A C ONVENÇÃO A MERICANA DE D IREITOS H UMANOS (CADH)

A Convenção Americana sobre Direitos Humanos foi assinada em 21 de novembro de 1969, em San Jose, Costa Rica, e entrou em vigor em 18 de julho 1978 - quando atingido o número mínimo de ratificações estatais previstas ao efeito. O Sistema Interamericano de Proteção dos Direitos Humanos (doravante, SIDH), iniciado com a aprovação da DADyDH tomou o próximo passo na consolidação do seu desenvolvimento com a adoção desta Convenção.

O longo processo de elaboração do projeto do texto da Convenção, remonta à Conferência Interamericana sobre Problemas da Guerra e da Paz, realizada na Cidade do México, em 1945, que confiara ao Comité Jurídico Interamericano a preparação do que seria a DADyDH “em forma de Convenção”. No entanto, foi a Quinta Reunião de Consulta dos Ministros dos Negócios Estrangeiros reunidos em Santiago, Chile, em agosto de 1959 – que adotara a decisão, já referida de criação da Comissão, a qual tomou a determinação de promover a preparação de duas convenções de direitos humanos, uma encarregada de lidar com o estabelecimento do sistema convencional de proteção dos direitos humanos e a outra, com o Tribunal responsável pela implementação desse direito. Tanto o Conselho Interamericano de Juristas como a Comissão desenvolveram projetos próprios e apresentaram observações ao projeto feito pelo outro organismo, uma tarefa que também

envolveu todos os Estados membros da OEA. Este processo levou a que o Conselho Permanente da OEA convocara uma Conferência Especializada Interamericana sobre Direitos Humanos, que se reuniu em San José, Costa Rica, de 17 a 22 novembro de 1969, que – tendo em conta todas as propostas feitas por todos os intervenientes na OEA e a experiência europeia no assunto – aprovou e assinou em 22 de novembro de 1969, o texto da Convenção Americana sobre Direitos Humanos, que também concordaram em chamar em reconhecimento da hospitalidade do país anfitrião da Conferência, Pacto de San José de Costa Rica (aludido como CADH ou PSJCR em diante).

Produto do desenvolvimento e consolidação do SIDH, a CADH compreende dois protocolos adicionais – Protocolo Adicional em Matéria de Direitos Económicos, Sociais e Culturais, conhecido como Protocolo de San Salvador, assinado nessa cidade em 17 de novembro de 1988, em vigor desde 16 novembro de 1999; Protocolo Adicional Relativo à Abolição da Pena de Morte, assinado em Assunção, Paraguai, em 8 de junho de 1990, em vigor desde 28 de agosto de 1991 – e com base na letra e no espírito do PSJCR têm sido desenvolvidos ao longo do tempo novos instrumentos especializados para a proteção dos direitos humanos: assinaram-se a Convenção Interamericana para Prevenir e Punir a Tortura (em Cartagena das Índias, Colômbia, em 9 de dezembro de 1985, em vigor desde 28 de fevereiro de 1987); a Convenção Interamericana sobre o Desaparecimento Forçado de Pessoas (no 24 Período de Sessões Ordinárias da Assembleia Geral da OEA, junho de 1994, em vigor desde 28 de março de 1996); a Convenção Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violência contra a Mulher, conhecida como Convenção de Belém do Pará (adotada em Belém do Pará, Brasil, em 9 de junho de 1994, em vigor desde 5 de março de 1995); a Convenção Interamericana para a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra as Pessoas com Deficiência (assinada na cidade da Guatemala, em 7 de junho de 1999, em vigor desde 14 de setembro de 2001); a Convenção Interamericana contra o Racismo, a Discriminação Racial e Formas Correlatas de Intolerância, e a Convenção Interamericana contra Todas as Formas de Discriminação e Intolerância (ambas adotadas em La Antigua, Guatemala, em 5 de junho de 2013, atualmente aguardam a sua entrada em vigor); entre outras normativas que fazem parte da lex interamericana. Estas convenções

especiais servem de indiscutível complemento à institucionalidade regional consolidada com o PSJCR e, por sua vez, ampliam o horizonte do Sistema Interamericano de Proteção Jurídica dos Direitos Humanos.

