A COMPETÊNCIA PARA LEGISLAR A MATÉRIA AMBIENTAL CONFORME A

De modo geral, há as competências administrativas ou materiais que determinam um campo de atuação político-administrativa, ou seja, regulamentam o exercício das funções governamentais. Tais competências são divididas em (i) exclusiva da União, com o rol

indelegável previsto no art. 2142 da CF/88, e em (ii) comum – também denominada de cumulativa, concorrente administrativa ou paralela –, a qual trata de competência não legislativa comum aos quatro entes federativos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), conforme fixado no art. 2343 da Constituição.

42 _{CF/88. Art. 21. Compete à União: I - manter relações com Estados estrangeiros e participar de organizações} internacionais; II - declarar a guerra e celebrar a paz; III - assegurar a defesa nacional; IV - permitir, nos casos previstos em lei complementar, que forças estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneçam temporariamente; V - decretar o estado de sítio, o estado de defesa e a intervenção federal; VI - autorizar e fiscalizar a produção e o comércio de material bélico; VII - emitir moeda; VIII - administrar as reservas cambiais do País e fiscalizar as operações de natureza financeira, especialmente as de crédito, câmbio e capitalização, bem como as de seguros e de previdência privada; IX - elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social; X - manter o serviço postal e o correio aéreo nacional; XI - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos serviços, a criação de um órgão regulador e outros aspectos institucionais; XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão: a) os serviços de radiodifusão sonora, e de sons e imagens; b) os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos cursos de água, em articulação com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergéticos; c) a navegação aérea, aeroespacial e a infraestrutura aeroportuária; d) os serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Território; e) os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros; f) os portos marítimos, fluviais e lacustres; XIII - organizar e manter o Poder Judiciário, o Ministério Público do Distrito Federal e dos Territórios e a Defensoria Pública dos Territórios; XIV - organizar e manter a polícia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistência financeira ao Distrito Federal para a execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio; XV - organizar e manter os serviços oficiais de estatística, geografia, geologia e cartografia de âmbito nacional; XVI - exercer a classificação, para efeito indicativo, de diversões públicas e de programas de rádio e televisão; XVII - conceder anistia; XVIII - planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades públicas, especialmente as secas e as inundações; XIX - instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e definir critérios de outorga de direitos de seu uso; XX - instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos; XXI - estabelecer princípios e diretrizes para o sistema nacional de viação; XXII - executar os serviços de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras; XXIII - explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer natureza e exercer monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus derivados, atendidos os seguintes princípios e condições: a) toda atividade nuclear em território nacional somente será admitida para fins pacíficos e mediante aprovação do Congresso Nacional; b) sob regime de permissão, são autorizadas a comercialização e a utilização de radioisótopos para a pesquisa e usos médicos, agrícolas e industriais; c) sob regime de permissão, são autorizadas a produção, comercialização e utilização de radioisótopos de meia-vida igual ou inferior a duas horas; d) a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existência de culpa; XXIV - organizar, manter e executar a inspeção do trabalho; XXV - estabelecer as áreas e as condições para o exercício da atividade de garimpagem, em forma associativa.

43 _{Ibidem. Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: I - zelar pela} guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e conservar o patrimônio público; II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência; III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos; IV - impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural; V - proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação, à ciência, à tecnologia, à pesquisa e à inovação; VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas; VII - preservar as florestas, a fauna e a flora; VIII - fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento alimentar; IX - promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico; X - combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos; XI - registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios; XII - estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito.

É necessário ressaltar que o art. 23, parágrafo único, estabelece que leis complementares fixem normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional. Ora, verifica-se que este dispositivo objetiva impedir o conflito, a invasão ou a usurpação de competências comuns entres os entes federativos mediante a promulgação de leis complementares, como forma de delimitar adequadamente a atuação de cada um e, assim, evitar a dispersão de recursos e de políticas públicas.

Outros tipos de competências são as legislativas, as quais determinam as respectivas matérias que os entes federativos podem elaborar leis. O art. 22 da Carta Magna, estabelece a competência privativa da União em regulamentar determinadas matérias44. Entretanto, o parágrafo único, deste art. 22, permite que, por lei complementar, a União poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste art. 2245.

Mas também, faz parte da competência legislativa a concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal prevista no art. 2446 da CF/88. Nesta competência, em conformidade com o

