A C OMISSÃO I NTERAMERICANA DE D IREITOS H UMANOS (CIDH)

Nos termos do Capítulo VII da CADH, a Comissão representa todos os Estados Membros da OEA, em cujos territórios exerce as suas principais funções de promover a observância e a defesa dos direitos humanos e servir como órgão consultivo da Organização

na matéria.

A Comissão é composta por sete membros eleitos a título pessoal pela Assembleia-Geral da Organização, que deverão ser pessoas de alta autoridade moral e de reconhecido saber no campo dos direitos humanos, não podendo fazer parte dela mais de um nacional de um mesmo Estado. Os membros da Comissão são eleitos a partir de uma lista de candidatos propostos pelos governos dos Estados-membros da OEA. Cada Estado pode propor até três candidatos, nacionais dos Estados-membro da OEA; quando, de fato, algum proponha uma lista de três, pelo menos um candidato deverá ser nacional de outro Estado diferente do proponente. Vale a pena mencionar aqui o comportamento dos Estados no processo de seleção, o que sugere, em muitos casos, a falta de firmeza e seriedade requeríveis com os compromissos assumidos; de fato, cada Estado propõe um candidato ou não apresentar candidatura; no primeiro caso, o Governo do Estado proponente entra em negociações diplomáticas procurando garantir que o "seu" candidato for eleito. Esta prática promove uma divisão tácita dos cargos na Organização ou dos cargos de seus pares internacionais, violando diretamente a independência e imparcialidade com que se dotou à Comissão no exercício do seu mandato, afirmando que seus membros serão eleitos a título pessoal e não em representação estatal – artigos 36 da CADH; 3 do Estatuto da CIDH; e, 1.3 do Regulamento da CIDH.

A situação referida foi descrita por Tom Farer, quem serviu como membro da Comissão desde 1976 até 1983, presidindo-a desde 1980 a 1982:

Durante vários anos, pareceu existir um acordo de cavalheiros entre os Estados-Membros da OEA para não prestar atenção às atrocidades de cada um. Na medida em que os membros da Comissão assumam as suas obrigações, e na medida em que o grau

de autonomia da Comissão seja preservado, se obstruirá qualquer retorno gradual, sutil ou flagrante aos dias em que prevalecia uma conspiração do silêncio. (FARER, 1988, p. 77 – tradução nossa). Precisamente para preservar a independência e imparcialidade dos que integram a Comissão, o artigo 71 da CADH afirma que o cargo de comissionado é incompatível com qualquer atividade que possa afetar o exercício das suas funções com aqueles atributos, na forma determinada pelo Estatuto da CIDH; este, no seu artigo 8 prevê que o cargo é incompatível com o exercício de atividades suscetíveis de afetar além da independência e imparcialidade, a dignidade ou o prestígio do cargo de comissário. A falta de menção específica de uma ou algumas atividades ganha em amplitude, porque dessa forma, não é omitido quaisquer encargos que possam interferir com o exercício das funções de um membro da Comissão. A isto se acrescenta o disposto no artigo 9.4 do Estatuto que prevê que são deveres dos integrantes da CIDH observar, nas atividades de sua vida pública e privada um comportamento como convém a elevada autoridade moral de seu cargo e a importância da missão confiada à Comissão. Em consonância com a preservação da independência e imparcialidade dos comissários, o Regulamento no seu artigo 4.1 acrescenta, depois de reiterar as disposições do artigo 8 do Estatuto, que os membros da Comissão se comprometem a não representar vítimas ou a seus familiares nem aos Estados em medidas cautelares, petições e casos individuais perante a Corte IDH por um período de dois anos a partir da data de cessação de seu mandato como membros da Comissão.

Uma de cal e outra de areia, o Regulamento da CIDH, parece admitir que um comissário pode ser agente diplomático estatal ao estabelecer, no seu artigo 17.2, que um comissário se inibirá de tomar parte na discussão, investigação, deliberação ou decisão de assunto submetido à Comissão no caso de estar acreditado ou cumprindo missão especial como agente diplomático do Estado que é objeto de consideração geral ou específica. Além disso, outros impedimentos estabelecidos no Regulamento da Comissão (ver, por exemplo, o seu artigo 54) não são consistentes com a lógica da Convenção que define que os membros da Comissão são eleitos a título pessoal e não em razão da sua nacionalidade. É desejável que, numa futura modificação, estas disposições do Regulamento fiquem em plena sintonia com as disposições da CADH.

