seção, um breve histórico a fim de demonstrar a evolução do seu significado na esfera pública.
2.4 A Avaliação de desempenho no contexto público das IFES
A avaliação de desempenho no contexto público não é uma prática recente (RODRIGUES, 2003). Ela surgiu na administração pública por meio da Lei do Reajustamento n. 284, de 28 de outubro de 1936, no governo de Getúlio Vargas, que foi considerada os primeiros passos para uma administração mais estruturada e racional e dela deriva o sistema de mérito, através da adoção do concurso público para ingressar no serviço público.
Posteriormente, em virtude dos princípios estabelecidos nessa lei (GRILLO, 1982), o Decreto nº 2.290, de 25 de março de 1938, regulamenta as promoções e instituiu a avaliação de desempenho dos servidores públicos federais, além de estabelecer a assiduidade, a pontualidade horária, a disciplina e o zelo funcional, como condições fundamentais para a obtenção da promoção por merecimento (BRASIL, 1938).
Nesse mesmo contexto, foi criado o Departamento de Administração do Serviço Público (DASP), através do Decreto-Lei nº 579, de 30 de julho de 1938, na busca da profissionalização da administração pública (COSTA, 2018). A segunda legislação brasileira que tratou do tema da avaliação de desempenho no serviço público foi a Lei n. 3.780, de 12 de julho de 1960, que instituiu um novo sistema de avaliação de desempenho. Segundo Grillo (1982) esse sistema de avaliação baseou-se em critérios de merecimento e antiguidade.
O Decreto nº 80.602, de 24 de outubro de 1977, regulamentou uma nova forma de avaliação, que tinha por objetivo implantar as novas formas de promoção: a Progressão Funcional e o Aumento por Mérito. Em continuidade às mudanças da administração, o Decreto nº 84.669, de 29 de abril de 1980, instituiu a progressão horizontal e a progressão vertical. Este novo método adotou o uso de uma ficha de avaliação de desempenho (GRILLO, 1982).
Constatamos que anterior aos anos 90, os dispositivos legais até abordaram o tema da avaliação de desempenho, no entanto, essas legislações refletiam somente a avaliação de desempenho como instrumento formal para aumento da remuneração e/ou a progressão nas carreiras (MARTINS et al., 2010). Em 1995, Luiz Carlos Bresser-Pereira, ministro da Administração Federal e da Reforma do Estado, apresentou o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE) que tinha como um dos seus objetivos, mudar o perfil dos servidores, focando na sua profissionalização (RIBEIRO, 2018).
O PDRAE foi baseado na atuação das empresas privadas (BRESSER-PEREIRA, 1996). Com perfil gerencial, enxergava os cidadãos como clientes dos serviços do Estado.
Nesse contexto, uma nova política de recursos humanos foi proposta em 1997, baseada na concessão de gratificações com base no resultado da avaliação de desempenho efetuada pela chefia imediata e na avaliação institucional. A proposta previa a implementação da avaliação de desempenho como principal meio para se obter incentivos e identificar necessidades; o estímulo à capacitação dos servidores a partir do diagnóstico das necessidades da administração pública e do órgão onde o mesmo estivesse lotado; o aumento do compromisso do servidor com o órgão pela sua progressão na carreira; e a revisão da remuneração com base na avaliação de desempenho voltada para resultados (BRASIL, 1995).
Face a esse cenário, foi aprovada em 1998 a Reforma Administrativa do Estado, instituída através da Emenda Constitucional n.º 19, que incluiu no texto Constitucional quatro situações no serviço público para as quais estão previstas a avaliação de desempenho para todo servidor público:
a) Perda de cargo público por servidores estatutários estáveis em razão da insuficiência funcional comprovada em avaliação periódica de desempenho, nos termos de lei complementar (art. 41, § 1º, inciso II);
b) Condição para aquisição da estabilidade no serviço público (art. 41, § 4º);
c) Avaliação de desempenho dos dirigentes de órgãos e entidades que tiveram sua autonomia gerencial ampliada mediante contrato de gestão (art. 37, § 8º, inciso II);
d) Avaliação de desempenho dos administradores das empresas públicas (art. 173, inciso V). (BRASIL, 1998).