44 _{Ibidem. Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: I - direito civil, comercial, penal, processual,} eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho; II - desapropriação; III - requisições civis e militares, em caso de iminente perigo e em tempo de guerra; IV - águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão; V - serviço postal; VI - sistema monetário e de medidas, títulos e garantias dos metais; VII - política de crédito, câmbio, seguros e transferência de valores; VIII - comércio exterior e interestadual; IX - diretrizes da política nacional de transportes; X - regime dos portos, navegação lacustre, fluvial, marítima, aérea e aeroespacial; XI - trânsito e transporte; XII - jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia; XIII - nacionalidade, cidadania e naturalização; XIV - populações indígenas; XV - emigração e imigração, entrada, extradição e expulsão de estrangeiros; XVI - organização do sistema nacional de emprego e condições para o exercício de profissões; XVII - organização judiciária, do Ministério Público do Distrito Federal e dos Territórios e da Defensoria Pública dos Territórios, bem como organização administrativa destes; XVIII - sistema estatístico, sistema cartográfico e de geologia nacionais; XIX - sistemas de poupança, captação e garantia da poupança popular; XX - sistemas de consórcios e sorteios; XXI - normas gerais de organização, efetivos, material bélico, garantias, convocação e mobilização das polícias militares e corpos de bombeiros militares; XXII - competência da polícia federal e das polícias rodoviária e ferroviária federais; XXIII - seguridade social;

XXIV - diretrizes e bases da educação nacional; XXV - registros públicos; XXVI - atividades nucleares de qualquer natureza; XXVII - normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1°, III; XXVIII - defesa territorial, defesa aeroespacial, defesa marítima, defesa civil e mobilização nacional; XXIX - propaganda comercial.

45 _{Tal dispositivo também se aplica ao Distrito Federal em decorrência do art. 32, §1º, da Constituição por} estabelecer que ao Distrito Federal são atribuídas as competências legislativas reservadas aos Estados e Municípios. 46

CF/88. Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico; II - orçamento; III - juntas comerciais; IV - custas dos serviços forenses; V - produção e consumo; VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição; VII - proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico; VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico; IX - educação, cultura, ensino, desporto, ciência, tecnologia, pesquisa, desenvolvimento e inovação; X - criação, funcionamento e processo

art. 24, §1º, a competência da União se limitará a estabelecer normas gerais, aquelas que determinam postulados fundamentais e amplos para uniformizar a matéria no âmbito federal. Já os Estados e o Distrito Federal terão competência suplementar (art. 24, §2º da CF/88), em que produzem normas específicas para tratar os detalhes da matéria em conformidade com os interesses e as peculiaridades dos Estados. No caso de inércia da União quanto à criação de normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, consoante o art. 24, §3º da Constituição. Todavia, se, posteriormente, a União legislar sobre normas gerais, a lei estadual terá a sua eficácia suspensa, no que for contrário àquelas (art. 24, §4º da CF/88). Assim, as regras estaduais que não forem conflitantes à lei federal terão a sua eficácia mantida.

Diante de todas essas considerações, conclui-se que a Constituição Federal de 1988 adotou o federalismo de cooperação no que concerne à divisão de competências entre os entes federados, tendo em vista que a atribuição de competências comuns e concorrentes permite uma atuação conjunta de todos os entes dentro de suas respectivas competências, com a finalidade de se atingir os mesmos objetivos almejados.

Em relação a repartição federativa de competências em matéria ambiental, faz-se necessário analisar de forma específica a competência da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios para que se compreenda a atuação de cada ente na busca efetiva da proteção do meio ambiente em conformidade com a ordem constitucional do Estado brasileiro.

Na questão ambiental, a Lei Maior estipula que a União tem competência para legislar privativamente sobre águas (oceanos, administração de zonas litorâneas, navegação e transporte), energia, jazidas, minas e outros recursos minerais, atividades nucleares de qualquer natureza (art. 22, I, X, XII e XXVI da CF/88). Ainda, é monopólio da União tratar sobre as atividades nucleares (art. 21, XXIII47 e art. 177, V48 da CF/88) e petrolíferas, desde a pesquisa e lavra até o transporte marítimo do petróleo bruto (art. 177, I ao IV49 da CF/88).

do juizado de pequenas causas; XI - procedimentos em matéria processual; XII - previdência social, proteção e defesa da saúde; XIII - assistência jurídica e Defensoria pública; XIV - proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência; XV - proteção à infância e à juventude; XVI - organização, garantias, direitos e deveres das polícias civis.

47 _{CF/88. Art. 21. Compete à União: [...] XXIII - explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer natureza e} exercer monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus derivados, atendidos os seguintes princípios e condições: a) toda atividade nuclear em território nacional somente será admitida para fins pacíficos e mediante aprovação do Congresso Nacional; b) sob regime de permissão, são autorizadas a comercialização e a utilização de radioisótopos para a pesquisa e usos médicos, agrícolas e industriais; c) sob regime de permissão, são autorizadas a produção, comercialização e utilização de radioisótopos de meia-vida igual ou inferior a duas horas; d) a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existência de culpa.

No âmbito da competência ambiental comum com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, também cabe à União proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas; preservar as florestas, a fauna e a flora; e registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios (art. 23, VI, VII e XI da CF/88). Além disso, é competência concorrente da União legislar, mediante normas gerais, sobre florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição; proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico; responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico (art. 24, VI ao VIII da CF/88).

