1. Diritto ed accesso: disciplina nazionale
4.4 Rimedi amministrativi e Autorità Indipendenti
124 Nell’ordinamento nazionale, sia in ambito accesso documentale che in ambito FOIA, in presenza di dati sensibili non sussiste un rigido regime di riservatezza: ciò a causa di un bilanciamento che dev’essere fatto a valle dalle Pubbliche Amministrazioni, caso per caso, che potrebbe anche veder prevalere il diritto d’accesso alla contrapposta tutela alla riservatezza di dati sensibili.
4.3.6 Spagna
In Spagna, gli articoli 14-15 della legge 19/2013 disciplinano le eccezioni all’applicazione del FOIA spagnolo: sono insuscettibili di ostensione le informazioni attinenti alla sicurezza nazionale, difesa, politica economica e monetaria e tutela alla riservatezza.
Gli ambiti indicati non costituiscono eccezioni assolute: difatti la fattispecie normativa sancisce che il diritto di accesso “può” essere limitato nel caso in cui arrechi un pregiudizio: il bilanciamento dev’essere effettuato in concreto, in osservanza al principio di proporzionalità, tenendo conto delle circostanze del caso concreto e valutando se non sussista un interesse pubblico o privato che imponga l’ostensione. Qualora sia possibile, la Pubblica Amministrazione deve concedere l’accesso parziale, indicando al richiedente la parte omessa.
In qualsiasi caso, la Pubblica Amministrazione deve motivare le ragioni per cui il diritto non possa essere esercitato integralmente, o in parte.396
125 Secondo quanto previsto dalla normazione statunitense, presso ogni PA sono istituiti un FOIA Requester Service Center, servizio cui è possibile contattare anche telefonicamente per chiedere informazioni e aggiornamenti in merito al procedimento di una richiesta già presentata, una FOIA Public Liaison, ufficio a cui il privato può rivolgersi per qualsivoglia disservizio o reclamo ed un Chief FOIA Officer, dirigente pubblico avente il compito di garantire la corretta attuazione della trasparenza in tutta la PA.
I documenti devono essere forniti nel formato richiesto. Le Agenzie devono rispondere alle richieste di accesso entro 20 giorni e i relativi provvedimenti sono soggetti a motivazione.
In caso di diniego di accesso, è ammesso ricorso gerarchico al direttore dell’ente governativo che predisposto il provvedimento di diniego e dovrà decidere nei successivi 20 giorni dalla ricezione del provvedimento.
In caso di conferma del provvedimento di diniego è ammesso ricorso giurisdizionale. Il giudice competente sarà la Corte del distretto in cui risiede il ricorrente, ovvero dove lo stesso svolge la propria attività, ovvero dove si trova la relativa documentazione, ovvero la Corte del distretto di Columbia. Il giudice può imporre alle PA di rendere i documenti pubblici.
Ogni anno ciascun’Agenzia deve inviare all’Attorney General una relazione sull’attuazione del diritto di accesso.398
Il FOIA prevede che le Agencies debbano applicare regulations inerenti al procedimento necessario per la presentazione delle istanze e risoluzione delle relative ed eventuali controversie; tali disposizioni attuative devono essere adottate in osservanza alle linee guida adottate dal direttore dell’Office of Management and Budget (OMB).
Tutti gli atti regolamentari sono sottoposti al vaglio della procedura di notice and comment: si tratta di una preventiva consultazione pubblica.399
4.4.3 Regno Unito
In merito al FOI Act del Regno Unito, non si può non menzionare l’Autorità di settore preposta alla materia del diritto di accesso, l’Information Commissioner (IC).
L’IC ha i compiti di vigilanza sul rispetto della disciplina del FOI act da parte delle amministrazioni, supporto alle PA in ordine a promuovere la trasparenza e di risoluzione delle controversie derivanti dall’esercizio del right to know.
Si tratta di un’autorità indipendente che ha competenza sia in materia di tutela dei dati personali che in materia di accesso civico generalizzato; gli viene dunque demandato il bilanciamento di suddetti
398 Dossier Senato della Repubblica, revisione e semplificazione delle disposizioni in materia di prevenzione della corruzione e di trasparenza;
399 B.G. MATTARELLA e M. SAVINO, l’accesso dei cittadini esperienze di informazione amministrativa a confronto, cit., pag.107.
126 interessi. L’IC offre sia un rimedio di tipo amministrativo, per coloro che si son visti respingere l’istanza d’accesso, sia un rimedio di vigilanza sulla corretta applicazione del FOI act da parte delle pubbliche amministrazioni. Questi poteri sono vincolanti nei confronti delle PA.
L’IC adotta anche atti non vincolanti per promuovere la buona applicazione del FOIA, definiti best practices.
Una prima best practice è il Code of practice che deve adottare il Governo, contenente regole vertenti su aspetti procedurali (es. partecipazione del controinteressato al procedimento).
Ulteriore importante strumento non vincolante sono le linee guida dell’IC, adottate in assenza di un obbligo preciso di legge. Sono uno strumento essenziale per la corretta applicazione del FOI act per la loro esaustività, per il loro dettaglio e perché coprono tutte le aree della disciplina da cui potrebbero scaturire problemi applicativi.
Le linee guida dell’IC contemplano i principi generali, quali il fatto che chiunque ha diritto di accedere alle informazioni ufficiali, il rifiuto della Pubblica Amministrazione dev’essere giustificato, tutte le richieste di informazioni devono essere trattate allo stesso modo e che tutti i richiedenti devono essere trattati allo stesso modo.400
Le linee guida dell’IC sono fondamentali, in quanto, fornendo esempi concreti, orientano l’operato delle PA per prevenire l’insorgenza di violazioni o limitazioni del right to know.401
L’Autorità Indipendente italiana paragonabile all’IC in materia FOIA è sicuramente l’ANAC.