Por meio da Emenda Constitucional nº 19, de 4 de junho de 1998, a avaliação passou a cumprir dois fins: a aquisição de estabilidade, após o decurso do prazo de 03 anos do estágio probatório, chamada de avaliação especial de desempenho; e sistematizar avaliação de desempenho permanente do servidor já estável (BRASIL, 1998).
No que concerne às IFES, em relação aos docentes, o marco legal da avaliação de desempenho foi a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, de 1996, que estabelece medidas de valorização dos profissionais da educação, e estipula que o desenvolvimento na carreira ocorrerá mediante progressão funcional e promoção (BARROS, 2021). Entende-se a progressão como a passagem do servidor para o nível de vencimento imediatamente superior dentro de uma mesma classe, e promoção, a passagem do servidor de uma classe para outra
subsequente, na forma da Lei. Nas duas situações, a lei prevê como condição, a aprovação em avaliação de desempenho (BRASIL, 2013).
Posteriormente, foi promulgada a lei 12.772, de 28 de Dezembro de 2012, alterada pela lei 12.863, de 24 de setembro de 2013, que dispõem sobre o plano de carreiras e cargos do Magistério Superior Federal e implementaram a avaliação de desempenho para fins de progressão e promoção (BRASIL, 2013). Logo, considerando a necessidade de regulamentar os critérios e procedimentos para a avaliação de desempenho, as instituições baixaram suas regulamentações próprias.
No que tange à avaliação de desempenho dos técnico-administrativos em educação, a Lei No. 11.091/2005, estruturou o Plano de Carreira dos Cargos Técnico-Administrativos em Educação, implementando a avaliação de desempenho. Estabeleceu também às instituições federais de ensino superior a construção de um plano de desenvolvimento dos integrantes do Plano de carreira, vinculado ao PDI de cada instituição, que deveria conter (BRASIL, 2005):
a) dimensionamento das necessidades institucionais, com definição de modelos de alocação de vagas que contemplem a diversidade da instituição;
b) Programa de Capacitação e Aperfeiçoamento;
c) Programa de Avaliação de Desempenho.
A referida lei definiu a avaliação de desempenho no seu Artº 3, inciso IX, como:
“[...] processo pedagógico, realizada mediante critérios objetivos decorrentes das metas institucionais, referenciada no caráter coletivo do trabalho e nas expectativas dos usuários (BRASIL, 2005, p. 1).
O PCCTAE estabeleceu as duas únicas formas de desenvolvimento do servidor na carreira: Progressão por capacitação ou por mérito. Para alcançar a progressão por mérito, assunto central desta pesquisa, estabeleceu que o servidor apresentasse resultado determinado no programa de avaliação de desempenho, definido no plano de desenvolvimento institucional de cada Instituição Federal de Ensino (BAPTISTA, 2012).
Um ano depois, o Decreto nº 5.825/2006 instituiu as diretrizes para a elaboração do Plano de Desenvolvimento na carreira dos técnico-administrativos em educação, que tem como objetivo a promoção do desenvolvimento institucional, através de subsídios para a definição de diretrizes das políticas de gestão de pessoas, tendo como garantia a melhoria da qualidade dos serviços prestados à comunidade (BRASIL, 2006b). O programa de avaliação de desempenho, contido no plano, traria como resultado:
I - fornecer indicadores que subsidiem o planejamento estratégico, visando ao desenvolvimento de pessoal da IFE; II - propiciar condições favoráveis à melhoria
dos processos de trabalho; III - identificar e avaliar o desempenho coletivo e individual do servidor, consideradas as condições de trabalho; IV - subsidiar a elaboração dos Programas de Capacitação e Aperfeiçoamento, bem como o dimensionamento das necessidades institucionais de pessoal e de políticas de saúde ocupacional; e V - aferir o mérito para progressão (BRASIL, 2006b, p. 1).