À CADH podem aderir-se todos os Estados Membros da OEA; dois órgãos salvaguardam os direitos humanos reconhecidos nela e monitoram o cumprimento das obrigações assumidas pelos Estados Partes na mesma: a Comissão e Corte Interamericanas dos Direitos Humanos (o segundo será referido como Corte IDH). Reafirmando a intenção de consolidar no continente, no âmbito das instituições democráticas, um regime de liberdade pessoal e de justiça social, fundado no respeito dos direitos essenciais do homem, a CADH institui a proteção do SIDH, de natureza adjuvante ou complementar à oferecida pelo direito interno dos Estados americanos, articulada em torno de seus dois órgãos técnicos e independentes.

O texto convencional encontra-se organizado da seguinte forma: I) Deveres dos Estados e Direitos Protegidos – o que sinala que as obrigações gerais dos Estados são avaliadas em relação a cada um dos direitos protegidos que se reconhecem nela – que, em cinco capítulos estabelece, respetivamente: Direitos Civis e Políticos; Direitos Económicos, Sociais e Culturais; Regime de Suspensão de Garantias, Interpretação e Aplicação; (correlação entre direitos e) Deveres das Pessoas; II) Meios da proteção – que regra o referido ao desempenho da CIDH e da Corte IDH; e III) Disposições Gerais e Transitórias.

Antes de aprofundar algumas diretrizes básicas da Convenção, note-se que a instância americana que fortalece, está destinada a assegurar a correta aplicação das disposições interamericanas no âmbito interno dos Estados, não sendo uma quarta instância, mas a jurisdição internacional de garantia de coletiva de direitos individuais que se têm dado os Estados americanos. A este respeito, lembre-se que os artigos 26 e 27 da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados (subscrita em 23 de maio de 1969, em vigor desde 27 de janeiro de 1980) apontam que todo tratado em vigor vincula às partes, que devem cumpri-lo de boa-fé, tendo proibida a invocação das disposições de direito interno para justificar o incumprimento de um tratado. Assim sendo, e uma vez que os Estados Partes se comprometeram a respeitar e garantir o exercício dos direitos

consagrados na CADH – conforme reza seu artigo 1.1 –, as disposições da Convenção surtem efeitos imediatamente, abrigando os indivíduos a partir do momento mesmo em que a ratificação ocorre; à luz disto tem de ser interpretada a obrigação do Estado – artigo 2 – de adotar todas as medidas internas, legislativas ou não, para garantir o efeito executório da CADH.

A Convenção estabelece responsabilidade estatal pelo cumprimento dos deveres fundamentais de respeito e garantia dos direitos humanos, de modo que é a conduta do Estado, por meio de qualquer pessoa agindo no exercício da autoridade pública, é a que pode minar os direitos humanos – caracterizando-se assim, a sua violação, atribuível, de acordo com as regras do Direito Internacional, a ato ou omissão de qualquer autoridade pública, constituindo, portanto, um fato imputável ao Estado cuja responsabilidade internacional está empenhada nos termos previstos pela Convenção. Neste sentido, a mais do que a primeira parte da Convenção leva por titulação inaugural “Deveres dos Estados e Direitos Protegidos”, também o seu artigo 33 salienta, no que diz respeito à competência da Comissão e da Corte, que se exerce para conhecer do cumprimento dos compromissos

assumidos pelos Estados.

Estabelecido já que os direitos humanos são, acima de tudo, os direitos que protegem ao indivíduo frente ao poder estatal, delimitando a área em que este é suscetível de exercício, fica claro que o objetivo principal da proteção internacional dos direitos humanos é salvaguardar à pessoa frente ao exercício arbitrário do poder, constituindo uma garantia contra a opressão do Estado. Segundo a Corte IDH, "na proteção dos direitos humanos está necessariamente compreendida a restrição ao exercício do poder do Estado” (CORTE IDH, 1986, OC-6/86). Corolário do antedito, o artigo 44 da Convenção contempla o direito da pessoa, dos grupos de pessoas ou organizações não-governamentais legalmente reconhecidas em um ou mais dos Estados membros da Organização, de apelar à instância interamericana – através de petições que contenham denúncias ou queixas – para

denunciar os Estados que violam os direitos humanos.