Os membros da Comissão serão eleitos por quatro anos e podem ser reeleitos por uma. Para garantir uma substituição parcial, a CADH estipulou que o mandato de três dos nomeados na primeira eleição expiraria ao cabo de dois anos e, imediatamente após, os nomes desses membros serão determinados por sorteio, na Assembleia Geral da Organização. As vagas que podem acontecer na Comissão, que não sejam devidas à expiração normal do mandato (por exemplo, renúncia ou casos de morte do comissário) serão preenchidas pelo Conselho Permanente da Organização de acordo com as disposições do Estatuto da Comissão (ver o seu artigo 11 e o artigo 5 do Regulamento da CIDH); o Estatuto da Comissão é preparado por si mesma e sujeito à aprovação da Assembleia-Geral da OEA; o texto estatutário vigente foi aprovado pela Resolução nº 447 (IX-O / 79) adotada pela Assembleia-Geral, em seu 9 Período Ordinário de Sessões, realizado em La Paz, Bolívia, em 31 de outubro de 1979. A Comissão formula e adota seu Regulamento, que foi aprovado em seu 137 Período Ordinário de Sessões, realizado de 28 outubro ao de 13 novembro de 2009; e modificado em 2 de setembro e em seu 147 Período Ordinário de Sessões, realizado de 8 a 22 de março de 2013 para a sua entrada em vigor em 1 de agosto de 2013.

No que diz respeito ao funcionamento da Comissão, sem prejuízo das orientações definidas na Carta da Organização e na CADH, encontra-se regulamentado principalmente por seu Estatuto e Regulamento. Nos termos do Capítulo III deste último, a Diretoria da Comissão está composta de um Presidente, um Primeiro Vice-Presidente e um Segundo Vice-Presidente, escolhidos pelos membros presentes na eleição (considerando que o quórum para as reuniões é a maioria absoluta dos seus membros) por votação secreta – podendo os membros da Comissão estabelecer por acordo unânime outro procedimento. Resultaram eleitos pelo voto favorável da maioria absoluta dos membros da Comissão e seu mandato durará um ano, podendo ser renovado uma vez a cada quatro anos. Dentre as atribuições do Presidente – além das mais tradicionais de representar ao órgão, o que significa impulsar suas relações com outros; convocar e presidir as sessões, o que acarreta tudo o que diz respeito aos preparativos, organização e desenvolvimento normal delas – merece destaque a de velar pelo cumprimento das decisões da Comissão.

A Comissão tem sede em Washington, D. C., conforme previsto pelo artigo 16 do Estatuto, e pode decidir se reunir no território de qualquer Estado americano, quando o decida por maioria absoluta de votos e com a anuência ou a convite do respetivo Governo estatal. Seus idiomas oficiais são o espanhol, o francês, o inglês e o português; no entanto, as línguas de trabalho são as decididas de acordo com as línguas faladas pelos seus membros. A Comissão reúne-se em sessão ordinária anual, em o número previamente determinado, e nas sessões especiais que considerar necessárias. O quórum para reuniões constitui-se com a presença da maioria absoluta de seus membros, diferindo o regime de votação segundo o assunto em discussão – i. e. se o assunto tratar respeito de um Estado- Membro da OEA (maioria absoluta dos membros da Comissão, a não ser questões processuais cujas decisões são tomadas por maioria simples) ou se for de um Estado-Parte na CADH (maioria absoluta dos membros da Comissão para os casos referidos na Convenção Americana ou no Estatuto; em outros casos, simplesmente a maioria absoluta dos membros presentes). As sessões, e os registros que elas contêm, são documentos internos de caráter privado, a menos que a CIDH decida em contrário.

Para o melhor desempenho de suas funções, a Comissão pode atribuir tarefas ou mandatos específicos para um ou um grupo de seus membros, com vista à preparação das suas sessões ou à execução de programas, estudos ou projetos especiais. Um exemplo o constituem as observações in loco, que são praticadas em cada caso, por uma Comissão Especial. Também pode criar Relatorias sob a responsabilidade de um de seus próprios membros (Relatorias temáticas ou de país) ou doutras pessoas designadas pela Comissão (Relatorias Especiais), definindo os mandatos conferidos a cada uma – funções e seus alcances, descrição das atividades planejadas e métodos de financiamento – que serão avaliados periodicamente e serão sujeitos a revisão, renovação ou término pelo menos a cada três anos. No exercício desta atribuição, em seu 97 Período Ordinário de Sessões, realizada em outubro de 1997, foi estabelecida uma Relatoria Especial para a Liberdade de Expressão. Esta Relatoria, cujas características e funções foram definidas no Período Ordinário de Sessões consecutivas da Comissão (98, março de 1998), tem caráter permanente, independência funcional e sua própria estrutura operacional. As Relatorias –

temáticas e especiais – realizam suas atividades em coordenação com as Relatorias de país – de responsabilidade dos comissários; os relatores apresentam os planos de trabalho ao plenário da Comissão para sua aprovação, e devem entregar pelo menos uma vez por ano, um relatório escrito sobre o trabalho realizado, devendo informar à CIDH questões que, ao chegar a seu conhecimento, possam ser consideradas como matéria de controvérsia, grave preocupação ou especial interesse da Comissão.