L’ANAC, come l’IC, ha poteri di carattere non vincolante ma valevoli per la corretta applicazione e operatività del FOIA, espletati mediante la adozione delle linee guida 1309/2016, d’intesa con il Garante per la protezione dei dati personali, Autorità Indipendente in materia di trattamento dei dati personali.
Come abbiamo visto, l’IC ha competenza sia in materia di accesso che in materia di privacy, venendo demandato alla medesima Autorità il bilanciamento ai contrapposti interessi di disclosure e privacy.
L’ANAC, a differenza di quanto previsto per l’IC, non ha però poteri di carattere cogente di enforcement e di vigilanza sulla corretta applicazione del FOIA da parte delle PA: questo rappresenta uno dei caratteri più problematici del FOIA italiano.
4.4.4 Francia
In Francia, è prevista la CADA: un’autorità indipendente con ruolo di garante generale in materia di accesso, composta da undici membri (parlamentari, magistrati, professori ecc.…) nominati con decreto con mandato triennale, rinnovabile una sola volta.
400 F. ADDANTE, Il Foia inglese, un esempio per l’Italia, Agenda digitale, cit.
401 R. MEDDA, Il modello britannico tra right to know e public interest, cit., pag.167-170.; F. ADDANTE, Foia, ecco come funzionano le eccezioni nel Regno Unito, Agenda digitale, 2016, cit.; F.ADDANTE, Foia, i poteri (vincolanti) dell’ICO in UK a confronto con quelli Anac, Agenda digitale, 2017.
127 Il procedimento si conclude con il rilascio del parere da parte della CADA, funzionale all’eventuale e successivo ricorso giurisdizionale, entro un mese dalla richiesta dell’istante alla CADA. In mancanza del parere entro il termine stabilito, si applica l’istituto del silenzio-rigetto.
La CADA svolge, dunque, attività amministrativa e consultiva, differente da un’attività giurisdizionale.
Il Governo è legittimato a consultare la CADA per predisporre norme in materie di accesso ai documenti amministrativi. In Italia è prevista, come in Francia, la CADA, ma non per l’accesso civico generalizzato, bensì per l’accesso documentale di cui alla legge 241/90.
La CADA fornisce anche indicazioni analitiche per quanto concerne le eccezioni previste e delimitate ex lege: sono valevoli a ridurre i margini di incertezza.
Un’omonima Autorità è presente anche nell’ordinamento nazionale, ma in materia di accesso documentale ai sensi della legge 241/90.
La CADA italiana è un’Autorità Indipendente che decide in merito ai ricorsi presentati da privati avversi provvedimenti di diniego di accesso documentale emessi da Amministrazioni statali, e non opera dunque in materia di accesso generalizzato. Tale Commissione, a differenza di quella francese, ha poteri paragiurisdizionali, ma anche i relativi provvedimenti della nostra CADA, possono essere oggetto di impugnazione dinanzi al giudice amministrativo.
4.4.5 Germania
In Germania, onde garantire il sistema di enforcement previsto dalla trasparenza amministrativa sono previsti tre distinti rimedi che sono quello di esperire ricorso giurisdizionale al giudice amministrativo, ovvero esperire ricorso amministrativo alla PA che ha emesso il provvedimento di diniego all’accesso ovvero rivolgersi al Commissario Federale lamentando il diniego d’accesso emesso da una PA. Il Commissario Federale, opera come organo di revisione indipendente dalla scelta operata dalla PA. Il Commissario Federale è un’Autorità Indipendente che può attivare meccanismi di supervisione e revisione dell’attività amministrativa nel caso di riscontro di profili illegittimità.402 Nell’ordinamento nazionale l’ANAC, Autorità Indipendente che opera in ambito FOIA, ha solo meri compiti chiarificatori onde favorire l’operatività dell’istituto dell’accesso civico generalizzato: risulta invece carente di compiti di enforcement e di sostegno alla PA che sarebbero invece necessari per l’efficacia del FOIA.
4.4.6 Spagna
Il controllo sul rispetto degli obblighi sanciti in materia di FOIA spagnolo è affidato al Consiglio per la trasparenza e il buon governo.
402 B.G. MATTARELLA e M. SAVINO, l’accesso dei cittadini esperienze di informazione amministrativa a confronto, cit., pag.133.
128 Si tratta di un organo competente a conoscere i reclami dei cittadini in materia di accesso, ai sensi dell’art. 24 della legge 19/2013: è un organo pubblico istituito dall’art. 9 della legge 19/2013 e disciplinato da un regolamento che ne ha approvato lo Statuto.
Il Consiglio opera con piena indipendenza, ma non è una vera e propria Autorità Indipendente poiché afferisce strutturalmente al Ministero delle Finanze e della Pubblica Amministrazione.403
Questa è una differenza sostanziale rispetto a quella prevista in altri ordinamenti, quali quello italiano in cui viene attribuito ad un’Autorità Indipendente, l’ANAC, compiti di vigilanza in materia di FOIA.
Il Consiglio per la trasparenza e il buon governo ha poteri di vigilanza sull’attuazione normativa e predispone atti volti a chiarire la portata del FOIA, promuovendo l’adozione di linee guida e di best practices. Il Consiglio promuove la trasparenza delle funzioni pubbliche, vigila sul compimento degli obblighi di pubblicità, tutela l’esercizio del diritto di accesso all’informazione pubblica e garantisce il rispetto delle disposizioni del buon governo.404
Il reclamo al Consiglio per la trasparenza e il buon governo si pone come condizione necessaria per esperire ricorso giurisdizionale.