A este respeito, a Corte IDH observou que, no exercício da sua função de proteção das vítimas, a fim de determinar as integrais reparações por danos causados pelos Estados

responsáveis, simplesmente alcança provar que há existido apoio ou tolerância do poder público na violação dos direitos reconhecidos na Convenção Americana, ou que o Estado não há feito as atividades necessárias, em conformidade com sua legislação interna para identificar e, se for caso disso, sancionar os autores das violações.

Isto é, a Corte Interamericana defende que é sobre os Estados sobre os quais repousa a obrigação de prevenir, investigar, identificar e punir os autores e encobridores de violações dos direitos humanos e que, com base nessa obrigação, é o Estado o que tem o dever de prevenir e combater a impunidade – definida como “a total, em seu conjunto, de investigação, perseguição, captura, julgamento e condenação dos responsáveis por violações dos direitos protegidos pela Convenção” (CORTE IDH, casos Ivcher Bronstein, 2001, parágrafo 186; Tribunal Constitucional, 2001, parágrafo 123).

Esta nota inconfundível dos direitos humanos é chamada do “efeito vertical” – nomeação que também procura destacar a relação de disparidade absoluta entre a organização do Estado e os indivíduos, destacando a natureza protetora da jurisdição internacional em abrigo dos direitos individuais. Agora, essa característica dos direitos humanos não implica desconhecimento do impacto das relações interindividuais – o chamado “efeito horizontal” – no campo dos direitos humanos, especificamente a obrigação de garantir esses mesmos direitos colocada em cabeça do Estado. Insista-se nisso, porque, embora o artigo 32 da CADH se refira à correlação entre direitos e deveres – correlação que não é nova no sistema interamericano, como é já a abordagem da DADyDH – sob o título de "Deveres das Pessoas”, não corresponde isolar este artigo do todo no qual se articula e do qual é componente, onde é visto, inevitavelmente, que no campo jurídico dos direitos humanos, a jurisdição internacional articula-se inseparavelmente com a garantia coletiva dos direitos individuais. Ou em outras palavras: a competência dos órgãos criados pela Convenção Americana para a proteção desses direitos “refere-se exclusivamente à responsabilidade internacional do Estado e não à dos indivíduos”, tal como há estabelecido o Alto Tribunal Interamericano (Corte IDH, 1994, OC-14/94, para. 56), reforçando a sua função primária de inclaudicable salvaguarda dos direitos humanos em todas as circunstâncias.

Portanto, o objetivo do sistema interamericano de proteção dos direitos humanos é afirmar a responsabilidade internacional do Estado no que diz respeito às obrigações objetivas assumidas. Estas obrigações convencionalmente assumidas, objetivam-se em uma ordem jurídica à que os Estados americanos devem ajustar o seu comportamento. De acordo com a Corte IDH, a Convenção Americana, assim como outros tratados de direitos humanos possuem os seus centros na proteção dos seres humanos; e especificamente a CADH está dotada de mecanismos de controle, supervisão e monitoramento, aplica-se de acordo com o conceito de segurança coletiva e consagra obrigações essencialmente objetivas. (Corte IDH, casos Ivcher Bronstein, 1999, para. 42; Tribunal Constitucional, 1999, para. 41). Recolhe assim, a Corte Interamericana, o afirmado pela Corte Internacional de Justiça no seu Parecer Consultivo sobre reservas à Convenção para a Prevenção e Sanção do Delito de Genocídio, segundo a qual deve ser considerado o objeto da Convenção, adotada claramente por um propósito puramente humanitário e civilizador; na presente Convenção, os Estados Partes não têm interesses próprios, mas um interesse comum em preservar os elevados propósitos que são a razão de ser dessa Convenção. Portanto – conclui a Corte Internacional de Justiça – são os altos ideais que inspiraram a Convenção, adotada pela vontade comum das partes, o fundamento e a medida de todas as suas disposições. Conclui-se, do que precede, na existência de uma ordem pública internacional universal – de direitos humanos e liberdades fundamentais – à que as partes se comprometeram a fornecer-lhe segurança coletiva.