De acordo com o Plano Estratégico 2011-2015, aprovado pela CIDH as seguintes áreas temáticas serão objeto do trabalho das Relatorias – numeradas em ordem cronológica, segundo sua data de criação: 1) Direitos dos Povos Indígenas (1990); 2) Direitos das mulheres (1994); 3) Direitos dos trabalhadores migrantes e suas famílias (1997); 4) Direitos das crianças e adolescentes (1998); 5) Direitos das pessoas privadas da liberdade (foi inicialmente concebido como um Grupo de Trabalho, e em 2004 tornou-se Relatoria pela nomeação do primeiro Comissário Relator); 6) Direitos dos Afrodescendentes e contra a Discriminação Racial (2005); 7) Direitos dos defensores dos direitos humanos (a Unidade de Defensores de Direitos Humanos tornou-se Relatoria em 2011). Também, a Unidade de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, criada em 2012 durante o 146 Período Ordinário de Sessões da CIDH, levou a Comissão a iniciar – abril de 2014 – o processo para a criação de uma Relatoria Especial sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais, considerando a natureza interdependente e indivisível dos direitos humanos. Ecoando as palavras da Presidente da Comissão, a Comissária Tracy Robinson, realce e celebrar-se a histórica decisão de enorme transcendência para os povos das Américas.

É a primeira vez desde que foi estabelecida a Relatoria Especial para a Liberdade de Expressão em 1998, que a Comissão adota a decisão de replicar essa experiência. Isso reflete a importância fundamental que a Comissão Interamericana atribui à proteção e promoção dos direitos económicos, sociais e culturais na região. Uma Relatoria Especial implica que o Relator ou a Relatora terá dedicação em tempo integral, o que vai aprofundar o trabalho transversal que a Comissão vem realizando nesta matéria. (CIDH, Imprensa, 2014, No. 34/14).

A Comissão é assistida nos serviços de secretaria por uma unidade administrativa especializada – composta pelo pessoal profissional, técnico e administrativo necessário

para o desempenho de suas atividades, e pelo menos um Secretário Executivo Adjunto – sob a direção de um Secretário Executivo, que será nomeado pelo Secretário-Geral da Organização em consulta com a Comissão e deve ser uma pessoa com independência, elevada autoridade moral, experiência e reconhecida trajetória em matéria de direitos humanos. O estatuto jurídico do pessoal de secretariado está previsto nos artigos 123 e seguintes da Carta da OEA, pelos quais se indica o caráter de funcionário internacional desse pessoal, responsável no desempenho das suas funções perante o Secretário-Geral, quem não solicitarão nem receberão instruções de qualquer governo ou de qualquer outra autoridade alheia à Organização e nos termos do que, ao aceitar a nomeação, comprometeram-se a exercer as suas funções e regular sua conduta de acordo com a natureza, propósitos e interesses da Organização. O artigo 124 da Carta obriga aos Estados a respeitar o caráter exclusivamente internacional das responsabilidades do pessoal de secretariado.

A CIDH condensa em seu mandato diferentes funções que a tornam um órgão com atribuições quase judiciais, diplomáticas e políticas. As suas funções abrangem a promoção e proteção dos direitos humanos, incluindo funções consultivas ou de assessoria na matéria. De acordo com o articulado da CADH:

A Comissão tem a função principal de promover a observância e a defesa dos direitos humanos e, no exercício do seu mandato, tem as seguintes funções e atribuições: a. estimular a consciência dos direitos humanos nos povos da América; b. formular recomendações aos governos dos Estados membros, quando o considerar conveniente, no sentido de que adotem medidas progressivas em prol dos direitos humanos no âmbito de suas leis internas e seus preceitos constitucionais, bem como disposições apropriadas para promover o devido respeito a esses direitos; c. preparar os estudos ou relatórios que considerar convenientes para o desempenho de suas funções; d. solicitar aos governos dos Estados membros que lhe proporcionem informações sobre as medidas que adotarem em matéria de direitos humanos; e. atender às consultas que, por meio da Secretária-Geral da Organização dos Estados Americanos, lhe formularem os Estados membros sobre questões relacionadas com os direitos humanos e, dentro de suas possibilidades, prestar-lhes o assessoramento que eles lhe solicitarem; f. atuar com respeito às petições e outras comunicações, no exercício de sua autoridade, de conformidade

com o disposto nos artigos 44 a 51 desta Convenção; e g. apresentar um relatório anual à Assembleia Geral da Organização dos Estados Americanos. (Artigo 41).