Com toda a exposição acima, analisa-se que a distribuição de competências ambientais entre os entes federativos não ocorre de forma clara e delimitada na Constituição Federal, o que resulta em conflito de interesses entre aqueles e, consequentemente, representa obstáculo para a administração, uso e proteção dos recursos naturais. Toda essa problemática é decorrente da ausência de lei ordinária que não define o campo de atuação de cada nível governamental da federação nas matérias conjuntas.

A competência privativa dos Estados em matéria ambiental (considera-se também o Distrito Federal, por força do art. 32, §1º da Constituição Federal) ocorre por exclusão, consoante o art. 25, §1º50 da Carta Magna. Logo, não sendo competência exclusiva ou privativa da União, nem dos Municípios, além de não se encontrar no rol das competências comuns e concorrentes disciplinar questões ambientais a matéria se torna exclusiva do âmbito estadual.

Enquanto que na competência comum prevista no art. 23 da Lei Maior, há a cooperação administrativa entre os Estados e o restante dos entes federativos, na competência concorrente dos Estados, conforme o art. 24, tem-se que esta possui o caráter suplementar, isto é, os Estados

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Ibidem. Art. 177. Constituem monopólio da União: [...] V - a pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios e minerais nucleares e seus derivados, com exceção dos radioisótopos cuja produção, comercialização e utilização poderão ser autorizadas sob regime de permissão, conforme as alíneas b e c do inciso XXIII do caput do art. 21 desta Constituição Federal.

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Op. Cit. Constituem monopólio da União: I - a pesquisa e a lavra das jazidas de petróleo e gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos; II - a refinação do petróleo nacional ou estrangeiro; III - a importação e exportação dos produtos e derivados básicos resultantes das atividades previstas nos incisos anteriores; IV - o transporte marítimo do petróleo bruto de origem nacional ou de derivados básicos de petróleo produzidos no País, bem assim o transporte, por meio de conduto, de petróleo bruto, seus derivados e gás natural de qualquer origem;

50 _{Ibidem. Art. 25. § 1º São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta} Constituição.

proferem normas específicas para tratar os detalhes da matéria em conformidade com os seus interesses. Nesse sentido, desde que se observe as normas gerais da União, os Estados podem estabelecer suas próprias normas relativas ao meio ambiente, através da criação de sistemas estaduais de proteção ao meio ambiente, com o objetivo de promover a integração da gestão e da defesa deste bem jurídico dentro da política estadual51.

Diante de todo o exposto, percebe-se que os Estados e o Distrito Federal possuem uma competência extensa para legislar sobre meio ambiente. Apesar desse contexto, tais entes encontram sérios problemas na prática para a proteção do meio ambiente, uma vez que há as dificuldades quanto às questões econômico-financeiras e à limitação de sua atuação estadual decorrente do federalismo cooperativo, o qual os submetem à competência federal em detrimento do interesse local.

Como já discorrido anteriormente, os Municípios também possuem competência comum no que se refere ao meio ambiente, fixada pelo art. 23 da CF/88. Todavia, para a competência concorrente – legislar subsidiariamente à União e aos Estados –, a Constituição não incluiu os Municípios no art. 24 da Carta Magna.

Apesar de não possuir expressamente a competência para legislar sobre matéria ambiental, o art. 30 da Constituição Federal determina que compete aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local (inciso I); suplementar a legislação federal e a estadual no que couber (inciso II); promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano (inciso VIII); e promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual (inciso IX).

Desse modo, a competência dos Municípios relativa ao meio ambiente encontra fundamento nos incisos acima referidos do art. 30 da CF/88, tendo em vista que tal bem jurídico também faz parte do conjunto de atribuições legislativas e administrativas municipais. Inclusive, é imprescindível destacar a importância dos Municípios na defesa do meio ambiente, já que é o ente federativo mais próximo dos problemas ambientais e, juntamente com a sua população e

51 _{No Rio Grande do Norte, o sistema estadual de proteção ao meio ambiente é realizado pelo Instituto de} Desenvolvimento Sustentável e Meio Ambiente (IDEMA), o qual possui as seguintes atribuições: a) promoção de educação ambiental; b) licenciamento e revisão de atividades potencialmente poluidoras; c) zoneamento ambiental; d) aplicação de penalidades disciplinares e compensatórias; e) implantação de unidades de conservação; f) controle ambiental; e g) controle florestal. Para mais informações acessar: <http://www.idema.rn.gov.br>.

autoridades locais, possui maiores condições de agir para prevenir ou solucionar danos ambientais de sua localidade.

Sendo assim, não se deve fazer uma interpretação literal da Constituição Federal, pois, mesmo que os Municípios não tenham competência ambiental específica prevista em norma constitucional, deve-se realizar uma interpretação conjunta entre as disposições constitucionais para se alcançar à efetiva proteção e prevenção do meio ambiente contra danos ambientais. A partir disso, é essencial analisar a amplitude das normas da Constituição Federal de 1988 no que se refere à defesa dos fundos marinhos contra a poluição marinha, principalmente em relação ao derramamento de óleo.

1.4 A MATÉRIA CONSTITUCIONAL APLICÁVEL AO MEIO MARINHO E À SUA