A enunciação dos direitos protegidos, ou o numerus abertus (se a inflexão se permite) que, com nuances, encontra-se em várias disposições constitucionais (por exemplo, Constituição da Argentina, artigo 33; Constituição da República Federativa do Brasil, artigo 5, LXXVIII, § 2º), transluze a abertura universal do direito, que, por consequência lógica, também se encontra na CADH. A este respeito, é claro que a enumeração dos direitos tem carácter declarativo, mas aqueles que foram reconhecidos ou declarados são taxativos ou, mais aproximadamente, irreversíveis – a consequência da sua inviolabilidade – bem como a caixa em branco para a criação de novos direitos – referido no artigo 31 da CADH. Por sua vez, a maioria dos tratados internacionais expressamente

estabelecem que nenhuma das suas disposições prejudica a proteção jurídica de maior amplitude da que possa gozar-se sob ao abrigo da normativa interna e/ou internacional aplicáveis; previsão normativa que também está contida na CADH, artigo 29. É por isso que a Corte IDH, desde a sua criação, reconhece que sendo aplicáveis diferentes normativas, prevalece a mais favorável à pessoa humana – princípio que também é chamado “pro- homine” – (CORTE IDH, 1985, OC-5/85), e que se ergue no farol de orientação para a interpretação de todas as normas de direitos humanos.

Dito isto, destaque-se que a lista de direitos protegidos pela CADH é notável; não obstante as diferenças de tratamento a que são submetidas as categorias de direitos – inadmissível, em conformidade com a Declaração e Programa de Ação de Viena (parágrafo, I 5), adotada pela Conferência Mundial sobre Direitos Humanos em 25 de junho de 1993 e devidamente considerada pela CIDH como se verá à frente –, refere-se tanto aos direitos civis e políticos quanto aos direitos econômicos, sociais e culturais.

Em matéria de direitos civis e políticos, a Convenção desenvolve os direitos reconhecidos pela DADyDH – o direito à vida, à integridade e à liberdade pessoal, direito ao devido processo, direito ao respeito do Estado de direito, a proteção da honra, à privacidade, a liberdade de consciência e de religião, de expressão, direito de resposta, direito de reunião, à liberdade de associação, direito à nacionalidade, direito de propriedade, à liberdade de circulação e residência, direitos políticos, o direito a igual proteção legal, direito a um recurso simples e rápido contra atos que violem os direitos fundamentais – aos que acrescenta: o direito a indemnização em caso de erro judicial, direito ao nome, a proibição da escravidão, servidão e trabalho forçado, direito à proteção da família e direito à proteção da criança.

Em termos de direitos económicos, sociais e culturais, a Convenção remete-se às disposições decorrentes das normas sociais, econômicas e sobre educação, ciência e cultura constantes na Carta da OEA – artigo 26 da CADH. Agora a DADyDH, inclui um reconhecimento específico e preciso de vários direitos nesta categoria: o direito à proteção da família, a proteção à maternidade e à infância, à saúde e bem-estar, à educação, direito aos benefícios da cultura, direito ao trabalho e salário justo, o direito a repouso e lazer, à

segurança social; e de acordo com artigo 29 alínea d) da CADH, nenhuma das suas disposições podem ser interpretadas no sentido de excluir ou limitar o efeito que a DADyDH e outros atos internacionais da mesma natureza. O Protocolo de San Salvador tem vindo a cobrir, em parte, o tratamento dos direitos incluídos nesta categoria. No entanto, deve notar-se que, em relação à justiciabilidade dos direitos económicos, sociais e culturais ainda há um longo caminho a percorrer para alcançar garantias suficientes e adequadas de proteção, promoção e respeito dos direitos humanos nas Américas.