Os Estados Partes devem remeter à Comissão cópia dos relatórios e estudos que, em seus respectivos campos, submetem anualmente às Comissões Executivas do Conselho Interamericano Econômico e Social e do Conselho Interamericano de Educação, Ciência e Cultura, a fim de que aquela vele por que se promovam os direitos decorrentes das normas econômicas, sociais e sobre educação, ciência e cultura, constantes da Carta da Organização dos Estados Americanos, reformada pelo Protocolo de Buenos Aires. (Artigo 42). No que diz respeito à atuação da Comissão reafirma-se que exerce as funções e as suas atribuições transcritas em todos os países membros da OEA, sejam ou não Partes na Convenção, com a única exceção prevista no artigo 41 literal f), relativo à sua atuação respeito de petições e comunicações apresentadas por supostas violações dos direitos consagrados na Convenção. Este é o lugar onde os caminhos divergem entre os Estados Membros da OEA – que não são parte da CADH – e os Estados Partes da CADH; como destacado anteriormente, embora o procedimento seguido por denúncias de violações aos direitos humanos é essencialmente o mesmo, o conteúdo dos direitos protegidos está regulado de forma diferente, seja pela DADyDH ou a CADH, e é com base nas convenções interamericanas como pode entra-se à jurisdição do órgão judicial do Sistema; este gap na proteção prejudica as possibilidades de acesso à justiça interamericana das populações dos países que não fazem parte da consolidação e universalização do SIDH. Na verdade, não só ratificar a CADH, mas todos os instrumentos interamericanos de proteção jurídica é um passo necessário e decisivo para o pleno respeito e garantia dos direitos humanos nas Américas, lembrando que a Conferência Mundial de Direitos Humanos reafirmou o compromisso dos Estados para cumprir as suas obrigações de promover, proteger e respeitar os direitos humanos, afirmando que a “natureza universal destes direitos e liberdades não admite dúvida”, pelo que instou a todos os Estados a ratificar e aderir aos instrumentos internacionais de direitos humanos.

Vale a pena notar que os Estados [americanos] reconheceram no Ato de criação da Comissão Interamericana, que “a harmonia das Repúblicas Americanas só pode ser eficaz enquanto o respeito pelos direitos humanos e liberdades fundamentais e o exercício da

democracia representativa sejam uma realidade no âmbito interno de cada uma delas”. (CIDH, Universalização…, 2014, p. 12).

Não obstante as diferenças de regulamentação e procedimento, a Comissão desempenha um papel fundamental: através dela inicia-se o Sistema de Proteção dos Direitos Humanos na região. A Comissão realiza seu papel primordial de promover e proteger os direitos humanos através de três pilares principais de atuação em todo o continente americano: 1) o sistema de petição individual – eixo central orientado à resolução de queixas e a facilitar a implementação de medidas de não-repetição através de mudanças estruturais que impedem novas violações dos direitos humanos. É por esta mesma razão, fonte de recomendações; 2) o acompanhamento (monitoramento) permanente da situação dos direitos humanos nos países da América – através de observações ou visitas ao local; do desenvolvimento de audiências gerais ou temáticas; as fases de supervisão do cumprimento das recomendações e observações feitas pela Comissão, tudo o que contribui para a elaboração de relatórios gerais ou especiais sobre a situação analisada; e 3) as abordagens temáticas – cuja finalidade é desenvolver a jurisprudência e standards jurídicos de trabalho do SIDH, emitir recomendações aos Estados sobre a melhor forma de cumprir as suas obrigações de direitos humanos em termos gerais e em áreas específicas das Relatorias.

Em relação à função de assessoria da Comissão (“atender às consultas que […] lhe formularem os Estados membros sobre questões relacionadas com os direitos humanos e, dentro de suas possibilidades, prestar-lhes o assessoramento que eles lhe solicitarem” – artigo 41.e CADH) esta função orienta e vincula-se à promoção dos direitos humanos na região, que, a este respeito, a Comissão está sempre oferecendo aconselhamento através de suas recomendações – contidas em pronunciamentos da Comissão por ocasião do sistema de petições e casos, nos relatórios de país, global e/ou temáticos, nas audiências, etc. Nesta linha de assessoria, um outro papel da Comissão está no acompanhamento aos órgãos políticos da Organização, em particular à Assembleia Geral e ao Comité de Assuntos Jurídicos e Políticos. Essas tarefas de suporte ativo em relação à questão dos direitos humanos na Organização está a cargo do Presidente da CIDH, com o apoio do Secretário

O SIDH, através dos seus órgãos responsáveis de velar pelo gozo dos direitos humanos no continente, mantém vivo o seu dinamismo na procura de respostas para os desafios encontrados na promoção do Estado de Direito e da Democracia nas Américas. A instituição judicial do Sistema Interamericano é o órgão de enorme importância criado pelo Pacto de San José de Costa Rica.