira trazer fluxos futuros a valores presentes, a escolha da unidade de tempo deve levar em consideração o fato de que períodos unitários menores aumentam a precisão dos cálculos, mas dão mais trabalho, porquanto produzem um número maior de parcelas a serem trazidas a valores presentes.