O decreto nº 5.825/2006 conceituou a avaliação de desempenho como
Um instrumento gerencial que possibilita ao gestor mensurar os resultados obtidos pelo servidor ou pela equipe de trabalho, mediante critérios objetivos decorrentes das metas institucionais, previamente pactuadas com a equipe de trabalho, considerando o padrão de qualidade de atendimento ao usuário definido pela IFE, com a finalidade de subsidiar a política de desenvolvimento institucional e do servidor. (BRASIL, 2006b, p. 1).
Dando continuidade às políticas de mudanças na gestão de pessoas e no propósito de busca constante de desenvolvimentos dos servidores, com consequente melhoria nos serviços públicos, em 2008, a Lei nº 11.784, de 22 de setembro de 2008, instituiu a sistemática para a avaliação de desempenho dos servidores da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, com intuito de promover a melhoria da qualificação dos serviços públicos e subsidiar a política de gestão de pessoas, principalmente quanto à capacitação, desenvolvimento no cargo ou na carreira, remuneração e movimentação de pessoal (BRASIL, 2008).
Essa lei inovou com a adoção do modelo de avaliação por múltiplas fontes, englobando a autoavaliação, avaliação da chefia imediata e avaliação dos pares. A referida lei condicionou a liberação do servidor para a realização de cursos de Mestrado e Doutorado ao resultado favorável na avaliação de desempenho.
Posteriormente, o Decreto 7.133, de 19 de março de 2010, regulamentou os critérios e procedimentos gerais a serem observados para a realização das avaliações de desempenho individual e institucional. O Art. 4ºdo citado decreto esclarece os fatores que a avaliação de desempenho individual terá como base:
I - produtividade no trabalho, com base em parâmetros previamente estabelecidos de qualidade e produtividade; II - conhecimento de métodos e técnicas necessários para o desenvolvimento das atividades referentes ao cargo efetivo na unidade de exercício;
III - trabalho em equipe; IV - comprometimento com o trabalho; V - cumprimento das normas de procedimentos e de conduta no desempenho das atribuições do cargo.
(BRASIL, 2010, p. 1).
Além desses fatores mínimos, também poderão ser avaliados um ou mais dos seguintes fatores: qualidade técnica do trabalho; capacidade de autodesenvolvimento;
capacidade de iniciativa; relacionamento interpessoal; e flexibilidade às mudanças (BRASIL, 2010).
A Lei nº 12.772, de 28 de dezembro de 2012 alterou a remuneração do Plano de Cargos Técnico-Administrativos em Educação. Hoje, a progressão por mérito incide um percentual de 3,8% sobre o vencimento básico.
Portanto, conforme explanado no capítulo, em síntese, a avaliação de desempenho dos TAE nas IFES acontece em duas situações: no período de estágio probatório, conforme a constituição Federal e a Lei nº 8.112/1990, e também no decorrer de toda a vida profissional do servidor, como estabelecido nas Leis nº 11.091/2005 e nº 11.784/2008 e nos Decretos nº 5.707/2006 e nº 5.825/2006. Esta última, chamada de avaliação periódica, é a de interesse deste estudo (BRASIL, 1990, 2005, 2006a, 2006b, 2008).
Diante do exposto, podemos constatar que a avaliação de desempenho vem sendo tratada nas políticas atuais de gestão de pessoas na administração pública como uma ferramenta de gestão estratégica para a instituição, capaz de promover o desenvolvimento profissional e institucional. Dada a sua importância, não se pode conceber que seja realizada somente como mais uma formalidade do processo para aquisição da progressão por mérito funcional. É imprescindível a busca de uma cultura de valorização da avaliação de desempenho. Esse caminho perpassa pela análise da percepção dos envolvidos no processo, objetivo geral deste estudo. Na próxima seção, abordaremos o percurso metodológico utilizado para atingir esse objetivo.