A competência para conhecer sobre a proteção dos direitos humanos e a monitorização das obrigações assumidas pelos Estados partes da CADH, atribui-se a dois órgãos da instância interamericana: a Comissão e a Corte Interamericanas de Direitos Humanos. É possível falar de três tipos de competência encomendadas pela CADH aos órgãos estabelecidos. Estes tipos são: contenciosa, consultiva e promotora dos direitos humanos, sendo os dois últimos atribuídos com áreas de exclusividade à Corte e à Comissão, respetivamente; entende-se pelo primeiro tipo de competência (contenciosa), tudo o relacionado com a proteção dos direitos humanos, que assume formas diferentes, estando concernidos ambos os órgãos interamericanos no seu exercício. Sob o esquema adotado pela Convenção Americana, os dois órgãos estão intimamente relacionados, e requerem da cooperação e da coordenação com o outro, sendo indispensável o relacionamento com base no respeito ao âmbito das competências próprias e alheias. Por sua vez, as funções que competem a um e outro órgão não são totalmente coincidentes, embora ambos compartilham o mandato para a proteção dos direitos humanos na região, contando a Comissão com um mandato mais amplo, o que a torna um órgão com poderes políticos, diplomáticos, e quase-judiciais, permitindo-lhe agir por sua própria iniciativa, em contraste com os poderes da Corte Interamericana, órgão de natureza e mandato estritamente judiciais. A CIDH é um órgão autônomo da OEA, que é regido pela Carta da Organização e a Convenção Americana sobre Direitos Humanos – conforme estabelecido no artigo 51 da Carta da OEA. A Corte IDH, no entanto, não é um órgão da OEA – embora, como a Comissão, mantém um diálogo constante com a Organização e com os Estados-Membros através dela –, mas da CADH, e governa-se por ela.

No que respeita à apreciação das petições ou comunicações que contenham denúncias de violações à Convenção Americana, a Corte – no exercício de sua competência para interpretar a Convenção – descreveu os poderes da Comissão à maneira do Ministério Público Regional, considerando que cumpre um claro papel auxiliar na administração da justiça na instância interamericana (Corte IDH, Assunto Viviana Gallardo, 1981, para. 22). O que destaca o papel crucial da CIDH respeito das petições, pois examina a admissibilidade das que lhe são submetidas e das que, eventualmente, irão merecer a consideração da Corte. Ressalta-se que a Comissão é obrigada a procurar uma solução fundada no respeito pelos direitos humanos, com base na alternativa mais favorável para a sua proteção. Uma vez que o assunto for submetido ao Tribunal Interamericano, automaticamente cessa a jurisdição da Comissão, ou seja, a submissão à Corte implica, ipso jure, a finalização do andamento do processo perante a Comissão, tal como estabelecido pelo Tribunal Interamericano desde os seus primeiros julgamentos (CORTE IDH, caso Velásquez Rodríguez, 1987, para. 75.). Isto é sem prejuízo da competência da Comissão para emitir as suas próprias conclusões sobre o mesmo.

O Tribunal, no exercício da sua competência contenciosa, tem poderes para decidir sobre todos os assuntos relativos à interpretação ou aplicação da CADH. Ou seja, a Corte exerce plena jurisdição sobre todos os assuntos relativos a um caso, o que significa que, no que diz respeito à Comissão, a Corte tem jurisdição para analisar e avaliar in toto o atuado e decidido por aquela, resultante de seu carácter de único órgão judicial na matéria. É dizer, no que diz respeito às funções judiciais que a Convenção atribui à Comissão, é a Corte quem efetua o pleno controle judicial de seu exercício, conforme previsto pelo texto convencional.

No que diz respeito à interpretação autêntica da CADH, esta é uma competência exclusiva da Corte, cujo exercício tem efeitos jurídicos vinculativos tanto para a Comissão e os outros órgãos da OEA, como para os Estados Partes da Convenção.